Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D. C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-23-33-000-2021-00183-01 (3247-2024) Demandante: Fabio Villaneda Osorio Demandado: Municipio de Villamaría (Caldas) Tema: Relación laboral encubierta Sentencia de segunda instancia ________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 22 de marzo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Caldas por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Fabio Villaneda Osorio presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad del acto negativo ficto derivado de la falta de respuesta a la petición del 18 de enero de 2021 presentada ante la alcaldía de Villamaría, en la que solicitó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral encubierta entre el 15 de febrero de 2017 y el 30 de mayo de 2019, y el reconocimiento de las prestaciones sociales que se derivaban de ella. 2.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) la declaratoria de la existencia de una relación laboral entre las partes por el periodo reclamado; ii) el reconocimiento y pago de las prestaciones laborales y sociales a los que tiene derecho, en igualdad de condiciones que un empleado 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00183-01 (3247-2024) Demandante: Fabio Villaneda Osorio público vinculado a la entidad mediante contrato de trabajo o vinculación legal y reglamentaria, tales como las cesantías y sus intereses, vacaciones, primas de servicios, auxilio de transporte, así como los aportes al sistema integral de seguridad social; iii) la sanción moratoria por la falta de pago de las cesantías, de los salarios y de las prestaciones sociales; iv) el pago de la indemnización por despido sin justa causa; v) la indexación de las sumas que resultaren de la condena; vi) la declaratoria de que el tiempo laborado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios es computable para efectos pensionales; y vii) la condena en costas a la entidad demandada. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Fabio Villaneda Osorio laboró para el municipio de Villamaría (Caldas) entre el el 15 de febrero de 2017 y el 30 de mayo de 2019, vinculado a través de sucesivos contratos de prestación de servicios suscritos de forma directa con la entidad, con el objeto de conducir el vehículo «para transportar a los funcionarios que desempeñaban funciones propias de Gestión del Riesgo y funcionarios de las Secretarías de Despacho» (sic) 3.2.

El municipio requirió el servicio contratado de manera constante y permanente, razón por la cual, los contratos eran renovados periódicamente y no cumplieron con el precepto de celebrarse por el término estrictamente necesario. 3.3. Cumplió con las obligaciones pactadas bajo las órdenes del asesor de gestión pública y asuntos del despacho del alcalde y del secretario general del municipio de Villamaría. «Incluso, realizaba labores que requerían no sólo recibir indicaciones del Supervisor, sino también de los funcionarios a los que diariamente transportaba en el desarrollo de las actividades misionales de la entidad» (sic). 3.4.

La subordinación era permanente pues debía estar disponible las 24 horas, toda vez que de presentarse alguna emergencia tenía que acudir al lugar donde requirieran los servicios de conducción y también para transportar a los empleados de la alcaldía. 3.5. Asimismo, «era requerido para cumplir sus obligaciones contractuales dentro y fuera del horario establecido por la entidad, y las cuales debía relacionar en una bitácora cada vez que realizaba un desplazamiento en el vehículo oficial asignado» (sic). 3.6.

Como retribución de sus servicios percibió unos honorarios mensuales que no superaban los 2 smlmv. 3 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00183-01 (3247-2024) Demandante: Fabio Villaneda Osorio 3.7. El 30 de mayo de 2019 fue despedido sin justa causa y de forma unilateral. Por tal motivo, el 18 de enero de 2021 solicitó el reconocimiento de la existencia de la relación laboral por la prestación de sus servicios y el pago de las prestaciones sociales que se derivaban de ella; sin embargo, la petición no fue resuelta. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 4, 13, 25, 29, 48, 53, 122, 123, 124, 209, 229, numeral 7° del 300, y 305 de la Constitución Política; 1 de la Ley 6 de 1945; 98 y 99 de la Ley 50 de 1990; 2 de la Ley 244 de 1995; 1, 3, 4, 5, 6°, 7, 10, 13, 15-1, 17, 22, 23, 157, 160-2, 161-1,2 y parágrafo de la Ley 100 de 1993; 32-3 de la Ley 80 de 1993; 1, 13, 14, 22, 23, 37, 47, 55, 61, 64, 65, 127, 158, 159, 161, 186, 193, 249, 306 del Código Sustantivo del Trabajo. 5.

En cuanto al concepto de violación expuso lo siguiente2: 5.1. La demandada intentó encubrir una relación laboral mediante contratos de prestación de servicios, pese a que concurrieron los 3 elementos esenciales del contrato realidad a saber, la prestación personal del servicio, la subordinación y la remuneración; con el objeto de evadir el cumplimiento de todas las obligaciones patronales «ya que, en ningún momento le fueron reconocidos los derechos a las prestaciones sociales y el goce de un empleo estable, sino que lo excluyeron del disfrute de todos los demás beneficios de un empleado público con vinculación legal y reglamentaria» (sic). 5.2.

Su contratación no reunió los elementos que configuran el contrato de prestación de servicios, de conformidad con el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, toda vez que no fue el término estrictamente necesario «sino para una necesidad permanente de la entidad, año tras año, carecía de autonomía e independencia en el cumplimiento de su labor y siempre estuvo sometido a la subordinación, coordinación, órdenes y directrices de un superior y a un control diario del desarrollo de las actividades» (sic). 5.3.

La contratación por prestación de servicios es excepcional y no puede usarse para ejercer funciones permanentes, pues su abuso encubre relaciones laborales y desnaturaliza el contrato estatal. Tal proceder configuró la violación de norma superior por la falta de previsión de «la necesidad latente, constante y permanente de empleados para desarrollar las labores relacionadas con las obligaciones específicas 2 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta Cuaderno acumulado, archivo «003ED_C01Principal_001DEMANDAPDF» 4 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00183-01 (3247-2024) Demandante: Fabio Villaneda Osorio ejecutadas por él», por aplicación indebida de las normas contractuales de la Ley 80 de 1993 y el desconocimiento del principio de la realidad sobre las formalidades en materia laboral. 5.4.

El municipio utilizó continuos contratos u órdenes de prestación de servicios para que se ejecutaran trabajos permanentes y continuos y, funciones públicas o administrativas que requerían dedicación de tiempo completo e implicaban subordinación y ausencia de autonomía. 5.5. Se «acreditó» que i) prestó personalmente las labores desde el 15 de febrero de 2017 hasta el 30 de mayo de 2019, de acuerdo con los extremos laborales establecidos en los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes, ya que el mismo de manera personal debía desplazarse a realizar las labores diarias encomendadas; ii) recibió una remuneración por los servicios prestados; y iii) «estuvo sometido a la subordinación y dependencia continuada frente al MUNICIPIO DE VILLAMARÍA para efectos de prestar sus servicios en dicha entidad, tales como: - manejar el vehículo del MUNICIPIO DE VILLAMARÍA que le indique el supervisor, - transportar diariamente a los funcionarios especificados en el contrato, - transportar a los funcionarios a cualquier hora del día al lugar que ellos requirieran - trabajar todos los días en horarios de 24 horas de disponibilidad - o la firma de informes periódicos como evidencia de cumplimiento de las actividades y labores asignadas» (sic). 1.2.

Contestación de la demanda 6. El municipio de Villamaría (Caldas) se opuso a la prosperidad de las pretensiones con fundamento en las siguientes consideraciones3: 6.1. No se demostró la existencia de subordinación, dependencia o continuidad en la prestación del servicio, pues las instrucciones impartidas, el cumplimiento de horarios y la rendición de informes obedecieron a la necesaria coordinación entre la administración y el contratista para la adecuada ejecución del objeto contractual. 6.2.

La contratación celebrada con el demandante se enmarcó en la figura excepcional del contrato de prestación de servicios, conforme con el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y estuvo destinada a desarrollar actividades de apoyo y no a suplir necesidades permanentes de la entidad. En esas condiciones, los instrumentos jurídicos fueron debidamente ejecutados y liquidados sin observaciones ni obligaciones pendientes. 6.3.

No se acreditaron los elementos configurativos de una relación laboral, toda vez 3 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta Cuaderno acumulado, archivo 034ED_C01Principal_032CONTESTACIONVILLAMARIAPDF 5 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00183-01 (3247-2024) Demandante: Fabio Villaneda Osorio que lo que existió fue la celebración de contratos de prestación de servicios destinados al desarrollo de actividades que, en un momento determinado, no podían ser asumidas por el personal de planta de la entidad, motivo por el cual se acudió a esa modalidad contractual, prevista en la ley. 6.4.

Por último, propuso las excepciones de: i) inexistencia de la obligación; ii) cobro de lo no debido; y iii) prescripción extintiva del derecho. 1.3. La sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo de Caldas, en sentencia del 22 de maro de 2024 negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante. Como fundamento de su decisión señaló lo siguiente4: 7.1.

En atención a los elementos de juicio allegados al expediente, si bien se acreditó que el demandante prestó de forma personal sus servicios desde el 15 de febrero de 2017 hasta el 30 de mayo de 2019 en calidad de conductor de una camioneta de propiedad del municipio de Villamaría, y como contraprestación de ello recibió una remuneración, no se probó, con grado de certeza, la subordinación. 7.2.

Lo anterior, toda vez que si bien en los contratos 097, 403, 126 y 271 suscritos entre el 15 de febrero y el 15 de diciembre de 2018, el objeto fue igual, en ellos no se hizo referencia a un horario de cumplimiento de actividades, lo que solo ocurrió en el contrato 125 de 2019, en el que se adicionó que el horario para el cumplimiento de las obligaciones era diurno y nocturno y fines de semana con disposición de 24 horas al día o cuando se requiriera. 7.3.

De los testimonios se advirtió que Yenny Alexandra Núñez, nuera del demandante, y Felipe Villaneda Hoyos, hijo, si bien mencionaron que Fabio Villaneda Osorio cumplía con un horario, recibía órdenes y que no podía delegar el cumplimiento de sus funciones en otra persona, no fueron testimonios directos sino de oídas. En cuanto a Samuel Cifuentes Murillo, quien trabajó en la alcaldía entre los años 2012 y 2018, solo dio cuenta del periodo en el que coincidió laboralmente con el demandante y, en todo caso, «su versión con relación al horario que cumplía el demandante, no corresponde con las brindadas por los demás testigos, quienes sostienen que al demandante se le llamaba telefónicamente de la alcaldía cuando era requerido; y el último testigo, afirma que debía estar 24 horas en la alcaldía municipal; versiones que no encuentran respaldo en ninguna otra prueba o testimonio que repose dentro del proceso» (sic). 4 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta Cuaderno principal, archivo 001SENTENCIA1AL 202100183NYRVILLANED 6 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00183-01 (3247-2024) Demandante: Fabio Villaneda Osorio 7.4.

Aunque en el contrato 125 de 2019 se indicó que el demandante debía estar disponible las 24 horas para la prestación del servicio, no se allegó prueba de la cual se desprendieran las condiciones de este, como quién era realmente el jefe inmediato de Fabio Villaneda Osorio, cómo eran las instrucciones que se le daban y, la forma en la que realizaba sus actividades. 7.5.

No se allegó prueba alguna de que en la planta de cargos de la demandada existiera el cargo de conductor, ni que hubiese otros empleados de planta que cumplieran iguales funciones a las contratadas con el demandante. Menos aún se acreditó que las actividades de conductor fueran inherentes y propias de la administración municipal, o que esta labor tuviera el carácter de misional.

Y, de la vinculación «de poco más de 2 años, tampoco resulta posible considerar de ello la permanencia en las labores» (sic). 7.6. La condena en costas era procedente respecto de la parte vencida en el proceso, toda vez que se encontraron causadas con la actividad procesal desplegada por la entidad demandada en el curso del proceso. 1.4.

El recurso de apelación 8. Fabio Villaneda Osorio apeló la decisión de primera instancia, con fundamento en los siguientes argumentos5: 8.1. Contrario a lo afirmado por el a quo, se tiene que «1- Que el conductor de una entidad pública no requiere de conocimientos especializados 2- Que sus funciones no son transitorias 3- Que el conductor recibía órdenes 4- Que el conductor tenía una subordinación y continua dependencia frente a los funcionarios que transportaba 5- Que el vehículo no era de su propiedad, sino adscrito a la entidad pública 6- No existió una tercerización, es decir el conductor no fue vinculado por una empresa que prestó sus servicios frente al municipio situación que devino en la configuración de contrato realidad para con el Municipio. 7- El conductor muchas veces tuvo que salir en horas nocturnas, por una orden del secretario de gobierno a movilizar por ejemplo a la inspectora de policía del municipio de Villamaría, cuando ocurría un siniestro en tanto para la época, Villamaría no contaba con agentes de tránsito y dicha función recaía exclusivamente para la inspectora y el señor FABIO tenía que salir producto de una orden directa dada por el secretario de despacho a movilizar a la funcionaria, situación que no ocurrió una sola vez, sino 5 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta Cuaderno principal, archivo 061_MemorialWebl _Recurso 7 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00183-01 (3247-2024) Demandante: Fabio Villaneda Osorio muchas veces en el transcurrir del día a día. 8- Otras veces el conductor tuvo ordenes de llevar sillas y enseres del municipio, situación que empezó a las 7 am, pero donde los eventos terminaban en horas nocturnas y el deber era cargar la indumentaria, transportarla y descargarla a través de orden dada por el secretario de despacho, situación que tampoco fue de una sola vez, sino en múltiples ocasiones, donde ese pago de esas horas extras nunca se vio reflejado en su cuenta de cobro. 9- De igual forma el conductor FABIO siempre hacia firmar una planilla a los secretarios que transportó dejando expresa constancia del cumplimiento de su labor, situación que tampoco se tuvo en cuenta al momento de expedir fallo de primera instancia dado por el honorable Tribunal Administrativo, situaciones que deben ser analizadas por el superior jerárquico y en donde claramente no solo era directrices de coordinación sino ORDENES directas de obligatorio cumplimiento para con el señor FABIO, donde muchas veces sabía a qué horas recibía su turno, pero no sabía a qué horas lo terminaba, donde muchas veces tuvo que realizar funciones que no hicieron parte de su contrato pero que de igual forma cumplió por destacar como un excelente trabajador y en donde si se demuestra que el señor FABIO cumplió con los requisitos: - Prestación personal del servicio - Cumplimiento de ordenes explicitadas dadas por un superior jerárquico - Cumplimiento de horario, diurno, extra-diurno, nocturno y extra nocturno - Pago de salario» (sic). 1.5.

Intervenciones en segunda instancia 9. Conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar6. 1.6. El Ministerio Público 10. El procurador delegado ante el Consejo de Estado no rindió concepto7 2.

Consideraciones 2.1. Los problemas jurídicos 14. Los problemas jurídicos que se deben resolver en esta instancia se contraen a determinar ¿si existió una relación laboral entre Fabio Villaneda Osorio y el municipio de Villamaría (Caldas)? y en caso afirmativo ¿si tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones laborales derivadas de esa relación laboral? 6 De acuerdo con el auto del 30 de julio de 2024.

Samai, índice 4. 7 Tal y como se advierte de la constancia secretarial del 18 de noviembre de 2024.Samai, índice 8. 8 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00183-01 (3247-2024) Demandante: Fabio Villaneda Osorio 2.2. Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. Sobre la existencia de las relaciones laborales encubiertas 15.

El numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 permite la celebración de contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público, así: «Artículo 32. De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…) 3o.

Contrato de Prestación de Servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable». 16. Por su parte, el Decreto 2209 de 19988 precisó que «(l)os contratos de prestación de servicios con personas naturales o jurídicas, sólo se podrán celebrar cuando no exista personal de planta con capacidad para realizar las actividades que se contratarán». 17.

De esta forma, en cuanto tiene que ver con la contratación de personas naturales, la norma exige que solo se celebrarán con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no puede asumir el personal de planta. De allí que la consecuencia jurídica lógica radica en que no se generará una relación laboral y con ello tampoco se producirá ningún tipo de prestación social. 18.

La Corte Constitucional, en sentencia C-147 de 1997, al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso ( ) generan relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el citado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, estableció que el ejercicio de tal potestad es ajustado a la Carta Política, siempre y cuando la administración 8 «Por el cual se modifican parcialmente los Decretos 1737 y 1738 del 21 de agosto de 1998». 9 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00183-01 (3247-2024) Demandante: Fabio Villaneda Osorio no la utilice para ocultar la existencia de una relación laboral personal subordinada y dependiente. 19.

De tal forma, se hace necesario remitirse al artículo 53 de la Constitución Política que dispone, frente a los principios mínimos fundamentales en materia laboral, entre otros, el de la primacía de la realidad sobre las formalidades. Esto señala la norma: «Articulo 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.

El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores».

(Resalta la Sala). 20. Así, cuando la norma constitucional alude a los convenios internacionales debidamente ratificados, impone remitirse a su vez, a la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)9 que previó una garantía al derecho a la igualdad a través del principio de «salario igual por un trabajo de igual valor».

En igual sentido el artículo 2 del Convenio 111 de esa organización10, desarrolló el principio anterior al establecer que «(t)odo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto». 21.

Ahora bien, el «(p)rotocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales»11 y 9 Aprobada el 11 de abril de 1919. 10 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 11 Adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988. 10 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00183-01 (3247-2024) Demandante: Fabio Villaneda Osorio que también fue ratificado por Colombia, establece que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias», y, en particular «una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción». 22.

Estas obligaciones internacionales, encuentran vigencia en el ordenamiento colombiano. En particular, el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo señala los elementos esenciales del contrato de trabajo de la siguiente manera: «Artículo 23. Elementos esenciales. <Artículo subrogado por el artículo 1o. de la Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> 1.

Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: a. La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; b. La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.

Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; y c. Un salario como retribución del servicio. 2. Una vez reunidos los tres elementos de que trata este artículo, se entiende que existe contrato de trabajo y no deja de serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o modalidades que se le agreguen». 23.

Aquí se debe precisar que, en materia probatoria, la presunción que se establece en la citada norma opera de forma distinta cuando se trata en materia laboral ordinaria, ya que se está dejando la carga de la prueba en manos del empleador, caso distinto ocurre cuando se involucran relaciones entre los servidores públicos o particulares frente al Estado, los cuales deberán asumir esa carga siempre que intenten develar una relación laboral a través de un contrato de prestación de servicios. 24.

Al respecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación12 del 25 de agosto de 2016, indicó lo siguiente: 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, radicado 230012333000201300260 01 (0088-15) CE–SUJ2-005-16. M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 11 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00183-01 (3247-2024) Demandante: Fabio Villaneda Osorio «De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.

En otras palabras, el denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales13».

(Resalta la Sala). 25. Así entonces, el Consejo de Estado ha reiterado la necesidad de que se acrediten fehacientemente los 3 elementos propios de una relación de trabajo, como son la prestación personal del servicio, la remuneración y, en especial, la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador. 26. Ahora, sobre la prescripción del derecho reclamado en el marco de una relación laboral encubierta, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la referida sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, señaló: «Por lo tanto, si quien pretende el reconocimiento de la relación laboral con el Estado, se excede de los tres años, contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, para reclamar los derechos en aplicación del principio de la “ primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales” (artículo 53 constitucional), se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella, pues dicha situación se traduciría en su desinterés, que no puede soportar el Estado, en su condición de empleador.

Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.

Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios». 13 «En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 27 de enero de 2011, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente: 5001-23-31- 000-1998-03542-01(0202-10)». 12 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00183-01 (3247-2024) Demandante: Fabio Villaneda Osorio 27.

Esta providencia aclaró que el fenómeno prescriptivo no opera respecto de los aportes para pensión, en consideración a la condición periódica del derecho pensional que los hace imprescriptibles. 28. Además, este mecanismo de contratación tiene un límite temporal, esto es que solo es posible ejecutarlo por el término indispensable para el cumplimiento de la labor contratada. 29.

Al respecto, la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia SUJ-025- CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 202114 estableció las siguientes reglas de unificación frente a varios aspectos de las relaciones laborales encubiertas, como son: i) el sentido y alcance de la expresión «término estrictamente indispensable» (temporalidad) contenido en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; ii) la delimitación del término de solución de continuidad en los contratos estatales de prestación de servicios que ocultaron la existencia de una relación laboral que se declara, a efectos de determinar la prescripción de derechos; y iii) la improcedencia de la devolución de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud efectuados por el contratista.

Al efecto se señaló: «(i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.o del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.

(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal». 30. En esta providencia se sostuvo que «aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, por lo que, en ningún caso, será posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política». 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 9 de septiembre de 2021, expediente: 1317-2016, magistrado ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 13 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00183-01 (3247-2024) Demandante: Fabio Villaneda Osorio 31.

