Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 05001-23-33-000-2019-02676-01 (7106-2023) Demandante: Jaime Antonio Trochez Betancur Demandado: Universidad Nacional de Colombia Temas: Falta de competencia para expedir los actos administrativos que ordenan devolución de sumas.
Autotutela administrativa Decisión: Confirma la decisión que accede a las pretensiones de la demanda. Condena en costas. Ley 1437 de 2011 – Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho I. ASUNTO 1. La Sala de Subsección A decide el recurso de apelación interpuesto por la accionada en contra de la sentencia de 26 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión1, que accedió a las súplicas de la demanda instaurada por el señor Jaime Antonio Trochez Betancur en contra de la Universidad Nacional de Colombia.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda2. 2.1.1. Pretensiones. 2. El señor Jaime Antonio Trochez Betancur, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 solicitó la nulidad de la Resolución FP 0094 de 20 de marzo de 2019, expedida por la Universidad Nacional de Colombia, a través de la cual se declaró que el demandante era deudor de la entidad por valor de $56´386.627. 3.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se declare que el demandante no está obligado a reintegrar a la Universidad Nacional de Colombia 1 Con ponencia del magistrado Jorge León Arango Franco. 2 Expediente hibrido. Folios 2 y s.s. Cdno. principal. Radicado: 05001-23-33-000-2019-02676-01 (7106-2023) De mandan te: Jaime Ant oni o Troc he z Be tanc ur 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 los valores pagados en cumplimiento de la Resolución FP-0426 del 24 de octubre de 2017, por la que se dio cumplimiento a la sentencia del 24 de mayo de 2017 del Tribunal Administrativo de Antioquia. 4.
Finalmente solicitó que se declare que el demandante no es deudor de la Universidad Nacional y se condene en costas a la entidad demandada. 2.1.2. Hechos. 5. Como fundamentos fácticos relevantes se señalaron los siguientes: 6. El señor Trochez Betancur promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Universidad Nacional de Colombia, solicitando el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, a partir del día que cumplió 20 años de servicio y 55 años de edad, equivalente al 75% de los salarios devengados en el último año de servicio, incluyendo todos los factores salariales, conforme lo dispuesto en las Leyes 33 y 62 de 1985. 7.
El Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito de Medellín a través de sentencia del 29 de mayo de 2015 se accedió a las pretensiones de la demanda, decisión que fue confirmada parcialmente y modificada por el Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia del 24 de mayo de 2017. 8. En cumplimiento de la orden judicial la Universidad Nacional de Colombia profirió la Resolución FP-0426 del 24 de octubre de 2017, a través de la cual reconoció al demandante la pensión de jubilación en un monto de $1´266.098, efectiva a partir del 1.° de enero de 2008, con efectos fiscales a partir del 4 de agosto de 2008 por prescripción trienal y con un valor por retroactivo de $51´365.163. 9.
El Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia interpuso acción de tutela3 contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, como consecuencia del fallo de 24 de mayo de 2017. 10. A través de sentencia del 26 de julio de 2018 la Sección Cuarta del Consejo de Estado dejó sin efectos la providencia del 24 de mayo de 2017 del Tribunal Administrativo de Antioquia y en su lugar le ordenó proferir una nueva decisión aplicando la postura de la Corte Constitucional plasmada en sentencias T- 018 de 2018 y SU-023 de 2018. 11.
Como consecuencia de lo anterior, mediante Resolución FP-0094 del 20 de marzo de 2019 el Fondo Pensional de la Universidad Nacional declaró al demandante deudor de la entidad en un monto de $56´386.627. 3 Radicado 11001-03-15-000-2017-02804-01. Radicado: 05001-23-33-000-2019-02676-01 (7106-2023) De mandan te: Jaime Ant oni o Troc he z Be tanc ur 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2.1.3.
Normas violadas y concepto de la violación. 12. Como normas vulneradas citó los artículos 1.°, 2.°, 13, 53 y 58 de la Constitución Política, 2.° de la Ley 4ª de 1992 y 1.° de la Ley 62 de 1985. 13. En el concepto de violación sostuvo, en síntesis, que el acto acusado incurrió en violación directa de la ley y falsa motivación y desviación de las atribuciones propias de quien lo profirió. 14.
Lo anterior, por cuanto se desconoció el artículo 2.° literal a) de la Ley 4ª de 1992, toda vez que se le desmejoró su derecho a continuar percibiendo el aumento pensional ordenado en la sentencia de 24 de mayo de 2017 del Tribunal Administrativo de Antioquia por la cual se confirmó la decisión de primera instancia del Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión, donde se ordenó la reliquidación pensional con todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. 15.
Además, ese valor del retroactivo ingresó a su patrimonio, sin que haya orden legal de devolución, con lo que sólo debía suspenderse el mayor valor reconocido por la Resolución FP 0426 de 24 de octubre de 2017. 16. En cuanto a la falsa motivación y desviación de poder indicó que el acto demandado se profirió con desconocimiento de los artículos 53 y 58 de la Constitución Política, que amparan los derechos adquiridos, y que impiden que de manera arbitraria se desconozca la retroactividad de las normas.
Así mismo se desconoce el derecho adquirido del demandante al retroactivo otorgado mediante fallo judicial que hizo tránsito a cosa juzgada. Adicional a lo anterior hubo extralimitación de funciones dado que las providencias judiciales no impartieron una orden de reintegro. 2.2. Contestación de la demanda4. 17. La Universidad Nacional de Colombia, contestó la demanda en oposición a las pretensiones del señor Trochez Betancur. 18.
Para lo anterior relató que a través de la Resolución FP00426 del 24 de octubre de 2017, dio cumplimiento a la sentencia del 24 de mayo de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, además le informó al pensionado que se encontraba en curso una acción de tutela por violación del precedente jurisprudencial establecido por la Corte Constitucional en Sentencia SU- 230 del 2015. 19.
Posteriormente señaló que en la Resolución FP 0426 del 24 de octubre de 2017 se advirtió que de ser favorable a la Universidad Nacional las resultas de la acción de tutela deberían reintegrarse los valores pagados en el mencionado acto 4 Índice 11 del expediente digitalizado correspondiente a la primera instancia. Radicado: 05001-23-33-000-2019-02676-01 (7106-2023) De mandan te: Jaime Ant oni o Troc he z Be tanc ur 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 administrativo y los generados con posterioridad, por haberse configurado el pago de lo no debido. 20.
En consecuencia, ocurrió el fenómeno jurídico del decaimiento del acto administrativo consagrado en el artículo 91 numeral 2.° del CPACA, ya que desaparecieron los fundamentos jurídicos que dieron origen a la Resolución FP- 00426 del 24 de octubre de 2017 y, por tanto, se configuró un pago en exceso al demandante, quedando facultado el Fondo Pensional para exigir el reintegro del retroactivo y el mayor valor reconocido. 21.
En este caso el demandante sigue recibiendo la pensión reconocida desde el año 2008, que fue liquidada de acuerdo con la normatividad aplicable, ya que sólo se suspendió el incremento conforme a lo establecido por el Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia del 11 de diciembre de 2018 a través de la cual negó las pretensiones de la demanda. 22.
Explicó que, al momento de expedir la Resolución FP-00426 del 24 de octubre de 2017, el Fondo Pensional le advirtió al pensionado que existía una acción de tutela contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 24 de mayo de 2017 ante el Consejo de Estado, y en caso de emitirse sentencia favorable a la entidad, tendría que restituir los valores pagados de más. 23.
Explicó que el principio de buena fe no es absoluto y entra en contraposición con la prevalencia del interés general, la vigencia de un orden justo y la integridad del patrimonio público, de los cuales se derivan dos instituciones jurídicas relevantes, como lo son el enriquecimiento sin causa y el pago de lo no debido o pago en exceso, que se originó como consecuencia del decaimiento de la Resolución FP00426 del 24 de octubre de 2017, que era inaplicable. 24.
Según lo sostuvo no era jurídicamente procedente que la universidad continuara reconociendo los efectos de la Resolución FP00426 del 24 de octubre de 2017 y por lo tanto debía expedir el acto demandado. 25. Finalmente propuso las excepciones de «decaimiento del acto administrativo y consecuencias ex – tunc», «inexistencia de la buena fe respecto de los dineros recibidos por el demandante», «inexistencia de un error de la administración que desvirtúe la presunción de buena fe», «excepciones del pago de lo no debido y enriquecimiento sin causa», «inexistencia del derecho reclamado», «inexistencia de la obligación», «falta de causa y título para pedir»; «sostenibilidad del sistema pensional»; «buena fe de la entidad demanda»; «prescripción» e «innominada». 2.3.
La sentencia apelada5. 26. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, mediante sentencia de 26 de septiembre de 2023 accedió a las pretensiones de la demanda. 5 Índice 27 ibidem. Radicado: 05001-23-33-000-2019-02676-01 (7106-2023) De mandan te: Jaime Ant oni o Troc he z Be tanc ur 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 27.
Para ello, se refirió a la devolución de dineros producto de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo y con ello al artículo 164 de la ley 1437 de 2011 así como al principio de la buena fe y a la figura del decaimiento del acto administrativo establecido en el artículo 91 ibidem. 28. Luego de ello se refirió a las pruebas recaudadas de lo que concluyó qué la Resolución FP 0426 de 24 de octubre de 2017 produjo plenos efectos jurídicos desde el momento de su notificación al interesado hasta que el Tribunal Administrativo de Antioquia profirió la sentencia de reemplazo del 11 de diciembre de 2018, con lo cual, cuando ésta quedó ejecutoriada suspendió los efectos del acto administrativo señalado, precisamente por el fenómeno del decaimiento del acto administrativo el cual opera de pleno derecho sin necesidad de declaración judicial. 29.
En consecuencia, no es cierto como lo afirma en la entidad demandada que el decaimiento del acto administrativo implica predicar que el acto no existió ni produjo efectos jurídicos lo cual es contrario a la realidad por cuanto el acto sí existió sólo que perdió su carácter ejecutorio ya que no produce efectos a futuro pero sí los produjo desde el momento en que se despidió hasta que se produjo su decaimiento. 30.
Según lo explicó, en este caso no era procedente el reintegro de los dineros percibidos por los particulares de buena fe toda vez que la entidad pagadora tenía la carga de brindar elementos de convicción suficientes para demostrar que la otra parte había incurrido en conductas de mala fe a efectos de lograr la obtención del pago de los beneficios prestacionales. 31.
Para el retorno de las sumas de dinero pagadas de manera equivocada no resultaba suficiente demostrar la ilegalidad de la actuación pues eso solamente es importante para la orden de declaratoria de nulidad. Además, en este caso no se acreditó la mala fe para la obtención del pago del retroactivo, sino que al contrario el demandante aportó los documentos exigidos para acceder a ese beneficio. 32.
Estimó que, para acceder a la pretensión de reintegro de los valores girados en exceso, no basta con que la entidad exponga la ilegalidad del reconocimiento pensional, sino que resulta indispensable que aporte todo el material probatorio tendiente a demostrar que el actuar del accionado se apartó del postulado de la buena fe. 33. En consecuencia, estimó que dada la falta de pruebas que hubieren desvirtuado la presunción de buena fe que ampara las actuaciones de los particulares, y en específico de la parte demandante, no había lugar a la orden de devolución de los pagos realizados por la Universidad Nacional por concepto de mesadas y retroactivo pensional, en la medida que no se expusieron actuaciones contrarias a derecho de parte del señor Jaime Antonio Trochez Betancur.
Radicado: 05001-23-33-000-2019-02676-01 (7106-2023) De mandan te: Jaime Ant oni o Troc he z Be tanc ur 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 34. Finalmente declaró la nulidad del acto demandado, así mismo declaró que el señor Jaime Antonio Trochez Betancur no debe reembolsar ninguna suma de dinero a la Universidad Nacional por concepto de mesadas y retroactivo pensional e impuso condena en costas a la entidad universitaria. 2.4.
Recurso de apelación 35. El apoderado de la entidad accionada6 presentó recurso de apelación, en el que, solicitó revocar la sentencia de primera instancia y denegar las pretensiones de la demanda, para lo cual indicó que la sentencia de primera instancia no fue clara pues no determinó en cuál causal de nulidad incurrió el acto administrativo demandado. 36.
En este sentido no explicó que el acto demandado hubiese estado inmerso en violación directa por aplicación indebida de la norma o por violación directa de la norma ni tampoco señaló los argumentos fácticos y jurídicos para terminar que ese acto administrativo se encontraba afectado de nulidad. 37. Igualmente precisó que en este caso no se configuró la falsa motivación ya que los fundamentos del acto administrativo se encuentran apegados a la realidad y basados en normas jurídicamente aplicables que deben ser tenidas en cuenta en el desarrollo de los procesos coactivos cuando se trata de recuperación o cobros de dinero en favor del Estado que se pagaron en exceso por el cumplimiento de un fallo judicial, como ocurrió en este caso. 38.
Finalmente precisó que no hay lugar a la condena en costas toda vez que en pese a que la entidad salió vencida en juicio no se demostró que las costas se causaron tal como lo establece el numeral 8.° del artículo 365 del Código General del Proceso, además la entidad actuó con buena fe lealtad procesal por lo que no se puede condenarla sólo por ejercer su derecho de acceso a la administración de justicia en defensa de sus intereses. 2.5.
Alegatos de segunda instancia 39. En esta oportunidad tanto las partes como el agente del Ministerio Público guardaron silencio. 40. Como no se observa causal que invalide lo actuado, la Sala de Subsección procede a decidir previas las siguientes III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 41. Esta Subsección es competente para conocer del asunto de la referencia, de 6 Índice 30 ibidem.
Radicado: 05001-23-33-000-2019-02676-01 (7106-2023) De mandan te: Jaime Ant oni o Troc he z Be tanc ur 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1507 de la Ley 1437 de 2011. 42. De conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante.
No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. 3.2. Problema jurídico 43. Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si el acto administrativo demandado se encuentra viciado de nulidad en la medida en que ordenó al señor Jaime Antonio Trochez Betancur la devolución de las sumas que le fueron reconocidas de la Resolución FP-0426 del 24 de octubre de 2017, a través de la cual, en cumplimiento de decisiones judiciales de ésta jurisdicción, reconoció al demandante la pensión de jubilación en un monto de $1´266.098, efectiva a partir del 1.° de enero de 2008, con efectos fiscales a partir del 4 de agosto de 2008 por prescripción trienal, así como el pago del retroactivo pensional? 44.
La parte actora con el recurso alega falta de competencia de la universidad para expedir el acto demandado, lo anterior teniendo en cuenta que, en la sentencia de tutela que ordenó emitir la sentencia de reemplazo, no se dio la orden de devolución de sumas por ningún concepto. 45. Así entonces, procede la Sala analizar la competencia para la expedición del acto demandado. 3.3.
Marco normativo aplicable al presente asunto 3.3.1. Sobre la competencia como presupuesto de validez de los actos administrativos 46. En nuestro ordenamiento, los vicios invalidantes de los actos administrativos aluden a las circunstancias que tienen la capacidad de suprimir validez a la manifestación de voluntad de la administración, por incumplir los requisitos legalmente establecidos para que produzcan efectos; por esta razón el artículo 137 del CPACA, consagra varias causales de nulidad, a saber: incompetencia, expedición irregular, desviación de poder, desconocimiento del derecho de audiencia y defensa y la falsa motivación. 7 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. […]».
Radicado: 05001-23-33-000-2019-02676-01 (7106-2023) De mandan te: Jaime Ant oni o Troc he z Be tanc ur 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 47. Tal como lo ha orientado la doctrina, uno de los requisitos de validez del acto administrativo en la competencia, entendida como «la aptitud o autorización que tiene todo funcionario u organismo estatal para ejercer las funciones y la autoridad que le han sido asignadas, dentro de circunstancias objetivas y subjetivas señaladas en la Constitución, la ley o el reglamento, y sólo dentro de ellas.
Desde una perspectiva pasiva, es el conjunto de asuntos que a toda autoridad pública le está atribuido por la Constitución, la ley o el reglamento, para que actúe o provea en orden a la atención de los mismos»8. 48. En ese orden de ideas, para que la manifestación de voluntad de la administración sea válida, se requiere entre otros, que el funcionario de quien emana la decisión cuente con expresa atribución constitucional, legal o reglamentaria, por esta razón es necesario que las normas que fijan competencias sean expresas, claras y anteriores a la expedición del acto administrativo. 49.
Atendiendo a que se trata de un requisito de validez del acto administrativo, cuando es expedido por un funcionario que actúa por fuera del marco de las atribuciones asignadas, se configura una causal de nulidad, tal como en múltiples providencias lo ha orientado esta Corporación: «[…]la falta de competencia es una causal genérica de nulidad de los actos administrativos prevista en el artículo 137 del CPACA, la cual también puede ser invocada en el medio de control de nulidad electoral de acuerdo con lo establecido en el artículo 275 ibidem.
La competencia, entendida como la atribución dada a los sujetos públicos para actuar como legítimo portador de la voluntad administrativa, no solo constituye, dentro de la dogmática jurídica, un elemento de la estructura del acto administrativo, sino un fundamento del Estado constitucional y democrático de derecho, en tanto que da validez y legitima la acción de las autoridades»9. 3.3.2.
Sobre la competencia de la Universidad Nacional de Colombia – Fondo Pensional Nacional para expedir actos administrativos de cobro de sumas. 50..- El artículo 69 de la Carta Política señala que “Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley.
La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado.” En desarrollo de esta disposición la Ley 30 de 1992 “por la cual se organiza el servicio público de la educación superior”, en su artículo 57 establece que “Las universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional”. 8 Berrocal Guerrero, Luis Enrique.
Manual del acto administrativo. 7ª Ed. Bogotá. Librería Ediciones del Profesional Ltda., 2016, pág. 120. 9 Sección Quinta, sentencia del 7 de diciembre de 2023, radicación 11001-03-28-000-2023-00067-00. Radicado: 05001-23-33-000-2019-02676-01 (7106-2023) De mandan te: Jaime Ant oni o Troc he z Be tanc ur 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 51.- Por su parte, el Acuerdo 011 de 2005 por el cual se adopta el Estatuto general de la Universidad Nacional de Colombia estableció en su articulo 1.° que la Universidad Nacional de Colombia, creada por la Ley 66 de 1867, «es una comunidad académica cuya misión esencial es la creación, desarrollo e incorporación del conocimiento y su vinculación con la cultura.
Es un órgano público estatal, autónomo e independiente, de rango constitucional, organizado en desarrollo del inciso 2 del artículo 113 de la Constitución Política, no perteneciente a ninguna de las ramas del poder público, con personería jurídica especial, no identificable ni asimilable a ninguna de las que corresponden a otras modalidades o tipos de entes públicos, con capacidad de designar sus directivas y de regirse por sus propios estatutos de acuerdo con la ley especial que lo regula.
La Universidad Nacional de Colombia cumple, en nombre del Estado, funciones no administrativas orientadas a promover el desarrollo de la educación superior hasta sus más altos niveles, fomentar el acceso a ella y desarrollar la docencia, la investigación, las ciencias, la creación artística y la extensión, para alcanzar la excelencia y los fines señalados en el artículo 2 del Decreto Extraordinario 1210 de 1993 y en este Estatuto». 52.
Se observa entonces que la Universidad Nacional goza de una naturaleza especial, en virtud de la autonomía otorgada por la Constitución- art. 69 de la Carta-. En este sentido, se constituye como una persona jurídica pública autónoma del orden nacional y por tanto, no puede considerarse como una entidad descentralizada. 53. Dado que en este caso el acto administrativo fue emitido por el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia es menester recordar que, a través de la Ley 1371 de 30 de diciembre de 2009 se estableció la concurrencia para el pago del pasivo pensional de las universidades estatales del nivel nacional y territorial. 54.
Allí se estableció en su artículo 1.° que la Nación concurrirá en el pago del pasivo pensional de las universidades estatales del orden nacional que con anterioridad al 23 de diciembre de 1993 tenían a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones directamente o a través de una caja con o sin personería jurídica, en los términos de la ley.
Allí se indicó que el pasivo incluía los bonos pensionales, las cuotas partes pensionales, las pensiones de vejez o jubilación, de invalidez, de sobrevivientes o sustitución pensional reconocidas antes de la Ley 100 de 1993, las pensiones que se reconozcan o se hayan reconocido por efecto de la aplicación de la Ley 100 de 1993 y las demás obligaciones pensionales derivadas del régimen pensional vigente. 3.3.3.
Sobre el principio de autotutela administrativa 55. Este principio constituye una facultad exclusiva de la administración pública que le concede una serie de potestades y prerrogativas para defender directa y Radicado: 05001-23-33-000-2019-02676-01 (7106-2023) De mandan te: Jaime Ant oni o Troc he z Be tanc ur 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 unilateralmente los intereses jurídicos que le asisten sin necesidad de acudir a instancias judiciales.
No obstante, esa facultad no es absoluta ya que encuentra límites en el interés general y en las competencias que explícitamente le han sido asignadas a cada autoridad. Por esta razón uno de los pilares fundamentales de nuestro Estado Social de Derechos, se refiere a que las autoridades o particulares que cumplan funciones públicas, no gozan de plena autonomía, toda conducta que deseen ejecutar debe estar amparada en el ordenamiento. 56.
Postulado que tiene fundamento constitucional en los artículos 6, 122, 123 y 209, disposiciones en virtud de las cuales ha de concluirse que esta proscrita la admisión de facultades implícitas o cuyo alcance no esté bien definido y que sea ajeno a la satisfacción de los intereses generales y los fines esenciales del Estado. 57. Por esta razón, mecanismos de autotutela de la administración como la actuación administrativa, la revocatoria directa de los actos administrativos y la facultad de cobro coactivo de las entidades públicas tienen una consagración legal expresa que habilita su existencia y las condiciones en que debe ejercerse. 3.4.
Caso concreto 58. En este caso se allegaron las siguientes pruebas: - Sentencia proferida el 29 de mayo de 2015 por el Juzgado 4 Administrativo de Descongestión del Circuito de Medellín ( ff. 16 y s.s.), dictado en el proceso de nulidad y restablecimiento radicado 5001333103020110039600, mediante la cual se acogieron las pretensiones propuestas por el señor Jaime Antonio Trochez Betancur en contra de la Universidad Nacional de Colombia, y se ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación del demandante con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios. - Sentencia proferida el 24 de mayo de 2017 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se modificó y se confirmó la providencia anterior.
(ff. 28 y s.s.) - Resolución FP-0426 del 24 de octubre de 2017 proferida por la 1directora del Fondo Pensional de la Universidad Nacional, por medio de la cual se reliquidó una pensión en cumplimiento de una sentencia judicial. (ff. 46 y s.s.). allí se ordenó el pago de diferencias pensionales generadas y un valor de $56´113.844 por concepto de retroactivo. - Sentencia proferida el 26 de julio de 2018 por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, radicado 11001031500020170280401, mediante la cual Radicado: 05001-23-33-000-2019-02676-01 (7106-2023) De mandan te: Jaime Ant oni o Troc he z Be tanc ur 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 se ordenó dejar sin efectos la sentencia del 24 de mayo de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia (ff. 52 y s.s.) - Sentencia de 11 de diciembre de 2018 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dictada en cumplimiento de la orden de tutela y por la cual se revocó la sentencia proferida el 29 de mayo de 2015 por el Juzgado 4 Administrativo de Descongestión del Circuito de Medellín. En su lugar se negaron las súplicas de la demanda.
( ff. 70 y s.s.) - Resolución 3723 PV del 18 de diciembre de 2007, proferida por la Universidad Nacional, por medio de la cual se reconoció una pensión de vejez al señor Jaime Antonio Trochez Betancur. (ff.. 45 y 46 archivo 005 primera instancia) - Resolución 0094 de 20 de marzo de 2019 ( ff. 13 y s.s.) donde el Fondo Pensional de la Universidad Nacional declaró que el demandante era deudor de la entidad y ordenó la devolución de $56´386.627. 3.5.
Análisis de la Sala. 59. Como ya se indicó en este caso se aportó copia de la Resolución 0094 de 20 de marzo de 2019 ( ff. 13 y s.s.) donde el Fondo Pensional de la Universidad Nacional declaró que el demandante era deudor de la entidad, dado que en virtud de las decisiones adoptadas por el Consejo de Estado, el demandante no tenía derecho a percibir las sumas dinerarias provenientes de la reliquidación en los términos ordenados inicialmente por la jurisdicción. 60.
Del contenido del citado acto administrativo se extrae que con ocasión de la sentencia de tutela proferidas por esta Corporación 26 de julio de 2018 por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, radicado 11001031500020170280401, se emitió la providencia de reemplazo, de 11 de diciembre de 2018 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en cumplimiento de la orden de tutela. 61.
En esta se revocó la sentencia proferida el 29 de mayo de 2015 por el Juzgado 4 Administrativo de Descongestión del Circuito de Medellín y se negaron las suplicas de la demanda, con lo que quedaron sin fundamento los pagos efectuados por la entidad por concepto de reliquidación pensional con base en todos los factores salariales devengados por el demandante en el último año de prestación de servicios. 62.
Ahora bien, en el acto demando la entidad acudió a la Resolución 1465 de 27 de diciembre de 2013, por la cual se adopta el reglamento interno de cartera de la Universidad Nacional de Colombia, que señala: «ARTÍCULO 30. Los estudiantes activos, retirados, egresados, servidores públicos, contratistas y demás personas naturales o jurídicas a quienes: les Radicado: 05001-23-33-000-2019-02676-01 (7106-2023) De mandan te: Jaime Ant oni o Troc he z Be tanc ur 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 hayan sida pagadas sumas de dinero sin tener derecho a ello ya sea porque el pago se hizo a una persona diferente al acreedor, porque se pagó algo que en realidad no se debía o porque se entregaron mayores valores no definidos en la ley, el reglamento o acuerdo de voluntades, serán deudores de la Universidad en caso que no efectúen La devolución inmediata de los recursos girados.
En este evento, el funcionario competente deberá expedir acto administrativo de declaratoria de deuda, la que, una vez en firme, prestará mérito ejecutivo». 63. Es evidente que la intención de la entidad al proferir el acto acusado fue la de salvaguardar su patrimonio e intereses, no obstante, dicha entidad no tenía competencia para ordenar al demandante el reintegro de los dineros pagados por concepto de las sentencias proferidas, pues de una parte, como lo señaló el Tribunal, el artículo 164, literal c) de la ley 1437 de 2011 establece que no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe derivados de actos que reconocen prestaciones periódicas, como sucedió en este caso, siendo evidente que las diferencias en las mesadas pensionales fueron percibidas por el accionante en virtud del cumplimiento de las sentencias de 29 de mayo de 2015 y 24 de mayo de 2017 dictada por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Medellín y del Tribunal Administrativo de Antioquia. 64.
Tales decisiones surtieron efectos jurídicos y en cumplimiento de las mismas se dictó la Resolución FP-0426 del 24 de octubre de 2017 proferida por la directora del Fondo Pensional de la Universidad Nacional, por medio de la cual se reliquidó una pensión en cumplimiento de una sentencia judicial. (ff. 46 y s.s.). allí se ordenó el pago de diferencias pensionales generadas y un valor de $56´113.844 por concepto de retroactivo. 65.
Además, la citada Resolución sobre recuperación de cartera hace mención a la devolución de sumas de dinero, sin tener derecho a ellas « porque se pagó algo que en realidad no se debía o porque se entregaron mayores valores no definidos en la ley », sin embargo la Ley, 1437 de 2011 específicamente regula el caso de las prestaciones periódicas, pagadas a los particulares de buena fe, especificando que no hay lugar a su devolución, por loque no era aplicable al caso la citada disposición de la Resolución 1465 de 27 de diciembre de 2013, reglamento interno de cartera de la Universidad Nacional de Colombia. 66.
En este sentido, dado que no existe habilitación legal para ordenar el reintegro de los haberes pagados por concepto de las diferencias pensionales y el retroactivo pagados al demandante en virtud de la Resolución.FP-0426 del 24 de octubre de 2017, se advierte que se incurrió en el desconocimiento de la Ley 1437 de 2011, articulo164, numeral 1.°, literal c, inciso final y con lo que además,, no tenía habilitación legal para ordenar el reintegro de los dineros reconocidos al señor Trochez Bentancur por concepto de las sumas incluidas en la citada resolución, por lo que el acto demandado fue expedido sin competencia y con clara extralimitación de funciones.
Radicado: 05001-23-33-000-2019-02676-01 (7106-2023) De mandan te: Jaime Ant oni o Troc he z Be tanc ur 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 67. Sea del caso señalar que, si la entidad demandada pretendía la devolución de las citadas sumas pagadas al actor, le correspondía reclamar el pago de lo no debido a voces de lo ordenado en el artículo 2313 del Código Civil.10 68.
En un asunto de similares contornos al analizado, respecto a la improcedencia de la orden de devolución de dineros pagados por una entidad pública, se pronunció esta Corporación en los siguientes términos «Si bien es cierto la administración está obligada a recuperar los emolumentos cancelados sin justa causa, como lo afirma la Alcaldía Mayor de Bogotá en los mismos actos demandados, debe entenderse que esto no lo habilita para actuar contra legis, sino mediante el uso de los mecanismos y herramientas legales con los que cuenta; respetando en todo momento los procedimientos que el legislador ha desarrollado para tal fin, lo que no significa nada distinto a respetar el debido proceso»11. 69.
Es importante indicar que la administración debe utilizar los mecanismos juridiciales o administrativos previstos en la legislación en aras de obtener el reintegro de sumas de dinero que considera indebidamente pagadas, más no como ocurre en el presente asunto adelantar una actuación administrativa con el fin de expedir una decisión que preste mérito ejecutivo, situación que atenta contra las garantías y derechos del aquí demandante, 70.
Por lo expuesto, la Sala confirmará parcialmente la sentencia apelada, salvo el numeral tercero con las consideraciones que se expresarán a continuación. 3.6. De la condena en costas en primera instancia. 71. En el recurso de apelación el apoderado de la universidad solicitó revocar la condena en costas impuesta por el Tribunal, al señalar que según estas no se causaron, pero también que se coarta su derecho de acceso a la administración de justicia para ejercer la defensa de la entidad. 72.
Al respecto, esta Sección había sostenido la tesis de que el concepto de las costas del proceso estaba relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprendía los denominados gastos o expensas del proceso llamados en el CPACA gastos ordinarios del proceso y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y 10 Si el que por error ha hecho un pago, prueba que no lo debía, tiene derecho para repetir lo pagado.
Sin embargo, cuando una persona, a consecuencia de un error suyo, ha pagado una deuda ajena, no tendrá derecho de repetición contra el que, a consecuencia del pago, ha suprimido o cancelado un título necesario para el cobro de su crédito, pero podrá intentar contra el deudor las acciones del acreedor. 11 Consejo de Estado. Sección Segunda.
Subsección A. Sentencia del 11 de noviembre de 2009. Exp. 1127-07. Radicado: 05001-23-33-000-2019-02676-01 (7106-2023) De mandan te: Jaime Ant oni o Troc he z Be tanc ur 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc. 73.
A raíz de la expedición del CPACA, la Subsección A, inicialmente sostuvo que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 no implicaba la condena de manera «automática» u «objetiva», frente a aquel que resultara vencido en el litigio. Ello, en consideración a que debían observarse una serie de factores tales como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre los gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez debía ponderar dichas circunstancias y sustentar la decisión, existiendo un margen de análisis mínimo en el que el juez evaluara las circunstancias para imponerla o no. 74.
Posteriormente, esta subsección en providencia de 7 de abril de 201612, varió aquella posición y acogió el criterio objetivo -valorativo al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes – temeridad o mala fe–, sino los aspectos previstos en el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365 «Artículo 365.
Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.
En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6.
Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo, podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción. » 12 sentencia de 7 de abril de 2016, expedientes: 4492 -2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291 -2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi.
Radicado: 05001-23-33-000-2019-02676-01 (7106-2023) De mandan te: Jaime Ant oni o Troc he z Be tanc ur 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 75. Sin embargo, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la carencia de fundamentación jurídica. 76.
En el presente caso, se advierte que en efecto la demandada acudió a través de apoderado ante la jurisdicción en procura de ejercer su defensa en el proceso del epígrafe, esgrimiendo los argumentos que consideró suficientes y válidos para lograr mantener la legalidad del acto administrativo, con una intervención debidamente fundamentada en salvaguarda de sus intereses por lo que no era procedente la condena en costas dada la superación del criterio objetivo en virtud de la modificación introducida al artículo 188 del CPACA por la Ley 2080 de 2021 que imponía examinar la posible carencia de fundamentación jurídica de las partes en el proceso, para imponerlas. 76.
De acuerdo con lo anterior se advierte que no le asistió razón al Tribunal, simplemente bajo la óptica del criterio objetivo como en efecto lo hizo. 77. Atendiendo a las anteriores consideraciones es que se revocará el numeral tercero de la providencia apelada, en cuanto impuso la condena en costas en primera instancia a cargo de la Universidad Nacional de Colombia. 3.7.
De la condena en costas en segunda instancia 78. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, además, de que prosperó parcialmente el recurso de apelación, de la revisión de los argumentos presentados por las partes no puede observarse dicha situación, contrario a ello, se observa que se sustentaron las razones jurídicas que fundamentan sus intereses y, por ende, no se condenará en costas. 79.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia del 26 de septiembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión que accedió las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el señor Jaime Antonio Trochez Radicado: 05001-23-33-000-2019-02676-01 (7106-2023) De mandan te: Jaime Ant oni o Troc he z Be tanc ur 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Betancur contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia, salvo el numeral tercero, que se revoca.
En su lugar quedará así «TERCERO.- Sin condena en costas de primera instancia» SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el programa «SAMAI». Con impedimento LUIS EDUARDO MESA NIEVES JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Consejero de Estado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.