Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., tres (3) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Núm. único de radicación: 200012333000202200120-01 Actor: Frayd Segura Romero Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y Departamento del Cesar - Secretaría de Educación Departamental Vinculado: Municipio de Aguachica Asunto: Resuelve un recurso de apelación interpuesto contra un auto que decretó una medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la Nación - Ministerio de Educación Nacional1 contra el auto de 16 de junio de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, por medio del cual se decretó una medida cautelar.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. El señor Frayd Segura Romero presentó demanda, en ejercicio del respectivo medio de control, contra la Nación – Ministerio de Educación 1 Mediante apoderado. 2 Número único de radicación: 200012333000202200120-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Nacional y el Departamento del Cesar – Secretaría de Educación Departamental, con el objeto de que se protejan los derechos e intereses colectivos: i) al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; ii) a la moralidad administrativa; iii) al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; y iv) a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, presuntamente vulnerados por las entidades accionadas.

Pretensiones 2. La parte actora formuló las siguientes pretensiones2: “[…] PRIMERA: Proteger los derechos e intereses colectivos como son: El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias. (Ley 472 de 1998 articulo 4 liberal a) debido al consumo de sustancias alucinógenas que se menciona en los videos donde indican que se tomaron el colegio los consumidores de sustancias alucinógenas; lo cual es una lógica que se produce el olor a sus alrededores, de igual forma se destruyó el restaurante.

A la Moralidad Administrativa (Ley 472 de 1998 articulo 4 liberal b). A el acceso y la defensa a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, como el derecho a la educación y a una buena alimentación para los niños, niñas y adolescentes; (Ley 472 de 1998 articulo 4 liberal J). La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes;

(Ley 472 de 1998 articulo 4 literal m). SEGUNDA: Que se ordene a la parte accionada, precisamente a la secretaría de educación departamental, gobernación del cesar, en el término de tres meses a partir del día siguiente al de la notificación de esta providencia, si aún no lo ha hecho, nombre en propiedad personal de servicio de vigilancia, oficios varios, y de manera provisional dote a estas instalaciones para que el servicio a la educación tenga continuidad y se preste en óptimas condiciones, con aire acondicionados no sólo en los salones de clases, sino en la sala de profesores, estamos en lugares de temperaturas tan altas, donde tener aire acondicionado no se convierte en un lujo sino en una necesidad.

Tanto salones de clases (Escuelas Alfonso López Michelsen y Antonio Nariño) como una sala de docentes equiparada con aire acondicionado, energías saludables y alternativas. […] 2 Cfr. Índice 2 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado ED_02ACCIONPOPULARESC(.pdf) Nr oActua 2. 3 Número único de radicación: 200012333000202200120-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Si colocamos ventiladores de techo, corremos con el riesgo que le caigan a nuestros niños, niñas y adolescentes, como aconteció la denuncia del 05 de octubre del año 2015, precisamente en una de las Escuelas que están siendo afectadas “Alfonso López”.

Es por ello que requerimos sistemas de ventilación que protejan el bienestar de nuestros niños, niñas y adolescentes. TERCERA: Como quiera que en el numeral segundo se solicita de manera PROVISIONAL la dotación de estas escuelas, debido a que la finalidad es que en el término de cuatro (4) meses contados a partir del momento en que el Ministerio de Educación Nacional-Gobernación del Cesar, apropie los recursos necesarios para adelantar la construcción del o de los MEGACOLEGIOS: i) adelante las gestiones que le correspondan y lidere la participación de quienes se necesite para obtener de la Curaduría Urbana la aprobación de la obra que fuera aceptada, en principio o por concepto técnico de la CAR; ii) mantenga los recursos necesarios y completar los que se requieran para la realización de la obra proyectada; y iii) adelante las actuaciones administrativas tendientes a llevar a cabo la construcción del o los megacolegios en su totalidad, (Escuelas Alfonso López Michelsen y Antonio Nariño) y su correspondiente terminación, debidamente dotada en el Municipio de Aguachica Cesar, aplicando los principios de la moralidad administrativa.

Construyendo paulatinamente los MEGACOLEGIOS, con energías saludables. CUARTA: Ordenar las demás medidas que sean necesarias para proteger los Derechos e Intereses Colectivos de toda la población estudiantil, profesores y comunidad en general, invocados para su protección, debido a que, al solucionar al menos el servicio de vigilancia con la medida cautelar que se solicita, solucionamos los problemas que también se le trasladó a la comunidad como el ingreso de personas habitantes de la calle, consumidores de sustancias alucinógenas, entre otros […]”.

Presupuestos fácticos 3. La parte actora manifestó que los derechos e intereses colectivos indicados supra fueron vulnerados, en síntesis, por el mal estado en que se encuentran las Escuelas Alfonso López Michelsen y Antonio Nariño, sedes de la Institución Educativa Oficial Jorge Eliecer Gaitán del Municipio de Aguachica, Departamento del Cesar, las cuales, a su juicio, están en total abandono y carecen del servicio de vigilancia y aseo, lo que ha facilitado el ingreso de habitantes de calle y consumidores de sustancias alucinógenas. 4.

Indicó adicionalmente que las referidas sedes han sido objeto de hurto de puertas, ventiladores, techos, cableado eléctrico y pupitres, lo que impide que los estudiantes reciban clases de manera presencial en condiciones dignas y seguras. 4 Número único de radicación: 200012333000202200120-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.

Afirmó que se trata de una problemática que afecta los derechos e intereses colectivos de los “[…] niños, niñas y adolescentes, estudiantes, docentes, padres de familias y comunidad de Aguachica Cesar […]”. La solicitud de medida cautelar 6. La parte actora solicitó que se decretara la siguiente medida cautelar3: “[…] Se solicita al honorable tribunal, adoptar esta medida cautelar que básicamente consta en que se nombre seguridad para que se evite el saqueo de lo poco que queda en estas escuelas, como personal de aseo y además que se dote a su estado natural como medianamente estaban funcionando, recuérdese que se tenía restaurantes.

En las (Escuelas Alfonso López Michelsen y Antonio Nariño). Esta medida se encuentra regulada en el inciso 3.º del artículo 17, como en los artículos 25 y 26 de la ley 472 de 1998. Es necesaria, en aras de garantizar la efectividad de los derechos colectivos (artículo 2º de la Constitución) y como desarrollo del principio de prevalencia del derecho sustancial (artículo 228 de la Constitución) se reconoce al juez de acción popular `la facultad de tomar las medidas cautelares necesarias para impedir perjuicios irremediables e irreparables o suspender los hechos generadores de la amenaza a los derechos e intereses colectivos´, si la denuncia y los videos muestran que a la fecha se dice que ya se hurtaron, ventiladores, puertas, tubos, desvalijaron el restaurante, solo pensar sino se decreta una medida cautelar cuando regresen los niños, niñas y adolescentes van a encontrar únicamente las bases o bloques de estas instituciones […]”. 7.

Indicó que la medida cautelar tiene como propósito que se garantice la seguridad al interior de las sedes educativas con el objeto de que cesen los hurtos y los daños causados a las instalaciones, como medida provisional y mientras se adopta una solución de fondo a la problemática planteada. 8. Afirmó que el objeto de la medida es el de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos de los estudiantes de las sedes educativas objeto de la solicitud.

Auto de 16 de junio de 2022 9. El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante auto de 16 de junio de 2022, resolvió lo siguiente4: 3 Cfr. Índice 2 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado ED_02ACCIONPOPULARESC(.pdf) Nr oActua 2. 5 Número único de radicación: 200012333000202200120-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] DECRÉTASE la medida cautelar solicitada por la parte actora, en aras de proteger los derechos colectivos invocados en el presente asunto; de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

Y en consecuencia de ello se dispone:

PRIMERO: ORDENAR a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, al DEPARTAMENTO DEL CESAR y al MUNICIPIO DE AGUACHICA, que de forma coordinada, desde la órbita de sus distintas competencias, DE MANERA INMEDIATA, ejecuten los actos necesarios para asegurar que los estudiantes de las Escuelas Alfonso López Michelsen y Antonio Nariño, adscritas a la Institución Oficial Educativa Jorge Eliecer Gaitán del referido ente territorial, reciban clases de manera presencial en condiciones dignas y seguras […]”. 10.

Para arribar a la anterior decisión, el Tribunal consideró que, en el caso sub examine, se evidencia una amenaza inminente a los derechos colectivos invocados porque los estudiantes de las sedes Alfonso López Michelsen y Antonio Nariño de la Institución Educativa Oficial Jorge Eliecer Gaitán del Municipio de Aguachica, están recibiendo el servicio educativo en condiciones deficientes e inseguras que generan un riesgo para la integridad de los niños, niñas y adolescentes. 11.

El Tribunal consideró que, de acuerdo al material probatorio allegado en esa etapa procesal, se evidencia que la infraestructura de las dos sedes educativas en las que se presta el servicio no cumplen con las condiciones mínimas que garanticen el acceso digno y seguro a clases. Destacó que la sede educativa Alfonso López Michelsen se encuentra cerrada y que sus estudiantes debieron ser trasladados a otras sedes en las que tampoco se les garantiza una adecuada prestación del servicio educativo en la medida en que “[…] se encuentran en condiciones lamentables, recibiendo clases en corredores […]”, lo que implica la ausencia de condiciones dignas y seguras que limitan el acceso al servicio público.

Recurso de apelación de la Nación – Ministerio de Educación Nacional 12. El Ministerio de Educación Nacional5 interpuso recurso de apelación contra el auto de 16 de junio de 2022 y lo fundamentó en los siguientes 4 Cfr. Índice 2 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado “ED_10AUTODECRETAMEDIDAC(.pdf) NroActua 2”. 5 Mediante apoderado. 6 Número único de radicación: 200012333000202200120-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co argumentos6: i) sostuvo que no es el principal obligado a realizar los actos necesarios para asegurar que los estudiantes de las referidas sedes educativas recibieran clases de manera presencial en condiciones dignas y seguras; ii) advirtió que el Departamento del Cesar es una entidad territorial certificada por el Ministerio de Educación Nacional; iii) manifestó que corresponde a los entes territoriales certificados la obligación de administrar el recurso humano y las instituciones educativas, de conformidad con lo previsto en la Ley 715 de 21 de diciembre de 20017; iv) en atención a lo dispuesto en los artículos 6, 7 y 8 de la Ley 715, corresponde a las entidades territoriales certificadas, en el modelo descentralizado de educación, la obligación de construir la infraestructura de las instituciones educativas y dotarlas de mobiliario escolar; v) es deber del Departamento del Cesar planificar los proyectos de infraestructura educativa a su cargo; y, vi) de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6.2.4. y 7.5. de la Ley 715, corresponde a las entidades territoriales certificadas asumir la inversión en infraestructura física. 13.

Afirmó que los Departamentos tienen obligaciones específicas en materia de prestación del servicio educativo frente a municipios no certificados y concretamente destacó que el numeral 6.2.4 del artículo 6 de la Ley 715 previó que corresponde a los Departamentos participar con recursos propios a la cofinanciación en inversiones de infraestructura, calidad y dotación. 14.

Asimismo, señaló que la prestación del servicio educativo está a cargo de los municipios, incluso en el caso de los municipios no certificados. Al respecto, citó el numeral 8.3 del artículo 8 de la Ley 715, que faculta a los municipios no certificados a destinar recursos propios para la financiación de proyectos, por lo que a juicio del Ministerio, corresponde a los municipios la construcción, dotación y administración de los establecimientos educativos de carácter oficial en su jurisdicción. 15.

Manifestó que la providencia apelada desconoció la descentralización administrativa y la autonomía de las entidades territoriales prevista en la 6 Cfr. Índice 2 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado “ED_11RECURSOAPELACIONSO(.pdf) NroActua 2”. 7 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. 7 Número único de radicación: 200012333000202200120-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitución Política, al considerar que existe una corresponsabilidad de la Nación para atender necesidades puntuales de infraestructura escolar. 16.

Indicó que en este caso se configura una falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Educación Nacional, toda vez que, por vía del Sistema General de Participaciones, no corresponde a la precitada Cartera Ministerial la realización de obras de infraestructura escolar y dotación, y, por el contrario, es deber de los municipios determinar la inversión y distribución de los recursos transferidos de las rentas del orden nacional.

Traslado del recurso de apelación 17. La Secretaría General del Tribunal Administrativo del Cesar surtió el traslado del recurso de apelación el 30 de junio de 20228, sin que en el expediente se observe alguna intervención realizada por las partes o intervinientes. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 18. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo de las medidas cautelares en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en el ejercicio de la función pública por las autoridades administrativas; v) el marco normativo y desarrollos jurisprudenciales sobre la competencia de la Nación - Ministerio de Educación Nacional en materia de infraestructura y educación; vi) el marco normativo y desarrollos jurisprudenciales sobre la competencia de los departamentos y municipios no certificados en materia educativa; y vii) el análisis del caso concreto. 8 Cfr. Índice 2 del expediente digital, SAMAI.

Archivo denominado “ED_12TRASLADORECURSOAPE(.pdf) NroActua 2”. 8 Número único de radicación: 200012333000202200120-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Competencia 19. Vistos los artículos 1259, en especial el literal h del numeral 2.º, 15010, 24311, en especial el numeral 5.º y 24412 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201113, en concordancia con el artículo 2614 de la Ley 472 de 5 de agosto de 199815, y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201916: esta Sección es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la Nación - Ministerio de Educación Nacional contra el auto de 16 de junio de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, que decretó una medida cautelar. 9 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “Por la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”.

“Artículo 125. De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias. […] h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar. En primera instancia esta decisión será de ponente […]”. 10 Modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021.

“[…] Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en Segunda Instancia y Cambio de Radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código […]”. 11 Subrogado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021.” […] Artículo 243.

Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: […] 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar […]”. 12 Subrogado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021. “[…] Artículo 244. Trámite del Recurso de Apelación contra Autos. La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: 1.

La apelación podrá interponerse directamente o en subsidio de la reposición. Cuando se acceda total o parcialmente a la reposición interpuesta por una de las partes, la otra podrá apelar el nuevo auto, si fuere susceptible de este recurso. 2. Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente a continuación de su notificación en estrados o de la del auto que niega total o parcialmente la reposición. De inmediato, el juez o magistrado dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales, con el fin de que se pronuncien, y a continuación, resolverá si lo concede o no, de todo lo cual quedará constancia en el acta. 3.

Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días. De la sustentación se dará traslado por secretaría a los demás sujetos procesales por igual término, sin necesidad de auto que así lo ordene.

Los términos serán comunes si ambas partes apelaron. Este traslado no procederá cuando se apele el auto que rechaza la demanda o niega total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. Surtido el traslado, el secretario pasará el expediente a despacho y el juez o magistrado ponente concederá el recurso en caso de que sea procedente y haya sido sustentado. 4.

Una vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al superior para que lo decida de plano […]”. 13 Por la cual se expide el Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 14 “[…] Artículo 26. Oposición a las Medidas Cautelares. El auto que decrete las medidas previas será notificado simultáneamente con la admisión de la demanda y podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación; los recursos se concederán en el efecto devolutivo y deberán ser resueltos en el término de cinco días […]”. 15 Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. 16 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado 9 Número único de radicación: 200012333000202200120-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20.

Vistos los artículos 328 y 320 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201217, la Sala se pronunciará únicamente en relación con los reparos o argumentos planteados por el apelante. Problema jurídico 21. La Sala deberá determinar, con fundamento en el recurso de apelación, si la Nación - Ministerio de Educación Nacional es competente para, de forma coordinada con el Departamento del Cesar y el Municipio de Aguachica, realizar las acciones que aseguren la prestación del servicio educativo de manera presencial, en condiciones dignas y seguras, en las sedes Alfonso López Michelsen y Antonio Nariño de la Institución Educativa Oficial Jorge Eliecer Gaitán, ubicadas en el mencionado municipio, con el objeto de establecer si se debe confirmar, modificar o revocar el auto de 16 de junio de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar.

Marco normativo de las medidas cautelares en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 22. Vistos: i) los artículos 25 y 26 de la Ley 472, sobre las medidas cautelares en las acciones populares; y el parágrafo del artículo 229 de la Ley 1437, sobre procedencia de medidas cautelares. 23. Antes de ser notificada la demanda y en cualquier estado del proceso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, decretar, debidamente motivadas, las medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado, respecto de las cuales no opera el principio de taxatividad.

En particular, de manera enunciativa, la norma indica que se podrá decretar las siguientes: 23.1. Ordenar la cesación inmediata de las actividades que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando. 17 Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. 10 Número único de radicación: 200012333000202200120-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23.2.

Ordenar que se ejecuten los actos necesarios cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado. 23.3. Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas. 23.4. Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medias urgentes a tomar para mitigarlo. 24.

El decreto y práctica de las medidas previas no suspenderá el curso del proceso y, cuando se trate de una amenaza por razón de una omisión atribuida a una autoridad o persona particular, el juez deberá ordenar el cumplimiento inmediato de la acción que fuere necesaria, para lo cual otorgará un término perentorio. Si el peligro es inminente podrá ordenar que el acto, la obra o la acción la ejecute el actor o la comunidad amenazada, a costa de la parte demandada. 25.

El artículo 26 de la Ley 472 establece que el auto que decrete las medidas previas será notificado simultáneamente a la parte demandada con la admisión de la demanda y podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación, los cuales se deben conceder en efecto devolutivo. La oposición a las medidas previas sólo podrá fundamentarse en los siguientes casos: i) evitar mayores perjuicios al derecho o interés colectivo que se pretende proteger; ii) evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público; y evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal que le haga prácticamente imposible cumplir una eventual sentencia desfavorable. 26.

La parte que invoque las causales citadas supra tiene la carga de demostrarlas. 27. El artículo 229 de la Ley 1437 establece que las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en esa normativa. 11 Número único de radicación: 200012333000202200120-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28.

Teniendo en cuenta la existencia de dos normativas que regulan lo relacionado con las medidas cautelares en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, la Sección Primera del Consejo de Estado18 se pronunció acerca de la armonización e interpretación de estas, así: “[…] Para el efecto, en auto de 26 de abril de 201319, la Sala consideró que de la lectura del artículo 229 del CPACA podría pensarse que éste deroga tácitamente lo dispuesto por la Ley 472 sobre la materia, pero lo cierto es que ambas disposiciones deben ser interpretadas de manera armónica.

Tal es el caso del tipo de medidas a las que estaría autorizado adoptar el juez popular para prevenir un daño inminente o hacer cesar el peligro que se hubiese causado. Al respecto, manifestó que la Ley 472 resulta ser más garantista que lo dispuesto en el Capítulo XI del CPACA, pues en esta última disposición las opciones del juez se restringen a las medidas cautelares enlistadas en el artículo 230, a diferencia de la Ley 472 que otorga amplias facultades para ello […]”. 29.

Atendiendo lo anterior, se entiende que, en materia de medidas cautelares, la Ley 1437 no derogó la Ley 472; por el contrario, ambas leyes deben interpretarse y aplicarse de manera armónica, de tal forma que se garantice la protección de los derechos e intereses colectivos en el marco de los principios que rigen a la acción popular. 30.

Ahora bien, en relación con los requisitos para decretar medidas cautelares, el artículo 25 de la Ley 472 establece que las medidas cautelares deben decretarse de forma motivada, con el objeto de prevenir un daño inminente o hacer cesar el que se hubiese causado. 31. A su turno, el artículo 230 de la Ley 1437, sobre el contenido y alcance de las medidas cautelares, dispone que estas podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.

Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto proferido el 2 de agosto de 2017, C.P. María Elizabeth García González; número único de radicación 130012333000201500052-01. Asimismo, se pueden consultar las siguientes providencias: Auto proferido el 11 de abril de 2018;

C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; núm. único de radicación 250002341000201501977-01(AP) A; Autos proferidos el 18 de mayo de 2018; C.P. María Elizabeth García González, núms. únicos de radicación 250002341000201601314-02 (AP) A y 2500023410002016-01314-02 (AP). 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto proferido el 26 de abril de 2013;

C.P. María Elizabeth García González; número único de radicación 050012333000201200614-01. 12 Número único de radicación: 200012333000202200120-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31.1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 31.2.

Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 31.3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 31.4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 31.5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. 32.

Adicionalmente, es importante resaltar que el parágrafo del artículo 230 de la Ley 1437, establece que, en aquellos eventos en que la medida cautelar implique el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional, el Juez o Magistrado Ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto, en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente. 33.

Lo anterior, sin perjuicio de lo indicado en esta providencia sobre la ausencia del principio de taxatividad en las medidas cautelares que se pueden decretar en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. 13 Número único de radicación: 200012333000202200120-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34.

Por último, el artículo 231 de la Ley 1437, sobre requisitos para decretar las medidas cautelares, establece que estas serán procedentes cuando concurran los siguientes supuestos: i) que la demanda esté fundada razonablemente en derecho; ii) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; y iii) que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 35.

Además, deben cumplirse una de las siguientes condiciones: i) que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable; o ii) que existan motivos serios para considerar que, de no otorgarse la medida, los efectos de la sentencia serían nugatorios. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en el ejercicio de la función pública por las autoridades administrativas 36.

Visto el artículo 209 de la Constitución Política, “[ ] las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado [ ]”. 37. Se trata de un principio que fue desarrollado por la Ley 489 de 29 de diciembre de 199820, que en su artículo 6 estableció lo siguiente: “[ ] Artículo 6.

Principio de coordinación. En virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales. En consecuencia, prestarán su colaboración a las demás entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones y se abstendrán de impedir o estorbar su cumplimiento por los órganos, dependencias, organismos y entidades titulares [ ]”. 20 “[…] Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones […]”. 14 Número único de radicación: 200012333000202200120-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38.

Asimismo, el numeral 10 del artículo 3 de la Ley 1437 establece que, “[…] [e]n virtud del principio de coordinación, las autoridades concertarán sus actividades con las de otras instancias estatales en el cumplimiento de sus cometidos y en el reconocimiento de sus derechos a los particulares […]”. 39. Los artículos 41, 42 y 44 de la Ley 489, regulan los sectores administrativos21 y la orientación, control, coordinación y evaluación de los sectores, al señalar lo siguiente: “[ ] Articulo 41.

Orientación y control. La orientación, control y evaluación general de las actividades de los organismos y entidades administrativas corresponde al Presidente de la República y en su respectivo nivel, a los ministros, los directores de departamento administrativo, los superintendentes, los gobernadores, los alcaldes y los representantes legales de las entidades descentralizadas y sociedades de economía mixta de cualquier nivel administrativo.

En el orden nacional, los ministros y directores de departamento administrativo orientan y coordinan el cumplimiento de las funciones a cargo de las superintendencias, las entidades descentralizadas y las sociedades de economía mixta que les estén adscritas o vinculadas o integren el Sector Administrativo correspondiente. Artículo 44.

Orientación y coordinación sectorial. La orientación del ejercicio de las funciones a cargo de los organismos y entidades que conforman un Sector Administrativo está a cargo del Ministro o Director del Departamento Administrativo a cuyo despacho se encuentran adscritos o vinculados, sin perjuicio de las potestades de decisión, que de acuerdo con la ley y los actos de creación o de reestructuración, les correspondan [ ]”. 40.

Sobre el particular, la Corte Constitucional al referirse a las facultades de supervisión, coordinación y orientación de las autoridades administrativas, las circunscribe en el marco del control administrativo que ejercen para constatar la armonía de las decisiones de los órganos de las entidades con las políticas administrativas generales adoptadas por el sector22. 41.

Asimismo, eta Corporación23 ha considerado que la coordinación “[ ] es la concertación de medios y esfuerzos para llevar a cabo de manera coherente 21 El artículo 42 de la Ley 489, sobre los sectores administrativos, establece que: “[…] [e]l Sector Administrativo está integrado por el Ministerio o Departamento Administrativo, las superintendencias y demás entidades que la ley defina como adscritas o vinculadas a aquéllos según correspondiere a cada área […]”. 22 Corte Constitucional.

Sentencia C-727 del 21 de junio de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 23 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil; concepto 2226 de 8 de junio de 2016; C.P. Germán Alberto Bula Escobar; número único de radicación 11001030600020150013700. 15 Número único de radicación: 200012333000202200120-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una acción común, y se presenta cuando por disposición constitucional o legal hay competencias comunes entre dos o más autoridades públicas [ ]”.

Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales sobre la competencia de la Nación - Ministerio de Educación Nacional en materia de infraestructura y educación 42. Vistos los artículos: i) 35624, inciso cuarto25; y 35726 de la Constitución Política, sobre financiación de los servicios de la educación preescolar, primaria, secundaria y media, la distribución de los recursos y competencias a los departamentos, distritos y municipios, a través del Sistema General de Participaciones; ii) 148 de la Ley 115 de 8 de febrero de 199427, en especial los literales “b” y “d”, sobre las funciones del Ministerio de Educación Nacional; iii) 2 del Decreto núm. 5012 del 28 de diciembre de 200928, en especial, los numerales 2.4, 2.11 y 2.15, sobre las funciones del Ministerio de Educación Nacional; y iv) 5, numerales 5.9, 5.10, 5.11, 5.13, y 5.21; y 15, numeral 15.2, de la Ley 715 de 21 de diciembre de 200129, sobre las competencias de la Nación en materia de educación y sobre la destinación de los recursos del SGP en el sector educativo. 43.

El artículo 356 de la Constitución Política establece la distribución de los recursos y competencias entre la Nación, los departamentos, distritos y municipios, a través del Sistema General de Participaciones. Específicamente, el inciso cuarto del artículo 356 señala que los recursos del Sistema General de Participaciones se destinarán, entre otros, a la financiación de los servicios de la educación preescolar, primaria, secundaria y media. 44.

La norma constitucional establece adicionalmente que, teniendo en cuenta los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, corresponderá a la ley señalar los casos en los cuales la Nación podrá 24 modificado por el artículo 2 del Acto Legislativo No. 1 de 2001. 25 Modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 4 de 2007. 26 Modificado por el artículo 4 del Acto Legislativo 4 de 2007. 27 “Por la cual se expide la ley general de educación”. 28 “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional, y se determinan las funciones de sus dependencias”. 29 “[…] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros […]”. 16 Número único de radicación: 200012333000202200120-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concurrir a la financiación de los gastos en los servicios que sean señalados por la ley como de competencia de los departamentos, distritos y municipios. 45.

Se trata de recursos que, en el marco de la prestación del servicio educativo y en los términos del numeral 15.2 del artículo 15 de la Ley 715, podrán ser destinados a, entre otras actividades, la “[…] [c]onstrucción de la infraestructura, mantenimiento, pago de servicios públicos y funcionamiento de las instituciones educativas […]”. 46.

En relación con las funciones del Ministerio de Educación Nacional, el artículo 148 de la Ley 115 establece que corresponde a dicho ministerio, entre otras, en el marco del servicio público educativo, las funciones de “política y planeación”, “inspección y vigilancia”, “administración” y se le otorgan funciones “normativas”. 47. Por un lado, el Ministerio, en el marco de las funciones de “inspección y vigilancia”, debe: i) velar por el cumplimiento de la ley y de los reglamentos sobre educación; ii) asesorar y apoyar a los departamentos, a los distritos y a los municipios en el desarrollo de los procesos curriculares pedagógicos; iii) evaluar en forma permanente la prestación del servicio educativo; iv) fijar los criterios para evaluar el rendimiento escolar de los educandos y para su promoción a niveles superiores, y v) cumplir y hacer cumplir lo establecido por el Escalafón Nacional Docente y por el Estatuto Docente, de acuerdo con lo establecido en la presente ley. 48.

Por el otro, en el marco de las funciones de “administración”, se establece que el Ministerio tiene las funciones de: i) dirigir la actividad administrativa en el sector educativo y ejecutar la ley; ii) coordinar a través de las Secretarías de Educación, o de los organismos que hagan sus veces, la ejecución de los planes de desarrollo educativo en los departamentos, distritos y municipios; iii) establecer el sistema descentralizado de información para la adecuada planeación y administración de la educación y para ofrecer información oportuna a la sociedad y a los padres de familia para que puedan elegir la mejor educación para sus hijos; y iv) coordinar todas las acciones 17 Número único de radicación: 200012333000202200120-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co educativas del Estado y de quienes presten el servicio público en todo el territorio nacional. 49.

Lo anterior se encuentra ratificado en el Decreto núm. 5012 de 2019 que, en sus artículos 1 y 2 establecen, en lo pertinente, por un lado, en relación con los objetivos del Ministerio, los siguientes: “[…] ARTÍCULO 1°. Objetivo. El Ministerio de Educación Nacional, tendrá como objetivos los siguientes: 1.1. Establecer las políticas y los lineamientos para dotar al sector educativo de un servicio de calidad con acceso equitativo y con permanencia en el sistema. 1.2.

Diseñar estándares que definan el nivel fundamental de calidad de la educación que garantice la formación de las personas en convivencia pacífica, participación y responsabilidad democrática, así como en valoración e integración de las diferencias para una cultura de derechos humanos y ciudadanía en la práctica del trabajo y la recreación para lograr el mejoramiento social, cultural, científico y la protección del ambiente 1.3.

Garantizar y promover, por parte del Estado, a través de políticas públicas, el derecho y el acceso a un sistema educativo público sostenible que asegure la calidad y la pertinencia en condiciones de inclusión, así como la permanencia en el mismo, tanto en la atención integral de calidad para la primera infancia como en todos los niveles: preescolar, básica, media y superior. 1.4.

Generar directrices, efectuar seguimiento y apoyar a las Entidades Territoriales para una adecuada gestión de los recursos humanos del sector educativo, en función de las políticas nacionales de ampliación de cobertura, mejoramiento de la calidad y la eficiencia del servicio educativo y la pertinencia. […] 1.6. Velar por la calidad de la educación, mediante el ejercicio de las funciones de regulación, inspección, vigilancia y evaluación, con el fin de lograr la formación moral, espiritual, afectiva, intelectual y física de los colombianos. 1.7.

Implementar mecanismos de descentralización, dotando el sector de los elementos que apoyen la ejecución de las estrategias y metas de cobertura, calidad, pertinencia y eficiencia […]”. 50. Y, por el otro, en relación con las funciones, establece lo siguiente: “[…] 2.4. Asesorar a los Departamentos, Municipios y Distritos en los aspectos relacionados con la educación, de conformidad con los principios de subsidiariedad, en los términos que defina la ley. 18 Número único de radicación: 200012333000202200120-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.

Impulsar, coordinar y financiar programas nacionales de mejoramiento educativo que se determinen en el Plan Nacional de Desarrollo. 2.6. Velar por el cumplimiento de la ley y los reglamentos que rigen al Sector y sus actividades. […] 2.11. Coordinar todas las acciones educativas del Estado y de quienes presten el servicio público de la educación en todo el territorio nacional, con la colaboración de sus entidades adscritas, de las entidades territoriales y de la comunidad educativa. […] 2.15.

Suspender la capacidad legal de las autoridades territoriales para la administración del servicio público educativo y designar de forma temporal un administrador especial de acuerdo con lo establecido en el artículo 30 de la Ley 715 de 2001 […]”. 51. El artículo 5 de la Ley 715, sobre las competencias de la Nación en materia de educación, establece, que “[…] [s]in perjuicio de las establecidas en otras normas legales, corresponde a la Nación [entre otras] ejercer las siguientes competencias relacionadas con la prestación del servicio público de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio, en el área urbana y rural”: i) evaluar la gestión financiera, técnica y administrativa del sector educativo en las entidades territoriales y el impacto de su actividad en la sociedad, facultad que se podrá delegar en los departamentos, con respecto a los municipios no certificados; ii) “[…] [p]restar asistencia técnica y administrativa a las entidades territoriales, cuando a ello haya lugar […]”; iii) “[…] [v]igilar el cumplimiento de las políticas nacionales y las normas del sector en los distritos, departamentos, municipios, resguardos indígenas y/o entidades territoriales indígenas […]”, facultad que puede ser delegada en los departamentos, con respecto a los municipios no certificados; y iv) podrá distribuir los recursos para educación del Sistema General de Participaciones, conforme a los criterios establecidos en la ley y realizar las acciones necesarias para mejorar la administración de los recursos del Sistema General de Participaciones. 19 Número único de radicación: 200012333000202200120-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52.

Esta Sección en sentencia de 15 de septiembre de 201630, consideró que, en principio, la Nación no tiene la potestad para financiar ni invertir en materia de infraestructura, en la medida en que sus funciones se orientan a la “[…] emisión de políticas, objetivos, normas técnicas y pedagógicas, mecanismos de evaluación y la expedición de programas educativos mecanismos de evaluación y la expedición de programas educativos. […]”; es decir “[…] su actuar se circunscribe a la organización y vigilancia del sistema educativo y su personal docente […]”, por ello, en este caso resulta procedente el estudio de las competencias de los entes territoriales en materia de infraestructura educativa.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la competencia de los departamentos y municipios no certificados en materia educativa 53. Vistos los artículos 6, 8 y 41 de la Ley 715, sobre competencia de los departamentos y de los municipios no certificados en materia educativa; y sobre la certificación y asignación de los recursos. 54.

Las competencias de los departamentos, en relación con el sector educativo y, en especial, en relación con los municipios no certificados, son las siguientes: “[…] ARTÍCULO 6o. COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes competencias: […] 6.2.

Competencias frente a los municipios no certificados. 6.2.1. Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. 6.2.2. Administrar y distribuir entre los municipios de su jurisdicción los recursos financieros provenientes del Sistema General de Participaciones, destinados a la prestación de los servicios educativos a cargo del Estado, atendiendo los criterios establecidos en la presente ley. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia del 15 de septiembre de 2016;

C.P. María Elizabeth García González; número único de radicación 050012331000201301988-01. 20 Número único de radicación: 200012333000202200120-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.2.3. Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994, las instituciones educativas y el personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley.

Para ello, realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos, preferiblemente entre los limítrofes, sin más requisito legal que la expedición de los respectivos actos administrativos debidamente motivados. 6.2.4. Participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del Estado, en la cofinanciación de programas y proyectos educativos y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación. Los costos amparados con estos recursos no podrán generar gastos permanentes a cargo al Sistema General de Participaciones. 6.2.5.

Mantener la cobertura actual y propender a su ampliación. 6.2.6. Evaluar el desempeño de rectores y directores, y de los docentes directivos, de conformidad con las normas vigentes. 6.2.7. Ejercer la inspección, vigilancia y supervisión de la educación en su jurisdicción, en ejercicio de la delegación que para tal fin realice el Presidente de la República. 6.2.8.

Prestar asistencia técnica y administrativa a las instituciones educativas, cuando a ello haya lugar. 6.2.9. Promover la aplicación y ejecución de planes de mejoramiento de la calidad. 6.2.10. Distribuir entre los municipios los docentes, directivos y empleados administrativos, de acuerdo con las necesidades del servicio, de conformidad con el reglamento. […] 6.2.12.

Organizar la prestación y administración del servicio educativo en su jurisdicción […]”. 55. En relación con los Municipios no certificados, el artículo 8 establece que a estos se les asignarán las siguientes funciones: i) Administrar y distribuir los recursos del Sistema General de Participaciones que se le asignen para el mantenimiento y mejoramiento de la calidad; ii) Trasladar plazas y docentes entre sus instituciones educativas, mediante acto administrativo debidamente motivado; iii) podrán participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del Estado y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación, con la claridad de que los costos amparados por estos recursos no podrán generar gastos permanentes para el Sistema General de Participaciones; y iv) suministrar la información al 21 Número único de radicación: 200012333000202200120-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co departamento y a la Nación con la calidad y en la oportunidad que señale el reglamento. 56.

Esta Sección, en sentencia de 15 de septiembre de 2016, indicada supra, consideró, en relación con la prestación del servicio de educación, en el caso de los municipios no certificados y en relación con la inversión en infraestructura: i) que, en principio, el Ministerio de Educación no tiene la potestad para financiar ni invertir en forma directa en materia de infraestructura educativa y que su función se circunscribe principalmente al establecimiento de políticas públicas y a la organización y vigilancia del sistema educativo y su personal docente; ii) en el caso de los municipios no certificados, la normativa permite que estos participen con recursos propios en inversiones de infraestructura, mas no establece que sea una obligación que deba ser asumida únicamente por dichas entidades en forma absoluta; y iii) que “[…] los [d]epartamentos [tienen] funciones expresas en cuanto al soporte que deben dar a los Municipios no certificados, entre las cuales se encuentra no solo la de administrar y distribuir entre los Municipios de su jurisdicción los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones destinados a la educación, sino la de intervenir con recursos propios (de los Departamentos) en las inversiones de infraestructura de educación de las entidades territoriales no certificadas, pues su función es prestar asistencia financiera a los Municipios cuando haya lugar y este, es claramente el caso […]”.

Análisis del caso concreto 57. Vistos el marco normativo y de conformidad con los desarrollos jurisprudenciales expuestos en la parte considerativa de esta providencia: la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 58. El Tribunal, mediante auto de 16 de junio de 2022, decretó como medida cautelar la consistente en ordenar a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, al Departamento del Cesar y al Municipio de Aguachica que, “[…] de forma coordinada, desde la órbita de sus distintas competencias, […] ejecuten los actos necesarios para asegurar que los estudiantes de las 22 Número único de radicación: 200012333000202200120-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Escuelas Alfonso López Michelsen y Antonio Nariño, adscritas a la Institución Oficial Educativa Jorge Eliecer Gaitán del referido ente territorial, reciban clases de manera presencial en condiciones dignas y seguras […]”. 59.

En su recurso, la Nación - Ministerio de Educación Nacional argumenta que: i) no se encuentra entre sus competencias la prestación y ejecución de obras en establecimientos educativos; ii) en el marco de un modelo descentralizado y en los términos de la Constitución Política y de la ley, los competentes para cumplir la orden impartida en el auto de 16 de junio de 2022 son, por un lado, el Departamento del Cesar por ser una entidad certificada y en relación con la prestación del servicio en un municipio no certificado de su jurisdicción; y, por el otro, el Municipio de Aguachica que, aún cuando no se encuentra certificado, tiene precisas competencias constitucionales y legales en materia de prestación del servicio educativo en su jurisdicción; y iii) en este caso no existe una corresponsabilidad de la Nación para atender las necesidades puntuales de infraestructura escolar y dotación, lo cual deriva en una falta de legitimación en la causa por pasiva de ese Ministerio. 60.

Las pruebas que obran en el proceso, en esta etapa procesal, permiten concluir que, en los términos de los artículos 6, 8 y 41 de la Ley 715, el Municipio de Aguachica no se encuentra certificado y que el Departamento del Cesar es una entidad certificada en educación, todo lo cual se evidencia en el oficio que expidió el Subdirector Técnico de la Subdirección de Acceso del Ministerio de Educación Nacional, el 22 de septiembre de 2021, documento que fue aportado al proceso y que no ha sido controvertido por las partes. 61.

En efecto, el Subdirector Técnico de la Subdirección de Acceso del Ministerio de Educación Nacional, mediante oficio de 22 de septiembre de 2021, contestó una petición presentada por el actor, en la que manifestó, en síntesis, lo siguiente: i) que en referencia al consumo de estupefacientes en inmediaciones de las instituciones educativas, corresponde al Alcalde Municipal de Aguachica conservar el orden público en su jurisdicción; ii) que el Departamento del Cesar es una entidad territorial certificada en educación por lo que le corresponde la organización del servicio público educativo, lo que incluye la posibilidad de contar con la prestación de servicio de vigilancia; iii) 23 Número único de radicación: 200012333000202200120-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la inversión en infraestructura educativa en el caso de las entidades territoriales certificadas corresponde a estas con recursos propios; y, iv) remitió la petición a la Secretaría de Educación del Departamento del Cesar, por ser un asunto de su competencia31. 62.

El rector de la Institución Educativa Oficial Jorge Eliecer Gaitán del Municipio de Aguachica, mediante oficio de 27 de mayo de 2022, rindió el informe solicitado por el Tribunal, mediante auto de 26 de mayo de 2022, en el que señaló lo siguiente32: “[…] Con mi acostumbrado respeto y con relación al asunto de la referencia solicitado mediante oficio de 26 de mayo de 2022, recibido por correo electrónico hoy 27 de mayo a las 16:00 horas, estando dentro de los términos establecidos, me permito responder así, previas las siguientes CONSIDERACIONES: 1.La inst.

Educ. Jorge Eliécer Gaitán de Aguachica, Cesar cuenta con tres (3) sedes, así: 1.1 ALFONSO LÓPEZ MICHELSEN, *código DANE: 120011001004 *Número de cursos: seis (6) uno para cada grado (preescolar, primero, segundo, tercero, cuarto y quinto) en UNA JORNADA. * Número de estudiantes: 130 * Número de aseadoras de planta: Cero *Número de vigilantes de planta: Cero 1.2 ANTONIO NARIÑO, *código DANE: 220011002196 *Número de cursos: doce (12) uno para cada grado (preescolar, primero, segundo, tercero, cuarto y quinto) en DOS JORNADAS. * Número de estudiantes: 306 * Número de aseadoras de planta: Cero *Número de vigilantes de planta: Cero 1.3 JORGE ELIÉCER GAITÁN *código DANE: 120011001331 31 Cfr. Índice 2 del expediente digital, SAMAI.

Archivo denominado ED_3RESPUESTADELMINI(.pdf) Nro Actua 2. 32 Cfr. Índice 2 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado ED_08RESPUESTAINSTEDUCJ(.pdf) NroActua 2. 24 Número único de radicación: 200012333000202200120-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co *Número de cursos: 60 (preescolar, primero, segundo, tercero, cuarto, quinto, sexto, séptimo, octavo, noveno, décimo, CICLOS Nocturnos III, IV, V, VI,) en TRES JORNADAS. * Número de estudiantes:1.683 * Número de aseadoras de planta: Cero *Número de vigilantes de planta: Uno * Número de secretaria: una * Número de auxiliares de secretaría: una * Portero: Cero * Biblioteca: Cero * Laboratorios: Cero RESPUESTAS A LOS REQUERIMIENTOS: AL PRIMERO: “Informe en el que conste si las referidas escuelas cuentan actualmente con aseadoras y vigilantes”.

Respondo: 1.A la fecha las escuelas Antonio Nariño y Alfonso López no cuentan con ASEADORAS. De hecho, nunca las han tenido. El departamento del Cesar nunca ha nombrado aseadoras de planta en ellas; cuando ha nombrado las auxiliares de aseo es mediante modalidad de contrato por tres (3)-cuatro (4) meses al año (Adjunto Folios 3,4 que establece la cantidad de meses de un contrato). 2.La sede principal o Jorge Eliécer Gaitán tampoco cuenta con aseadoras y no ha contado nunca con ellas como personal de planta. 3.En cuanto a VIGILANTES, las escuelas Antonio Nariño y Alfonso López tampoco tienen personal de planta que preste el servicio.

A la fecha, cada sede, Antonio Nariño y Alfonso López, cuenta con un turno nocturno de 12 horas a partir del 8 y 12 de abril del presente año, respetivamente. (Adjunto comunicación folios 1 y 2). No se sabe hasta cuándo están contratados los vigilantes; ellos mismos no lo saben. AL SEGUNDO: “Indicar el estado actual de las instalaciones de los aludidos centros educativos y si cuentan con los elementos básicos requeridos para proporcionar el servicio de educación a la comunidad” Respondo:

1. LA ESCUELA ANTONIO NARIÑO, En la actualidad está funcionando normalmente, con algunas dificultades propias de la carencia de recursos para que esté a plenitud, pero está prestando el servicio de manera presencial. 25 Número único de radicación: 200012333000202200120-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior se debe a que el colegio priorizó a la escuela para las reparaciones de los daños causados por los ladrones a raíz del confinamiento social obligatorio desde marzo del 2020, situación agravada por no contar con vigilantes.

Con recursos de gratuidad el colegio reparó los techos destruidos, reemplazó los ventiladores robados, compró e instaló las puertas sustraídas, instaló el sistema eléctrico, levantó las paredes y les montó concertinas de acero para la seguridad, entre otras inversiones, las cuales se complementaron con la pintura de la escuela por parte del programa “mil empleos 2 de la gobernación del Cesar.

En esta sede están funcionando dos escuelas, como ya se dijo: la Antonio Nariño y la Alfonso López, lo cual genera condiciones indignas para los niños de la Alfonso López y hacinamiento para todos. La batería sanitaria no da abasto, el agua de los tanques de almacenamiento no alcanza (Aguachica permanece sin agua entre 20 y 30 días). Cuando los tanques se secan se tiene que desescolarizar a os niños por falta de agua.

2. LA ESCUELA ALFONSO LÓPEZ, Aún se encuentra cerrada para clases presenciales a raíz de la destrucción de su infraestructura (para robarse el hierro que tenían los muros destruidos) y el hurto continuado de su dotación acaecidos durante el confinamiento social obligatorio ordenado por el gobierno nacional en marzo de 2020 para prevenir la propagación de la covid19 situación agravada por no contar con vigilantes.

(La sede fue objeto de saqueos y destrucción sin precedentes). Una vez la Secretaría de Educación ordenó la presencia física de los niños en la escuela, el colegio desplazó a los niños de la Alfonso López hacia las sedes Antonio Nariño y Jorge Eliécer Gaitán, o principal, ubicándolos en los corredores que se encerraron con lonas, en el restaurante escolar y en otros espacios no aptos, pero que de alguna manera permiten garantizar el derecho a las clases presenciales de los niños.

En la actualidad se requieren las siguientes obras de reparación para que la escuela Alfonso López esté apta para recibir a los niños: • Reparación del restaurante escolar y la sala de informática • Instalación de cielos rasos, puertas a todos los salones. • Instalación de unas rajas (sic) metálicas protectoras para seguridad de los estudiantes. • Mantenimiento general de pintura. • Suministro e instalación de ventiladores a los salones • Dotación de mobiliario escolar, destruido y/o hurtado. • Otros.

Lo anterior porque el colegio con sus propios recursos de gratuidad, más unos pocos ($45´000.000 aprox. entregados por el FOME del Ministerio de Educación Nacional, (Fondo de mejoramiento de las escuelas) efectuó las siguientes reparaciones: • Reparación de techos. • Dotación e instalación del sistema eléctrico. 26 Número único de radicación: 200012333000202200120-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Instalación del sistema de agua, dotación de motobomba y tanques de almacenamiento. • Reparación y dotación de la batería sanitaria. • Levantamiento de las paredes de cerramiento • Instalación de concertina de acero sobre las paredes como medio de seguridad. • Limpieza general de escombros y maleza. • Entre otros.

La escuela Alfonso López cumple dos años y seis (6) meses cerrada. Por esta razón, la Contraloría General de la República, gerencia Valledupar, inició un proceso de acompañamiento para que la alcaldía de Aguachica repare y ponga la escuela al servicio de los niños. En varias sesiones de la Contraloría General de la República con funcionarios de la alcaldía (Planeación y obras, asesores jurídicos, alcalde encargado, secretaria de educación), padres de familia, profesores y el rector, la alcaldía se comprometió a tener la escuela lista para que los niños regresen a clases presenciales en ella a partir del día 11 se julio de 2022.

En conclusión, señores magistrados, el gobierno nacional y el departamental dejaron la carga de la reparación de las dos sedes a cargo del mísero presupuesto de gratuidad de la institución. La alcaldía a la fecha no ha puesto una puntilla ni aportado un solo peso para que los niños de esas sedes por lo menos puedan asistir a su escuela.

A LA TERCERA: “Indicar la cantidad de alumnos que actualmente asisten de manera presencial a las escuelas en mención”. Ya se respondió en las consideraciones, ut supra. Pero es pertinente recalcar que en la actualidad todos los estudiantes están en clases presenciales, con la advertencia que los niños de la Escuela Alfonso López lo hacen (desplazados) en la sede Antonio Nariño en condiciones infrahumanas y en la mayor indignidad.

CONCLUSIÓNES 1. El colegio (IE) Jorge Eliécer Gaitán de Aguachica, Cesar, es una institución educativa a cargo del departamento del Cesar, con funciones definidas claramente para él por la Ley 715 de 2001, Capítulo IIartículo 6. Cuenta con tres sedes: El Cable o principal, con tres jornadas y más de 1500 estudiantes; la Antonio Nariño con dos jornadas y más 300 estudiantes y la Alfonso López con una jornada y cerca de 200 estudiantes. 2.

La sede Principal o El Cable, tiene 62 años y nunca tuvo vigilantes de planta hasta a mediados de la década del 2000 cuando se le asignaron dos plazas. En la actualidad solo cuenta con una. 3. Las sedes Antonio Nariño y Alfonso López nunca han tenido vigilantes de planta. 27 Número único de radicación: 200012333000202200120-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.

La institución educativa Jorge Eliécer Gaitán en ninguna de sus tres (3) sedes ha tenido aseadoras de planta. De vez en cuando cada año se les nombra por escasos meses del año bajo la modalidad de OPS u otra. 5. En estos últimos 10 años no se registra inversión en mejoramiento de infraestructura por parte del departamento. 6. La infraestructura del colegio se mantiene en condiciones por la acción de la comunidad educativa y con el majeo racional de los recursos de gratuidad.

Ni la alcaldía ha hecho aportes ni en dinero ni en mantenimiento en estos últimos tres años. 7. Aguachica no tiene servicio de Agua sino cada 20 0 30 días lo cual genera desabastecimiento de los tanques de almacenamiento de las sedes Antonio Nariño y Alfonso López. 8. La institución Educativa Jorge Eliécer Gaitán no cuenta con servicio de biblioteca ni orientación escolar (sicólogos) para todas las sedes ni jornadas. 9.

El colegio cuenta con solo tres funcionarios de planta, diferentes a personal docente: una funcionaria con funciones de pagaduría-secretaria, una auxiliar administrativa y un vigilante. 10. Incluso el colegio funciona casi medio año inicial sin la planta de profesores completa. Las incapacidades de los docentes no se reemplazan a tiempo.

Termino así el informe requerido por el Honorable Tribunal Administrativo del Cesar, sin dejar de estar a la orden para cualquier aclaración o complementación del mismo […]”. 63. Atendiendo a las pruebas documentales referidas, la Sala evidencia que en esta etapa procesal y sin que ellos constituya prejuzgamiento, se encuentra probada una afectación sobre los derechos colectivos invocados en la demanda, que justifica la medida cautelar decretada, en razón a que la planta física de las sedes Antonio Nariño y Alfonso López Michelsen de la Institución Educativa Oficial Jorge Eliecer Gaitán del Municipio de Aguachica requieren acciones urgentes tendientes a mejorar la seguridad, el aseo y la infraestructura con el fin de prestar de manera eficiente y oportuna el servicio público educativo. 64.

La Sala observa adicionalmente que, en el caso concreto, se encuentra probado que las sedes Antonio Nariño y Alfonso López Michelsen de la Institución Educativa Oficial Jorge Eliecer Gaitán se encuentran ubicadas en jurisdicción de un municipio no certificado en materia educativa, a saber, el Municipio de Aguachica. 28 Número único de radicación: 200012333000202200120-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 65.

En ese orden de ideas, en los términos de la normativa indicada supra, y, en especial, los artículos 6, 8 y 41 de la Ley 715, corresponde Departamento del Cesar, a través de la Secretaría de Educación Departamental, la condición de primer llamado a garantizar la prestación del servicio público educativo en la jurisdicción del Municipio de Aguachica, en razón a que, conforme se indicó, es la entidad certificada en materia educativa de la cual dependen las sedes educativas mencionadas. 66.

Lo anterior no es óbice para que el Municipio de Aguachica, con recursos propios, concurra en la medida de sus posibilidades y en el marco de los principios de coordinación y concurrencia, a garantizar la eficiente y oportuna prestación del servicio público educativo en las sedes que se encuentran en su jurisdicción y que son objeto del presente asunto porque, conforme se explicó, en los términos del artículo 8 de la Ley 715, los Municipios no certificados, pueden participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del Estado y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación, con la claridad que los costos amparados por estos recursos no podrán generar gastos permanentes para el Sistema General de Participaciones. 67.

En ese orden de ideas, no cabe duda que, en este caso, el Departamento del Cesar y el Municipio de Aguachica son los principales obligados a ejecutar los actos necesarios para “asegurar” que los estudiantes de las sedes Alfonso López Michelsen y Antonio Nariño de la Institución Educativa Oficial Jorge Eliecer Gaitán, “[…] reciban clases de manera presencial en condiciones dignas y seguras […]”; ello en tanto el marco de acción y de dirección legal del servicio de educación, está sujeto a un proceso de radicación de funciones a nivel territorial, para un control más inmediato, distribuido y orientado a mejorar su prestación33. 68.

Ahora bien, el Tribunal consideró en la providencia apelada que un análisis de los artículos 5 y 8 de la Ley 715 y de los artículos 151, 288, 356 y 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. sentencia de 28 de enero de 2015. Proceso identificado con el NUR 050012331000199703186-01(30061) C.P. doctora Olga Melida Valle de de La Hoz 29 Número único de radicación: 200012333000202200120-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 357 de la Constitución Política implicaba “[…] que tanto la Nación como los diferentes entes territoriales, comparten funciones en la administración y gestión del servicio de educación, con el fin que la prestación del mismo se realice en óptimas condiciones […]”. 69.

La Sala considera que el Ministerio de Educación Nacional es la entidad rectora de la política pública educativa y constituye la cabeza del sector. Asimismo, que a esta se le han asignado funciones de coordinación en el sector educativo, que buscan, entre otras, no solo el establecimiento de políticas públicas sobre la materia, sino la articulación del sector y el cumplimiento de la función de vigilancia y control de la prestación del servicio de educación en todo el territorio nacional.

Adicionalmente, el Ministerio tiene como función la de orientar y asesorar a las entidades territoriales en la ejecución de las acciones que les corresponde realizar para garantizar la adecuada prestación del servicio público. 70. Ello implica que, aún cuando al Ministerio de Educación Nacional no le corresponden en este caso precisas funciones en materia de infraestructura ni mucho menos la obligación de “asegurar” en forma directa que los estudiantes de las sedes Alfonso López Michelsen y Antonio Nariño de la Institución Educativa Oficial Jorge Eliecer Gaitán, “[…] reciban clases de manera presencial en condiciones dignas y seguras […]”, en tanto se trata de una obligación que se encuentra principalmente en cabeza de los entes territoriales, conforme se explicó supra, lo cierto es que sí le asiste al Ministerio la labor vigilancia, control y asistencia a los entes territoriales, con el objeto de generar un escenario de coordinación que materialice el cumplimiento de la orden contenida en la medida cautelar y a ese ámbito debe circunscribirse el entendimiento de la medida ordenada por el Tribunal. 71.

Sin perjuicio de lo anterior y con el objeto de clarificar la orden impartida, la Sala modificará el ordinal primero del auto de 16 de junio de 2022 con el objeto de precisar que corresponde al Departamento del Cesar y al Municipio de Aguachica, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, adoptar las medidas necesarias para asegurar que los estudiantes de las sedes Alfonso López Michelsen y Antonio Nariño de la 30 Número único de radicación: 200012333000202200120-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Institución Educativa Oficial Jorge Eliecer Gaitán del Municipio de Aguachica, “[…] reciban clases de manera presencial en condiciones dignas y seguras […]”. 72.

Asimismo, se ordenará a la Nación – Ministerio de Educación Nacional que, en el marco de los principios de coordinación y concurrencia y de sus precisas competencias constitucionales, legales y reglamentarias, en especial, aquellas relacionadas con la vigilancia y control, asista al Departamento del Cesar y al Municipio de Aguachica -como principales obligadas- en el cumplimiento de la medida cautelar.

Conclusiones de la Sala 73. La Sala modificará la parte resolutiva del auto de 16 de junio de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, con el objeto de precisar que corresponde al Departamento del Cesar y al Municipio de Aguachica, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, adoptar las medidas necesarias para asegurar que los estudiantes de las sedes Alfonso López Michelsen y Antonio Nariño de la Institución Educativa Oficial Jorge Eliecer Gaitán del Municipio de Aguachica, reciban clases de manera presencial en condiciones dignas y seguras.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR el ordinal primero del auto de 16 de junio de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, el cual quedará de la siguiente manera: ORDENAR al Departamento del Cesar y al Municipio de Aguachica que, de forma coordinada, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, y de manera inmediata, adopten las medidas necesarias para asegurar que los estudiantes de las sedes Alfonso López Michelsen y Antonio Nariño de la Institución Educativa Oficial Jorge Eliecer Gaitán del Municipio de 31 Número único de radicación: 200012333000202200120-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aguachica, reciban clases de manera presencial en condiciones dignas y seguras, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR a la Nación – Ministerio de Educación Nacional que, en el marco de los principios de coordinación y concurrencia y de sus precisas competencias constitucionales, legales y reglamentarias, en especial, aquellas relacionadas con la vigilancia y control, asista al Departamento del Cesar y al Municipio de Aguachica, en el cumplimiento de la orden impartida en el ordinal anterior, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena devolver el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que el anterior auto fue leído, discutido y aprobado por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.