En línea con lo expuesto, se establece que quien demande tiene que demostrar que aun cuando la relación contractual se originó en las disposiciones contenidas en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, esta situación en realidad encubría una relación laboral. Así que es necesario que se prueben los elementos de la relación laboral, esto es la actividad personal del trabajador, la subordinación continuada y dependencia de este y la remuneración como retribución del trabajo prestado, para que se pueda configurar una relación laboral encubierta. 2.3.

Caso concreto 32. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 2.3.1. Documentales 33. Durante el periodo comprendido entre el 15 de febrero de 2017 y el 30 de mayo de 2019, Fabio Villaneda Osorio estuvo vinculado con el municipio de Villamaría (Caldas), mediante los siguientes contratos de prestación de servicios15: Contrato u orden de prestación de servicios Fecha de inicio Fecha de terminación Término de interrupción en días hábiles Objeto 097 del 13 de febrero de 2017 15 de febrero de 2017 30 de junio de 2017 - contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión de la entidad como conductor de la camioneta Toyota Hilux propiedad del municipio de Villamaría, para el desplazamiento de los empleados y funcionarios en las actividades y funciones propias de gestión del riesgo, así como las necesarias para la prevención, atención y mitigación de situaciones de emergencia, calamidad pública y prevención del riesgo mitigable.

Adición 097 de 2017 1 de julio de 201716 31 de julio de 2017 - 403 del 8 de agosto de 2017 8 de agosto de 2017 29 de diciembre de 2017 4 15 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta Cuaderno acumulado, archivo 006ED_ C01Principal_004CONTRATOSPDF 16 Se amplió el plazo por el término de 1 mes 14 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00183-01 (3247-2024) Demandante: Fabio Villaneda Osorio 126 del 19 de enero de 2018 19 de enero de 2018 29 de junio de 2018 12 prestación de servicios como conductor de una de las camionetas de propiedad del municipio de Villamaría, para el desplazamiento de los empleados y funcionarios en las actividades y funciones propias de gestión del riesgo, así como las necesarias para la prevención, atención y mitigación de situaciones de emergencia, para el municipio de Villamaría - Caldas 271 del 19 de julio de 2018 2 de agosto de 2018 15 de diciembre de 2018 21 125 del 6 de febrero de 2019 6 de febrero de 2019 30 de mayo de 2019 34 prestación de servicios como conductor de la camioneta Toyota Hilux propiedad del municipio de Villamaría, para el desplazamiento de los empleados y funcionarios en las actividades y funciones propias de las diferentes secretarias de despacho y principalmente de la división de gestión del riesgo en horario nocturno y fines de semana con disponibilidad del servicio las 24 horas del día o cuando se requiera 34.

En cumplimento de los contratos suscritos cumplió, entre otras, con lo siguiente: «Obligaciones y responsabilidades específicas del contratista 1. Elaboración de informes periódicos o cuando sean solicitados por el supervisor. 2. Mantener su documentación personal al día y portar su licencia de conducción. 3. Conducir cumpliendo con las normas de tránsito, criterio y cuidado necesario, siendo responsable por las infracciones de tránsito que se le imputen. 4.

Mantener el aseo y cuidado del vehículo y de su equipamiento. 5. Guardar especial reserva de los temas que son tratados en el vehículo para garantizar una efectiva gestión por parte de la Administración Municipal. 6. Acatar las recomendaciones dadas por el supervisor en atención al cuidado y el manejo operativo de los vehículos a su cargo. 7.

Comunicar eficientemente alguna novedad, daño, particularidad y ruido anómalo que presente el automotor en cualquier momento de su funcionamiento. (…) OBLIGACIONES Y RESPONSABILIDADES GENERALES DEL CONTRATISTA: 1. Obrar con diligencia en la ejecución de las actividades recomendadas. 2. Rendir informes periódicos sobre la 15 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00183-01 (3247-2024) Demandante: Fabio Villaneda Osorio ejecución de las actividades propias del contrato y extraordinariamente en forma oportunidad que el Municipio lo exija. 3.

Cumplir cabalmente con las obligaciones y con el objeto del contrato. 4. Presentar los informes mensuales de actividades, aprobados por el supervisor del contrato. 5. Disponer lo necesario para que el objeto del presente contrato se cumpla a cabalidad. 6. No acceder a peticiones o amenazas de quienes actúen por fuera de la ley con el fin de obligarlo a hacer u omitir algún acto o hecho, informando inmediatamente a las autoridades competentes cuando se presenten tales peticiones o amenazas. 7.

Cumplir como contratista independiente con las obligaciones de seguridad social contenidas en el Artículo 50 de la Ley 789 de 2002. 8. Guardar absoluta reserva en relación con toda la información que maneje y le sea dada a conocer con ocasión del presente contrato. El Contratista deberá cuidar la información a la que tenga acceso, evitando su destrucción a utilización indebida. así mismo, le está prohibido dar acceso o exhibir expedientes, documentos o archivos a personas no autorizadas Satisfacer las demás obligaciones a su cargo que se deriven de la naturaleza de este contrato y de las exigencias legales. 9.

Las demás que le sean asignadas por el Supervisor» (sic). 35. Se aportaron los movimientos bancarios de la cuenta de ahorro del demandante17 y unos documentos denominados bitácoras diligenciadas entre los años 2017 y 2019 en los que se relacionan unas casillas con datos de fecha, hora de salida y de llegada, vehículo, ruta, objeto de la visita y en los que aparece Fabio Villaneda Osorio como conductor18. 36.

El 18 de enero de 2021 solicitó el reconocimiento de la existencia de la relación laboral por la prestación de sus servicios y el pago de las prestaciones sociales que se derivaban de ella19; sin embargo, la petición no fue resuelta. 37. En la audiencia de pruebas celebrada el 30 de junio de 202220 se recibieron los testimonios de Yenny Alexandra Núñez Orozco, Felipe Mauricio Villaneda Hoyos y Samuel Cifuentes Murillo, pedidos por la parte demandante, de los cuales se extrae lo siguiente: 37.1.

Yenny Alexandra Núñez Orozco es bachiller y ama de casa. El demandante es su suegro. 37.1.1. Fabio Villaneda Osorio comenzó a trabajar para el municipio de Villamaría en 17 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta Cuaderno acumulado, archivo 004ED_C01Principal_002EXTRACTOSPDF 18 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta Cuaderno acumulado, archivos 016ED_C01Principal_014BITACORA1PDF; 017ED_C01Principal_015BITACORA2PDF; 018ED_C01Principal_016BITACORA3PDF; 019ED_C01Principal_017BITACORA4PDF; 020ED_C01Principal_018BITACORA5PDF 19 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta Cuaderno acumulado, archivo 005ED_C01Principal_003RECLAMACIONADTIVAPDF 20 Samai, índice 2, expediente digital, carpeta Cuaderno acumulado, archivo 048ED_C01Principal_046ACTAAUDIENCIAPRUEBASPDF 16 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00183-01 (3247-2024) Demandante: Fabio Villaneda Osorio febrero de 2017 y «lo despidieron» en mayo de 2019. 37.1.2.

Cumplía con un horario de trabajo desde las 8 de la mañana sin hora de salida de lunes a domingo. 37.1.3. Sus jefes eran el alcalde y los secretarios, de quienes recibía las órdenes. Debía desplazarse a veredas o a donde lo requirieran con disponibilidad de 24 horas los 7 días de la semana. 37.1.4. Lo declarado le consta porque cuando se comunicaba con él por teléfono este se lo comentaba, en su presencia también lo llamaban.

Además, lo veía en las instalaciones de la alcaldía, conduciendo la camioneta y en ocasiones observó que personas que trabajaban para el municipio le indicaban que debía desplazarse a tal lugar. 37.1.5. La alcaldía no le proporcionaba elementos como la vestimenta, pero la camioneta que él conducía era de propiedad del municipio. 37.1.6.

El pago de la seguridad social lo asumía él. 37.1.7. Lo veía poco, pero mantenían contacto telefónico. 37.1.8. No podía acordar los días en los que debía ir a realizar su labor y no se podía ausentar. 37.2. Felipe Mauricio Villaneda Hoyos es docente en el Sena y el demandante es su padre. 37.2.1. Fabio Villaneda Osorio ingresó a la alcaldía en febrero de 2017 y su vínculo finalizó en mayo de 2019.

Desempeñó la labor de conducción, recibía órdenes de sus jefes, quienes lo llamaban y él debía atender a las instrucciones y desplazarse al lugar que le indicaran. 37.2.2. El horario de ingreso era a las 8 am, pero no tenía uno de salida pues debía estar disponible. Lo llamaban constantemente y en cualquier momento. 37.2.3. Los contratos fueron sucesivos e ininterrumpidos. 37.2.4.

No podía ausentarse. 37.2.5. En algunas ocasiones, presenció que recibía órdenes del alcalde o de los secretarios. 17 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00183-01 (3247-2024) Demandante: Fabio Villaneda Osorio 37.2.6. No recibía dotación, pero la camioneta que conducía era de propiedad de la alcaldía. 37.2.7. La seguridad social era pagaba por él. 37.2.8.

El servicio lo prestaba él directamente y no podía acordar el horario de trabajo, en tanto que era el dispuesto por los jefes o según lo requirieran. 37.3. Samuel Cifuentes Murillo es bachiller y laboró para el municipio de Villamaría entre los años 2012 y 2018 para la empresa aquamaná en las áreas de facturación, comparendo ambiental, lectura e inclusive en la «cuadrilla». 37.3.1.

El demandante trabajó para el municipio desde febrero de 2017 hasta mayo de 2019 y era el conductor del despacho, por lo que recibía órdenes de todas las dependencias. 37.3.2. Ingresaba a las 8 pero no tenía horario de salida. 37.3.3. Presenció a diferentes secretarios que le ordenaban desplazarse a determinadas veredas o lugares. 37.3.4.

No podía ausentarse y debía estar disponible. Prestó el servicio personalmente y no podía enviar un reemplazo. 37.3.5. No recibía dotación. No recibía prestaciones y él pagaba su seguridad social. 2.4. Análisis sustancial del caso concreto 2.4.1. Sobre los elementos que permiten configurar una relación laboral 38. Con fundamento en lo expuesto, y en atención a los argumentos del recurso de apelación, la Sala analizará si en el sub judice se acreditaron los elementos que permiten configurar una relación laboral entre Fabio Villaneda Osorio y el municipio de Villamaría (Caldas). 2.4.1.1.

Prestación personal del servicio 39. De las pruebas relacionadas se tiene que el demandante laboró como conductor para el municipio de Villamaría (Caldas), a través de contratos de prestación de servicios suscritos directamente con la entidad, ejecutados entre el 15 de febrero de 2017 y el 30 de mayo de 2019. 18 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00183-01 (3247-2024) Demandante: Fabio Villaneda Osorio 40.

En consecuencia, de los testimonios y de las consideraciones expuestas en los contratos allegados, se advierte que efectivamente fue contratado por acreditar «su idoneidad y experiencia para la ejecución del contrato» (sic). Además, no existía la posibilidad de que otra persona pudiera cumplir con esta labor tal y como se extrae de la cláusula incluida en los contratos en la que se manifestó que no podría cederlos sin autorización previa y expresa del contratante «ya que el contrato es intuito personae», lo que además no se probó o alegó que hubiese ocurrido; de lo que se sigue que era él y no otra persona quien debía ejecutar las obligaciones pactadas. 2.4.1.2.

Remuneración 41. Ahora bien, aquel percibió una remuneración por el trabajo realizado, tal y como se evidencia de los contratos de prestación de servicios que suscribió, en los que se advierte que se dispuso el valor y la forma de pago, lo que se entiende como la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario). 2.4.1.3.

Continuada subordinación o dependencia 42. Una vez valoradas en conjunto las pruebas documentales aportadas y los testimonios recibidos, se tiene que la labor desempeñada por el demandante durante su vinculación con el municipio de Villamaría (Caldas) no se realizó de forma autónoma e independiente, sino que esta estuvo sujeta a horarios, instrucciones y órdenes que son propias de la naturaleza de una relación subordinada, pues atienden al control de un superior cualquiera que sea su denominación (secretario y alcalde) para ejecutar las obligaciones contractuales, por lo que existe una sujeción de aquel hacia la entidad demandada y, en tal sentido, esta contaba en todo momento con la posibilidad de disponer de su servicio, y aquel, a su vez, tenía la obligación correlativa de obedecerle, lo que evidencia el ejercicio del ius variandi por parte de la entidad territorial. 43.

Si bien es cierto que 2 de los testigos presentados son de oídas, razón por la cual sus declaraciones no ofrecen una referencia directa ni personal sobre las condiciones en que se prestó el servicio y, en consecuencia, carecen de pleno valor probatorio respecto de los hechos concretos que se pretenden acreditar; también lo es que el testimonio rendido por Samuel Cifuentes Murillo, quien manifestó haber laborado para el municipio entre los años 2012 y 2018, sí dio cuenta directa de las condiciones en las que el demandante prestó el servicio durante los años 2017 y 2018, periodo en el que coincidieron laboralmente. 19 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00183-01 (3247-2024) Demandante: Fabio Villaneda Osorio 44.

En esas condiciones, el testigo indicó que el demandante se desempeñaba como conductor, recibía órdenes de varias dependencias, cumplía un horario de ingreso a las 8:00 am sin tener una hora fija de salida, atendía instrucciones de distintos secretarios para desplazarse a diversas veredas o lugares, no podía ausentarse ni delegar sus funciones, y debía estar disponible para cumplir con las tareas asignadas. 45.

Tales circunstancias evidencian la ausencia de autonomía o libertad en el desarrollo de su labor, toda vez que el trabajador debía permanecer disponible para atender las instrucciones impartidas por sus superiores, ajustándose a los horarios establecidos y a los lugares de desplazamiento que le eran indicados. En otras palabras, la declaración permitió advertir circunstancias impuestas por el empleador tales como, el lugar de trabajo en el que debía cumplir con su labor, el horario y la dirección de las actividades a desarrollar, lo que denota la existencia de subordinación y la ausencia de independencia en la ejecución de sus funciones. 46.

Asimismo, el hecho de que las actividades desarrolladas por el demandante correspondan a las funciones asignadas a los cargos de planta del municipio, como es el empleo de conductor mecánico código 482 del nivel asistencial expresamente previsto en el Decreto 88 de 2015 «[p]or el cual derogan las disposiciones contenidas en el decreto 123 octubre 5 de 2011 y se adopta el nuevo manual especifico de funciones, competencias y requisitos laborales para los empleados de planta del[os] cargos del municipio de Villamaría, Caldas»21, constituye otro indicio significativo de subordinación. 47.

Precisado lo anterior, se advierte que, en efecto, el empleador impuso las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos (vehículo), para que el trabajador desarrollara sus labores, sin que le hubiere asistido ningún tipo de independencia. 48. La Sala, al realizar una valoración bajo las reglas de la sana crítica de tales pruebas, encuentra que es posible determinar la existencia de una relación laboral subordinada, siendo incuestionable el ánimo de la entidad contratante de emplear de modo permanente y continuo los servicios del demandante. 49.

Lo anterior, toda vez que la autorización establecida en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 permite celebrar contratos de prestación de servicios únicamente cuando las labores no puedan realizarse con personal de planta o 21 https://www.villamaria- caldas.gov.co/NuestraAlcaldia/PublishingImages/Paginas/Alcaldia/Decreto%20N%C2%B0%2088%20de% 202015%20Manual%20Espec%C3%ADfio%20de%20Funciones.pdf 20 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00183-01 (3247-2024) Demandante: Fabio Villaneda Osorio requieran conocimientos especializados.

Sin embargo, esta autorización es temporal, por lo que estos contratos no pueden prolongarse indefinidamente en el tiempo. 50. Sobre el particular, la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 202122 precisó el «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento» (sic). 51.

En esas condiciones, comoquiera que el contrato de prestación de servicios es temporal y limitado al tiempo necesario para ejecutar el objeto contractual, debe sustentarse siempre en una planeación adecuada y justificada. En el sub judice, si bien no se aportaron los estudios previos, en las consideraciones de los contratos se justificó la contratación en que «en la Planta de Personal de la Entidad Contratante, no existe o es insuficiente el personal para desarrollar las actividades objeto del presente contrato» (sic). 52.

No obstante, echa de menos la Sala que pese a las disposiciones contenidas en la Ley 909 de 2004, la entidad no haya dispuesto de la creación de plantas temporales que atiendan la oferta y la demanda en la prestación del servicio. Por lo tanto, la ausencia de personal suficiente que ejecute las obligaciones para las cuales fue contratado el demandante no es un argumento para justificar la ausencia de planeación por parte de la entidad, y desconoce que las labores desarrolladas se ejercieron bajo la subordinación de la entidad. 53.

En este punto, es necesario mencionar que en el último contrato [125 del 2019] se pactó el cumplimiento de la labor «en horario nocturno y fines de semana con disponibilidad del servicio las 24 horas del día o cuando se requiera» (sic). Así pues, la disponibilidad constituye una manifestación de la facultad de subordinación del empleador, al conferirle la potestad para exigir al trabajador condiciones de tiempo, modo, lugar y cantidad de trabajo en cualquier momento, es decir, sin que aquel pueda disponer libremente de su tiempo. 54.

Sobre el particular, la Corte Suprema de Justicia ha señalado que «la ‘disponibilidad’ normalmente conlleva una restricción a la libertad de aprovechamiento autónomo del tiempo por el trabajador, por la necesaria radicación en determinados sitios 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 9 de septiembre de 2021, expediente: 1317-2016, magistrado ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 21 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00183-01 (3247-2024) Demandante: Fabio Villaneda Osorio para la facilidad de atención al servicio demandado»23. 55.

Para la Sala, resulta inverosímil considerar que las circunstancias fácticas del presente asunto rompen la relación de coordinación contractual y evidencian, en su lugar, una laboral. 56. Se aclara que la situación descrita en el sub judice no corresponde a la que es propia del principio de coordinación, que «consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz del contrato, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, pero en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito»24. 57.

Otra es la subordinación, «en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y, en tal sentido, este cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer del trabajo de aquel, quien a su vez tiene la obligación correlativa de obedecerle. En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que a este respecto le asista ningún tipo de independencia» 25. 58.

Así las cosas, en el presente asunto no puede hablarse de coordinación, puesto que en el ejercicio de las funciones por parte del demandante estaba sometido a medidas u órdenes, a saber: la imposición de un horario, la sujeción a directrices por parte del alcalde y secretarios, y disponibilidad, lo que demuestra que la entidad en su calidad de empleadora, contaba con la posibilidad de disponer del trabajo de Fabio Villaneda Osorio, y de manera indiscutible, denota la existencia del elemento subordinación. 59.

Así las cosas, con fundamento en el material probatorio analizado y la normativa aplicable al asunto, esta Sala encuentra demostrada la existencia de los elementos de la relación laboral encubierta en los periodos comprendidos entre el 15 de febrero de 2017 y el 29 de mayo de 2019, salvo sus interrupciones. 2.4.2. En torno a la prescripción de los derechos en litigio 60.

Establecido lo anterior, la Sala procederá con el análisis de la prescripción de las prestaciones a que tiene derecho el demandante, en consonancia con la declaratoria del reconocimiento de la relación laboral encubierta. 23 Sentencia del 27 de junio de 2023, SL1514-2023 Radicación 95856 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 3 de noviembre de 2022, radicado 63001-23-33-000-2020-00365-01 (2181-2022).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 25 Ibidem. 22 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00183-01 (3247-2024) Demandante: Fabio Villaneda Osorio 61. Respecto del término de interrupción o solución de continuidad esta corporación en sentencia de unificación dispuso que: «150. Como se indicó en el apartado anterior, aunque en la actualidad la Sección Segunda aplica el criterio pacífico sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de establecer si se presentó o no la solución de continuidad en la relación laboral declarada.

En ese sentido, la Sala considera adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral. 151.

Adicionalmente, como complemento de la anterior regla, deberán atenderse las siguientes recomendaciones: 152. Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades.(Subrayado fuera de texto) 153.

Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse». 62.

Esta decisión fue aclarada en auto del 11 de noviembre de 2021, en el que la Sección Segunda de esta corporación precisó que «el término de treinta (30) días hábiles, a que alude la segunda regla de unificación, tal como se dijo en la sentencia del 9 de septiembre de 2021, debe entenderse como un indicador temporal para inferir que no hay solución de continuidad entre un contrato y otro sucedáneo, y solo para efectos de la prescripción de derechos laborales». 63.

Asimismo, en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, con referencia SUJ2-005-16, proferida por el Consejo de Estado, se establecieron las siguientes subreglas: 23 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00183-01 (3247-2024) Demandante: Fabio Villaneda Osorio «En aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.

Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios.

Pese a lo expuesto, la Sala aclara que la prescripción extintiva no se aplica frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales». [Se resalta]. 64.

Así las cosas, a juicio de la Sala, «[q]uien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual»26. 65.

En consideración con lo anterior, en el sub judice, al verificarse que la solicitud del reconocimiento fue presentada ante la entidad demandada el 18 de enero de 2021, se establece que no acaeció el fenómeno jurídico de la prescripción, pues no transcurrió un lapso superior a 3 años para solicitar por vía administrativa el reconocimiento de la relación laboral y por ende el pago de los salarios y prestaciones, toda vez que el vínculo con el municipio finalizó el 29 de mayo de 2019, por lo que el demandante tenía hasta el 29 de mayo de 2022 para reclamar. 66.

Ahora bien, aunque en el último periodo que transcurrió entre los contratos 271 de 2018 y 125 de 2019 pasaron 34 días, pues el primero finalizó el 15 de diciembre de 2018 y el segundo inició el 6 de febrero de 2019, la reclamación se presentó el 18 de enero de 2021, es decir, dentro de los 3 años siguientes a la finalización del contrato 271 de 2018 [15 de diciembre de 2018] que iba hasta el 15 de diciembre 2021. 67.

De tal manera, al demandante le asiste el derecho al pago de las prestaciones laborales por los periodos ocurridos entre el 15 de febrero de 2017 y el 29 de mayo de 2019, salvo sus interrupciones. 26 Sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, con referencia SUJ2-005-16, proferida por el Consejo de Estado. 24 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00183-01 (3247-2024) Demandante: Fabio Villaneda Osorio 2.4.3.

Sobre los salarios y prestaciones objeto del restablecimiento del derecho 68. Con base en todo lo anterior, se establece que Fabio Villaneda Osorio tiene derecho al reconocimiento y pago de los valores que por concepto de prestaciones legales derivadas de la relación laboral debieron liquidarle, en el periodo comprendido entre el 15 de febrero de 2017 y el 29 de mayo de 2019, salvo sus interrupciones, y el criterio de la Sala es que la liquidación debe realizarse en consideración al salario de un empleado de planta que desarrollaba iguales funciones a las que ejecutó y, solo en caso de no existir, con base en los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios. 69.

Por su parte, el municipio deberá calcular el ingreso base de cotización (IBC) pensional de Fabio Villaneda Osorio, que corresponde a los salarios de un empleado de planta que desarrollara funciones de conductor por todos los periodos laborados, por su carácter de imprescriptibles27, para lo cual deberá cotizar al respectivo fondo pensional en el porcentaje que le correspondía como empleador.

Para estos efectos, el demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales, con la salvedad de que en caso de no haberse realizado o de existir diferencia en su contra, tendrá la carga de pagar o completar el porcentaje que le correspondía como empleado. 70. Como puede apreciarse, las consideraciones expuestas en esta decisión se fundamentan en el principio de «a trabajo igual salario igual», que se deriva del artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales28 frente al cual la Corte Constitucional ha señalado que la remuneración de los trabajadores en general debe estar acorde con los criterios de proporcionalidad, cantidad y calidad del trabajo, entre quienes se encuentren en igualdad de 27 Sentencia de unificación CE-SUJ-2-5 del 25 de agosto del 2016, expediente con radicación 23001233300020130026001 (0088-2015). 28 «Artículo 7 Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que le aseguren en especial: a) Una remuneración que proporcione como mínimo a todos los trabajadores: i) Un salario equitativo e igual por trabajo de igual valor, sin distinciones de ninguna especie; en particular, debe asegurarse a las mujeres condiciones de trabajo no inferiores a las de los hombres, con salario igual por trabajo igual; ii) Condiciones de existencia dignas para ellos y para sus familias conforme a las disposiciones del presente Pacto; b) La seguridad y la higiene en el trabajo; c) Igual oportunidad para todos de ser promovidos, dentro de su trabajo, a la categoría superior que les corresponda, sin más consideraciones que los factores de tiempo de servicio y capacidad; d) El descanso, el disfrute del tiempo libre, la limitación razonable de las horas de trabajo y las vacaciones periódicas pagadas, así como la remuneración de los días festivos».

(Resalta la Sala). 25 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00183-01 (3247-2024) Demandante: Fabio Villaneda Osorio condiciones, sin desconocer la admisión de diversidad de reglas cuando se trata de hipótesis distintas29. 71. En tal sentido, en atención a que con esta decisión judicial se otorga vigencia al principio de primacía de la realidad sobre las formas, corresponde reconocer que la labor desempeñada por Fabio Villaneda Osorio debía ser remunerada de conformidad con lo devengado por un empleado de planta, en la medida en que realizara iguales funciones a las suyas. 72.

Es importante aclarar que frente al reconocimiento de las prestaciones que deberán ser reconocidas al demandante se sostuvo en anterior providencia30 que «el reconocimiento de la primacía de la realidad sobre las formalidades que conlleva a la declaración de existencia de una relación laboral subyacente de un contrato de prestación de servicio, no puede otorgar al accionante la calidad de empleado público», lo que no impide que se reconozcan las prestaciones reclamadas en virtud del aludido principio de «a trabajo igual salario igual». 73.

En consideración a esto, al actor le asiste el derecho al reconocimiento de las prestaciones de carácter legal que devengara un empleado de la entidad demandada que desarrollaba iguales funciones a las suyas, tales como vacaciones, primas, bonificaciones y cesantías, entre otras. 74. Por tal razón, la entidad deberá calcular las prestaciones de orden legal, para lo cual tomará como referente los salarios de un empleado de planta, en el periodo reconocido y, solo en caso de no existir, con base en los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios. 75.

Ahora, si bien en oportunidades anteriores esta Subsección ha señalado que por el reconocimiento de una relación laboral «no surge el derecho al reconocimiento y pago de las diferencias salariales»31; esta Sala modificó su postura para señalar que en estos asuntos el restablecimiento del derecho comporta, además, el reconocimiento y pago de la diferencia que pueda existir entre lo devengado por los empleados de planta de la entidad y los honorarios que le fueron pagados a los contratistas32. 29 Sentencia SU-519 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández Galindo. 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de octubre de 2016, radicado 66001 23 33 000 2013 00091 01 (0237 2014). 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de octubre de 2016, radicado 66001-23-33-000-2013-00091-01 (0237 2014), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencias del 25 de enero de 2024, radicados 81001-23-39-000-2017-00008-01 (1824-2022) y 85001-23-33-000-2019-00168-01 (3781-2021), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 26 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00183-01 (3247-2024) Demandante: Fabio Villaneda Osorio 76.

Lo anterior tiene soporte en las garantías de orden constitucional que impone a las autoridades proteger los principios de igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; y la primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales33, en virtud de los cuales le corresponde al juez proteger a los trabajadores de las arbitrariedades que se puedan presentar en sus condiciones laborales. 77.

En efecto situaciones como las descritas en el sub judice plantean un dilema que debe resolverse a la luz de los principios y derechos garantizados por la Constitución Política de manera que el debate jurídico imponga un análisis que evite vaciar el contenido y alcance los derechos en pugna, que no son otros que los de los trabajadores en el marco de un Estado social de derecho, en el que debe existir proporcionalidad entre el servicio y su remuneración, «puesto que ello es una lógica consecuencia de la naturaleza sinalagmática y conmutativa de la relación laboral»34. 78.

Así las cosas, en casos como el que es objeto de estudio por la Sala, a pesar de tratarse de funciones iguales a las de los empleados de planta, los contratistas no reciben la remuneración correspondiente al ejercicio de esa función pública, pues la retribución por los servicios prestados es denominada honorarios, los cuales son consecuencia del ejercicio irregular de una figura contractual que se desnaturalizó, lo que desconoce el carácter fundamental del derecho al trabajo y la especial protección que ordena la Constitución y que está estrechamente ligada con la dignidad humana y la justicia material. 79.

Aunado a lo expuesto, reconocer iguales condiciones laborales a los contratistas que acrediten que prestaron sus servicios a la entidad en el marco de una verdadera relación laboral, implica darle eficacia a ese principio constitucional al que se ha aludido en esta decisión y aplicarlo en su integridad para así eliminar las diferencias surgidas en esa relación contractual que encubría una laboral. 80.

De esta manera el juez de lo contencioso administrativo en materia laboral, al advertir que la carga de igualdad se rompió, pues el contratista fue remunerado en forma disímil de los demás empleados de planta, debe utilizar los mecanismos necesarios para combatir esa situación de inequidad y garantizar así la movilidad salarial. 81.

Así las cosas, no reconocer el reajuste salarial constituye no solo una violación 33 Artículo 53 de la Constitución Política. 34 Sentencia T-102 de 1995. 27 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00183-01 (3247-2024) Demandante: Fabio Villaneda Osorio a la legislación laboral contenida en el ordenamiento interno, sino también a los tratados internacionales ratificados por Colombia, los cuales al tenor del artículo 93 de la Constitución hacen parte del bloque de constitucionalidad. 82.

De acuerdo con lo anterior, es procedente el reconocimiento y pago de las diferencias que resulten entre lo que recibió aquel por concepto de honorarios y lo percibido por un empleado de planta (conductor) que cumplía con las funciones en igualdad de condiciones de ese cargo de la entidad. 83. Ahora, en lo referente a la sanción moratoria por el pago tardío de las prestaciones, esta Sala reitera que no hay lugar a su reconocimiento, pues la obligación de pago surge con este proveído a través del cual se efectúa el reconocimiento de la relación laboral existente entre las partes, toda vez que esta tiene el carácter de sentencia constitutiva, motivo por el cual a partir de su ejecutoria empiezan a correr los términos para reclamar los derechos que esta genera. 84.

De otra parte, en lo que respecta al «despido injusto», tal y como se expuso en párrafos atrás, el reconocimiento de la primacía de la realidad sobre las formalidades que conlleva a la declaración de existencia de una relación laboral subyacente de un contrato de prestación de servicio no otorga al trabajador la calidad de empelado público, de ahí que, no puede otorgar al accionante la calidad de empleado público y reconocer que hubo una terminación de la relación laboral sin justa causa que diera lugar a una indemnización por este hecho. 85.

Por lo hasta aquí analizado, con fundamento en el material probatorio valorado y la normativa aplicable al asunto, esta Sala concluye que se demostraron los elementos constitutivos de una relación laboral encubierta. Por tal razón, se revocará la sentencia de primera instancia, para en su lugar acceder a las pretensiones de conformidad con lo expuesto en esta providencia. 2.4.

Costas 86. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 28 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00183-01 (3247-2024) Demandante: Fabio Villaneda Osorio 87. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 88.

Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma35. 89.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 90. En el caso concreto, como no se evidenció que, en esta instancia, actuación temeraria o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas y se revocará las impuestas en primera instancia. 3.

Conclusión 91. Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que existió una relación laboral entre Fabio Villaneda Osorio y el municipio de Villamaría (Caldas) en el periodo comprendido entre el 15 de febrero de 2017 y el 30 de mayo de 2019, salvo sus interrupciones. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Revocar la sentencia proferida el 22 de marzo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda incoada por Fabio Villaneda Osorio contra el municipio de Villamaría (Caldas) de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar se dispone: 35 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 29 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00183-01 (3247-2024) Demandante: Fabio Villaneda Osorio Segundo. Declarar la nulidad del acto negativo ficto derivado de la falta de respuesta a la petición del 18 de enero de 2021 presentada por Fabio Villaneda Osorio ante la alcaldía de Villamaría (Caldas).

Tercero. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, declarar la existencia de una relación laboral entre Fabio Villaneda Osorio y el municipio de Villamaría (Caldas) durante el periodo comprendido entre el 15 de febrero de 2017 y el 30 de mayo de 2019, tiempo que se tendrá en cuenta para efectos pensionales.

Cuarto. Condenar al municipio de Villamaría (Caldas), a reconocer a Fabio Villaneda Osorio las prestaciones sociales comunes a su cargo, propias de los empleados públicos, por el periodo comprendido entre el 15 de febrero de 2017 y el 30 de mayo de 2019, salvo sus interrupciones, las cuales deberán liquidarse con base en la asignación salarial de un empleado de planta que desarrollaba iguales funciones a las que ejecutó y, solo en caso de no existir, con base en los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios.

Asimismo, condenar al municipio de Villamaría (Caldas), a reconocer a Fabio Villaneda Osorio las diferencias que resulten entre lo que recibió por concepto de honorarios y lo que debió recibir como salario, en igualdad de condiciones de un empleado de planta que desarrollara sus funciones. Quinto. Condenar al municipio de Villamaría (Caldas), que tome el ingreso base de cotización o IBC del demandante, dentro de los períodos laborados por prestación de servicios, esto es entre el 15 de febrero de 2017 y el 30 de mayo de 2019, mes a mes, y efectúe los aportes para pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador, los cuales deberán liquidarse con base en la asignación salarial de un empleado de planta que desarrollaba iguales funciones a las que ejecutó y, solo en caso de no existir, con base en los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios Sexto. El municipio de Villamaría (Caldas) hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, en consideración a los índices de precios al consumidor (IPC) certificados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final__ índice inicial 30 Radicado: 17001-23-33-000-2021-00183-01 (3247-2024) Demandante: Fabio Villaneda Osorio Séptimo. Dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA.

Octavo. Revocar la condena en costas impuestas en primera instancia. Noveno. No condenar en costas en esta instancia. Décimo. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Aclaración de voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

MAG