CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN 6 CONSEJERO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2024-01666-00 Recurrente: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP – SALVAMENTO DE VOTO MAGISTRADA ADRIANA POLIDURA CASTILLO Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Sala Especial de Decisión No. 6 de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, procedo a exponer las razones por las cuales salvé mi voto en la sentencia aprobada el nueve (9) de junio de dos mil veinticinco (2025), que resolvió declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia proferida el 23 de marzo de 2023 por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número de radicado 25000-23-42- 000-2014-01307-01 (3055-2016).

La posición mayoritaria de la Sala no encontró demostrada la configuración de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y sustentó su decisión en que la UGPP omitió solicitar la adición o complementación de la sentencia recurrida, antes de interponer el recurso extraordinario de revisión. En este sentido, textualmente el fallo señala: “la UGPP dejó de utilizar la figura procesal de la idónea para controvertir el punto que echa de menos en la decisión y en el que sustenta la configuración de la causal invocada, pues tuvo acceso a la solicitud de adición de la sentencia como parte demandada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento de derecho y dejó vencer el término legal previsto para ello, lo que hace inviable que a través del recurso extraordinario de revisión se remedie el vicio alegado”.

Pues bien, aunque la misma posición mayoritaria indica que “la solicitud de adición de sentencia no constituye un requisito de procedibilidad del recurso extraordinario de revisión ni su ausencia impide per se el ejercicio de este”, lo cierto es que bajo el señalado sustento pretermitió la revisión de la sentencia recurrida, pese a que la evolución jurisprudencial en torno al recurso extraordinario de revisión, regulado en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, precisa la incidencia del reconocimiento de mesadas pensionales prescritas en la cuantía de las prestaciones ordenadas en la sentencia recurrida y, en tal sentido, indica la procedencia de la revisión extraordinaria, como paso a explicarlo.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01666-00 Recurrente: UGPP 2 En primer lugar, observo que en algunas oportunidades el recurso extraordinario se ha declarado infundado, por ejemplo, en el caso radicado bajo el No. 2016-03572- 00, en el que la UGPP recurrió una sentencia por la causal de revisión del literal b) del artículo 20 de la Ley 797, señalando que se había reconocido una pensión post mortem y una sustitución pensional sin prever la prescripción trienal de las mesadas causadas.

En respuesta, mediante fallo del 5 de noviembre de 2019, la Sala Especial de Decisión No. 3 declaró infundado el recurso, considerando que, aunque las acciones para reclamar derechos laborales y prestacionales prescribían a los 3 años desde que se cumplieron los requisitos para acceder a la prestación, la acción extraordinaria de revisión no permitía reabrir el fondo del juicio ordinario, sino que su objetivo exclusivo era verificar si los montos de las pensiones reconocidas se ajustaban a los parámetros legales.

Así, la Sala consideró que la prescripción de las mesadas no encajaba en la causal invocada, dado que no cuestionaba la cuantía ni la legalidad del reconocimiento de la pensión, y estimó que el argumento de la UGPP buscaba reabrir el debate sustancial objeto de pronunciamiento en la sentencia recurrida; además, advirtió que si la UGPP estimaba que el ad quem omitió pronunciarse sobre la prescripción, debió solicitar su adición en sede ordinaria, conforme al artículo 287 del CGP, para que el Consejo de Estado resolviera sobre el asunto.

En similar sentido, en el radicado No. 2019-00330-00 la UGPP recurrió, con fundamento en la causal de revisión del literal b) del artículo 20 de la Ley 797, una sentencia que reconoció la pensión gracia sin aplicar la prescripción trienal de las mesadas, donde se había propuesto la excepción de prescripción. En este caso, mediante fallo del 10 de julio de 2024 la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró infundado el recurso y consideró que debió solicitarse la adición de la sentencia, conforme al artículo 287 del CGP.

Indicó que el recurso extraordinario de revisión no permitía reabrir debates ya resueltos ni suplir la negligencia procesal. Igualmente, señaló que la prescripción no podía discutirse nuevamente, destacando que la UGPP tuvo la oportunidad de controvertir la omisión en su momento y no lo hizo. No obstante, pese a los pronunciamientos anteriores, en múltiples ocasiones el recurso extraordinario de revisión se ha declarado fundado en casos análogos.

Por ejemplo, el 10 de diciembre de 2020, dentro del radicado 2016-00890-00, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado consideró que la sentencia recurrida no había declarado la prescripción de las mesadas frente a las cuales había operado este fenómeno y precisó que ello afectaba la cuantía judicialmente reconocida, aunque no se ordenó la devolución de los dineros pagados porque el interesado recibió dicho pago de buena fe.

Igualmente, en providencia del 16 de septiembre de 2021, radicado No. 2016- 01139-00, la Subsección A de la Sección Segunda declaró fundado el recurso Radicado: 11001-03-15-000-2024-01666-00 Recurrente: UGPP 3 porque se había efectuado el reconocimiento de pensiones prescritas, lo cual incidía en la cuantía del derecho reconocido.

Lo propio ocurrió en las sentencias de 26 de mayo de 2022, Rad. No. 2017-00802- 00, 2 de marzo de 2023, Rad. No. 2014-00500-00, y 12 de octubre de 2023, Rad. 2016-01174-00, de la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación. En esta última se precisó que “si se permitiera que la determinación adoptada por el juez de instancia en lo relacionado con la prescripción continuara inmodificable, se estaría avalando un exceso en la cuantía pensional que le fue reconocida a la señora García Cortés, lo cual es precisamente lo que proscribe la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto, en la medida que, como consecuencia de la omisión anotada, la entidad demandante al dar cumplimiento al fallo terminaría pagando un retroactivo superior al que por ley corresponde”.

En el mismo sentido, es decir declarando fundado el recurso extraordinario de revisión, a la decisión anterior la siguió la sentencia del 15 de junio de 2023, Rad. 2018-00047-00, de la Subsección B de la Sección Segunda de la Corporación, y el pronunciamiento de 29 de noviembre de 2024, Rad. 2024-01710-00, de la Sala Especial de Decisión No. 22.

Esta última consideró que la sentencia recurrida cometió un error al ignorar las mesadas prescritas y que si se mantuviera la decisión se estaría avalando un pago excesivo e injustificado, contrario a la ley y perjudicial para el patrimonio público. De modo que las decisiones antes referidas declararon fundado el recurso extraordinario de revisión frente al reconocimiento de mesadas pensionales prescritas, porque consideraron que ello configuraba la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual la revisión procede “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”; además, resalto que en estas oportunidades no se exigió el agotamiento de los mecanismos de adición o complementación de la sentencia como requisito de procedibilidad del RER.

Al respecto, en el debate legislativo de la Ley 797 de 2003 (Senado, ponencia para segundo debate, 2002), se justificó la inclusión del artículo 20 con el objetivo de proteger la sostenibilidad del sistema pensional y evitar pagos irregulares, aun cuando se estuviera ante una sentencia formalmente ejecutoriada: "Se propone permitir la revisión de sentencias que hayan impuesto pagos por fuera del marco legal, sin que importe que el proceso esté terminado, en aras del interés general y la protección del tesoro público”.

Esto significa que el legislador quiso crear un instrumento de control posterior, para salvaguardar la sostenibilidad fiscal del sistema pensional y corregir decisiones judiciales que impusieran obligaciones económicas al Estado sin el debido sustento legal, de manera que la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 buscó garantizar la sostenibilidad del sistema pensional, evitando pagos indebidos.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01666-00 Recurrente: UGPP 4 De lo anterior se deduce que la revisión extraordinaria es procedente cuando se reconocen prestaciones en cuantía superior a la legal, habida cuenta de que la ley no condicionó su procedibilidad al agotamiento de los recursos o mecanismos procesales dispuestos para el procedimiento ordinario.

Entonces, exigir que previo a la demanda de revisión extraordinaria se presente una solicitud de adición o complementación de la sentencia, condiciona el recurso a formas no previstas al imponer una carga procesal no establecida en la ley, lo cual no se acompasa con el derecho al acceso efectivo a la justicia (art. 229 CP), tal y como lo advirtió la Corte Constitucional en la mencionada sentencia C-520 de 2009, en la que, ni siquiera, consideró exigible el agotamiento de la segunda instancia procesal o del recurso de apelación. Así las cosas, aunque el recuento jurisprudencial expuesto en punto a la prescripción de mesadas pensionales como causal de revisión extraordinaria permite apreciar la existencia de posturas divergentes, en mi criterio puede observarse una tendencia a admitir la procedencia del recurso extraordinario de revisión previsto en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, cuando se omite aplicar la prescripción trienal de mesadas pensionales y ello deriva en un pago superior al permitido legalmente.

Asimismo, aunque este recurso no permite reabrir el debate sobre el reconocimiento del derecho pensional, sí es procedente para revisar errores en la cuantía de la prestación reconocida sobre mesadas pensionales prescritas1, frente a lo cual se resalta la obligación del juez de pronunciarse sobre todas las excepciones probadas, incluyendo la prescripción de las mesadas pensionales, conforme al artículo 187 del CPACA2.

Ahora bien, la circunstancia de que ya se hubiere efectuado el pago y que no haya lugar a su reembolso en razón a la buena fe de la erogación, no es motivo para que el juez omita su pronunciamiento, amparando con su silencio una situación ilegítima que puede ser corregida en el futuro3. Igualmente, si el silencio judicial frente a la prescripción fue total o parcial, la omisión del pronunciamiento es siempre relevante, cuando conlleva un pago en cuantía superior a la permitida legalmente, pues en estos casos el recurso extraordinario de revisión es el instrumento idóneo para restablecer la legalidad. 1 Sentencias de 16 de septiembre de 2021 (2016-01139-00).

Dr. Suárez – Sección Segunda, Subsección A; 2 de marzo de 2023 (2014-00500-00), Dr. Valbuena – Sección Segunda, Subsección A; 15 de junio de 2023 (2018-00047-00), Dr. Palomino – Sección Segunda, Subsección B; y 29 de noviembre de 2024 (2024-01710-00, Dr. Álvarez - SED núm. 22. 2 Sentencias de 12 de octubre de 2023 (2016-01174-00), Dr. Duque – Sección Segunda, Subsección A; y 29 de noviembre de 2024 (2024-01710-00), Dr. Álvarez - SED núm. 22. 3 Sentencia 10 de diciembre de 2020 (2016-00890-00) (Dr. Suárez).

Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01666-00 Recurrente: UGPP 5 En síntesis, si bien en algunos pronunciamientos se ha exigido que la parte actora haya solicitado la adición de la sentencia para habilitar el recurso extraordinario de revisión, estimo apropiado llevar a cabo una interpretación de la norma acorde con su finalidad y con la naturaleza del recurso, en concordancia, además, con el derecho de acceso a la administración de justicia, dando con ello cabida al recurso cuando la omisión de declarar la prescripción de las mesadas pensionales genera un pago indebido o excesivo, que contraria la ley y afecta el patrimonio público, sin necesidad de cuestionar el derecho pensional en sí mismo.

Lo anterior demanda una interpretación que no condicione la procedencia del recurso a la solicitud previa de adición o corrección de la sentencia, en tanto que ello impondría un requisito no previsto en la Ley 797 de 2003 ni en el CPACA, y podría desconocer el derecho a la revisión como garantía excepcional frente a errores materiales o sustanciales.

Reitero, en suma, que, a diferencia del recurso regulado en el CPACA, el recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 797 de 2003 tiene una finalidad propia y diferenciada, orientada específicamente a revisar decisiones que impliquen erogaciones del tesoro público en cuantías superiores a las permitidas por la ley. Por ello, su procedencia no puede supeditarse a la conducta procesal de las partes, sino que debe atender al principio de legalidad objetiva, a la defensa del patrimonio, al interés general y al principio de sostenibilidad fiscal del sistema pensional.

Así concluyo la necesidad de una mayor flexibilidad en la aceptación del recurso extraordinario de revisión por omisión de la prescripción, siempre que esto afecte la cuantía del derecho reconocido, así como una postura más garantista, en la que el recurso extraordinario sea admisible sin necesidad de agotar previamente mecanismos ordinarios como la solicitud de adición, en la medida en que su finalidad es salvaguardar el orden jurídico objetivo, el principio de legalidad, la sostenibilidad del sistema pensional y el interés público.

En los anteriores términos sustento mi voto disidente, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada