CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 25000 23 42 000 2017 01431 01 (4329-2022) Demandante: Violeta Valencia Chaves Demandado: Nación (Ministerio de Relaciones Exteriores) Tema: Reliquidación de prestaciones sociales y auxilio de cesantías Decisión: Confirma SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia expedida el 15 de julio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES. Demanda. 1. La accionante instauró demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad del Oficio «S-GNPS-16-100076» del 31 de octubre 2016 por medio del cual se negó «la reliquidación y pago de las cesantías y demás acreencias laborales a que tenía derecho». 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordene a la entidad demandada que le reconozca, reliquide y pague las cesantías por el tiempo que laboró en el servicio exterior entre el 13 de septiembre de 1996 y el 21 de octubre de 2004; de igual manera, se le reconozca un interés moratorio mensual del 2% sobre las sumas que se generen por la reliquidación de las prestaciones sociales dejadas de percibir, conforme al artículo 14 del Decreto 162 de 1969, indexar las sumas debidas e imponer condena en costas a la parte demandada. 3.

Argumentó que estuvo vinculada al Ministerio de Relaciones Exteriores desde el 13 de septiembre de 1996 hasta el 21 de octubre de 2004, en el cargo de auxiliar administrativo «9 PA» adscrita al Consulado General de Colombia en París (Francia). Con base en ello, señaló que la demandada «por decisión propia» liquidó sus prestaciones sociales acudiendo a una figura que denominó «equivalente de planta», pues tomó un salario base inferior al realmente devengado en su cargo para efectos de liquidación y pago de estas. 4.

Que conforme al Decreto 3118 de 1968, las cesantías de los funcionarios públicos debían consignarse al Fondo Nacional del Ahorro después de la expedición del 2 Radicación: 25000 23 42 000 2017 01431 01 (4329-2022) Demandante: Violeta Valencia Chaves acto administrativo de liquidación de prestaciones, que fuera debidamente notificado y en el que se informaran los recursos de ley.

Sin embargo, «nunca recibió, mientras estuvo vinculada con el MRE o después de salir […]», notificación de alguna decisión administrativa que reflejara la liquidación que se realizó para el cálculo de sus derechos prestacionales. 5. Finalmente, mencionó que el día 12 de octubre de 2016 presentó petición encaminada a obtener copia de los actos administrativos de liquidación, constancia de su notificación y la reliquidación de sus acreencias laborales con base en el salario efectivamente devengado; solicitud que fue negada mediante el acto administrativo impugnado.

Contestación de la demanda. 6. La Nación (Ministerio de Relaciones Exteriores)1 se opuso a la prosperidad de las pretensiones alegando que en «ningún momento» por decisión propia dispuso liquidar y pagar las prestaciones sociales de la demandante según la «figura equivalente de planta», comoquiera que desde el momento de su posesión «tenía claro conocimiento que sus prestaciones serían liquidadas según la normatividad vigente durante su relación laboral; el artículo 76 del Decreto 2016 de 1968 y el artículo 57 del Decreto Ley 10 de 1992».

En tal sentido, precisó que tanto las acreencias laborales como el auxilio de cesantías fueron liquidados y pagados con fundamento en dichas disposiciones2. Además, advirtió que respecto del auxilio de cesantías la reclamación está afectada por el fenómeno de la prescripción, toda vez que desde su desvinculación han transcurrido más de 12 años y la actora solo contaba con 3 años para alegar cualquier eventual irregularidad en cuanto a la liquidación y pago. 7.

Por otro lado, propuso las excepciones de «inepta demanda», «inexistencia de la obligación por especialidad del servicio exterior», «cumplimiento de un deber legal, buena fe de la administración, aquisencia del demandante y conocimiento de la existencia de la figura del salario del cargo equivalente en planta interna como factor de liquidación de prestaciones sociales», «improcedencia de pago de indexaci[ó]n e inter[é]s alguno respecto del auxilio de cesant[í]as», indebida acumulación de pretensiones, prescripción del derecho, «aplicabilidad del artículo 57 del Decreto Ley 10 de 1992», «irretroactividad de la Sentencia C-535/05» y la genérica.

II. SENTENCIA APELADA. 8. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad de la decisión administrativa acusada únicamente en cuanto a los derechos de la demandante relativos al sistema de seguridad social en pensiones con base en lo dispuesto en el artículo 48 de la Constitución Política, al señalar que estos no son susceptibles de extinguirse por 1 Folios 53 a 70 del expediente físico. 2 Expresamente, en la respuesta al hecho 2 de la demanda manifiesta: el ministerio de relaciones Exteriores sí liquidó y reportó anualmente al Fondo Nacional del Ahorro a favor de la demandante el auxilio de cesantías». 3 Radicación: 25000 23 42 000 2017 01431 01 (4329-2022) Demandante: Violeta Valencia Chaves prescripción a pesar del transcurso del tiempo.

En consecuencia, ordenó a la entidad demandada reliquidar los factores de salario sobre los cuales se hicieron los aportes al sistema de seguridad social en pensiones de la actora, teniendo en cuenta lo realmente devengado durante el tiempo de servicio prestado en el Ministerio. 9. En cuanto a la petición de reliquidación de prestaciones sociales consideró que se configuró el fenómeno de la prescripción, comoquiera que la reclamación administrativa fue presentada el 16 de octubre de 2016, «12 años después de su retiro del servicio […]».

III. RECURSO DE APELACIÓN. 10. Inconforme con la decisión, la demandada interpuso recurso de apelación en el que pidió revocar la sentencia de primera instancia al considerar que el objeto del debate procesal no fue la reliquidación de aportes pensionales, sino exclusivamente el reconocimiento, reliquidación y pago de las cesantías a que tenía derecho la actora.

Bajo ese contexto, argumentó que no existe congruencia entre la orden impartida por el tribunal y las pretensiones de la demanda. 11. Agregó que no es procedente declarar la imprescriptibilidad de los derechos pensionales en este caso, comoquiera que corresponde a la administradora de pensiones establecer si efectivamente los aportes a pensión fueron cotizados y no obra prueba de ello dentro del proceso, por lo que la responsabilidad no recae en el Ministerio. 12.

En consecuencia, advirtió que la disposición emitida resulta extra petita y desconoce el debido proceso y el derecho de defensa de la entidad. IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 13. Mediante auto del 26 de enero de 2023 y notificado por estado el 17 de marzo de 2023 se admitió el recurso de apelación.3 Dentro del término de ejecutoria las partes no hicieron manifestación alguna. 14.

La procuradora segunda delegada ante el Consejo de Estado emitió concepto4 en el cual pidió confirmar la providencia recurrida al considerar que no se configuró una declaración extra petita, toda vez que si bien el debate jurídico se centró fundamentalmente en los argumentos bajo los cuales la demandada liquidó y giró el pago del auxilio de cesantías, «la parte actora también solicitó en sus pretensiones la reliquidación en general de todas las prestaciones sociales a las que tenía derecho durante su vinculación laboral con el Ministerio de Relaciones Exteriores, de 1996 a noviembre de 2004, al considerar que debían liquidarse con el salario que se percibía al momento de la causación y no con el salario del empleo equivalente en planta interna». 3 Índices 3 y 7 de Samai del Consejo de Estado. 4 Índice 8 ibidem. 4 Radicación: 25000 23 42 000 2017 01431 01 (4329-2022) Demandante: Violeta Valencia Chaves V. CONSIDERACIONES.

Competencia. 15. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Problema jurídico. 16. De acuerdo con los reparos concretos planteados procederá la Sala a establecer si la disposición adoptada por el tribunal, consistente en ordenar la reliquidación de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones de la demandante, es extra petita y si en tal contexto, el Tribunal excedió su marco de competencia al ordenarlos.

Caso concreto. 17. En el presente caso, se observa que el juez de primera instancia accedió parcialmente a las pretensiones, en los siguientes términos: PRIMERO.- Declarar la nulidad del acto administrativo No. S- GNPS- 16- 100076 de fecha 31 de octubre de 2.016 expedido por la entidad pública demandada, en cuanto denegó también derechos relativos al sistema de seguridad social en pensiones, de conformidad con las consideraciones de esta providencia. SEGUNDO.- Declarar que respecto de los derechos a prestaciones sociales cuya reliquidación se pretende en la demanda, operó el instituto jurídico sustancial de la prescripción, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. TERCERO.- Condenar a la Nación – Ministerio de Relaciones Exteriores a reliquidar los aportes o cotizaciones que el empleador debió realizar al sistema de seguridad social en pensiones, atendiendo la remuneración (sueldos y prestaciones sociales) que realmente devengó la señora VIOLETA VALENCIA CHAVES durante su vinculación al Ministerio en el Cargo de Auxiliar Administrativo 9PA, en el Consulado General de Colombia en París, durante el período de 13 de septiembre de 1.996 y el 21 de octubre de 2.004, atendiendo las pautas dadas en la parte motiva de esta providencia y transferir los aportes diferenciales a la administradora pensional en la cual se encuentre afiliada la demandante, de conformidad con las consideraciones de esta providencia. […] [Se resalta] 5 Radicación: 25000 23 42 000 2017 01431 01 (4329-2022) Demandante: Violeta Valencia Chaves 18.

Frente a la anterior condena, la parte recurrente cuestiona la congruencia del fallo de primera instancia, en cuanto este dispuso la reliquidación de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones de la actora, sin que dicha pretensión hubiese sido formulada de manera expresa en el escrito de demanda. 19. Antes de abordar la anterior exposición, conviene precisar que en la contestación de la demanda el Ministerio de Relaciones Exteriores manifestó que las prestaciones sociales de la actora fueron liquidadas conforme a las disposiciones aplicables al momento de su vinculación y que «[el acto demandable ante la jurisdicción contencioso administrativa es aquel mediante el cual se reconoce el derecho»; sin embargo, no informó cuál fue el acto administrativo por el cual se habrían liquidado tales prestaciones sociales y al expediente no se aportó prueba del acto administrativo que las hubiera liquidado para el momento en que se produjo el retiro del servicio, luego entonces no podría entenderse que hay otra decisión administrativa diferente al Oficio S-GNPS- 16-100076 del 31 de octubre 2016, que pueda considerarse enjuiciable dentro del marco de este asunto. 20.

Ahora bien, con base en el principio de congruencia previsto en el artículo 281 del Código General del Proceso, «[l]a sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidas en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley […]».

Además, «[e]n la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio». 21.

Bajo ese contexto, del estudio de la demanda se advierte que la actora no solo solicitó la reliquidación del auxilio de cesantía, sino también las «demás acreencias laborales», al considerar que la demandada liquidó sus prestaciones sociales con base en una asignación salarial inferior a la que realmente devengó durante su vinculación en el servicio exterior.

Así las cosas, la Sala no comparte el reproche formulado por la parte apelante en el sentido de que no era del caso ordenar las diferencias de los aportes pensionales, por cuanto esa decisión del a quo se circunscribió al objeto del proceso y guardó congruencia con las pretensiones formuladas en la demanda. 6 Radicación: 25000 23 42 000 2017 01431 01 (4329-2022) Demandante: Violeta Valencia Chaves 22.

Además, el artículo 17 de la Ley 100 de 1993 establece que las cotizaciones al Sistema General de Pensiones son obligatorias. Al respecto, esta corporación5 ha reconocido que estos aportes constituyen un derecho de naturaleza imprescriptible e irrenunciable en favor del trabajador, en la medida en que su finalidad consiste en garantizar el acceso a la seguridad social, de modo que al advertir la existencia de una diferencia en la liquidación de las prestaciones sociales, era viable que el Tribunal ordenara el reajuste de los aportes pensionales que en su momento se efectuaron, para que estos se ciñan a los mandatos legales. 23.

En consecuencia, es evidente que la orden impartida no desborda los límites del principio de justicia rogada ni vulnera el derecho de defensa de la entidad demandada, pues se limita a declarar la nulidad del acto administrativo en lo que respecta a un componente específico de los derechos prestacionales reclamados. Circunstancia que lleva a confirmar la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Condena en costas. 24. El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso)6 y que, en todo caso, la condena al respecto se impondrá «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 25.

Al revisar el caso concreto, se considera que la apelación no se aprecia como huérfana de fundamento legal por lo que resulta improcedente la condena en costas en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Radicado: 23001-23-33-000-2013-00260- 01(0088-15), providencia del 25 de agosto de 2016. 6 Al respecto, el artículo 365 de la norma citada establece: «1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.» [Se destaca] 7 Radicación: 25000 23 42 000 2017 01431 01 (4329-2022) Demandante: Violeta Valencia Chaves

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia expedida el 15 de julio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Abstenerse de condenar costas en segunda instancia.

TERCERO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala, en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.