CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 54001-23-33-000-2016-00265-02 (6054-2023) Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Reconocimiento pensión de invalidez Decisión: Sentencia de segunda instancia Se desata el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia proferida el 13 de julio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez al actor.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. Pretensiones1 Gustavo Núñez Serrano por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó la nulidad de los siguientes actos administrativos: Oficios 2012-251143 DIPON, 247691 de 1 de noviembre de 2011, 253632 de 20 de septiembre de 2012 y el acto ficto o presunto “por no contestar el derecho de petición enviado el 4 de Octubre del 2011 a la sección de prestaciones sociales de la Policía Nacional con recurso de reposición y en subsidio de apelación de 19 de abril del 2012 donde se negó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez a favor del Agente de Policial retirado (…) Gustavo Núñez Serrano, 1 Samai-expediente digital-índice 002. 2 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional quien presenta PARAPARESIA Y MONOPLEJIA que implica la pérdida funcional total del tobillo derecho con más del 50% de disminución de la capacidad laboral”.
Que se inaplique parcialmente por vía “excepcional de ilegalidad” la parte subrayada “Acta de Junta Médico Laboral número 181 - expedida en Cúcuta con Fecha 02 de marzo de 1.998, notificada personalmente, en lo que respecta al actor, proferida por la Junta Médico Laboral DIRECCIÓN DE SANIDAD-POLICÍA NACIONAL, en la parte que Resolvió: el numeral 1-204 literal b-1 con un índice lesional de 8 puntos y el numeral 1-205 literal a-3 con un índice lesional de 6 puntos y una merma de la capacidad laboral de 30.37%., pues la parte subraya (…) que en esa fecha no alcanzó el 50% de la disminución de la capacidad laboral procediendo luego la PONAL a darle el retiro sin concluir el procedimiento administrativo (…) señalado en el Decreto 094 del 1.989 (…)”.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene al ente ministerial demandado a (i) reconocer y pagar la pensión de invalidez a que tiene derecho el actor por presentar una disminución de la capacidad laboral de 91,869%; (ii) que le reconozca una indemnización equivalente al (54.0) de acuerdo con la tabla C,21 puntos, bajo el amparo del artículo 87 del Decreto 094 de 1989;
(iii) que la suma reconocida le sea ajustada de acuerdo con el IPC que certifique el DANE; y (iv) que se cumpla la sentencia en los términos señalados en el CPACA. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones de la demanda en síntesis son los siguientes: Precisó que, el actor laboró en la Policía Nacional desde el 26 de abril de 1982 hasta el 16 de septiembre de 1993, “tiempo en el cual sufrió enfermedades y lesiones personales que le produjeron una disminución de la capacidad laboral que lo hace merecedor de una pensión de invalidez”.
Refirió que, elevó petición ante la Policía Nacional para que le fuera reconocida la pensión de invalidez. 3 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional Señaló que, las lesiones sufridas por el demandante fueron calificadas “en el servicio por causa y razón del mismo”, a través de la Junta Médico Laboral 1 81 de 1993 en la Regional de Sanidad de la Policía Nacional de la ciudad de Cúcuta, la cual determinó una disminución de la capacidad laboral equivalent e al 30.37% que implica que sufre una enfermedad relativa permanente aplic ando fórmula al siguiente orden: INDICES DE LESIÓN VALOR Numeral 1-205 literal a-3, 6 puntos DLI1 13.5 DL1 13.5 Numeral 1-204 literal b-1, 8 puntos DLI2 19.5 DL2 16.8675 DISMINUCION TOTAL 30.368 DE LA CAPACIDAD LABORAL Sostuvo que, la inconformidad radica en que la junta calificó las secuelas del demandante en “anquilosis de la articulación TIBIO-TALAR del tobillo del pie derecho con pérdida de la capacidad funcional”, cuando además debi ó haber calificado la “parestesia” y “monoplejía” que padece y que fueron e videntes desde el inicio del tratamiento.
Indicó que, de conformidad con el diagnóstico médico de la clínica de ortope dia y traumatología de 16 de febrero de 2011 (confirmado el 10 de diciembre de 2015), refleja la presencia de “artrosis postraumática tibio-astragalina c on paresia en miembro pélvico derecho; paraestexia pierna derecha; ma rcha claudicante a expensas de pierna derecha; dolor a nivel lumbar, co n limitación total en la movilidad del tobillo derecho, con apoyo en vara del pie”; por lo que, en su sentir la calificación debió ser así: INDICES DE LESION VALOR Numeral 1-205 literal A-3, 6 puntos DLI 1 13.5 DL1 13.5 Numeral 1-204 literal B-1, 8 puntos DLI 2 19.5 DL2 16.8675 Numeral 4-135 literal C, 19 puntos DLI 3 86.5 DL3 60.23211 Numeral 4-145 literal A6 puntos DLI 4 13.5 DL4 1,269052 DISMINUCION TOTAL DE LA 91.869 CAPACIDAD LABORAL 4 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional Advirtió que, la entidad enjuiciada no ha resuelto el asunto relacionado con el reconocimiento y pago de la pensión por “incapacidad permanente en actos p or causa y razón del servicio, a la que considera tiene derecho”. 1.2.
Normas violadas y concepto de violación Como normas violadas se citan en la demanda las siguientes: De la constitución política los artículos 1, 2, 3, 4, 6, 11, 13, 25, 29, 34, 42, 47,48,49,53,54,58,218,219,220,221 y 229 de la Constitución Política; Decretos 094 de 1989 y 1796 de 2000; Leyes 4 de 1992 y 100 de 1993, el derogado Código Contencioso Administrativo y el Código General del Proceso.
Señaló como fundamento del concepto de violación los siguientes cargos: Excepción de inconstitucionalidad: En un aparte del Acta de Junta Médico Laboral 181 de 2 de marzo de 1998 “el numeral 1-204 literal b-1 con un índice lesional de 8 puntos y el numeral 1-205 literal a-3 con un índice lesional de 6 puntos y una merma de la capacidad laboral del 30.37%”; y en tal sentido, por no alcanzar en esa fecha el 50% de la disminución de la capacidad laboral, la Policía Nacional lo retiró del servicio sin adelantar el procedimiento administrativo de conformidad con el Decreto 94 de 1989.
Violación de derechos fundamentales “a la salud, libre desarrollo de la p ersonalidad, trabajo, debido proceso, principio de legalidad y derecho d e defensa”: Toda vez que, el actor ingresó a la Policía Nacional en pleno us o y goce de sus facultades mentales y motrices, (según consta en la ficha mé dica de ingreso), y que el derecho al reconocimiento de la pensión de invalid ez se ha visto menguado con la decisión tomada por Medicina Laboral de la Policía Nacional en el acta de Junta Médico Laboral, al evaluar en forma difer ente “los actos preparatorios, los conceptos o diagnósticos médicos”, con la d isminución de la capacidad laboral que corresponde a 91.96%, y no con el “3 0.37%, sin calificar las enfermedades monoplejias, con 19 puntos numeral 4- 5 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional 135” como tampoco “paraparesias con 6puntos numeral 4-145” que padece e l accionante, calificando exclusivamente las secuelas como “anquiliosis de la articulación tibio-talar del tobillo pie derecho con pérdida de la capacidad labo ral”.
En suma, que de conformidad con diagnóstico médico de 16 de febrero d e 2011 evidencia “presencia de artrosis postraumática tibio-astragalina con p aresia en miembro pélvico derecho, así como parestesia pierna derecha, con dolor a nivel lumbar y limitación total en la movilidad del tobillo derecho”. Violación directa de la Constitución y la Ley - que el acto impugnado ad olece de sustentación legal para su promulgación; dado que, la Policía N acional guardó silencio al derecho reclamado, el cual ya había ingresado al p atrimonio del demandante.
Violación a los derechos fundamentales a la salud, al libre desarrollo de la personalidad, al trabajo, al debido proceso, al principio de legalidad y derecho a la defensa; y en atención de ello, transcribió los artículos 15, 16, 17, 19, 21 y 89 del Decreto 1796 de 2000, ante la omisión de la demandada e n la realización de los exámenes en favor del demandante que permitieran lle gar a la verdad científica del caso. 2.
Contestación de la demanda La Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional mediante apoderado judicial se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que2: La expedición de los actos administrativos demandados se expidieron conforme a las normas preexistentes, con apego a la constitución y a la Ley, revestidos de presunción de legalidad, por lo que no es viable acceder al reconocimiento de la pensión de vejez; dado que, los actos que hoy se discuten quedaron ejecutoriados hace más de 24 años con la Junta Médico Laboral 181 de 1993 que le determinó una merma de la capacidad laboral psicofísica a Gustavo Núñez Serrano del 30.36% y lo declaró no apto para el 2 Samai-expediente digital-índice 002. 6 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional servicio policial.
Aunado a que, no convocó al Tribunal Médico Laboral de Revisión para que pudiera controvertir tal calificación. Precisó que, la calificación dada estuvo sujeta a los parámetros médicos estrictos; y que, además el demandante cita un examen realizado en el 2015 del que se extrae que presenta “artrosis postraumáticatibio-astragalina”, pretendiendo endilgar que la misma fue causada por los hechos acontecidos hace más de 24 años.
Propuso el medio exceptivo que denominó “caducidad de la acción”, por cuanto el Acta de Junta Médico Laboral 181 de 1993 quedó en firme hace más de 24 años. Empero, advirtió que dicha excepción fue resuelta desfavorablemente en la audiencia inicial de 6 de marzo de 2018, y con ocasión del recurso de apelación presentado por la demandada, esta Corporación mediante proveído de 9 de septiembre de 2019 la confirmó en todas y cada una de sus partes. 3.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Norte de Santander por sentencia de 13 de julio de 2023, accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó el reconocimiento pensional al demandante al considerar que3: Gustavo Núñez Serrano tiene derecho al reconocimiento de la pensión de invalidez prevista por el régimen especial de la Fuerza Pública, puesto que su pérdida de la capacidad laboral, de acuerdo con el dictamen elaborado por la Junta Regional, es igual o superior al 75% que exige la normatividad vigente al momento de los hechos (Decreto 094 de 1989) al habérsele decretado un porcentaje del 77,00 el cual no fue objetado por la entidad demandada al momento de su contradicción por parte del Médico “Montaña Dueñas”.
Destacó que, para acceder al reconocimiento pensional del cual se ruega amparo, de conformidad con el régimen especial de la Fuerza Pública, es 3 Samai-otras corporaciones-(Radicado 20001233300320170048106)-índice 24. 7 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional necesario que el interesado haya sufrido una pérdida de la capacidad laboral no inferior al 75%.
Presupuesto que, el señor Núñez Serrano acreditó de conformidad con las disposiciones contenidas en el Decreto 094 de 1989. Ello, comoquiera que el dictamen rendido por la Junta Regional de Invalidez de Norte de Santander, tuvo en cuenta el Acta de Junta Médico Laboral de Policía de 2 de marzo de 1993 “conceptos médicos emitidos por la especialidad de Ortopedia y valoró las condiciones de salud del demandante, asignándole una disminución equivalente al 77,00%”, que le da derecho al reconocimiento de la pensión de invalidez, el cual no fue desvirtuado por la entidad demandada, quien habiendo tenido la oportunidad de controvertirlo, no contrarrestó la veracidad de lo establecido por la citada Junta Regional.
Precisó que, si bien es cierto, en el referido dictamen la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Norte de Santander estableció como fecha de estructuración el 10 de diciembre de 2015, fecha en la cual, el demandante fue valorado por el Especialista de Ortopedia Jorge Martínez; lo cierto es que, si dejó claro que es de origen laboral.
Advirtió que, en la audiencia de pruebas celebrada por esa Corporación (se realizó la contradicción del citado dictamen), el medico dejó claro que la lesión que sufrió el señor Núñez Serrano en 1991 tiende a ser progresiva; ya que, esas lesiones en la extremidad inferior con el paso del tiempo (como hay una relativa inmovilidad de la extremidad), genera una disminución en la masa muscular, una debilidad o como lo describe el ortopedista una “paresia que es la debilidad de la extremidad por la disminución del movimiento de la misma” que en su momento no la tenía porque era muy reciente; por lo cual, la calificación se adicionó con un índice de 5 dado por la “Monoparesia”.
También que, el aumento de la pérdida de capacidad laboral del accionante es una consecuencia lógica de la lesión sufrida por éste durante el tiempo en que laboró en la Policial Nacional, la cual fue calificada por dicha institución como “en el servicio por causa y razón del mismo”. Por ende, y toda vez que la disminución de la capacidad laboral del accionante se generó mientras 8 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional prestaba los servicios como agente en la entidad acusada, aquella deberá asumir la pensión de jubilación. Por consiguiente, concluyó que Gustavo Núñez Serrano tiene derecho al reconocimiento de la pensión de invalidez prevista por el régimen especial de la Fuerza Pública, puesto que la pérdida de la capacidad laboral, de acuerdo con el dictamen elaborado por la Junta Regional es igual o superior al 75% que exige la normatividad vigente al momento de los hechos; esto es, el Decreto 094 de 1989, al habérsele decretado un porcentaje del 77,00 el cual no fue objetado por la entidad demandada al momento de su contradicción. Ahora bien, precisó que por Resolución 06848 de 30 de junio de 1994, el ente ministerial acusado le reconoció al actor la suma de $5.334.926 por concepto de cesantías por el tiempo de servicios prestados y por la incapacidad relativa.
En tal sentido, ordenó el descuento debidamente indexado del monto reconocido por la entidad en favor del demandante por concepto de incapacidad sicofísica y permanente, pues advirtió que la prestación pensional por invalidez y la indemnización por ese mismo motivo comparten su causa eficiente; es decir, la merma de la capacidad sicofísica de los miembros de la Fuerza Pública lo que implica en la práctica que su reconocimiento simultáneo constituya una doble compensación. Por otra parte, refirió que en el sub examine operó el fenómeno prescriptivo, toda vez que el señor Núñez Serrano presentó petición el 4 de octubre de 2011, tendiente a obtener, entre otros, el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez; es decir, más de 19 años después de haberse presentado la lesión (19/10/1991) y posterior calificación de la pérdida de la capacidad laboral por parte de la Junta Médico Laboral de Policía 181 (2/03/1993) y retiro del servicio activo (16/09/1993), y en consecuencia, los efectos fiscales del reconocimiento pensional los decretó a partir del 4 de octubre de 2007.
Con relación al reajuste de la indemnización por disminución de la capacidad sicofísica del demandante, advirtió que, aquella resulta incompatible con el reconocimiento de la pensión de invalidez. Lo anterior, aunado al hecho que conforme lo ha reiterado esta Colegiatura “no se trata de una prestación de 9 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional aquellas que ostentan el carácter de periódica, en cuanto se agota en un único pago”; de manera que, la acción que se pretende ejercer se encuentra sujeta al término de caducidad.
En tal sentido, el demandante debió controvertir dentro de los términos que la ley señala la Resolución 06848 del 30 de junio de1994 “que le reconoció y ordenó el pago de la indemnización por disminución de la capacidad laboral”, por haber definido su situación jurídica particular y concreta respecto de dicha prestación económica, sin que en el plenario exista pretensión tendiente a cuestionar la validez del mencionado acto.
No condenó en costas a la parte demandada. 4. Recurso de apelación Inconformes con la decisión, los apoderados de la parte demandante y demandada4, disienten de la sentencia atacada, y sustentan los recursos de alzada así: Gustavo Núñez Serrano manifestó su inconformidad frente a los numerales cuarto5, sexto6 y séptimo7. Precisó que, el pago de la pensión de invalidez y de la indemnización se hacen exigibles a partir de la fecha del fallo de primera instancia. Ello, comoquiera que “es a partir de esa fecha que se reconoce la calificación hecha por el perito”.
Igualmente, que se “aplique el mandato jurídico de exigibilidad y compatibilidad de la indemnización con la pensión que dispone el Decreto 1213 de 1990 (…)”, y se condene en costas a la parte accionada. El Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional solicitó que la sentencia de primera instancia se revoque, toda vez que en el dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez que se le practicó al actor se precisó que “la patología inicial que había sido evaluada por acta 181 estuvo bien calificada, que diferente es que dicha afección (…) con el paso de los años pudo haber 4 Samai-expediente digital-índice 002. 5 DECLARAR probada de oficio la excepción de prescripción, de conformidad con lo expuesto en precedencia. 6 NEGAR: las demás pretensiones de la demanda, conforme lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. 7 ABSTENERSE de condenar en costas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 10 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional empeorado y por eso se le dio esa nueva merma de la capacidad psicofísica de 77%, incluyéndose además la MONOPARESIA O MONOPLEGIA” la cual fue tenida en cuenta dentro de esta calificación. Por ende, lo que pretende el “demandante con esta nueva calificación es acceder a una pensión de invalidez anexando nuevas patologías que adquirió con el paso de los años y NO durante su servicio policial faltando con ello a su ética”. 5.
Trámite del recurso Ley 2080 de 2021 Por auto de 22 de marzo de 20248, el consejero sustanciador admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021; sin embargo, por no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del periodo para que las partes alegaran de conclusión. II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo9, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si en los términos de los recursos de apelación presentados por las partes, procede revocar la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda.
Para el efecto, se determinará si (i) se debe declarar la nulidad de los actos presuntos por medio de los cuales se negó la solicitud de adición de la Junta Médico Laboral 181 de 1993 con inclusión de las patologías de “paraparesia y monoplejía”; y del acto ficto o presunto por no contestar la petición de 4 de octubre de 2011 con los recursos de reposición y apelación de 19 de abril de 8 Samai índice 005. 9 El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. 11 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional 2012;
(ii) si es procedente el reconocimiento de la pensión de sanidad o invalidez a Gustavo Núñez Serrano con fundamento en el concepto rendido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Norte de Santander; (ii) si en el sub judice la prestación pensional del actor se le debe reconocer a partir del 4 de octubre de 2007 por haber operado el fenómeno jurídico de la prescripción cuatrienal;
(iv) si es procedente declarar que existe compatibilidad entre la pensión de invalidez y la indemnización; y (v) si la parte demandada debe ser condenada en costas. Con el fin de desatar el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial; 2.2. Hechos relevantes probados; y 2.3. Caso concreto. 2.2.1.
De la pensión de invalidez en el régimen de seguridad social especial previsto para los integrantes de la Fuerza Pública. En lo relacionado con el estado y la capacidad psicofísica de los miembros de la Fuerza Pública debe decirse que los Decretos 2728 de 1968, 1836 de 1979, 094 de 1989, 1796 de 2000 y 4433 de 2004 se han ocupado al detalle de estos aspectos, precisando los procedimientos médico científicos a través de los cuales se verifica su capacidad laboral, el origen de la incapacidad, el porcentaje de pérdida de aquella y las prestaciones económicas que eventualmente hay lugar a reconocer.
El Decreto 094 de 198910 regulaba la capacidad sicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones del personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, Soldados, Grumetes, Agentes, Alumnos de las Escuelas de Formación y personal civil del Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional.
En cuanto a la falta de aptitud el inciso 3 del artículo 3 ídem señalaba que “Será calificado no apto el que presente alguna alteración sicofísica, que no le permita desarrollar normal y eficientemente la actividad militar, policial o civil correspondiente a su cargo, empleo o funciones”. 10 Por el cual se reforma el estatuto de la capacidad sicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones del personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, Soldados, Grumetes, Agentes, Alumnos de las Escuelas de Formación y personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional 12 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional Ahora bien, como resultado de la desvinculación del servicio el decreto en comento establecía la obligación de realizar el examen de capacidad psicofísica en todos los casos, el cual “tiene carácter de definitivo para los efectos legales correspondientes” (inciso 3 artículo 4 ídem), y cuya importancia, destaca la Sala, radica en los derechos prestacionales derivados del estado de salud del miembro de la Fuerza Pública.
En efecto, el artículo 8 reguló el examen de retiro en los siguientes términos: “Artículo 8º EXAMENES PARA RETIRO. Los exámenes médico-laborales y tratamientos que se deriven del examen de capacidad sicofísica para retiro, así como la correspondiente Junta Médico-Laboral Militar o de Policía, deben observar completa continuidad, desde su comienzo hasta su terminación. Su interrupción por parte del interesado, sin causa justificada y por un término mayor de treinta (30) días se considera como renuncia a tales exámenes y perderá por lo tanto los derechos originados por razón de las lesiones o enfermedades, relacionadas en este procedimiento.
Para hacer efectivo el cumplimiento de lo dispuesto en el inciso anterior, en las Direcciones de Sanidad de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, se llevará un riguroso control sobre el proceso de los exámenes de la capacidad sicofísica para retiro y de las correspondientes Juntas Médico-Laborales, exigiendo a los interesados las presentaciones periódicas que se estimen necesarias”.
Así pues, la disminución de la capacidad laboral del integrante de la fuerza pública da lugar al reconocimiento de diversas prestaciones, entre ellas, la pensión de invalidez, regulada en el artículo 89 del Decreto 094 de 1989, para el caso del personal de oficiales, suboficiales y agentes, así: “Artículo
89. PENSION DE INVALIDEZ DEL PERSONAL DE OFICIALES, SUBOFICIALES AGENTES. A partir de la vigencia del presente Decreto, cuando el personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y Agentes, adquieran una incapacidad durante el servicio, que implique una pérdida igual o superior al 75% de su capacidad sicofísica, tendrá derecho mientras subsista la incapacidad, a una pensión mensual pagadera por el Tesoro Público y liquidada con base en las partidas señaladas en los respectivos estatutos de carrera, así: a) El 50% de dichas partidas, cuando el índice de lesión fijado determina una disminución del 75% de la capacidad sicofísica. b) El 75% de dichas partidas cuando el índice de lesión fijado determina una disminución de la capacidad sicofísica que exceda del 75% y no alcance el 95%. c) El 100% de dichas partidas, cuando el índice de lesión fijado determina una disminución de la capacidad sicofísica igual o superior al 95%” (sombreado de la subsección). 13 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional Dicha disposición, precisa que, bajo el régimen especial de pensiones de la Policía Nacional, es indispensable para el reconocimiento de la pensión de invalidez estar incurso en dicho estado, el cual se acredita cuando por la autoridad competente se determina que se pose una pérdida de la capacidad laboral igual o superior al 75%.
Igualmente, en los artículos 19, 21 y 25 se establecieron las autoridades médico laborales competentes para determinar la disminución de la capacidad sicofísica, así: “Artículo 19. ORGANISMOS MEDICO-LABORALES MILITARES Y DE POLICIA. Con excepción de lo determinado en los artículos 6º y 7º para los exámenes sicofísicos en el exterior, la capacidad sicofísica del personal de que trata el presente Decreto, será determinada únicamente por las autoridades Médico-Militares y de Policía. Parágrafo.
Son autoridades Médico-Militares y de Policía: a) Los Médicos Generales, Médicos Especialistas y Odontólogos al servicio del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional. b) Junta Médica Científica. c) Junta Médico-Laboral. e) Tribunal Médico Laboral de Revisión. (…) Artículo 21. JUNTA MEDICO-LABORAL MILITAR O DE POLICIA. Su finalidad es la de llevar a un diagnóstico positivo, clasificar las lesiones y secuelas, valorar la disminución de la capacidad laboral para el servicio y fijar los correspondientes índices para fines de indemnizaciones cuando a ello hubiere lugar.
Estará integrada por tres (3) médicos, que pueden ser Oficiales de Sanidad o médicos al servicio de la Unidad o Guarnición entre los cuales debe figurar el Médico Jefe de la respectiva Brigada, Base Naval, Base Aérea o Departamento de policía; médicos pertenecientes a la planta de personal del Hospital Militar Central, o a la de otros establecimientos hospitalarios de las fuerzas Militares o de la Policía Nacional.
Cuando el caso lo requiera, la Junta podrá asesorarse de médicos especialistas, odontólogos y demás profesionales que considere necesarios. Será presidida por el oficial o médico más antiguo. Las Juntas Médico-Laborales deberán estar fundamentadas en la ficha de aptitud sicofísica, ordenada para tal efecto, el examen clínico general correctamente ejecutado, los antecedentes remotos o próximos, diagnósticos, evolución o tratamiento y diagnóstico de las lesiones o afecciones basados en conceptos escritos de especialistas.
(…) 14 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional Artículo 25. TRIBUNAL MEDICO-LABORAL DE REVISION MILITAR Y DE POLICIA. El Tribunal Médico-Laboral y de Revisión, es la máxima autoridad en materia Médico-Militar y Policial como tal conoce en última instancia de las reclamaciones que surjan contra las decisiones de las Juntas Médico- Laborales.
En consecuencia, podrá aclarar, ratificar, modificar o revocar tales decisiones. También conocerá el Tribunal de las modificaciones que pudieren registrarse en las lesiones o afecciones ya calificadas por una Junta Médico- Laborales, cuando la persona haya continuado en servicio activo. Parágrafo. En casos excepcionales podrá el Tribunal disponer la práctica de nuevos exámenes sicofísicos”.
También el Decreto 1091 de 1995 “Por el cual se expide el Régimen de Asignaciones y Prestaciones para el personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional” aplicable al personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, en cuyo artículo 65 previo el reconocimiento de una pensión de invalidez “(…) c) Cuando el personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional haya perdido el setenta y cinco por ciento (75% o más de la capacidad sicofísica (…)”: “Artículo 65.
Disminución de la capacidad sicofísica. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, que presente disminución de la capacidad sicofísica que no haya sido indemnizada en la forma prevista en el artículo 47 de este decreto, tendrá derecho a que el Tesorero Público le pague: a) Por una sola vez una indemnización proporcional al daño sufrido de conformidad con el reglamento de Incapacidades, Invalideces e Indemnizaciones para el personal de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, tomando como base las partidas señaladas en artículo 49 de este Decreto, según el índice de lesión fijado en la respectiva acta médico-laboral y de acuerdo con las circunstancias en que se adquirió la lesión; b) El auxilio de cesantía y demás prestaciones que le correspondan en el momento del retiro; c) Cuando el personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional haya perdido el setenta y cinco por ciento (75%) o más de la capacidad sicofísica, tendrá derecho a una pensión mensual mientras subsista la incapacidad, pagadera por el Tesoro Público y liquidada con base en la última remuneración y teniendo en cuenta las partidas señaladas en el artículo 49 de este decreto, así: 1.
El setenta y cinco por ciento (75%) de dichas partidas cuando la pérdida de la capacidad laboral sea o exceda del setenta y cinco por ciento (75%) y no alcance al ochenta y cinco por ciento (85%). 2. El ochenta y cinco por ciento (85%) de dichas partidas cuando la pérdida de la capacidad laboral sea o exceda del ochenta y cinco por ciento (85%) y no alcance al noventa y cinco por ciento (95%). 15 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional 3.
El ciento por ciento (100%) de dichas partidas, cuando la pérdida de la capacidad laboral sea igual o superior al noventa y cinco por ciento (95%). Parágrafo 1º. Si la disminución de la capacidad sicofísica fuere consecuencia de hechos ocurridos en el servicio y por causa y razón del mismo, la indemnización de que trata el literal a) de este artículo se aumentará en la mitad.
Parágrafo 2º. Si la disminución de la capacidad sicofísica fuere consecuencia de heridas recibidas en actos meritorios del servicio o por causa de heridas recibidas en combate o como consecuencia de la acción del enemigo, en conflicto internacional o en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público interno, la indemnización a que se refiere el literal a) del presente artículo se pagará doble”.
A su turno, el Decreto 1796 de 200011 en su artículo 39 establecía la prestación pensional por invalidez para el personal vinculado al servicio militar obligatorio y para los soldados profesionales, siempre que sufrieran una pérdida del 75% o más de su capacidad psicofísica durante el servicio. Para mayor ilustración se transcribe el citado artículo 39: “ARTÍCULO
39. LIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE INVALIDEZ DEL PERSONAL VINCULADO PARA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO MILITAR OBLIGATORIO Y PARA LOS SOLDADOS PROFESIONALES. Cuando el personal de que trata el presente artículo adquiera una incapacidad durante el servicio que implique una pérdida igual o superior al 75% de su capacidad laboral, tendrá derecho mientras subsista la incapacidad, a una pensión mensual valorada y definida de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional para el efecto, y liquidada como a continuación se señala: a. El setenta y cinco por ciento (75%), del salario que se señala en el parágrafo 1o del presente artículo, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%) y no alcance el ochenta y cinco por ciento (85%). b. El ochenta y cinco por ciento (85%) del salario que se señala en el parágrafo 1o del presente artículo, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al ochenta y cinco por ciento (85%) y no alcance el noventa y cinco por ciento (95%). c. El noventa y cinco por ciento (95%), del salario que se señala en el parágrafo 1o del presente artículo, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al noventa y cinco por ciento (95%).
PARAGRAFO 1 o. La base de liquidación de la pensión del personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio será el sueldo básico de un cabo tercero o su equivalente en la Policía Nacional.
PARAGRAFO 2 o. Para los soldados profesionales, la base de liquidación será igual a la base de cotización establecida en el Régimen de Carrera y Estatuto del Personal de Soldados Profesionales. 11 Vigente al momento en que el accionante experimentó las lesiones que hoy aduce como causa eficiente de la pérdida de su capacidad laboral. 16 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional PARAGRAFO 3o.
Cuando el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral no sea igual o superior al 75% no se generará derecho a pensión de invalidez”. En consonancia con lo expuesto, se advierte que el artículo 24 del Decreto 1796 de 2000 establecía que las circunstancias de modo, tiempo y lugar en las que se registraban las lesiones de los miembros de la Fuerza Pública se podían calificar como: i) en el servicio pero no por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad y/o accidente común; ii) en el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o accidente de trabajo; iii) en el servicio como consecuencia del combate o en accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo y, iv) en actos realizados contra la ley, el reglamento o la orden de un superior.
En estos términos resulta evidente que en los casos en los que un miembro de la Fuerza Pública experimente una disminución de su capacidad laboral en servicio surge el derecho a percibir la prestación pensional derivada de un estado de invalidez; porque el Estado tiene la obligación constitucional y legal de proteger a todos los residentes del país en su vida y honra12, lo que cobra una especial relevancia en el caso de quienes prestan sus servicios en defensa de la soberanía nacional y como garantes de los derechos y libertades públicas13. 2.2.2.
Del derecho a una nueva valoración médica para los integrantes de la Fuerza Pública. La seguridad social regulada en el artículo 48 de la Constitución Política constituye un derecho irrenunciable para todos los habitantes del país y es un servicio público obligatorio que se debe prestar bajo la dirección, control y coordinación del Estado, según los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. 12 “ARTÍCULO 2.
Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.”. 13 Este marco conceptual se encuentra en la sentencia del 28 de octubre de 2016, Sección Segunda, Subsección B, M.P. César Palomino Cortés., proceso con radicado 25000-23-25-000-2012-01112-01 (0856-2014) 17 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional Con objeto de garantizar este servicio el legislador contempló el Sistema General de Seguridad Social previsto en la Ley 100 de 1993 y los regímenes especiales para responder a las necesidades de grupos determinados de personas, como es el caso los miembros de la Fuerza Pública.
No obstante, aunque los integrantes de la Fuerza Pública tengan un régimen especial, también son beneficiarios de los postulados constitucionales sobre el derecho a la seguridad social. En este sentido, la Corte Constitucional afirmó en la sentencia T-530 de 2014 que la calificación por pérdida de la capacidad sicofísica es un derecho de quienes pertenecen al régimen de la Fuerza Pública, que garantiza la protección del derecho fundamental al mínimo vital, resaltando que la determinación del origen y del porcentaje de aquélla son pilares fundamentales de cara al reconocimiento de las prestaciones asistenciales o económicas, y que por estos motivos se exige que los dictámenes sean debidamente motivados y deban basarse en un diagnóstico integral del estado de salud.
Al respecto, dijo la Corte en la referida sentencia14: “4.5. De acuerdo con lo establecido en los Decretos 1836 de 1979, 094 de 1989 y 1796 de 2000, por medio de los cuales se ha regulado la evaluación de la capacidad sicofísica para el personal de la Fuerza Pública así como su disminución, la determinación tanto del origen como del porcentaje de pérdida de dicha capacidad constituye uno de los presupuestos más importantes para establecer si una persona tiene derecho al reconocimiento de determinadas prestaciones, sean éstas de naturaleza asistencial o económica.15 En otras palabras, la calificación por pérdida de la capacidad sicofísica detenta una verdadera función prestacional ius fundamental, puesto que, desde una visión constitucional, es un derecho de quienes pertenecen al régimen de la Fuerza Pública, inescindible a determinadas prestaciones del mismo y que cobra especial relevancia al convertirse en el medio para acceder a la garantía y protección de otros derechos fundamentales como el mínimo vital.
Precisamente, con el fin de hacer efectivas dichas garantías, esta Corporación ha manifestado que los dictámenes de pérdida de capacidad laboral deben obedecer a unos parámetros mínimos, esto es, que “deben ser motivados, en 14 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez 15 La determinación del porcentaje de pérdida de capacidad sicofísica guarda estrecha relación con el nivel de gravedad de cada incapacidad.
Al respecto pueden revisarse los artículos 8 del Decreto 1836 de 1979 y 15 del Decreto 094 de 1989, los cuales clasifican las incapacidades e invalideces así: “a) Incapacidad relativa y temporal. Es la determinada por las lesiones o afecciones que disminuyen parcialmente la capacidad sicofísica y de trabajo de la persona y que mediante el tratamiento médico, quirúrgico o por las solas defensas del organismo obtenga su recuperación total.// b) Incapacidad absoluta y temporal.
Es la determinada por las lesiones o afecciones que suprimen transitoriamente la capacidad sicofísica y de trabajo de la persona y que mediante tratamiento médico, quirúrgico o por las solas defensas del organismo, logren su recuperación total.// c) Incapacidad relativa y permanente. Es la determinada por lesiones o afecciones que disminuyen parcialmente la capacidad sicofísica y de trabajo de la persona sin ser susceptibles de recuperación por ningún medio.// d) Incapacidad absoluta y permanente o invalidez.
Es el estado proveniente de lesiones o afecciones patológicas, no susceptibles de recuperación por medio alguno, que incapacitan en forma total a la persona para ejercer toda clase de trabajo. Cuando el inválido no pueda moverse, conducirse o efectuar los actos esenciales de la existencia, sin la ayuda permanente de otra persona, se le denomina gran invalidez.” 18 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional el sentido de manifestar las razones que justifican en forma técnico-científica la decisión, las cuales deben tener pleno sustento probatorio y basarse en un diagnóstico integral del estado de salud.”16 (Resaltado fuera del original)”.
Respecto de la posibilidad de una nueva valoración médica ante patologías crónicas cuyo origen se dio en la vigencia de la relación laboral para quienes no fueron pensionados por invalidez por la Fuerza Pública, la Corte Constitucional en la sentencia T - 530 de 2014 reiteró las reglas que ya había expuesto en la providencia T - 493 de 2004, a saber: “(i) [que exista] una conexión objetiva entre el examen solicitado y una condición patológica atribuible al servicio;
(ii) dicha condición [recae] sobre una patología susceptible de evolucionar progresivamente; y (iii) si la misma se [refiere] a un nuevo desarrollo no previsto en el momento del retiro”. Posteriormente, la sentencia T - 507 de 2015 consagró el deber de las Fuerzas Militares de ofrecer atención diagnóstica al personal retirado que no tuvo derecho al reconocimiento de la pensión de invalidez, pero que sufría de patologías con un desarrollo incierto y progresivo.
En este sentido, afirmó que si después de “la calificación se encuentran elementos objetivos que evidencien la existencia de una condición patológica atribuible al servicio, que no fue tenida en cuenta en el momento de la evaluación que dio lugar al retiro, o su progresión, hay lugar a practicar un nuevo examen médico”17. 2.2.3. El valor probatorio de los dictámenes de las Juntas Regionales y Nacionales de Calificación de Invalidez para los miembros de la Fuerza Pública El Decreto 094 de 1989 dispone que la capacidad sicofísica del personal de la Fuerza Pública debe ser determinada por las autoridades médico militares y de Policía, entre ellas la Junta Médico Laboral Militar o de Policía, cuya finalidad es “llegar a un diagnóstico positivo, clasificar las lesiones y secuelas valorar la disminución de la capacidad laboral para el servicio y fijar los correspondientes índices para fines de indemnizaciones cuando a ello hubiere lugar”.
Igualmente, dispone el decreto en cita que las Juntas deben “estar 16 Sentencia T-798 de 2011. 17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 19 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional fundamentadas en la ficha de aptitud sicofísica, ordenada para tal efecto, el examen clínico general correctamente ejecutado, los antecedentes remotos o próximos, diagnósticos, evolución o tratamiento y pronóstico de las lesiones o afecciones basados en concepto escritos de especialistas” (art. 21).
En el mismo sentido, el Decreto 1796 de 2000 prevé que la Junta Médico Laboral Militar o de Policía y el Tribunal de Revisión Militar y de Policía, son las autoridades competentes para establecer la disminución de la capacidad sicofísica y calificar la enfermedad como de origen profesional o común Esta Corporación ha otorgado valor probatorio a los dictámenes de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, decretados en el curso de los procesos instaurados por miembros de la Fuerza Pública, para que obre en el proceso un informe técnico por parte del médico legista sobre la incapacidad laboral.
Por consiguiente, se evidencia que las autoridades judiciales pueden otorgar valor probatorio a las actas de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, aunque el interesado pertenezca al régimen especial de la Fuerza Pública, caso en el cual el dictamen deberá valorarse como prueba pericial en conjunto con el acervo probatorio y acorde con las reglas de la sana crítica.
En lo que concierne a la prueba pericial, el Código General del Proceso prescribe que es procedente para verificar hechos que interesen al proceso y requieran especiales conocimientos científicos, técnicos o artísticos18; y que “El juez apreciará el dictamen de acuerdo con las reglas de la sana crítica, teniendo en cuenta la solidez, claridad, exhaustividad, precisión y calidad de sus fundamentos, la idoneidad del perito y su comportamiento en la audiencia, y las demás pruebas que obren en el proceso.”19 El estudio del dictamen implica la referencia obligada al sistema de la libre apreciación de las pruebas que “faculta al juez para que razonadamente haga una evaluación del material probatorio de manera amplia y llegue mediante adecuados razonamientos a la conclusión respectiva, sin estar sujeto a tarifa preestablecida alguna”20.
Por ello en el artículo 176 ibidem se señala que las 18 Artículo 226. 19 Artículo 232. 20 LOPEZ BLANCO, Hernán Fabio, Código General del Proceso – Pruebas, pág. 118, Edit. Dupré Editores Ltda., Bogotá, 2017. 20 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional pruebas deben ser apreciadas en conjunto y acorde con las reglas de la sana crítica, así: “ARTÍCULO 176.
APRECIACIÓN DE LAS PRUEBAS. Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos. El juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba.” En cuanto al concepto de sana crítica el tratadista Hernán Fabio López Blanco indica que comprende las reglas de lógica, la psicología y la experiencia, como instrumentos que le permiten al juez llegar a un grado de certeza sobre lo que decida en el proceso: “(…) Se emplea la expresión ‘sana crítica’ que conlleva la obligación para el juez de analizar en conjunto el material probatorio para obtener, aplicando las reglas de la lógica, la psicología y la experiencia, la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que corresponda, tema acerca del cual nos parece atinado el resumido análisis que realiza Casimiro Varela quien luego de resaltar que la expresión se utiliza en la ley de Enjuiciamiento Civil Española de 1855, constituye un concepto no definido por la ley ni tratado con claridad por la doctrina advirtiendo que ‘Algunos fallos la identifican con lógica, otros con el buen sentido, con la crítica o el criterio racional, la rectitud y sabiduría de los jueces.
La sana crítica implica que en la valoración de la prueba el juez adquiere la convicción observando las leyes lógicas del pensamiento, en una secuencia razonada y normal de correspondencia entre éstas y los hechos motivo de análisis”21. En conclusión, el juez puede tener en cuenta los dictámenes de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez frente a miembros de la Fuerza Pública, el cual será valorado con fundamento en el sistema de libre apreciación de las pruebas.
Ahora bien, de cara a la idoneidad del dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar realizado al demandante previo a acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa, se señala que el artículo 226 del Código 21 LOPEZ BLANCO, Hernán Fabio, Código General del Proceso – Pruebas, págs. 119 y 120, Edit. Dupré Editores Ltda., Bogotá, 2017. 21 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional General del Proceso22 prevé que la prueba pericial es un medio para verificar hechos que interesan al proceso y que requieren conocimientos científicos, técnicos o artísticos, de manera tal, que busca aportar al proceso elementos de juicio ajenos al saber jurídico, para resolver la controversia jurídica sometida a consideración del juez.
La Corte Constitucional mediante sentencia T – 274 de 2012, afirmó que la prueba pericial se caracteriza por: “i) expresar conceptos cualificados de expertos en materias científicas, técnicas o artísticas, pero bajo ningún punto sobre aspectos jurídicos (artículo 236, numeral 1º), pues es evidente que el juez no requiere apoyo en la disciplina que le es propia; ii) quien lo emite no expresa hechos, sino conceptos técnicos relevantes en el proceso.
En efecto, a los peritos no les consta la situación fáctica que origina la intervención judicial, puesto que, a pesar de que pueden pedir información sobre los hechos sometidos a controversia, su intervención tiene como objetivo emitir juicios especializados que ilustran al juez sobre aspectos que son ajenos a su saber. Esto es precisamente lo que diferencia el dictamen pericial del testimonio técnico, porque mientras en el segundo se han percibido los hechos, el primero resulta ajeno a ellos (artículos 213 y siguientes); iii) es un concepto especializado imparcial, puesto que el hecho de que los peritos están sometidos a las mismas causales de impedimentos y recusaciones que los jueces muestra que deben ser terceros ajenos a la contienda (artículo 235); iv) se practica por encargo judicial previo, de ahí que claramente se deduce que no es una manifestación de conocimientos espontánea ni su contenido puede corresponder a la voluntad de una de las partes (artículo 236, numeral 2º); v) ser motivado en forma clara, oportuna, detallada y suficientemente (artículo 237) y, vi) para que pueda ser valorado judicialmente, esto es, para que pueda atribuírsele eficacia probatoria requiere haberse sometido a las condiciones y al procedimiento establecido en la ley y, en especial, a la contradicción por la contraparte (artículos 236 a 241)23.” 2.2.4.
Hechos probados 22 Norma aplicable por remisión expresa del artículo 211 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), el cual sostiene que: “En los procesos que se adelanten ante la jurisdicción contencioso administrativo, en lo que no esté expresamente regulado en este Código, se aplicarán en materia probatoria las normas del Código de Procedimiento Civil.”. 23 Sentencia T-417 de 2008. 22 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional Gustavo Núñez Serrano nació el 12 de abril de 195824, según se evidencia de la cédula de ciudadanía que reposa en el proceso.
Resolución 5558 de 15 de octubre de 1982 expedida por el Director General de la Policía Nacional25, por medio de la cual nombró a Gustavo Núñez Serrano como agente del cuerpo profesional en la especialidad de vigilancia, a partir del 1 de octubre del mismo. El 19 de octubre de 199126 el Dagroneante de la sección de tránsito y transporte de la Policía Nacional, informó al Comandante de la Estación de Policial Vial DENOR “sobre un atraco y lesiones a un Agente”, cuyo contenido literal es el siguiente: El 30 de diciembre de 199127 el Comandante de la Estación Vial del Departamento Norte de Santander conceptuó que “las lesiones sufridas por el 24 Samai-expediente digital-índice 002. 25 Samai-expediente digital-índice 002. 26 Samai-expediente digital-índice 002. 27 Samai-expediente digital-índice 002. 23 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional AG.
NUÑEZ SERRANO GUSTAVO ( ) ocurrieron dentro de las circunstancias que prevee (sic) el Decreto 094 de 1.989, en su artículo 35 literal b) es decir EN EL SERVICIO POR CAUSA Y RAZON DEL MISMO. Hechos sucedidos en la Ciudad de Cúcuta el 19 de octubre de 1.991”. El 3 de enero de 199228 el comandante del Departamento de Policía de Norte de Santander, suscribió informe administrativo por lesiones ocasionadas al Agente Gustavo Núñez Serrano en los siguientes términos: Acta de Junta Médico Laboral de Policía 181 de 2 de marzo de 1993 suscrita por la División de Medicina Laboral de la Policía Nacional29, a través de la cual determinó que el actor presenta las siguientes lesiones: 28 Samai-expediente digital-índice 002. 29 Samai-expediente digital-índice 002. 24 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional 25 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional Resolución 7433 de 26 de agosto de 1993 suscrita por el Director General de la Policía Nacional30, mediante la cual retiró del servicio activo al accionante por incapacidad relativa y permanente.
Resolución 06848 de 30 de julio de 1994 emitida por el ente ministerial demandado31, por medio de la cual reconoció al actor cesantías por el “tiempo de servicio y la incapacidad relativa”. Petición de 4 de octubre de 2011 suscrita por el demandante, por medio de la pidió a la Sección de Prestaciones Sociales - Subdirección General de la Policía Nacional32, la corrección del Acta de Junta Médico Laboral con la inclusión de la “PARAPARESIA y MONOPLEJIA que implica la pérdida funcional total del tobillo DERECHO", y le reconozca la pensión de sanidad o invalidez, a partir del 16 de septiembre de 1993.
Oficio 247691/ARPRE.GROIN.22 de 1 de noviembre de 201133 emitido por la Coordinadora Grupo Orientación de la entidad demandada, a través de la cual le informa al actor que “se procedió a solicitar el expediente prestacional del extinto al Archivo de prestaciones sociales y una vez contemos con dicho expediente procederemos a dar respuesta a su requerimiento en el menor tiempo posible”.
Por oficio S-2012-251143/APRE.GROIN.2234 sin fecha proferido por la Secretaría General de la Policía Nacional, que le informa al demandante que se dio trámite al pedimento anterior por competencia al área de medicina laboral de dicha entidad, que es la encargada de pronunciarse, de conformidad con el artículo 19 del Decreto 094 de 1989.
El 19 de abril de 201235 inconforme con la decisión anterior, el actor por intermedio de apoderado interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación por la falta de respuesta frente a la petición citada en precedencia, reiterando la petición de ajuste del Acta de Junta Médico Laboral incluyendo 30 Samai-expediente digital-índice 002. 31 Samai-expediente digital-índice 002. 32 Samai-expediente digital-índice 002. 33 Samai-expediente digital-índice 002. 34 Samai-expediente digital-índice 002. 35 Samai-expediente digital-índice 002. 26 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional las patologías de “paraparesia” y “monoplejía” y que se disponga el reconocimiento de la pensión de invalidez, a partir del 16 de septiembre de 1993.
Por oficio S-2012-251055-APRE.GORIN de 18 de septiembre de 201236, el Jefe del Grupo de Orientación e Información le solicitó al Área de Medicina Laboral de la Secretaría General de la Policía Nacional dar respuesta a la petición instaurada por el accionante. Mediante Oficio 253632/SEGEN-ARPRE 1.8.5.-22 de 20 de septiembre de 2012 el Jefe Grupo Orientación e Información de la Secretaría General de la Policía Nacional37, le informa al actor que en relación con el escrito de reposición y en subsidio apelación que “el Área de 247691 del 01 de noviembre de 2011, dando respuesta parcial a lo solicitado, así mismo, dando alcance se respondió mediante oficio No. 251143-251055 y no como lo manifiesta usted en su escrito de radicado No. 053071-053558 del 19 de abril de 2012”.
Diagnóstico médico de la clínica de ortopedia y traumatología de 16 de febrero de 2011 (confirmado el 10 de diciembre de 2015) emitido por el especialista “Jorge Antonio Martínez Grisales” en el que le determinó al demandante pérdida de la capacidad laboral en 91.869%38: 36 Samai-expediente digital-índice 002. 37 Samai-expediente digital-índice 002. 38 Samai-expediente digital-índice 002. 27 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional Dictamen de determinación de origen y/o pérdida de capacidad laboral y ocupacional 13441711-1353 de 25 de noviembre de 202039, con ponencia del Dr. Nelson Javier Montaña Dueñas, del cual se extrae que el señor Núñez Serrano: 2.3.
Caso concreto En el asunto bajo estudio, el demandante pretende que se ordene a la entida d accionada que le reconozca y pague la pensión de invalidez, pues desde q 39 Samai-expediente digital-índice 002. 28 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional ue laboró en la Policía Nacional “(…) sufrió enfermedades y lesiones persona les que le produjeron una disminución de la capacidad laboral (…)”.
Aunado a que, fue valorado por la Junta Médico Laboral 181 de 1993 en la Regional de Sanidad de la Policía Nacional de la ciudad de Cúcuta, la cual le determinó una disminución de la capacidad laboral equivalente al 30.37% que implica que sufre una enfermedad relativa permanente. Empero, para restarle credibilidad al porcentaje anterior, allegó con la demanda diagnóstico médico de 16 de febrero de 2011 (confirmado el 10 de diciembre de 2015), que refleja la presencia de “artrosis postraumática tibio- astragalina con paresia en miembro pélvico derecho; paraestexia pierna derecha; marcha claudicante a expensas de pierna derecha; dolor a nivel lumbar, con limitación total en la movilidad del tobillo derecho, con apoyo en vara del pie (…) disminución total de la capacidad laboral 91.869”.
De ahí que, solicitó a la Policía Nacional el reconocimiento y pago de la pensión de sanidad o invalidez, la cual fue negada por medio de los actos administrativos demandados. Acorde con lo anterior, el a quo en audiencia inicial decretó prueba pericial para que la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Norte de Santander emitiera dictamen de determinación de origen y/o pérdida de Capacidad Laboral y Ocupacional al señor Núñez Serrano concluyendo que presenta “Anquílosis articular - secuelas anquilosis de la articulación tibio-talar del tobillo pie derecho-accidente laboral”, y calificó la perdida de la capacidad laboral en 77.00%.
Por consiguiente, el Tribunal accedió a las súplicas de la demanda. Previo a cualquier pronunciamiento, se destaca que la pensión de invalidez (artículo 38 Ley 100 de 1993) guarda conexidad con los derechos fundamentales a la vida y al trabajo; además, corresponde a una especie del derecho a la seguridad social que ostenta el carácter de fundamental cuando su titularidad se predica de personas de la tercera edad o de disminuidos 29 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional físicos, sensoriales o psíquicos40; y en tal sentido, hará un análisis de tal prerrogativa como sigue.
El Sistema General de Pensiones es, en principio, de aplicación general, así se desprende del texto del artículo 11 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 1 de la Ley 797 de 2003. Sin embargo, la misma ley en su artículo 279 dispuso que: “(…) El sistema integral de seguridad social contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto Ley 1214 de 1990, con excepción de aquél que se vincule a partir de la vigencia de la presente ley, ni a los miembros no remunerados de las corporaciones públicas (…).”.
De conformidad con lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, a los sectores excluidos expresamente de la aplicación de todo el Sistema Integral de Seguridad Social, no se les aplica ninguno de los sistemas originados en dicha ley, esto es, pensiones, salud y riesgos profesionales. Dentro de los sectores enunciados en la norma, se encuentran las Fuerzas Militares y la Policía Nacional.
De tal manera, que la situación particular del demandante, en principio, se encuentra excluida de la aplicación del Sistema General de Seguridad Social, previsto en la Ley 100 de 1993. Así solo por vía de excepción, en virtud del principio de favorabilidad, la Sala ha aplicado al personal de la Fuerza Pública los requisitos exigidos por el Régimen General de Seguridad Social para el reconocimiento de la pensión de invalidez, entre ellos el 50% de la disminución de la capacidad laboral41.
La Ley 100 de 1993, con las modificaciones introducidas por la Ley 860 de 2003, y sus reglamentaciones, regula la noción jurídica de invalidez, y los criterios para establecerla. Define los requisitos y el monto de la pensión de invalidez y señala las distintas reglas aplicables a esta pensión en cada uno de los regímenes del sistema. 40 Ver Sentencias T-426 de 1992;
T-427 de 1992; T- 481 de 1992; T-011 de 1993; T-135 de 1993; T-239 de 1993. 41 Sobre el particular consultar la sentencia del 23 de febrero de 2017, Sección Segunda, Subsección B, M.P. César Palomino Cortés, proceso con radicado 08001-23-31-000-2004-00508-01 (1325-2009) 30 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional Así se establece en los artículos 38 y 39, ibidem, en su texto original: “ARTICULO. 38.- Estado de invalidez.
Para los efectos del presente capítulo se considera inválida la persona que por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral.
ARTÍCULO 393. Tendrán derecho a la pensión de invalidez, los afiliados que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sean declarados inválidos y cumplan alguno de los siguientes requisitos: a. Que el afiliado se encuentre cotizando al régimen y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas, al momento de producirse el estado de invalidez. b. Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado de invalidez.
PARÁGRAFO. Para efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo se tendrá en cuenta lo dispuesto en los parágrafos del artículo 33 de la presente ley.” El artículo 39 de la Ley 100 de 1993, fue modificado por el artículo 1 de la Ley 860 de 2003, en los siguientes términos: “Artículo 1°. El artículo 39 de la Ley 100 quedará así: Artículo 39.
Requisitos para obtener la pensión de invalidez. Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado inválido y acredite las siguientes condiciones: 1. Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.
El texto subrayado fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-428 de 2009. 2. Invalidez causada por accidente: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma, y su fidelidad (de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.
El texto subrayado fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C- 428 de 2009. Parágrafo 1º. Los menores de veinte (20) años de edad sólo deberán acreditar que han cotizado veintiséis (26) semanas en el último año inmediatamente anterior al hecho causante de su invalidez o su declaratoria. NOTA: Parágrafo declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-020 de 2015, en el entendido de que se aplique, en 3 Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 860 de 2003. 31 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional cuanto sea más favorable, a toda la población joven conforme a los fundamentos jurídicos 60 y 61 de la parte motiva de esta sentencia. Parágrafo 2º.
Cuando el afiliado haya cotizado por lo menos el 75% de las semanas mínimas requeridas para acceder a la pensión de vejez, solo se requerirá que haya cotizado 25 semanas en los últimos tres (3) años. Ahora bien, con relación a la aplicación de la Ley 100 de 1993, en virtud del principio de favorabilidad al personal que presta sus servicios a las Fuerzas Militares, la Sala advirtió que el derecho a la igualdad material no sufre en principio desmedro alguno por la sola existencia de regímenes especiales de seguridad social, pues esta específica normativa tiene como propósito proteger los derechos adquiridos y, al mismo tiempo, regular unas condiciones prestacionales más favorables para cierto grupo de trabajadores a quienes se le aplica.
No obstante, excepcionalmente, y cuando se demuestra que sin razón justificada las diferencias surgidas de la aplicación de los regímenes especiales generan un trato desfavorable para sus destinatarios, frente a quienes se encuentran sometidos al régimen común de la Ley 100 de 1993, se configura una evidente discriminación que impone el retiro de la normatividad especial, por desconocimiento del derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política.
Así lo ha sostenido la Corte Constitucional en sentencia C - 461 de 12 de octubre de 1995, con ponencia del doctor Eduardo Cifuentes Muñoz: “Por las razones anteriores la Corte considera que el establecimiento de regímenes pensionales especiales, como aquellos señalados en el artículo 279 de la Ley 100, que garanticen en relación con el régimen pensional, un nivel de protección igual o superior, resultan conformes a la Constitución, como quiera que el tratamiento diferenciado lejos de ser discriminatorio, favorece a los trabajadores a los que cobija.
Pero si se determina que al permitir la vigencia de regímenes especiales, se perpetúa un tratamiento inequitativo y menos favorable para un grupo determinado de trabajadores, frente al que se otorga a la generalidad del sector, y que el tratamiento dispar no es razonable, se configuraría un trato discriminatorio en abierta contradicción con el artículo 13 de la Carta.” Posteriormente, en sentencia T - 348 de 24 de julio de 1997, reiteró: “En general, esta Corporación ha considerado que la consagración de regímenes especiales de seguridad social, como los establecidos en el 32 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional artículo 279 de la Ley 100 de 1993, no vulnera la igualdad, en la medida en que su objetivo reside, precisamente, en la protección de los derechos adquiridos por los grupos de trabajadores allí señalados.
Salvo que se demostrare que la ley efectuó una diferenciación arbitraria, las personas vinculadas a los regímenes excepcionales deben someterse integralmente a éstos sin que pueda apelarse a los derechos consagrados en el régimen general. (... ).” De la misma forma, la Corte Constitucional, en relación con el principio de favorabilidad en materia del régimen aplicable a los miembros de la Fuerza Pública, mediante sentencia T - 685/07 de 31 de agosto de 2007, con ponencia del doctor Jaime Córdoba Triviño, sostuvo: “(…) 4.
Principio de favorabilidad en la determinación del régimen pensional de los miembros de las Fuerzas Públicas. 4.1. De acuerdo a lo establecido en el artículo 279 de la Ley 100, el sistema integral de seguridad social no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares. Este postulado, obedece a lo dispuesto por los artículos 150, numeral 19, literal e)42 y 21743 de la Constitución Política, en los cuales estableció que la ley debía determinar el régimen salarial y prestacional especial para los miembros de las Fuerzas Militares, el cual se encuentra justificado en el riesgo latente que envuelve la función pública que prestan y desarrollan44.
La Jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que cuando se hace referencia a la expresión régimen prestacional, se incluyen tanto las prestaciones que tienen su origen de manera directa en la relación de trabajo, como todas aquellas otras que se ocasionan por motivo de su existencia, tales como, las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, el auxilio funerario, y aquellas contingencias derivadas de los riesgos en salud45. 4.2.
En general las situaciones relacionadas con los derechos, las prerrogativas, los servicios, los beneficios y demás situaciones prestacionales de un trabajador, entre ellas el pago de los derechos pensionales se resuelven con las normas vigentes al tiempo del suceso. Sin embargo, en aplicación del principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 del Ordenamiento Superior, también es posible considerar, la De la cita 3 a la 7 son realizadas en la sentencia mencionada: 42 El artículo 150 de la Constitución Política de Colombia, establece: “Corresponde al Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) e. Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública;” 43 El artículo 17 de la CP, consagra: “La Nación tendrá para su defensa unas Fuerzas Militares permanentes constituidas por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea. // Las Fuerzas Militares tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional. // La Ley determinará el sistema de reemplazos en las Fuerzas Militares, así como los ascensos, derechos y obligaciones de sus miembros y el régimen especial de carrera, prestacional y disciplinario, que les es propio”. 44 Ver Sentencia C-432 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil), reiterada recientemente en la Sentencia T-372 de 2007 (MP Jaime Córdoba Triviño). 45 En este sentido ver las sentencias: C-654 de 1997 (MP.
Antonio Barrera Carbonell), C-835 de 2002 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-101 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño), las cuales además indican que el fundamento jurídico de las prestaciones derivadas de las contingencias propias de la seguridad social, se encuentran en el artículo 150, num. 19, lit. e) de la Constitución, que corresponde a las materias sujetas a ley marco. 33 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional aplicación de la normatividad que más favorezca al trabajador, “ en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho ”.
De conformidad con este mandato, cuando una misma situación jurídica se halla regulada en distintas fuentes formales del derecho (ley, costumbre, convención colectiva, etc.), o en una misma, es deber de quien ha de aplicar o interpretar las normas escoger aquella que resulte más beneficiosa o favorezca al trabajador. La favorabilidad opera, entonces, no sólo cuando existe conflicto entre dos normas de distinta fuente formal, o entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando existe una sola norma que admite varias interpretaciones; la norma así escogida debe ser aplicada en su integridad, ya que no le está permitido al juez elegir de cada norma lo más ventajoso y crear una tercera, pues se estaría convirtiendo en legislador.
El Código Sustantivo del Trabajo en su artículo 21, contempla el principio de favorabilidad, así: “En caso de conflicto o duda sobre la aplicación de normas vigentes de trabajo, prevalece la más favorable al trabajador. La norma que se adopte debe aplicarse en su integridad”, se parte entonces del presupuesto de la coexistencia de varias normas laborales vigentes que regulan una misma situación en forma diferente, evento en el cual habrá de aplicarse la norma que resulte más benéfica para el trabajador.” 46 La Sala, por vía de excepción y en virtud del principio de favorabilidad, ha aplicado al personal de la Fuerza Pública los requisitos exigidos por el Régimen General de Seguridad Social para el reconocimiento de la pensión de invalidez, entre ellos el 50% de la disminución de la capacidad sicofísica, razón por la cual se impone verificar si el demandante acreditó el cumplimiento de dicho requisito.
Ahora bien y de conformidad con los precedentes normativos y jurisprudenciales en armonía con los medios de prueba allegados al plenario, esta Sala observa que la decisión del a quo fue acertada, toda vez que para desvirtuar el dictamen proferido en sede administrativa (diagnóstico médico de la clínica de ortopedia y traumatología de 16 de febrero de 2011 - confirmado el 10 de diciembre de 2015), ordenó la práctica de un dictamen judicial, y convocó a audiencia de pruebas al ponente de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Norte de Santander quien determinó que el señor Núñez Serrano presenta pérdida de la capacidad laboral del 77,00%; dado que “la lesión que sufrió (…) en 1991 tiende a ser progresiva”. 46 Sentencia C-168 de 1995 (MP Carlos Gaviria Díaz). 34 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional En suma, el galeno consideró que “hay una relativa inmovilidad de la extremidad que genera una disminución en la masa muscular, una debilidad o como lo describe el ortopedista una paresia que es la debilidad de la extremidad por la disminución del movimiento de la misma que en su momento no la tenía porque era muy reciente”.
Con ocasión de ello, adicionó la calificación con un índice de 5 por la “Monoparesia” que se manifiesta por el desuso de la extremidad con el paso de los años. En suma, calificó las mismas patologías del dictamen de 1993, sin que se advierta que las partes hayan formulado objeción por error grave, aclaración o adición al mismo. Sobre este punto es del caso remitirnos al análisis que hizo la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Norte de Santander: 35 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional Y más adelante: 36 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional Es decir, de la evolución de las dolencias del señor Núñez Serrano a partir de las evaluaciones de los años 1993, 2011 y 2015, como de las valoraciones del 19 de noviembre de 2020, se logra establecer su afectación. Frente al valor probatorio de los dictámenes de las Juntas Regionales y Nacionales de Calificación de Invalidez, el Consejo de Estado ha señalado que47: “Sentando lo anterior, la Sala se referirá al valor probatorio de los dictámenes de las Juntas Regionales y Nacionales de Calificación de Invalidez para los miembros de la Fuerza Pública.
Al respecto esta Corporación ha otorgado valor probatorio a los dictámenes de las Juntas Regionales o Nacionales de Calificación de Invalidez, decretados en el curso de los procesos instaurados por miembros de la Fuerza Pública, para que obre en el proceso un informe técnico por parte del médico legista sobre la incapacidad laboral. Por consiguiente, se evidencia que las autoridades judiciales pueden otorgar valor probatorio a las actas de las Juntas Regionales o Nacionales de Calificación de Invalidez, aunque el interesado pertenezca al régimen especial de la Fuerza Pública, caso en el cual el dictamen deberá valorarse como prueba pericial en conjunto con el acervo probatorio y acorde con las reglas de la sana critica ( ).
En conclusión, el juez puede tener en cuenta los dictámenes de las Juntas Regionales Nacionales de Calificación de Invalidez, el cual será valorado con fundamento en el sistema de libre apreciación de las pruebas”. En ese orden de ideas, el dictamen 13441711-1353 de 25 de noviembre de 2020 emitido por la Junta Regional de Calificación Invalidez de Norte de Santander, tiene plenos efectos probatorios, pues dio como resultado una pérdida de la 47 Radicado 25000234200020150509901 (0348-2020), de 2 de marzo 2023.
MP César Palomino Cortés. 37 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional capacidad laboral del accionante en porcentaje de 77,00%, suficiente para que tenga derecho al reconocimiento pensional del cual ruega amparo. Ahora bien, frente a los motivos de disenso del apelante, esta Subsección precisa que la pensión de invalidez es exigible desde el momento en que el señor Núñez Serrano pidió el reconocimiento y pago ante el Ministerio enjuiciado (4 de octubre de 2011); por ende, y al haber operado el fenómeno jurídico de la prescripción cuatrienal, la misma debe ser reconocida a partir del 4 de octubre de 2007.
Por otra parte, respecto del pago del reajuste de la indemnización por disminución de la capacidad laboral, estima la Sala que esta y la pensión de invalidez son incompatibles, toda vez que ambas comportan prestaciones que cubren una misma contingencia. Al respecto esta Colegiatura ha señalado lo siguiente48: “Ahora bien, conforme a lo anterior es evidente la voluntad del legislador ordinario y extraordinario para establecer una pensión de invalidez para los miembros de la fuerza pública, exigiendo condiciones puntuales de pérdida de la capacidad laboral y su imputabilidad al servicio; como también ciertos beneficios económicos que se causan por las mismas razones, distinguiéndose claramente la indemnización por pérdida de la capacidad sicofísica, que en juicio de la jurisprudencia de la corporación, cuando se reconoce en aplicación del régimen especial y al considerar ausencia de norma que establezca su incompatibilidad, concurre en un mismo beneficiario con la pensión de invalidez49.
De esta manera, también es claro el tratamiento diferencial que se le dio a la pensión y a la indemnización, al punto que si bien son compatibles eventualmente, responden a condiciones distintas que como tal le otorgan efectos y sobre todo una naturaleza autónoma la una de la otra. Vale la pena destacar, que esta Sala en sentencia del 30 de enero de 2014, exp. 1860-13, con ponencia de la Consejera Bertha Lucía Ramírez de Páez, dando solución a un caso como el presente donde se debatía la pretensión de reajuste de la indemnización por pérdida de la capacidad laboral de manera concurrente con la pensión de invalidez, consideró así: «Bajo ese entendido es preciso indicar, tal y como se expresó anteriormente, que si los actos expedidos por la Junta Médica Laboral y el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, en principio son de trámite y pueden convertirse en definitivos, como quiera que impiden la continuación del trámite administrativo de 48 Radicado: 25000-23-42-000-2012-01417-01 (0412-20179), de 22 de marzo de 2018.
MP Sandra Lisset Ibarra Vélez. 49 Al respecto, consultar sentencia del 22 de noviembre de 2012, exp. 1875-12 CP Víctor Hernando Alvarado Ardila. 38 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional reajustar la indemnización y de reconocer la pensión de invalidez, debe tenerse en cuenta que el fenómeno de caducidad opera de manera diferente para cada uno de estos reconocimientos.
Lo anterior, porque mientras la primera es de naturaleza eminentemente temporal, pues se cancela cuando se causa el derecho y por una sola vez, la segunda es una prestación de carácter periódica que puede ser solicitada ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier momento. Entonces, si de los actos administrativos se derivan dos prestaciones diferentes, como en el presente caso, pero sobre una ha operado la caducidad, se debe estudiar el fondo del asunto respecto de aquella pretensión que no se encuentre inmersa dentro de este fenómeno. Es decir, si el interesado desea que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo estudie tanto la indemnización como la pensión de invalidez, previamente agotada la vía gubernativa ante la Junta Médica Laboral y el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, debe realizarlo dentro del término estipulado por la Ley, pues de lo contrario, solo se podrá estudiar aquél beneficio laboral que cumpla con los requisitos de prestación periódica50.
En el presente caso, el Acta del Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía No. 1700 de 19 de mayo de 2000 fue notificada personalmente el 22 de febrero de 2001, y como la demanda se presentó sólo hasta el 9 de julio de 2004, ha caducado la acción en lo concerniente a la indemnización, ya que no es posible que ahora a través de la acción incoada se pretendan revivir términos de los cuales no hicieron uso de manera oportuna; situación muy distinta ocurre en cuanto a la pensión de invalidez, ya que al ser una prestación periódica, permite demandarse en cualquier tiempo. » Puestas, así las cosas, debe recordar la Sala51 que la pensión de invalidez ha sido considerada como una prestación con carácter periódico que la ley otorga a quien ve disminuida su capacidad laboral en el porcentaje requerido, con el propósito de que pueda solventar sus necesidades básicas porque tiene su capacidad sicofísica mermada, mientras que la indemnización corresponde a un pago unitario y definitivo que compensa la discapacidad del militar por eventos atribuibles al servicio. 50 Consejo de Estado, Sentencia de 4 de noviembre de 2004, Radicado No. 25001-23-25-000-1999-5833-01(5908-03), C. P. Dra. Ana Margarita Olaya Forero «(…) Para ello ha considerado el criterio gramatical de interpretación que resulta coincidente con los criterios lógico sistemático y teleológico: La palabra “prestación” según el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española es una “cosa o servicio exigido por una autoridad o convenido en un pacto; una cosa o servicio que un contratante da o promete a otro”.
Tal sentido común, coincide con el sentido técnico jurídico de la palabra: la prestación según la doctrina jurídica se entiende como el objeto de toda obligación y se traduce en Dar, hacer o no hacer. (…) Cualquier calificación adicional que el intérprete pretenda asignar al concepto genérico, se traduce en una discriminación que el legislador no ha hecho y que es odiosa al verdadero sentido de la norma, en cuanto extiende erróneamente el efecto de caducidad a acciones para el reclamo o impugnación de obligaciones de la administración no contempladas en la ley.
Por ello, cuando el legislador trata las “prestaciones periódicas” está regulando todas las obligaciones que contienen una prestación periódica y que bien pueden ser “prestación social” como la pensión de jubilación, o no ser “prestación social” como el pago del salario o de una prima que tenga carácter salarial como la prima técnica (…)». 51 Radicado: 25000-23-42-000-2012-01417-01 (0412-20179), de 22 de marzo de 2018.
MP Sandra Lisset Ibarra Vélez. 39 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional Con todo, el origen de las aludidas prestaciones confluye en un solo empleado público y en igual contingencia, resulta injustificado que se otorguen dos reconocimientos en forma simultánea, por ende, al concederse al demandante la pensión de invalidez como consecuencia de la disminución de su capacidad laboral, no es dable ordenar el pago de la indemnización y/o reajuste, pues de hacerse se incurriría en una doble compensación prestacional por la misma causa; por lo que, en atención de ello, la Sala confirma la sentencia apelada.
Condena en costas El artículo 361, del Código General del proceso, estipula: “Composición. Las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. Las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes.” (Resaltado por la Sala).
A su vez, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” No obstante, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, tenerse certeza de su causación y que la conducta desplegada adolezca de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de los resultados del proceso52.
En el caso concreto, revisado el actuar de las partes a lo largo del proceso no se evidencia temeridad o mala fe, conforme con lo anterior, no se condenará en costas en esta instancia. III. DECISIÓN 52 Radicado 15001-23-33-000-2013-00072, de 27 de enero de 2017 MP. Carmelo Perdomo Cuéter; Radicado: 13000-33- 33-000-2014-00390 (1327-16), de 8 de septiembre de 2017, M.P. Sandra Lissett Ibarra Vélez. 40 Interno: 6054-2023 Demandante: Gustavo Núñez Serrano Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional Visto lo anterior, la Sala desestima el recurso de apelación presentado por las partes; por ende, confirma la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander que accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó el reconocimiento de la pensión de sanidad o invalidez a Gustavo Núñez Serrano. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 13 de julio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que accedió a las súplicas de la demanda, de conformidad con la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO. - Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO. - DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) JORGE PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.