11001031500020230131501 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá DC, 6 de octubre de 2023 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01315-01 Demandante: Celia Isabel Jiménez González Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Relevancia constitucional Síntesis del caso: La parte actora enjuició la providencia judicial de segunda instancia mediante la cual se revocó la decisión de primer grado que había accedido a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, las negó, en un asunto de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se solicitaba el reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes.

De conformidad con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la Sentencia de 26 de mayo de 20232, por medio de la cual la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo por no superar el requisito de relevancia constitucional.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Fallo de primera instancia e impugnación. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 16 de marzo de 2023, Celia Isabel Jiménez González, por intermedio de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, mínimo vital, vida en condiciones dignas, seguridad social, dignidad humana y salud, con ocasión de la Sentencia de 24 de noviembre de 2022, proferida por la autoridad judicial accionada, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000-23-42-000-2017-04726- 01. 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo No. 80 de 2019 de esta Corporación. 2 “PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo de tutela deprecado por la señora Celia Isabel Jiménez González por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia.”.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-01315-01 Demandante: Celia Isabel Jiménez Goinzález Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Decisión: Confirma - improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 9 2. A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): “Con fundamento en las pruebas, los Hechos, los fundamentos y consideraciones que he expuesto anteriormente, me permito solicitarle al Honorable magistrado qué se concedan y sean amparados los siguientes derechos, AL MÍNIMO VITAL, A LA VIDA EN CONDICIONES DIGNAS, A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA DIGNIDAD HUMANA, AL DEBIDO PROCESO, A LA SALUD, UNA VÍA DE HECHO en la Sentencia de Segunda instancia y en razón a ello, se revoque la sentencia de segunda instancia por haber cometido el Magistrado Ponente una vía de hecho por defecto fáctico, contra la accionante, teniendo en cuenta, que su actuación reúne los requisitos establecidos en la sentencia T-518 de 1995 Corte Constitucional, PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA, numeral 7 literal c, dice: “esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión” así mismo la Señora CELIA ISABEL JIMENZ, reúne los requisitos en calidad de cónyuge del Causante de Édgar José Perea Arias” 3.

Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se destacan los siguientes: 4. 1) Édgar Perea Arias contrajo matrimonio civil con Celia Isabel Jiménez el 10 de julio de 1986 en Las Vegas (Estados Unidos). Dicho matrimonio sólo se protocolizó en Colombia ante la Notaría Primera del Círculo de Bogotá mediante la Escritura Pública No. 4620 de 9 de septiembre de 2011 y, el 11 de agosto de 2012, se inscribió dicho matrimonio en el registro civil. 5. 2) Mediante Escritura Pública No. 8246 de 20 de diciembre de 2008, otorgada por la Notaría Primera de Soledad (Atlántico), Édgar Perea Arias contrajo matrimonio civil con Angelica María Redondo López y ese acto se inscribió en el registro civil el mismo día. 6. 3) Mediante Resolución No. 1163 de 6 de noviembre de 2009, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República -Fonprecon-, reconoció y ordenó el pago de una pensión por aportes en favor de Édgar Perea Arias. 7. 4) El 11 de abril de 2016, falleció Édgar Perea Arias, en la ciudad de Bogotá. 8. 5) El 21 de abril de 2013, Angélica María Redondo López solicitó ante Fonprecon que se le reconociera la sustitución de la pensión que devengaba Édgar Perea Arias.

La mencionada autoridad administrativa mediante Resolución No. 181 de 13 de mayo de 2016, accedió, en forma provisional, a la solicitud de la señora Redondo López en su condición de cónyuge supérstite. Luego de la fijación de un edicto en el Diario Nuevo Siglo, sin que compareciera alguna persona con igual o mejor derecho Radicación: 11001-03-15-000-2023-01315-01 Demandante: Celia Isabel Jiménez Goinzález Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Decisión: Confirma - improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 9 que la señora Redondo López, mediante Resolución No. 272 de 27 de junio de 2016, Fonprecon sustituyó en forma definitiva la pensión reclamada. 9. 6) El 18 de julio de 2016, Celia Isabel Jiménez González solicitó ante Fonprecon la sustitución de la pensión de Édgar Perea Arias.

Mediante Oficio No. 20164000135641 de 28 de diciembre de 2016, Fonprecon negó la solicitud con fundamento en que la pensión ya había sido sustituida a Angélica María Redondo López. 10. 7) En virtud de lo anterior, la señora Jiménez González presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad del Oficio No. 20164000135641 de 2016, y se ordenara el reconocimiento y pago de la sustitución pensional en su favor.

El asunto fue conocido por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, mediante Sentencia de 30 de enero de 2020, accedió a las pretensiones de la demandanda, declaró la nulidad del oficio cuestionado y ordenó a Fonprecon que liquidara y pagara la sustitución de la pensión de Édgar Perea Arias, en un 50% en favor de Celia Isabel Jiménez González y el otro 50% a favor de Angélica María Redondo López, desde el día siguiente del fallecimiento del señor Perea Arias. 11.

La autoridad judicial fundamentó su decisión en que en ninguno de los 2 matrimonios contraídos por Édgar Perea Arias se realizaron anotaciones relacionadas con divorcio, o con la anulación de alguno de esos contratos. Adicional a lo anterior, expresó que el registro tardío del primer matrimonio no conducía a su inexistencia, ni invalidez, motivo por el que, para efectos de la pensión de sobrevivientes reclamada, se tendría como cónyuge a Celia Isabel Jiménez González.

Estableció que, de conformidad con el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, cuando existía disputa en la sustitución pensional entre la cónyuge y la compañera permanente del causante, la prestación debía repartirse por partes iguales entre ambas. Así, al encontrarse acreditados los requisitos de la Ley 100 de 1993, pues la señora Jiménez González aun ostentaba la calidad de cónyuge y la señora Redondo López acreditó 5 años de convivencia con Édgar Perea Arias, previos a su fallecimiento, se debía reconocer y pagar la sustitución pensional en un porcentaje de 50% para cada una. 12. 8) Fonprecon apeló la decisión de primer grado con fundamento en que no era posible el pago del 50% de la sustitución pensional a Celia Isabel Jiménez González, desde día siguiente al fallecimiento de Édgar Perea Arias, en la medida en que la totalidad de la sustitución pensional se estaba pagando a Angélica María Redondo López desde el 12 de abril de 2016, y cumplir la orden dada por la autoridad judicial haría incurrir a Fonprecon en un doble pago.

En ese orden indicó que, de conformidad con el artículo 5 de la Ley 1204 de 2008, le correspondía a la señora Radicación: 11001-03-15-000-2023-01315-01 Demandante: Celia Isabel Jiménez Goinzález Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Decisión: Confirma - improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 9 Redondo López compensar el porcentaje reconocido de la sustitución pensional a la señora Jiménez González, entre el 12 de abril de 2016 y la fecha en que quedara en firme la sentencia apelada. 13. 9) Angélica María Redondo López también apeló la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con fundamento en que esa autoridad judicial le dio el trato de compañera permanente, cuando en realidad fue la cónyuge de Édgar Perea Arias, en ese orden, indicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no tenía la facultad de invalidar el matrimonio que había contraído.

En consecuencia, solicitó que se revocara la decisión de primera instancia, en la medida en que la señora Jiménez González no acreditó requisitos para ser beneficiaria de la sustitución pensional. 14. 10) El Ministerio Público presentó recurso de apelación, pues consideró que no era viable el reconocimiento de la pensión para la señora Jiménez González en la medida en que el registro e inscripción del matrimonio con el señor Édgar Perea Arias, se realizó con posterioridad al celebrado con la señora Redondo López, motivo por el que el primer matrimonio registrado era válido para acreditar la calidad de cónyuge, es decir, el del señor Édgar Perea Arias con Angélica Redondo López. 15. 11) El 24 de noviembre de 2022, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó la sentencia de primer grado y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.

Indicó que, de conformidad con los artículos 67, 106 y 107 del Decreto 1260 de 1970, ningún hecho o acto jurídico relacionado con el registro civil surtía efectos respecto de terceros mientras no haya sido objeto de inscripción, motivo por el que, para la fecha de inscripción del matrimonio entre la señora Jiménez González y el señor Perea Arias, ya estaba vigente el matrimonio de este último con la señora Redondo López, por lo cual no podía desconocerse la calidad de cónyuge de esta última. 16.

Adicional a lo anterior indicó que no se demandó la nulidad del matrimonio celebrado entre Édgar Perea y la señora Redondo López y tampoco la resolución por medio de la cual se reconoció la sustitución pensional en favor de Angélica María Redondo López, motivo por el no era posible privar de efectos jurídicos esos actos. 17. Finalmente señaló que estaba acreditado que Angélica María Redondo López cumplió con los requisitos que exige la Ley 100 de 1993, para el reconocimiento de la sustitución pensional. 18.

Como fundamento de la vulneración, la parte actora manifestó que la autoridad accionada incurrió en un defecto fáctico toda vez que no tuvo en cuenta: (1) el registro civil de matrimonio entre Celia Isabel Jiménez Radicación: 11001-03-15-000-2023-01315-01 Demandante: Celia Isabel Jiménez Goinzález Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Decisión: Confirma - improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 9 y Édgar Perea Arias, (2) la Escritura Pública No. 4620 de la Notaría Primera del Círculo de Bogotá, (3) la declaración rendida el 18 de julio de 2016 por Mónica Patricia Cabarcas, (4) la declaración rendida el 18 de julio de 2016 por Silema Larrota Acosta, (5) la relación de giros efectuados por Édgar Perea Arias en favor de Celia Isabel Jiménez, (6) la relación de 70 envíos de dinero que Édgar Perea Arias realizó por conducto de Angélica María Redondo López, en favor de Celia Isabel Jiménez, (7) copia de un contrato de arrendamiento celebrado en 2010, de un inmueble de vivienda urbana para Édgar Perea Arias y Celia Isabel Jiménez.

(8) poder suscrito el 23 de diciembre de 2008, en el que Édgar Perea Arias autorizó a su hijo Sidar Marcelo Perea Jiménez y a Celia Isabel Jiménez para que retiraran los pagos de retroactivo de la pensión que le fue otorgada. 19. Concluyó que, de esas pruebas, se desprendía que existió una convivencia real y efectiva entre la señora Jiménez González y el señor Perea Arias, aproximadamente desde 1973, hasta el fallecimiento de este último. 20.

Agregó que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado condicionó a la demandante a la acreditación de una convivencia en los 5 años anteriores al fallecimiento del señor Perea Arias, en un desconocimiento de su calidad de cónyuge. 21. Así, hizo referencia a que en Colombia no podían existir 2 matrimonios del mismo linaje, motivo por el que manifestó que se encontraba de acuerdo con la decisión de primer grado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que reconoció que Celia Jiménez González fue la cónyuge del señor Perea Arias, en virtud del matrimonio celebrado en 1986, y tuvo como compañera permanente a la señora Redondo López. 22.

En atención a lo expuesto consideró que se debía revocar la Sentencia proferida en segunda instancia por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y, en su lugar, confirmar la decisión de primer grado del proceso ordinario. 1.2. Fallo de primera instancia e impugnación 23. Mediante Sentencia de 26 de mayo de 2023, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo solicitado, tras considerar que no superó el requisito de relevancia constitucional en la medida en que la parte demandante pretendió exponer la aparente configuración de un defecto fáctico con el fin de obtener una nueva valoración probatoria, ajustada a sus intereses, como si la acción de tutela se tratara de una instancia adicional al proceso ordinario.

La parte actora impugnó3 la anterior providencia y solicitó que se revocara la decisión adoptada por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la medida en que, de acuerdo con la Corte Constitucional, los jueces constitucionales podían intervenir en la función del juez natural de un asunto cuando este hubiese incurrido en una vía de hecho vulneradora de derechos fundamentales, como a juicio de la parte demandante, ocurrió en el presente caso. 26.

En ese orden reiteró los argumentos por los cuales consideró que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido. 2.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.2. Conclusión. 2.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial4 27. La Sala confirmará la decisión impugnada que declaró la improcedencia la acción de tutela tras advertir que no se satisfizo el requisito de relevancia constitucional. 28.

De conformidad con la Corte Constitucional, (se trascribe) “el juez [de tutela] no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”5. 29. En ese sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, adujo expresamente que el requisito que se analiza requiere la conjunción de 2 elementos: la carga argumentativa por parte del demandante en la que explique la relevancia de la controversia para el juez de tutela6 y que la solicitud de amparo no se presente con el objeto 3 (…) “Por lo tanto, le ruego a la segunda se revoque la providencia acusada y se ordene el amparo rogado, en el sentido de reconocer los factores salariales que no sean tenido en cuenta hasta el momento por la Judicatura.” 4 El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-66 de 2019. 5 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. 6 Consejo de Estado.

Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01. “El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.// A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.” Radicación: 11001-03-15-000-2023-01315-01 Demandante: Celia Isabel Jiménez Goinzález Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Decisión: Confirma - improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 9 de obtener una nueva instancia7; y que se trate de una controversia sobre derechos fundamentales y no asuntos de mera legalidad8. 30.

Asimismo, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene por finalidades preservar la competencia e independencia del juez ordinario, restringir la acción de tutela a asuntos donde se afecten los derechos fundamentales e impedir que esta se convierta en una instancia adicional9. 31. Como lo expuso el juez constitucional de primer grado, de la revisión del escrito de tutela, la Sala evidenció que la parte accionante (1) no cumplió con la carga argumentativa necesaria para determinar los motivos por los cuales este asunto tenía trascendencia constitucional y (2) pretendió revivir un debate propio del juez natural sobre una situación definida y consolidada.

Así, buscó que, a través de la acción de tutela, se estudiara un aspecto que ya fue resuelto, es decir, utilizarla como una instancia adicional. 32. Lo anterior obedece a que, si bien, la parte actora refirió que la cuestión discutida era de relevancia constitucional en razón a que (se trascribe) “si bien la autoridad judicial ordinaria tiene la libertad discreta y razonable para la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, los jueces constitucionales pueden inmiscuirse en su función, cuando se incurren en una flagrante desviación de [la] mism[a] (…)”, lo cierto es que tal argumento no resulta suficiente para explicar por qué era necesaria la intervención del juez de tutela, de cara a la decisión adoptada por el juez de la nulidad y el restablecimiento del derecho, pues se presentó, junto con los reparos hechos a la decisión enjuiciada, como meras diferencias o discrepancias interpretativas respecto la decisión del juez natural de la causa. 33.

Además, aunque la parte accionante encuadró sus reparos en un defecto, la Sala, comparte el criterio adoptado en el fallo impugnado, según el cual la intención de la demandante era poner de presente una omisión y/o indebida valoración probatoria con el fin de que se realizara un nuevo análisis del material probatorio para determinar si la calidad de cónyuge la ostentaba la aquí demandante o Angélica María Redondo López y, con fundamento en ello, reabrir el debate sobre a quien le correspondía la sustitución de la pensión que devengaba Édgar Perea Arias, o en qué condiciones se debía otorgar la misma. 7 Ídem.

“El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso [de] que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.” 8 Ídem. “La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.” 9 Corte Constitucional, Sentencias T-422 de 2018 y T-555 de 2019. Radicación: 11001-03-15-000-2023-01315-01 Demandante: Celia Isabel Jiménez Goinzález Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Decisión: Confirma - improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 9 34.

Esos reparos fueron abordados y resueltos por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de la Sentencia de 24 de noviembre de 2022, en la cual dejó claro que el matrimonio celebrado entre Celia Jiménez González y Édgar Perea Arias produjo efectos desde su fecha de inscripción en el registro civil (11 de agosto de 2012) y que, para esa fecha, ya se encontraba vigente el matrimonio que el mismo señor Perea Arias contrajo con Angélica María Redondo López.

En ese orden, recordó que el ordenamiento jurídico sólo permitía otorgarle la condición de cónyuge a una sola persona, y que el matrimonio celebrado entre la señora Redondo López y Édgar Perea Arias no fue objeto de demanda de nulidad, como tampoco se controvirtió el acto que reconoció la sustitución pensional en favor de la señora Redondo López, motivo por el que esa autoridad judicial no podía desconocer los efectos jurídicos que producían esos actos. 35.

En virtud de lo anterior, debe señalarse que no se evidenció la necesidad de la intervención del juez de tutela en un asunto que ya fue resuelto por el juez natural, quien puso de presente las razones por las cuales consideró que el matrimonio celebrado entre Angélica María Redondo López y Édgar Perea Arias era válido, y el acto que le reconoció la sustitución pensional tenía plenos efectos.

En ese orden, se reitera que lo pretendido por la parte actora fue reabrir el debate jurídico y someterlo a una instancia adicional. 36. Así las cosas, debe aclarase que las diferencias interpretativas que existieren entre la parte demandante y el juez natural de la causa no constituyen, por sí mismas, la justificación para que el juez de tutela revise las decisiones del juez ordinario.

En otras palabras, la presentación de las discrepancias entre lo decidido por el juez y el criterio de quien enjuicia dicha decisión, vía tutela, no da por cumplido el requisito de relevancia constitucional. Más, si se trata de una tutela contra providencia judicial, pues este es un mecanismo constitucional de amparo de derechos fundamentales de carácter excepcional10. 2.2.

Conclusión 37. En ese orden de ideas, la Sala considera que la acción de tutela es improcedente ya que lo alegado no reviste relevancia constitucional. En consecuencia, confirmará la sentencia de 26 de mayo de 2023 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 10 Corte Constitucional, Sentencias SU-659 de 2015, SU-116 de 2018 y T-269 de 2018.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 26 de mayo de 2023 de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado por medio de la cual se declaró improcedente el amparo solicitado.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier solicitud contra la misma deberán dirigirla, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin11.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Con salvamento de voto Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 11 secgeneral@consejodeestado.gov.co