Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión Radicación: 11001-03-25-000-2012-00464-00 (1907-2012) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Rosa Stella Riveros Pulido Tema: Causal de revisión artículo 250-7 de la Ley 1437 de 2011 Decisión: Declara fundado el recurso extraordinario de revisión e infirma la sentencia del 5 de agosto de 2010 del Tribunal Administrativo del Quindío. Se profiere sentencia de reemplazo, revoca la providencia del 9 de marzo de 2010 dictada por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Rosa Stella Riveros Pulido contra la Caja Nacional de Previsión Social EICE, y, en su lugar, niega las pretensiones de la demanda.
La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) contra la sentencia de 5 de agosto de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío. I.
ANTECEDENTES Proceso ordinario 1. Rosa Stella Riveros Pulido presentó demanda1 en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con el propósito de que se declarara la nulidad de la Resolución 07367 del 20 de marzo de 2007, mediante la cual se le negó el reconocimiento de la pensión gracia. La negativa se fundamentó en que los tiempos laborados entre el 1.° de agosto de 1982 y el 20 de septiembre de 2000, y del 21 de septiembre hasta el 30 de diciembre de 2001, fueron considerados como de carácter nacional.
Como consecuencia de dicha nulidad, solicitó que se le reconociera la pensión gracia con su correspondiente indexación y ajustes de valor. Alegó haber prestado sus servicios por más de 20 años como docente en el departamento del Quindío y cumplir con los requisitos previstos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. 1 La demanda fue radicada el 5 de julio de 2007. 2 Radicación: 11001-03-25-000-2012-00464-00 (1907-2012) Demandante: UGPP 2.
El Juzgado Primero Administrativo del Circuito Armenia (Quindío), al que le correspondió el conocimiento del asunto, tuvo por no contestada2 la demanda por parte de la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal E.I.C.E. (en adelante Cajanal). 3. Mediante sentencia del 9 de marzo de 2010, accedió a las pretensiones y ordenó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la señora Riveros Pulido, sin condena en costas.
Consideró acreditados los 20 años de servicio territorial con base en certificaciones del departamento del Caquetá así como el cumplimiento de los requisitos de edad y buena conducta. Valoró, además, como indicio grave, la omisión de Cajanal al no contestar la demanda y otorgó veracidad a lo afirmado por la parte actora. 4. La entidad demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión. Alegó que la señora Riveros Pulido adquirió el derecho a la pensión de jubilación bajo la vigencia de la Ley 33 de 1985, por lo que la liquidación debía efectuarse con el 75 % del promedio de los factores que integran la base de cotización devengados en el último año de servicio.
En ese sentido, sostuvo que la prestación fue reconocida correctamente y además invocó la configuración de la prescripción. 5. El 5 de agosto de 20103 el Tribunal Administrativo del Quindío confirmó la sentencia de primera instancia, aunque por razones distintas. Señaló que los argumentos del recurso eran ajenos a los aspectos debatidos en la litis y, en aplicación de los principios de justicia rogada y congruencia, concluyó que no era procedente efectuar pronunciamiento alguno sobre el fondo del asunto ante la inexistencia de cargos específicos contra la providencia apelada.
Para sustentar su decisión, citó jurisprudencia del Consejo de Estado4 en la que se ha exigido coherencia entre el contenido del recurso y los fundamentos de la decisión recurrida. 6. En todo caso, el Tribunal precisó que, conforme al numeral 2.º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la señora Riveros Pulido no podía ser beneficiaria de la pensión gracia, dado que su vinculación al servicio público de la educación oficial solo se produjo a partir del 1.º de enero de 1982, según lo acreditado en el proceso.
Demanda del recurso extraordinario de revisión5 7. La UGPP presentó recurso extraordinario de revisión con fundamento en el numeral 4.° del artículo 1886 del CCA. Solicitó revocar la sentencia del 5 de agosto de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, que confirmó la decisión de primera instancia emitida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Armenia.
En su lugar, pidió (i) declarar que la señora Rosa Stella Riveros Pulido no tiene derecho al reconocimiento, liquidación y pago de la pensión gracia; y (ii) condenarla a 2 Auto del 18 de agosto de 2009. 3 Decisión que quedó ejecutoriada el 24 de agosto de 2010. 4 Ver entre otras providencias las proferidas en procesos radicados 19001-23-31-000-2004-00099-02, 41001-23-31-000-1998-0101401, 17001-23-31-000-2005-00852-01 y 25000-23-25-000-1997-04342-01. 5 Radicada el 13 de agosto de 2012. 6 «No reunir la persona en cuyo favor se decretó una pensión periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria, o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia, o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida». 3 Radicación: 11001-03-25-000-2012-00464-00 (1907-2012) Demandante: UGPP reintegrar los valores pagados por concepto de dicha prestación conforme a lo decidido por el Tribunal Administrativo del Quindío. 8.
Como sustento del recurso, expuso que la demandada no cumplía los requisitos legales exigidos, en particular, los 20 años de servicio en la docencia oficial de carácter departamental, municipal o distrital. Indicó que, según las pruebas obrantes en el expediente, la vinculación de la señora Riveros Pulido siempre fue de naturaleza nacional, mediante nombramiento realizado por el Ministerio de Educación Nacional el 1.º de agosto de 1982. 9.
Asimismo, hizo alusión a las normas que regulan la pensión gracia y destacó que los docentes vinculados con posterioridad al 31 de diciembre de 1980 —conforme a lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989— no tienen derecho al reconocimiento y pago de esa prestación. En consecuencia, afirmó que la accionada no cumplía con los requisitos establecidos legalmente para ser beneficiaria de la pensión gracia, dado que su vinculación se produjo con posterioridad a la fecha límite establecida por la ley. 10.
Concluyó que el reconocimiento realizado no puede mantenerse incólume al implicar la destinación de recursos públicos para financiar una pensión concedida en contravía de la ley. Contestación del recurso 11. La señora Rosa Stella Riveros Pulido7 no contestó el recurso extraordinario de revisión de la referencia. II. CONSIDERACIONES Competencia 12.
De conformidad con lo previsto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), el Consejo de Estado8 es competente para resolver los recursos extraordinarios de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos. Así las cosas, se abordará el análisis de esta controversia.
Oportunidad 13. El fallo objeto de revisión quedó ejecutoriado el 24 de agosto de 2010, es decir, bajo la vigencia del Código Contencioso Administrativo (en adelante CCA), cuyo artículo 187 establecía un plazo de dos años contados a partir del día siguiente a la ejecutoria para presentar la demanda de revisión. En consecuencia, pese a la entrada en vigencia del CPACA el 2 de julio de 2012 —que redujo dicho término a un año—, la norma aplicable para el cómputo del término es la vigente al momento de la ejecutoria de la 7 Notificada personalmente mediante correo electrónico del 29 de septiembre de 2023. 8 En atención al criterio de especialización laboral y conforme a lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, el conocimiento del asunto corresponde a la Sección Segunda del Consejo de Estado. 4 Radicación: 11001-03-25-000-2012-00464-00 (1907-2012) Demandante: UGPP sentencia recurrida.
Ello, conforme a lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso (en adelante CGP), por cuanto desde ese momento comenzó a contarse el plazo para interponer el recurso. 14. Por lo tanto, la demanda fue presentada oportunamente al haberse radicado el 13 de agosto de 2012.
Problema jurídico 15. Teniendo en cuenta que el recurso9 fue presentado el 13 de agosto de 2012, es decir, con posterioridad a la entrada en vigencia del CPACA10, las causales de revisión son las previstas en esta norma. En consecuencia, al haber invocado la parte actora la causal contenida en el numeral 4.° del artículo 188 del CCA, que guarda identidad con la prevista en el numeral 7.° del artículo 250 del CPACA, el análisis se realizará con fundamento en esta última disposición. 16.
En ese contexto, le corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo del Quindío incurrió en la causal prevista en el numeral 7.° del artículo 250 del CPACA, al haber confirmado el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la señora Rosa Stella Riveros Pulido, otorgado por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Armenia, sin que se hubiera acreditado el cumplimiento del requisito legal de los 20 años de servicio exigidos como docente oficial de carácter territorial o nacionalizado, en especial la vinculación previa al 31 de diciembre de 1980.
Análisis del problema jurídico 17. La causal invocada por la UGPP —numeral 7.° del artículo 250 del CPACA—11 resulta procedente, toda vez que la sentencia objeto de revisión confirmó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la señora Rosa Stella Riveros Pulido, y se debatió la aptitud legal de la beneficiaria para acceder a dicha prestación. Según lo alegado, la accionada no acreditó el tiempo de servicios exigido por la ley para obtener este derecho, en particular, la vinculación previa al 31 de diciembre de 1980 como docente oficial de carácter territorial o nacionalizado.
En consecuencia, se impone examinar nuevamente la situación jurídica para establecer si se configura la causal planteada. 18. En cuanto al tiempo de servicio, dentro del proceso ordinario se aportaron los siguientes documentos: • Certificado de tiempo de servicios expedido el 21 de septiembre de 2000 por el Ministerio de Educación Nacional, Coordinación de Educación del Caquetá, en el 9 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso. Auto de 12 de agosto de 2014, Rad. 110010315000201302110-00. El recurso extraordinario de revisión se configura como un nuevo proceso autónomo, en la medida en que no forma parte del trámite que dio origen al fallo objeto del recurso. 10 La Ley 1437 de 2011 entró en vigencia el 2 de julio de 2012. En el presente caso no resulta aplicable la modificación efectuada por la Ley 2080 de 2021. 11 «[…] 7.
No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida […]» 5 Radicación: 11001-03-25-000-2012-00464-00 (1907-2012) Demandante: UGPP que se da cuenta de que la señora Riveros Pulido laboró dieciocho (18) años, un mes (1) y diecinueve (19) días, así: CARGOS / SECCION / LUGAR DESDE HASTA DD MM AA DD MM AA Profesora, secundaria, colegio Nuestra Sra. de las Merecedes, El Paujil 01 08 1982 31 01 1983 Profesora, secundaria, colegio Nuestra Sra. del Perpetuo Socorro, Montañita 01 02 1983 20 09 2000 • Certificado de tiempo de servicios expedido el 17 de abril de 2006 por la Secretaría de Educación Departamental del Caquetá, en el que da cuenta de que la señora Riveros Pulido laboró al servicio del departamento cinco (5) años, seis (6) meses y veintisiete (27) días, así: NOVEDAD […] Fec.
Pos. Fec. Hasta […] CENTRO DOCENTE ANTONIA SANTOS - GENOVA […] 21 SEP 2000 04 FEB 2001 […] INSTITUTO GENOVA - GENOVA […] 06 ABR 2001 19 FEB 2001 […] CENTRO DE EDUCACIÓN BÁSICA LOS FUNDADORES – MONTENEGRO […] 20 FEB 2001 […] 19. Del análisis de las pruebas obrantes en el expediente, se observa que la señora Riveros Pulido inició su vinculación como docente oficial con posterioridad al 1.° de agosto de 1982, por lo que no cumple con el requisito legal de haber estado vinculada antes del 31 de diciembre de 1980, exigido para el reconocimiento de la pensión gracia. Este requisito está previsto en el artículo 15 de la Ley 91 de 198912, norma que limitó la vigencia del derecho a dicha prestación en favor únicamente de quienes hubieran ingresado al servicio oficial como docentes a más tardar en esa fecha, y que además acreditaran el cumplimiento de los demás requisitos legales.
Textualmente dispuso: «[…] Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» (Se subraya) 12 Norma que fue objeto de análisis por la Sala Plena de lo Contencioso del Consejo de Estado en sentencia S-699 de 26 de agosto de 1997, en la que se puntualizó: «[…] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. […]». 6 Radicación: 11001-03-25-000-2012-00464-00 (1907-2012) Demandante: UGPP 20.
No obstante, mediante sentencia del 9 de marzo de 2010, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Armenia (Quindío) ordenó a Cajanal reconocer y pagar a la señora Riveros Pulido una pensión gracia. En cuanto a la acreditación del tiempo de servicio, señaló: «De acuerdo con el artículo 3° de la Ley 114 de 1913, lo importante es que se tengan los veinte (20) años de servicio como docente del sector oficial, sin importar si son continuos o discontinuos, y en el caso que nos atañe la actora ha demostrado con las certificaciones de tiempo de servicios aportadas a folios 14 y 15, que cumple con este requisito pues del Certificado de Tiempo de Servicios de la Coordinadora de Educación del Caquetá, obrante a folio 14, certifica que la actora trabajó dieciocho (18) años, un (1) mes y diecinueve (19) días, al servicio de ese ente territorial como docente del Colegio Nuestra Señora de las Mercedes del Municipio del Paujil, Caquetá; y del Certificado de tiempo de servicios expedido por La Gobernación del Quindío – Secretaría de Educación Departamental, certifica que la actora trabajó al servicio del Departamento cinco (5) años, seis (6) meses y veintisiete (27) días, tiempo este que computado con el anterior dan mas de veinte (20) años de servicio al Servicio de la Educación de entes de carácter Territorial, motivo por el cual es claro para este Juzgado que la actora cumplió con este requisito.» 21.
Esta decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Quindío en sentencia del 5 de agosto de 2010, con fundamento en las siguientes consideraciones: «Así las cosas, como quiera que la demandada Cajanal, hoy recurrente, ninguna alusión hizo a la sentencia apelada, pues adujo en esta instancia argumentos totalmente ajenos a los que se debaten, la Sala considera que no hay lugar, en virtud de los principios de la justicia rogada y de la congruencia, a efectuar pronunciamiento alguno acerca de los argumentos que llevaron al a-quo para acceder a las súplicas de la demanda, pues, si el demandado ningún cargo hizo en contra de tal providencia, la Sala da por hecho que comulga con todas y cada una de las aseveraciones allí consignadas, y por lo tanto, no hay lugar, siquiera, a verificar lo allí decidido, so pena de incurrir en un fallo ultrapetita, contrario al espíritu rogado de esta jurisdicción. […] Advirtiendo el tribunal, que en virtud de lo dispuesto en el art. 15 numeral 2 de la Ley 91 de 1989 la accionante no pudo haber sido acreedora de la pensión reconocida, por cuanto su vinculación al servicio público de la educación oficial, sólo vino a tener lugar el 01 de enero de 1982 según lo narra la demanda f. 3 C. Ppal.
Y se hace constar en el certificado de tiempo de servicio obrante a f. 14 del mismo cuaderno.» 22. De este modo, la decisión objeto del presente recurso extraordinario de revisión13 contraría el ordenamiento jurídico, al haber confirmado el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la señora Riveros Pulido, sin que aquella acreditara la totalidad de los requisitos exigidos por la ley, en particular la vinculación como docente oficial antes del 31 de diciembre de 1980, conforme lo establece el artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
A pesar de haber advertido esta irregularidad, el Tribunal no adoptó medidas para revocar la sentencia de primera instancia, la cual incurrió en un yerro al omitir la verificación de dicho requisito esencial. 13 El recurso extraordinario de revisión tiene por finalidad invalidar los efectos jurídicos de una sentencia ejecutoriada, con miras a restablecer el principio de justicia material.
Ver al respecto, entre otras, la sentencia del 27 de agosto de 2020, radicado 11001-03-25-000-2014-00508-00 (1595-2014). 7 Radicación: 11001-03-25-000-2012-00464-00 (1907-2012) Demandante: UGPP 23. En conclusión, se configuró la causal de revisión prevista en el numeral 7.° del artículo 250 del CPACA, dado que la señora Rosa Stella Riveros Pulido no acreditó los requisitos legales para acceder al reconocimiento de la pensión gracia. 24.
Por tanto, la Sala declarará fundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP, infirmará la sentencia proferida el 5 de agosto de 2010 por el Tribunal Administrativo del Quindío y, en su lugar, dictará la providencia de reemplazo correspondiente. III. SENTENCIA DE REEMPLAZO 25. La señora Rosa Stella Riveros Pulido solicitó la nulidad de la Resolución 07367 del 20 de marzo de 2007 y, como consecuencia, el reconocimiento de la pensión gracia, al amparo de lo previsto en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. 26.
Para el reconocimiento de esta prestación se requiere acreditar el cumplimiento de los requisitos establecidos en las normas que la regulan (Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989), entre ellos: (i) haber prestado servicios como docente en planteles del orden departamental, distrital o municipal por un término no inferior a 20 años, (ii) haber estado vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, (iii) contar con al menos 50 años de edad, y (iv) haber desempeñado el cargo con honradez, consagración y buena conducta. 27.
Del análisis del expediente se advierte que la señora Riveros Pulido inició su vinculación como docente el 1.° de agosto de 1982, lo que impide tener por cumplido el requisito de vinculación previa al 31 de diciembre de 1980. En consecuencia, se torna irrelevante analizar la naturaleza territorial, nacionalizada o nacional de los 20 años de servicio como docente oficial, ante la inobservancia de este presupuesto inicial y esencial para acceder al beneficio. 28.
Por lo anterior, se revocará la sentencia del 9 de marzo de 2010, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia (Quindío), dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Rosa Stella Riveros Pulido contra Cajanal. En su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 29.
En relación con la pretensión de reintegro de los valores pagados por concepto de la pensión gracia, se advierte que, para su procedencia, no basta acreditar la ilegalidad del reconocimiento pensional, sino que es necesario demostrar que el mismo fue obtenido en contravía del principio de buena fe, cuya presunción rige en el ámbito administrativo14.
No obstante, en el presente caso no obra prueba de que la señora Riveros Pulido haya actuado con engaño, fraude o deslealtad frente a la administración. En consecuencia, dicha pretensión será desestimada. Condena en costas 14 Véase, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencias de fechas 9 de mayo de 2022, radicado 66001 23 33 000 2018 00137 01 (3122-2020) y 6 de octubre de 2022, radicado 25000 23 42 000 2018 00884 01 (3057-2021). 8 Radicación: 11001-03-25-000-2012-00464-00 (1907-2012) Demandante: UGPP En el caso concreto, la Sala advierte que no hay lugar a imponer condena en costas ni en perjuicios, por cuanto el recurso extraordinario de revisión prosperó. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.
RESUELVE
PRIMERO. DECLARAR FUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), antes Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E., contra la sentencia de segunda instancia proferida el 5 de agosto de 2010 por el Tribunal Administrativo del Quindío, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 63001-3331-001-2007-00241-01.
SEGUNDO. INFIRMAR la sentencia referida. En su lugar, se dispone: REVOCAR la sentencia del 9 de marzo de 2010 proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Armenia (Quindío), dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la señora Rosa Stella Riveros Pulido en contra de la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. En consecuencia, NEGAR las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. NEGAR las demás pretensiones formuladas en el recurso extraordinario de revisión.
CUARTO. Sin condena en costas.
QUINTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y ARCHIVAR el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.