CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Número único: 11001-03-06-000-2023-00630-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Juzgado 43 Civil del Circuito de Bogotá, Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá y Procuraduría General de la Nación. Asunto: autoridad competente para adelantar un proceso disciplinario en contra de empleada judicial.

ACLARACION DE VOTO Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala, me permito expresar a continuación, las razones por las cuales aclaro mi voto en el asunto de la referencia. En la mayoría de los casos en que la Sala ha analizado el tema de la competencia disciplinaria frente a empleados judiciales, y los conflictos entre sus superiores jerárquicos y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial1, ante el debate de establecer la autoridad competente para el conocimiento del asunto según la fecha de consumación de la acción o la omisión disciplinaria, mi posición se ha orientado a darle valor al tema de las omisiones continuadas, al reconocer que, incluso por hechos que se iniciaron con anterioridad al 13 de enero de 2021, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial o sus seccionales pueden ser consideradas competentes para el conocimiento de tales asuntos, si la consumación de una falta continuada se da con posterioridad a la fecha de entrada en operación de la Comisión o de las seccionales.

Bajo ese supuesto, me he separado en múltiples ocasiones de la posición mayoritaria de la Sala tendiente a desconocer la existencia de las omisiones continuadas en estas circunstancias, y he dejado explícitas las razones por las cuales se presenta esta diferencia de criterio, a partir de la valoración fáctica y el análisis de las conductas 1 En actuaciones que incluyen también la competencia de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial Radicación: 11001-03-06-000-2023-00630-00 que se prolongan en el tiempo, al reivindicar reglas ya consolidadas por esta Corporación sobre la tipología de las faltas disciplinarias2.

En efecto, como lo había explicado la Sala en oportunidades previas3, en algunos casos, las faltas disciplinarias no son de naturaleza instantánea, sino que pueden tratarse de aquellas que se extienden en el tiempo, e impactan de manera continua la función administrativa o judicial que debe cumplirse, incluso, una vez ocurrido un tránsito legislativo.

Así, en las faltas disciplinarias que tienen que ver con omisiones continuadas, la lesión del bien jurídico protegido, -en este caso la administración de justicia-, se mantiene por largos periodos de tiempo, desde el momento en el que se deja de dar impulso procesal, en adelante. De hecho, el apelativo “continuada”, alude precisamente a que se trata de una omisión que permanece, de forma tal que no existe otro instante que determine su consumación, más que el de la suspensión o la terminación de la omisión - y con ello de la afectación a la función pública y/o a los derechos que se derivan de ella-, momento que se da cuando se activa nuevamente la actuación judicial o administrativa o termina la competencia omitida, por ejemplo, por el ministerio de la ley (v.gr. prescripción).

En tales casos, de acuerdo con lo sentado originalmente por esta corporación, cuando el proceso disciplinario se promueve por una omisión continuada en el tiempo, la competencia para adelantar el asunto será de la autoridad que, al momento en que la presunta falta se consume o consolide, tenga a su cargo el ejercicio de la acción disciplinaria4.

A este respecto, la Sala de Consulta ha señalado en decisiones anteriores que, «en relación con las faltas omisivas, cada día en que se está materializando la falta de cumplimiento de una función, continúa o permanece la lesión por la desatención de la obligación que al servidor público le correspondía ejecutar»5 (resaltado propio). Por consiguiente, «frente a omisiones que afectan el servicio público y el buen funcionamiento del Estado, la conducta solo puede entrar a 2 Faltas continuadas, entre otras, se citan las siguientes: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

(i) Sentencia del 7 de octubre de 2010, rad. 25000-23-25-000-2004; (ii) Sentencia del 7 de febrero de 2019, rad.23-33-000-2013-00283-01 (3966-14); (iii) Sentencia del 23 de julio de 2020, rad. 25000-25-2017-00073-00 (0301-17); (iv) Sentencia del 28 de abril de 2022, rad.25000-23-42-000-2013-00349-01 (0862-2017). 3 Consejo de Estado, Decisión del 14 de junio de 2023, rad. 11001-03-06-000-2023-00068-00 y decisión del 13 de septiembre de 2023 radicado 11001-0306-000-2023-00167-00, en los que la mayoría aceptó esta tesis con anterioridad, pero que ahora no comparte. 182, 359, 408, 352 4 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de septiembre de 2023, rad. 11001-0306-000-2023-00167-00 y los casos, 11001-0306-000-2023-00182-00 y 11001-0306-000- 2023-00359-00.

También en la decisión 11001-0306-000-2023-00408-00 y en la decisión11001-0306- 000-2023-00352-00. 5 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Expediente 11001-03-06-000-2022-00233- 00. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00630-00 valorarse, a partir del momento en el que culmina»6 (negrillas fuera de texto) o, como sucede en este caso, cuando se materializa o consuma la consecuencia adversa para la administración de justicia, ante fenómenos de caducidad y prescripción7.

No obstante, en este caso concreto, se consideró una vez más que no se trató de una falta por omisión continuada que culminó el 16 de marzo de 2022, sino que se trató de una omisión que inició desde noviembre de 2020 y, que debió superarse, conforme a normas procesales, luego de la ejecutoria de la providencia que pusiera fin al proceso8.

En efecto, como lo consagra el pronunciamiento en los acápites 5.5 y 5.6, no obstante advertir que la omisión se dio desde noviembre de 2020 al 16 de marzo de 2022, fecha en la cual fueron finalmente liquidadas las costas, sostuvo la Sala que debían aplicarse en materia de competencia, las normas del Código General del Proceso -artículos 302 y 366 del CGP-, para concluir que la liquidación debió efectuarse en el mes de noviembre de 2020, fecha de ejecutoria de la sentencia, ante la ausencia de recursos.

De manera tal que cualquier mora en la liquidación, empezaría a configurarse desde esa fecha. Por lo tanto, concluyó la Sala, que los hechos generadores de las presuntas faltas disciplinarias ocurrieron antes de que empezara a operar la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, esto es, con anterioridad al 13 de enero de 2021, pues, de acuerdo con el marco cronológico de la decisión, la omisión «[…] tuvo lugar en noviembre de 2020 teniendo en cuenta que la liquidación de costas debió efectuarse una vez quedó ejecutoriado el auto en que fueron ordenadas».

Sin embargo, se trató de una omisión que sólo fue superada en realidad, el 16 de marzo de 2022, cuando la secretaría elaboró la liquidación de costas causadas dentro del proceso 2017-0001, mediante Auto aprobatorio del 28 de marzo de 2022. A mi juicio, esta diferencia en la valoración de la extensión temporal de la conducta omisiva, que además es contraria a la tesis ya considerada por esta corporación en 6 Ibídem 7 Conforme al Auto de prescripción y caducidad proferido por la Dirección de Control Interno Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, respecto del radicado 48381, proferido el 18 de enero de 2022, respecto de la queja formulada por el Director Financiero de dicha entidad, el 6 de junio de 2018 8 Código General del Proceso.

Artículo 366. Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: 1.

El secretario hará la liquidación y corresponderá al juez aprobarla o rehacerla. 2. Al momento de liquidar, el secretario tomará en cuenta la totalidad de las condenas que se hayan impuesto en los autos que hayan resuelto los recursos, en los incidentes y trámites que los sustituyan, en las sentencias de ambas instancias y en el recurso extraordinario de casación, según sea el caso. [énfasis añadido] Radicación: 11001-03-06-000-2023-00630-00 oportunidades anteriores, en circunstancias por demás muy similares9, implica en el caso de la referencia, que de lo que se trató aquí una vez más, fue de una falta omisiva de carácter continuado, que permaneció en el tiempo, ya que la afectación se dio desde noviembre de 2020 hasta el 16 de marzo de 2022, fecha en la que efectivamente se superó la omisión y la afectación a la administración de justicia, con la liquidación que se realizó. La inmediatez del deber impuesto por la ley no consuma la omisión, porque de lo que se trata aquí es de la negativa de adelantar la conducta indicada por la norma, con premura, como lo quería el legislador, por los efectos negativos de la demora.

Y no de una omisión que se consumó de manera instantánea en noviembre de 2020, porque ello desconoce la afectación a los intereses de los mismos beneficiarios de la liquidación y de la administración de justicia, que se prolongó en el tiempo, hasta el cumplimiento de lo dispuesto en la ley. Por lo tanto, la competencia para adelantar la investigación correspondiente, por estas razones, le competía a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, entidad que, por tratarse de una falta continuada, podría haber indagado plenamente sobre la situación omisiva persistente, desde sus orígenes en el 2020, hasta el momento en que se superó la omisión, con la correspondiente liquidación, en marzo de 2022.

Ahora bien, en cuanto al argumento relacionado con que la competencia debía serle atribuida a la Procuraduría General de la Nación, en consideración a que el Juzgado 43 Civil del Circuito de Bogotá alegó en su momento, no tener la capacidad para adelantar las etapas de investigación y juzgamiento necesarias para cumplir con las exigencias de la Ley 1952 de 2019, es pertinente insistir en que uno de los objetivos constitucionales de asignarle precisamente a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la jurisdicción disciplinaria de funcionarios y empleados judiciales, en su 9 Radicado CCA- 11001-03-06-000-2022-00178-00 Sala de Consulta y Servicio Civil, cuya decisión de fecha 28 de septiembre de 2022, contiene: «Dicho lo anterior, la Sala colige que, aun cuando el presunto actuar omisivo de la empleada judicial del Tribunal Administrativo del Quindío inició en septiembre de 2020, es decir, antes de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ─13 de enero de 2021─, lo cierto es que cesó hasta el 17 de mayo de 2022, fecha en la que remitió al despacho del magistrado sustanciador el proceso que, aproximadamente, veinte meses antes le había sido asignado.

En ese orden de ideas, en la medida en que la falta disciplinaria se entiende realizada o consumada luego de la fecha de entrada en funcionamiento la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la autoridad competente para investigar a la empleada judicial es la seccional de dicha entidad. Por lo anterior, la sala declarará competente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Quindío para que se pronuncie sobre las diligencias disciplinarias remitidas por Tribunal Administrativo del Quindío, en contra de […], en su calidad de empleada judicial».

Con base en el análisis en precedencia, esta Sala dispuso: «PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Quindío para conocer de la actuación disciplinaria, producto de la remisión de copias ordenada por el Tribunal Administrativo del Quindío […].» Radicación: 11001-03-06-000-2023-00630-00 momento, era el de asegurar para la Rama, la independencia y autonomía requerida en estas materias10.

La doctrina de esta Sala en materia disciplinaria, durante largo tiempo concluyó que, la Rama Judicial contaba con la jerarquía y las competencias funcionales y administrativas11 necesarias para garantizar que al interior de la jurisdicción se pudieran seguir, en principio, los procesos disciplinarios de los empleados judiciales por sus superiores jerárquicos, salvo la competencia preferente de la Procuraduría. En consecuencia, considero que, de haber seguido la línea ya decantada por la Sala en materia de omisiones continuadas, no existiría en este caso la necesidad que plantea la decisión y que pone de presente el juzgado, de asignarle, además, a la Procuraduría General de la Nación la competencia disciplinaria para conocer del proceso relacionado con las empleadas judiciales involucradas, por la presunta imposibilidad de surtir en sede judicial las distintas etapas del proceso correspondiente, en desmedro del actual querer constitucional.

Así, si bien entiendo la singularidad y particularidad del asunto aquí propuesto, por las razones expuestas, considero que este argumento debe ser revisado con el mayor detenimiento en próximas oportunidades, en las que se cuestione la capacidad de la Rama Judicial para llevar a cabo en debida forma los procesos disciplinarios de 10 Sentencia de la Corte Constitucional C-373 de fecha 13 de julio de 2016, en la que se dijo lo siguiente […]la eliminación de la competencia preferente de la Procuraduría General de la Nación para el control disciplinario de empleados judiciales y su traslado a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial comporta un ajuste relevante desde la perspectiva de la separación de los poderes.

Igualmente, se vincula estrechamente a las relaciones entre los poderes públicos la creación de un nuevo órgano integrante de la rama judicial –Comisión Nacional de Disciplina Judicial- así como la definición de su elección […]. […], (iii) la Corte encuentra que una modificación significativa y profunda de la forma de la administración de la rama judicial y del modelo de control disciplinario de sus integrantes, incide (a) en la posición que en el Estado tiene, dicha rama del poder público […] 11 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil: (i) Radicación 11001-03-06-000-2014-00121- 00, del 2 de octubre de 2014: Ejercicio de funciones administrativas de la Rama Judicial, superiores funcionales y administrativos en la estructura jerárquica de la Rama Judicial y competencia en procesos disciplinarios contra empleados judiciales.

Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil; (ii) Radicación 110010306000201400017900 del 11 de marzo de 2015: Sala explicó más ampliamente que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5º de la misma Ley 270 de 1996, dentro de la Rama Judicial existe superior jerárquico tanto en el plano jurisdiccional o funcional como en el administrativo, toda vez que dicho artículo precisamente advierte sobre la autonomía e independencia con que cuentan los funcionarios judiciales tanto para su función de administrar justicia como a su organización interna y a la gestión de sus recursos;

(iii) Radicación número: 11001-03-06- 000-2018-00020-00 del 24 de octubre de 2018: la Sala encuentra suficiente fundamento para afirmar que dentro de la Rama Judicial existen superiores administrativos a los que precisamente les corresponde conocer y decidir la segunda instancia de los procesos disciplinarios que se adelanten contra empleados judiciales.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00630-00 empleados judiciales por sus superiores jerárquicos, en circunstancias que sí sean, sin asomo de duda, anteriores al 13 de enero de 2021. En todo caso, se repite, como esta posición respecto de la omisión continuada es la que vengo sosteniendo de manera reiterada y extensa en distintas decisiones previas, y es la que considero adecuada también, en esta situación concreta, aclaro una vez más el alcance de mi criterio, en el caso de la referencia. Fecha ut supra.

ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera