Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Temas: Contra providencia judicial.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (nulidad especial ambiental). Defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente judicial. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S E.S.P. contra la sentencia de 20 de febrero de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, al buen nombre y a la libertad de empresa, con fundamento en las siguientes pretensiones: «1.
Que se TUTELEN los derechos fundamentales de la sociedad Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S E.S.P., en su calidad de persona jurídica, a: El debido proceso (art. 29 de la Constitución Política), El buen nombre (art. 15), La libertad de empresa y la libre iniciativa privada (art. 333), Y, por conexidad, los derechos fundamentales y colectivos inherentes a la prestación del servicio de: ▪ Saneamiento básico y la salubridad pública (arts. 49 y 366) ▪ Un ambiente sano (art. 79) ▪ El acceso continuo y eficiente a los servicios públicos esenciales (arts. 365 y 366) 2.
Que se DECLARE que dichos derechos fundamentales fueron vulnerados por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado mediante la sentencia del 20 de febrero de 2025, al anular la Resolución 363 de 2018 expedida por la ANLA, incurriendo varias causales específicas de procedencia de tutela contra providencias judiciales. 3.
Que, en consecuencia, se DEJE SIN EFECTOS la providencia judicial proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, del 20 de febrero de 2025, dentro del expediente 11001-03-24-000-2018-00393-00. 4. Que se RESTABLEZCA la validez y plenos efectos jurídicos de la Resolución 363 de 2018 expedida por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–, por haber sido adoptada dentro del marco de su competencia legal y con base en una ponderación técnica, jurídica y constitucionalmente ajustada» 1.
Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Antecedentes administrativos: concesión de la licencia ambiental por parte de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA El 11 de marzo de 2014, la sociedad comercial Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A. E.S.P. solicitó a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) licencia ambiental para la construcción y operación de un relleno sanitario a desarrollarse en el predio Fute del municipio de Bojacá (Cundinamarca).
El 29 de abril de 2014, por Auto 0372, la CAR declaró el inicio del trámite administrativo de obtención de licencia ambiental. El 7 de septiembre de 2015, mediante Auto 1022, la CAR requirió a la sociedad Parque Ecológico Praderas del Antelio para que, con base en las recomendaciones contenidas en los Informes Técnicos Sociales DRSO núm. 229 del 5 de febrero de 2015 y 963 del 31 de agosto de 2015, ajustara el estudio de impacto ambiental (EIA) en los 29 puntos allí indicados.
Por medio de Auto 0006 de 7 de enero de 2016, la CAR realizó nuevos requerimientos de ajuste del estudio de impacto ambiental, con fundamento en los Conceptos Técnicos 370 del 4 de septiembre de 2015 y 1136 del 3 de diciembre de 2015, en los cuales se incluyeron aspectos relacionados con el componente social y la caracterización socioeconómica del proyecto.
Mediante informe técnico DESCA núm. 570 del 15 de julio de 2016, la CAR evaluó la documentación allegada por la sociedad solicitante. En Auto DRSO núm. 0423 del 8 de mayo de 2017, declaró reunida la información para decidir la solicitud de licencia ambiental. En consideración a que la sociedad solicitante no aportó la información referente al plan de manejo ambiental a efecto de complementar el estudio de impacto ambiental (requisito indispensable para el inicio de actividades), la CAR profirió la Resolución 2364 del 31 de agosto de 2017, en la que resolvió negar la licencia ambiental.
El 28 de septiembre de 2017, el apoderado de la sociedad comercial interpuso recurso de reposición contra esa decisión. Además, el día siguiente, presentó recusación invocando dos causales, a saber: (i) la primera de ellas en contra del director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca de «tener interés particular y directo»;
(ii) de otra parte, la que denominó «existencia de conflictos de interés institucional» de la CAR. El argumento central fue que la CAR no podía actuar con imparcialidad para decidir sobre la licencia del proyecto, porque es un actor directo en el mercado de disposición de residuos y un competidor. Advirtió que la CAR es cofinanciadora y propietaria de los terrenos del Relleno Sanitario Nuevo Mondoñedo, un competidor directo del proyecto de la recusante.
El Procurador General de la Nación, mediante auto de 8 de noviembre de 2017, concluyó que existía un conflicto de interés que afectaba la imparcialidad de la CAR. Sobre el particular, señaló que la entrada de un nuevo actor en el mercado de disposición de residuos sólidos afectaría la actividad económica del Relleno Sanitario Nuevo Mondoñedo, dado que la CAR es una de las entidades que originaron y cofinanciaron el proyecto Nuevo Mondoñedo, su rol como autoridad decisoria en el licenciamiento de un competidor directo vulneraba los principios de imparcialidad y transparencia. En consecuencia, resolvió designar a la Agencia Nacional de Licencias Ambientales – ANLA para que continuara con el referido trámite administrativo, así como para resolver el recurso de reposición. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 El 13 de marzo de 2018, la ANLA dictó la Resolución 363, mediante la cual resolvió el recurso de reposición interpuesto por el apoderado de la sociedad comercial solicitante y consideró que el proyecto «Relleno Sanitario Parque Ecológico Praderas del Antelio» cumplía con los requerimientos ambientales para su ejecución. En consecuencia, resolvió: «ARTÍCULO PRIMERO: Reponer en el sentido de revocar en todas sus partes la Resolución 2364 del 31 de agosto de 2017 proferida por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR (…).
ARTÍCULO SEGUNDO: Otorgar a la sociedad Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A. E.S.P. (…) licencia ambiental para el proyecto “Relleno Sanitario Parque Ecológico Praderas del Antelio” en el predio denominado Finca Fute […] del municipio de Bojacá, departamento de Cundinamarca (…)». Del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho a) De la demanda: El municipio de Bojacá presentó demandada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del CPACA, contra la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), en la que solicitó se declare la nulidad la Resolución 363 de 13 de marzo de 2018.
A título de restablecimiento del derecho, el municipio solicitó que se «(…) recupere la ejecutividad y ejecutoriedad del acto administrativo expedido por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, contenido en la Resolución número 2364 de agosto 31 de 2017 (…)», que había negado la concesión de la licencia ambiental. Concretamente, la parte actora formuló como cargos de violación los relacionados con: (i) desconocimiento de las normas de orden superior en las que debió fundarse el acto administrativo;
(ii) falta de competencia; (iii) desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa; (iv) expedición irregular del acto administrativo y; (v) falsa motivación. Se procede a sintetizar los argumentos expuestos en cada cargo, así: 1.1. Violación de derechos subjetivos de aplicación inmediata: 1.1.1 Violación del derecho a la igualdad, en relación con lo dispuesto en el artículo 40 del CPACA y los artículos 228, 230 y 231 del C.G.P. en tanto omitió: i) notificar el auto por medio del cual avocó conocimiento del recurso de reposición interpuesto por la sociedad comercial solicitante de la licencia ambiental en contra de la Resolución 2354 de 31 de agosto de 2017, mediante la cual la CAR negó la licencia solicitada. ii) dictar un auto de pruebas mediante el cual se decretara y, posteriormente, practicara la inspección ocular que fuere realizada el 27 de diciembre de 2017. iii) notificar la celebración de dicha inspección ocular a los terceros intervinientes en el trámite, en especial, al municipio de Bojacá. 1.1.2.
Violación del artículo 9 de la Ley 489 de 1998 y del artículo 2.2.2.3.9.6. del Decreto 1076 de 2015, en tanto que el Grupo Técnico de la Subdirección de Evaluación de la ANLA: i) Actuó sin competencia para practicar la inspección ocular realizada el 27 de diciembre de 2017, toda vez que no existió acto administrativo mediante el cual la Dirección General de la ANLA la comisionara o delegara para tal efecto.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 ii) No corrió traslado al municipio de Bojacá del contenido del acta de la inspección ocular realizada el 27 de diciembre de 2017, a pesar de mediar petición expresa al respecto, radicada el 7 de febrero de 2018. iii) No garantizó que el municipio de Bojacá pudiera controvertir el plano de cuerpos hídricos y de cuencas hidrográficas, por cuanto este no estaba en óptimas condiciones de legibilidad.
Además, dicho documento carecía de características descriptivas de los presuntos cuerpos de agua y humedales a representar. iv) Otorgó licencia ambiental para desarrollar el proyecto de construcción y operación del Relleno Sanitario Parque Ecológico Praderas del Antelio sin tener certeza acerca de si dicha actividad era compatible con el respectivo uso del suelo de conformidad con el Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Bojacá. 1.1.3.
Violación de lo dispuesto en los artículos 3 numeral 11; 41 y 42 del CPACA, toda vez que la entidad demandada consideró que la inspección ocular era un mero procedimiento interno, que no requería auto previo que la decretara, aun cuando su resultado sí era indispensable para tomar la decisión administrativa. 1.1.4. Violación del artículo 107 de la Ley 99 de 1993 y el numeral 4º del artículo 2.2.3.3.5.2. del Decreto 1076 de 2015, en la medida que no exigió a la sociedad solicitante de la licencia ambiental la autorización de los propietarios de los predios respectivos a efectos de obtener el correspondiente permiso de vertimientos de los lixiviados provenientes de la descomposición de los residuos sólidos.
Aunado a que no tuvo en cuenta el dislate del área del predio de mayor extensión, como del área habilitada para la ejecución de la infraestructura del proyecto. 1.1.5. Violación del artículo 70 de la Ley 99 de 1993, así como de los artículos 15 del Decreto 2820 de 2010 y 3, numerales 1 y 6; 37 y 38 del CPACA, al: (i) pretermitir a los terceros oponerse a la servidumbre con posterioridad a la expedición del licenciamiento ambiental; y (ii) omitir la comunicación de la existencia del trámite administrativo en sede del recurso de reposición a los miembros del Consejo Estratégico de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá y a los municipios de Mosquera y Soacha, dado que, en atención al ajuste del Estudio de Impacto Ambiental elaborado por la sociedad mercantil solicitante, indefectiblemente, el lixiviado resultante del proceso de descomposición de los residuos sólidos sería transportado por tubería hasta el cauce del Río Bogotá. 1.2.
Asunción de competencias por parte de la ANLA sin habilitación legal para el efecto: Se vulneraron los artículos 1, 3, 15, 21, 24 y 25 del Decreto 2820 de 2010 y los artículos 2.2.2.3.3.3., 2.2.2.3.5.1., 2.2.2.3.6.2. y 2.2.2.3.6.3. del Decreto 1076 de 2015, al incumplir el deber de informar a la comunidad sobre el alcance del proyecto con la finalidad de que se garantizara la participación de las comunidades y se incorporara en el estudio de impacto ambiental los aportes, ajustes y requerimientos correspondientes, así como la caracterización de las áreas de influencia directa e indirecta en su aspecto socioeconómico. 1.3.
Pretermisión de valoración y motivación del acto acusado, respecto de: (i) la capacidad de recepción de residuos sólidos provenientes del Distrito Capital e impactos ambientales acumulativos y sinérgicos; y (ii) de acuíferos y zona de recarga de acuíferos, para efectos de la expedición de la Resolución 00393 de 2018. 1.3.1. La ANLA desconoció el artículo 42 del CPACA, en tanto que el acto administrativo cuestionado está desprovisto de la motivación relativa a su habilitación para otorgar la licencia ambiental solicitada. 1.3.2.
No se tuvo en cuenta que el Concepto Técnico núm. 00922, expedido por la Subdirección de Evaluación y Seguimiento de la ANLA el 9 de marzo de 2018, Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 mediante del cual se advirtió que la realización del proyecto licenciado no es funcional ante un servicio regional que incluya a la ciudad de Bogotá, teniendo en cuenta la población de 200.000 habitantes con la cual fue planificada la vida útil y capacidad de relleno. No se explicó las razones por las cuales se apartó del referido concepto técnico. 1.3.3.
La autoridad ambiental no expuso los motivos por los cuales determinó que el ecosistema de la zona, a pesar del referido impacto acumulativo y sinérgico, es resiliente a una nueva carga ambiental generada por un tercer titular del licenciamiento ambiental bajo examen. 1.3.4. Violación de los artículos 21, 22, 25, 28 y 39 numeral 4 del Decreto 2820 de 2010 y los principios 3, 4, 15 y 25 de la Declaración de Río de Janeiro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992, al omitir revisar y valorar aquella parte del Concepto Técnico número 00922, según el cual, aunque la implementación del proyecto Praderas de Antelio no introduciría impactos nuevos al medio ambiente, sí ocasionará impactos acumulativos y sinérgicos análogos a los generados por Sabrisky Point S.A. E.S.P. y por el Consorcio Relleno Sanitario Nuevo Mondoñedo. 1.3.5.
Violación del numeral 1 del inciso 3 del artículo 6 del Decreto 838 de 2005, el artículo 2.3.2.3.2.2.5. del Decreto 1077 de 2015, el numeral 4 del artículo 1 de la Ley 99 de 1993 y el Decreto 1784 de 2017, al no tener en cuenta que, de conformidad con el Concepto Técnico número 00922 de 9 de marzo de 2018, el proyecto autorizado se desarrollará en zona de recarga de acuíferos, lo cual está expresamente prohibido por la ley.
No podía otorgar licencia ambiental sin haber verificado la compatibilidad o no en materia de uso de suelo. 1.3.6. Desconocimiento del contenido del documento denominado «Informe Final de Identificación de Áreas Potenciales en el Distrito Capital y Municipios Aledaños para la Disposición Final con Alternativas Tecnológicas de Aprovechamiento y/o Tratamiento de Residuos Sólidos», elaborado por la Universidad Nacional de Colombia, en el cual se concluyó, entre otras cosas, que en la zona donde se autorizó la construcción del relleno sanitario Praderas de Antelio se encuentra un área de recarga de acuíferos, ecosistema en el que se prohíbe el desarrollo de ese tipo de proyectos. 1.4.
Desatención de la autoridad ambiental en relación con la existencia de verdaderos humedales ubicados en las áreas de influencia directa e indirecta del proyecto de relleno sanitario licenciado por la ANLA, porque: 1.4.1. Desconoció la existencia de cuerpos de agua cercanos a la parte sur del proyecto, humedales identificados como Chicaque y Tingüa Moteada; los cuales se encuentran dentro del área de influencia indirecta del proyecto.
Los resultados de la visita explicados en el Informe Técnico 922 de 2018 y en la Resolución 363 expedida por la ANLA, se resumen en unas tablas contentivas de datos sobre la existencia de unos cuerpos de agua, sin relacionar las características bióticas de las zonas de influencia directa e indirecta del proyecto. 1.4.2. La ANLA al considerar que no existía certeza respecto de la presencia de humedales en el sector, debió aplicar el principio de precaución, el cual, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, opera ante la mera amenaza de violación. 1.5.
Falta de competencia porque la actuación de la autoridad ambiental implicó el ejercicio ilegal de competencia creadora legislativa y/o reglamentaria, en el sentido de Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 que transformó un requisito previo y sine qua non para la expedición de la licencia ambiental, en una mera condición de ejercicio posterior a la expedición de la misma. 1.6.
Desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, por cuanto: (i) la ANLA pretermitió la expedición del auto de pruebas y no notificó a los terceros interesados dicha decisión; (ii) omitió comunicar el acta de visita de diciembre de 2017 y, no corrió traslado de la misma; (iii) «la autoridad ambiental pretermitió el procedimiento probatorio que garantizaba la habilitación procesal de contradicción de la prueba por parte del Municipio de Bojacá»;
(iv) omitió advertir a los terceros residentes y/o titulares del derecho real de dominio sobre las áreas de influencia directa e indirecta al proyecto para efectos de que hubiesen ejercido sus derechos de defensa en el trámite del mismo; (v) omitió comunicar el trámite de licenciamiento ambiental en sede del recurso de reposición a los terceros con interés directo e indirecto. 1.7.
Expedición irregular, toda vez que no explicó los motivos que habiliten el otorgamiento de la licencia ambiental y tampoco «las temáticas de impactos ambientales acumulativos y de presencia o no de acuíferos y de zona de recarga de los mismos», aunado al hecho de que no valoró y no revisó los impactos acumulativos y sinérgicos generados por el proyecto, siendo que la zona del proyecto no se encuentra habilitada para la actividad del servicio de aseo. 1.8.
Falsa motivación porque «existe una evidente divergencia entre la realidad fáctica y jurídica entre la producción del acto administrativo y el motivo tomado como fuente por la administración a efectos de otorgar el licenciamiento ambiental». b) De la medida de suspensión provisional Con fundamento en similares argumentos expuestos en la demanda, la parte demandante, en escrito aparte, solicitó la suspensión provisional del acto administrativo demandado.
El despacho del consejero Roberto Augusto Serrato Valdés, perteneciente a la Sección Primera del Consejo de Estado, avocó conocimiento del asunto y realizó traslado de la medida cautelar a la ANLA. La ANLA pidió que se negara la suspensión provisional de la Resolución 00363 de 2018, con fundamento en lo siguiente: (i) No se cumplen los requisitos para decretar la medida cautelar, pues la parte demandante no demostró que negar la suspensión cause un perjuicio irremediable o un daño grave al interés público.
Tampoco se argumentó por qué la futura sentencia podría perder sus efectos si el acto administrativo sigue vigente. (ii) La ejecución del proyecto no es automática, pues la resolución no autorizó el inicio inmediato del proyecto; su ejecución depende de que el municipio de Bojacá certifique que es compatible con el Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT).
Si el municipio determina que no hay compatibilidad, el proyecto no se puede realizar, independientemente de la licencia ambiental. (iii) Explicó que la visita técnica realizada al área del proyecto no fue una prueba pericial, sino una diligencia opcional para verificar las condiciones ambientales. Por ello, no era obligatorio citar a terceros.
(iv) Afirmó que notificó debidamente al municipio de Bojacá sobre la localización de cuerpos de agua; si el municipio tenía alguna objeción, debió manifestarla en el término legal de cinco días previsto en la norma aplicable al caso. (v) La socialización del proyecto fue «insuficiente». Sin embargo, el Estudio de Impacto Ambiental (en adelante EIA) sí incluyó una caracterización socioeconómica.
Para subsanar las deficiencias en la socialización, se impusieron obligaciones a la empresa titular de la licencia para que ajuste y complemente este componente antes de iniciar el proyecto. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 (vi) Concluye que un mero «riesgo ambiental» no es un daño cierto, porque la resolución obliga a la empresa a implementar un Plan de Manejo Ambiental, con su respectivo seguimiento y monitoreo, para prevenir, mitigar, corregir y compensar los posibles impactos.
Mediante auto de 28 de febrero de 2020, el despacho del consejero Roberto Augusto Serrato Valdés decretó la suspensión provisional del acto acusado, con fundamento en los siguientes argumentos: (i) La visita técnica, aunque es una actuación potestativa según el artículo 2.2.2.3.6.3 del Decreto 1076 de 2015, una vez realizada se convierte en un medio de prueba fundamental para la decisión. Al tratarla como una simple etapa administrativa y no como una prueba, la ANLA vulneró el Artículo 40 del CPACA, que garantiza el derecho de los interesados a controvertir las pruebas aportadas o practicadas dentro de una actuación administrativa antes de que se tome una decisión de fondo; y los artículos 13 y 29 de la Constitución Política al negarle al municipio la oportunidad de participar y defender sus intereses frente a una prueba que fue clave para la decisión de otorgar la licencia. (ii) La ANLA desconoció el ordenamiento jurídico al flexibilizar un requisito obligatorio para el permiso de vertimientos, pues no tuvo en cuenta que el artículo 2.2.3.3.5.2, numeral 4, del Decreto 1076 de 2015, exige, sin excepción, que, si el solicitante de un permiso de vertimiento es un «mero tenedor» del predio, debe presentar la autorización del propietario o poseedor.
La ANLA interpretó erróneamente que esto era una «situación externa de carácter civil» que podía resolverse con posterioridad, lo que es contrario a la norma. Además, no se aplicó el artículo 107 de la Ley 99 de 1993, el cual establece que las leyes ambientales son de orden público, de estricto cumplimiento y no pueden ser objeto de renuncia, negociación o flexibilización por parte de las autoridades o los particulares.
(iii) Consideró incoherente y contrario a la ley que la ANLA otorgara la licencia ambiental reconociendo que el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) era deficiente, para luego imponerle al licenciatario la obligación de completarlo. Dicha actuación violó: El artículo 15 del Decreto 2820 de 2010 (compilado en el Decreto 1076 de 2015), norma obliga a que se informe a las comunidades sobre el proyecto y que sus aportes, de ser pertinentes, se valoren e incorporen en el EIA antes de tomar la decisión. La propia ANLA admitió que el proceso de socialización fue «insuficiente» y no incluyó a todos los actores sociales.
El artículo 70 de la Ley 99 de 1993 y los artículos 3, 37 y 38 del CPACA, que consagran el principio de participación ciudadana en los procedimientos administrativos ambientales. Al conceder la licencia con la promesa de que la socialización y la caracterización socioeconómica se completarían a futuro, la ANLA convirtió un requisito previo y esencial en una obligación posterior, vaciando de contenido el derecho a la participación efectiva de la comunidad.
Por ello, concluyó que la actuación de la ANLA presenta una «apariencia de ilegalidad» y que permitir el inicio del proyecto constituye una amenaza al interés público. De ahí que, se consideró más razonable y ajustado al interés general decretar la suspensión provisional de la licencia ambiental para proteger los derechos e intereses colectivos.
Contra dicha decisión, los apoderados judiciales de la ANLA y de la sociedad Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A. E.S.P., interpusieron recurso de súplica, del siguiente modo: - La ANLA señaló que la resolución acusada no ignoró el Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) del municipio de Bojacá, pues la indeterminación sobre un 7.05 % del área del predio se debió a que la Alcaldía remitió una cartografía desactualizada (del año 2009 en lugar de la vigente de 2015), lo cual no es imputable a la entidad, pues solicitó la información correcta mediante Auto 421 del 7 de febrero de 2018.
Como salvaguarda de la autonomía territorial y el debido proceso, destacó que supeditó la ejecución del proyecto a una condición explícita contenida en el parágrafo del artículo segundo de la resolución demandada. Dicha condición exige que, previo Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 al inicio de cualquier actividad, el titular de la licencia debe obtener un pronunciamiento del municipio que certifique la compatibilidad del proyecto con el EOT vigente, en cumplimiento del Decreto 1077 de 2015.
En respuesta a la presunta vulneración de los artículos 13 y 29 de la Constitución Política y 40 del CPACA, la ANLA sostuvo que el procedimiento de licenciamiento ambiental se rige por la ley especial, en este caso, el Decreto 1076 de 2015, y no es posible adicionar etapas o trámites no previstos en dicha norma. Argumentó que la visita técnica del 27 de diciembre de 2017 se realizó en el marco del numeral 2 del artículo 2.2.2.3.6.3 del Decreto 1076 de 2015.
Defendió que esta diligencia es una herramienta propia de la evaluación ambiental para verificar in situ los componentes bióticos, abióticos y socioeconómicos, y no debe asimilarse a una inspección ocular o a un medio probatorio en sentido estricto. Por lo tanto, la normatividad ambiental no obliga a dar traslado de sus resultados a las partes antes de la decisión final.
Los hallazgos de la visita se plasmaron en el Concepto Técnico Nº. 922 de 2018, que a su vez fundamentó la resolución que otorgó la licencia, la cual fue debidamente notificada, garantizando el principio de publicidad. Frente al supuesto desconocimiento del artículo 107 de la Ley 99 de 1993 y el numeral 4 del artículo 2.2.3.3.5.2 del Decreto 1076 de 2015, aclaró que la exigencia de presentar la autorización del propietario o poseedor del predio para un permiso de vertimientos solo es aplicable cuando el solicitante es «mero tenedor» del inmueble.
Sostuvo que, en este caso, la sociedad Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A. E.S.P. no ostentaba la calidad de tenedor, por lo cual el cumplimiento de ese requisito no era exigible para ella. Respecto a la presunta vulneración de los artículos 70 de la Ley 99 de 1993, 15 del Decreto 2820 de 2010 y los artículos 3, 37 y 38 del CPACA, la ANLA distinguió que el EIA sí incluyó la caracterización del componente socioeconómico, como consta en la parte motiva de la resolución acusada.
Sin embargo, la socialización del proyecto se llevó a cabo de manera «insuficiente», pero no fue inexistente. Ante esa deficiencia, y dado que no existía otra oportunidad procesal para solicitar una complementación al EIA, optó por imponer al titular de la licencia la obligación de ajustar y complementar dicha socialización de manera previa al inicio del proyecto.
Argumentó que estas falencias no implicaban la inviabilidad ambiental del proyecto, pues la entidad se reserva su facultad sancionatoria para garantizar el cumplimiento de las obligaciones impuestas. Finalmente, la ANLA hizo referencia a una acción popular (rad. 25000 23 15 000 2001 00479 00), en cuyo marco se levantó una medida cautelar que previamente suspendía las obras del relleno. Resaltó que en dicho proceso se ordenó a la ANLA, al municipio y al titular del proyecto dar cumplimiento a las obligaciones de la licencia y realizar el seguimiento correspondiente, lo que, en su criterio, refuerza la legalidad de su actuación. - El Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A. E.S.P. argumentó que el trámite de licenciamiento ambiental se rige por un procedimiento especial y no por las normas generales del CPACA, particularmente en la etapa de evaluación del estudio de impacto ambiental.
Sostuvo que la visita técnica, regulada en el artículo 2.2.2.3.6.3. del Decreto 1076 de 2015, si bien es fundamental para la decisión, no constituye un medio probatorio en el sentido estricto del procedimiento ordinario. Defendió que se trata de un examen realizado por la propia administración para evaluar el EIA y no de una prueba pericial elaborada por un tercero. Por esta razón, el informe técnico derivado de la visita no es vinculante ni oponible hasta que es acogido formalmente en un acto administrativo.
Concluyó que solo este último acto es el que puede ser objeto de contradicción por terceros, por lo que no existe obligación legal de correr traslado del informe técnico previo a su adopción. Adicionalmente, precisó que la ANLA garantizó el principio de contradicción cuando, mediante Auto Nº 421 del 7 de febrero de 2018, corrió traslado de una prueba aportada en el recurso de reposición (gráfico de localización de cuerpos de agua).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Afirmó que el auto que decretó la suspensión confundió el requisito legal con una exigencia distinta que había sido impuesta por la CAR.
Explicó su posición en los siguientes términos: (i) Alegó haber cumplido con la exigencia del numeral 4 del artículo 2.2.3.3.5.2 del Decreto 1076 de 2015, ya que junto con la solicitud de licencia se aportó el contrato de arrendamiento del predio, cuyo objeto es la construcción del relleno, lo cual constituye una autorización implícita de los propietarios.
(ii) Manifestó que la verdadera controversia en sede administrativa no era sobre la autorización del propietario del predio del proyecto, sino sobre una exigencia que la CAR «inventó», relativa a obtener la autorización de los dueños de los predios por donde pasaría la tubería de conducción de lixiviados. (iii) Sostuvo que la autorización para el paso de la tubería no es un presupuesto para otorgar la licencia ambiental.
Argumentó que este derecho de paso se puede gestionar con posterioridad, incluso mediante la imposición de servidumbres, conforme al artículo 57 de la Ley 142 de 1994, y, por tanto, no puede ser una causa para negar la licencia. Afirmó haber cumplido con los deberes de comunicación y participación, para lo cual enlistó una serie de actuaciones desplegadas entre 2014 y 2015, incluyendo publicaciones, visitas a las áreas de influencia directa e indirecta y oficios complementando el componente social del EIA ante requerimientos de la autoridad ambiental.
Alegó haber cumplido con el artículo 15 del Decreto 2820 de 2010, que exige informar a la comunidad sobre el alcance, impactos y medidas de manejo del proyecto. Sostuvo que una «insuficiencia» en la socialización no es fundamento para negar una licencia, máxime cuando la incorporación de las observaciones de la comunidad en el EIA es potestativa para el solicitante.
Diferenció esas obligaciones de las propias de una consulta previa, la cual no era aplicable al no existir comunidades étnicas en la zona. Consideró que la orden de la ANLA de actualizar las fichas sociales era, de hecho, beneficiosa para la comunidad. Finalmente, afirmó cumplir con el artículo 70 de la Ley 99 de 1993 al haber tramitado todas las solicitudes de intervención de terceros, y citó a su favor una decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en un incidente de desacato relacionado con la sentencia del Río Bogotá, donde se consideró que el proyecto cumplía los requisitos ambientales.
El 18 de febrero de 2021, la Sección Primera del Consejo de Estado resolvió la súplica en el sentido de confirmar la decisión inicial, con fundamento en los siguientes argumentos: (i) Aclaró el marco jurídico aplicable. Al respecto, precisó que la solicitud de licencia ambiental se presentó el 11 de marzo de 2014, por lo que la actuación se rige por el Decreto 2820 de 2010, conforme con el régimen de transición establecido en el artículo 52 del Decreto 2041 de 2014.
Advirtió que el Decreto 2820 de 2010 no especifica cómo debe tramitarse el recurso de reposición. Por lo que ese vacío normativo obliga a aplicar de manera supletoria el procedimiento administrativo general, según lo ordenan los artículos 2 y 34 del CPACA. En consecuencia, el trámite del recurso y de las pruebas dentro del procedimiento debían regirse por el artículo 79 del CPACA, que establece que los recursos se resuelven de plano, a menos que se decreten pruebas de oficio o a petición de parte.
Si se decretan o aportan pruebas y hay más de una parte, es obligatorio correr traslado de las mismas para garantizar el derecho de contradicción. (ii) La ANLA, al resolver el recurso de reposición, decretó dos pruebas de oficio en el Auto Nº 421 del 7 de febrero de 2018, a saber: (i) certificación de uso del suelo, solicitada al municipio de Bojacá;
(ii) visita técnica de evaluación, realizada el 27 de diciembre de 2017. La ANLA dio un tratamiento procesal diferente e injustificado a cada una de estas pruebas, porque: (i) para la certificación de uso del suelo, ordenó su traslado a todas las partes (la empresa, el municipio y los terceros intervinientes), cumpliendo con el artículo 79 del CPACA;
(ii) para la visita técnica, en el artículo cuarto del mismo auto, la reconoció explícitamente como una prueba al resolver: «Tener como prueba el Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 resultado de la visita efectuada».
Además, omitió ordenar el traslado de su resultado (el Concepto Técnico 922 de 2018) a los demás intervinientes. Por ello, concluyó que la visita técnica tenía una «evidente connotación probatoria», reconocida por la propia ANLA. Al ser una prueba decretada de oficio en el marco de un recurso, estaba sujeta al procedimiento del artículo 79 del CPACA, que imponía la obligación de correr traslado para garantizar los derechos de defensa y contradicción. De ahí que, al tratar de manera desigual dos pruebas de oficio la ANLA incurrió en una actuación sorpresiva y carente de publicidad que vulneró el debido proceso de los intervinientes.
Por el desconocimiento de esa norma, confirmó la decisión de suspender provisionalmente los efectos de la licencia ambiental. (iii) Además, confirmó que la empresa actuó bajo el entendimiento de que era tenedora, pues en el trámite administrativo aportó una «promesa de contrato de arrendamiento» y en sus recursos argumentó que la autorización estaba «implícita» en dicho contrato.
Sin embargo, advirtió que en el expediente administrativo no se encontraba el contrato de arrendamiento final, sino únicamente la promesa. Dicha promesa, además, fue suscrita por otra empresa (Aseo Regional S.A. E.S.P.) o «la sociedad que se constituya para la operación», lo que generaba ambigüedad sobre el vínculo jurídico exacto de Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A. E.S.P. con el inmueble.
Por ello, consideró que la promesa de contrato, cuyo objeto era explícitamente el funcionamiento de un relleno sanitario, crea un escenario de incertidumbre, pues no se puede afirmar con certeza absoluta que no existió una autorización del propietario, pues este conocía el destino del inmueble. Por lo tanto, concluyó que ese punto debe ser aclarado en el debate probatorio del proceso principal y no constituye una razón suficiente para mantener la suspensión provisional de la licencia, ya que la infracción a la norma no se demuestra de manera clara e inequívoca en esta etapa inicial.
En este aspecto, revocó el razonamiento de la decisión inicial. (iv) En cuanto al componente de socialización y caracterización socioeconómica previsto en los artículos 15 y 21 del Decreto 2820 de 2010, encontró que el Estudio de Impacto Ambiental (EIA), que debe incluir obligatoriamente una adecuada caracterización socioeconómica y los resultados de la participación comunitaria, es un requisito esencial y previo para la toma de la decisión. Es decir que, un EIA incompleto o insuficiente no puede dar lugar a una licencia. Al respecto, anotó que la propia ANLA reconoció la falla, pues en la Resolución 363 de 2018 que otorgó la licencia, en sus considerandos, la ANLA transcribió informes donde se evidencia que: las autoridades locales y líderes comunitarios de Bojacá manifestaron no conocer las características del proyecto; el proceso de socialización se realizó sin tener en cuenta los diferentes actores sociales; los soportes de la socialización (listas, actas) eran no legibles.
El hecho de que la ANLA impusiera en la parte resolutiva de la licencia la obligación de «complementar» y «actualizar» la información socioeconómica y la socialización, no es visto como una solución, sino como la confirmación de que estos requisitos previos no se cumplieron. En consecuencia, concluyó que la ANLA actuó de manera errada y en evidente contradicción con la ley.
Por lo tanto, encontró acreditada prima facie el incumplimiento de los artículos 15 y 21 del Decreto 2820 de 2010, lo cual fue una razón suficiente para mantener la suspensión del acto administrativo. c) De la contestación de la sociedad comercial Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A. E.S.P. El 4 de febrero de 2019, el Consejo de Estado, Sección Primera, admitió la demanda y ordenó notificar a la parte demandada, al Ministerio Público, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, y como terceros con interés, a la Corporación Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Autónoma Regional de Cundinamarca, a la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, a la sociedad comercial Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A. E.S.P. y a la Asociación Ambiental y Cultural Guechas (en liquidación).
Dentro de la oportunidad de ley, la entidad demandada, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, la U.A.E. de Servicios Públicos y la sociedad comercial Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A. E.S.P. contestaron la demanda. El 10 de junio de 2019, la sociedad Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A. E.S.P. contestó a la demanda, oponiéndose a todas las pretensiones.
Señaló que se constituyó como una empresa de servicios públicos con el objetivo de construir un relleno sanitario en Bojacá, amparada en el principio de libre competencia de la Ley 142 de 1994. La solicitud de licencia ambiental se presentó ante la CAR, tomando como base el Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) del municipio, contenido en el Acuerdo 05 de 2009.
A pesar de que los conceptos técnicos internos de la CAR avalaban la viabilidad del proyecto, la entidad retrasó la decisión por más de tres años para finalmente negar la licencia mediante la Resolución 2364 del 31 de agosto de 2017, en una decisión que calificó como carente de sustento. Afirmó que, en ese momento, la empresa encontró que la CAR participaba como aportante en el Relleno Sanitario Nuevo Mondoñedo, un competidor directo colindante con su proyecto.
Por lo cual interpuso recusación del Director de la CAR por conflicto de interés, que fue decidida favorablemente por la Procuraduría, quien declaró el conflicto de interés de la CAR y, en consecuencia, designó a la ANLA para que resolviera el recurso de reposición pendiente y adelantara el trámite administrativo. Acusó al municipio de Bojacá de actuar de manera paralela y coordinada con la CAR, pues durante el trámite de la licencia, el municipio modificó su EOT para habilitar áreas de expansión para el competidor Nuevo Mondoñedo, mientras restringía las zonas correspondientes al proyecto Praderas del Antelio.
Indicó que la demanda del municipio y la coadyuvancia de la CAR responden a la defensa de intereses particulares y comerciales, contrarios a los principios de transparencia, igualdad y libre competencia que deben regir la función pública. Argumentó que la visita técnica fue una actuación interna del grupo técnico de la ANLA para formarse un juicio propio y resolver el recurso.
Además, sostiene que no hubo vulneración alguna, ya que los resultados de dicha visita fueron comunicados a todas las partes mediante el Auto 00421 del 7 de febrero de 2018, permitiendo su conocimiento y contradicción. Afirmó que existe una confusión del demandante entre la autorización de vertimiento (regulada por el Decreto 1076 de 2015) y la servidumbre de paso para la tubería (regulada por la Ley 142 de 1994, artículos 33, 39.4 y 57).
La licencia ambiental otorgó el permiso para verter las aguas tratadas en el Río Bogotá; la obtención del derecho de paso para la tubería a través de predios de terceros es un trámite civil posterior que la empresa deberá gestionar. Sostuvo que cumplió a cabalidad con todos los requisitos exigidos por la Ley 99 de 1993 y el Decreto 2820 de 2010 (vigente al momento de la solicitud).
El proceso administrativo se agotó debidamente y la decisión de la ANLA de otorgar la licencia estuvo fundamentada en los estudios y pruebas del expediente. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Como prueba, aportó «el escrito de reposición (…) contra la Resolución CAR 2364 del 31 de agosto de 2017.
Junto con el escrito se adjuntan los mismos documentos y CD que él anunció como anexos.». No solicitó la práctica de pruebas. d) De la audiencia inicial El 10 de diciembre de 2021, el despacho del consejero Serrato Valdés celebró audiencia inicial. En lo atinente al presente asunto, se encuentra que en el decreto y práctica de pruebas ordenó: Decretar y oficiar a las siguientes entidades para que, a costa de la parte demandante, allegaran la información solicitada: (i) Al Servicio Geológico Colombiano le ordenó remitir copia a color del plano de zonas de recarga de acuíferos de la sabana de Bogotá de los últimos tres lustros, junto con sus notas explicativas sobre modalidades, características, profundidad, composición geológica y procesos de recarga, con énfasis en el territorio del Municipio de Bojacá. (ii) A la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca le ordenó remitir, la siguiente información: certificación de la totalidad de concesiones de agua (superficiales y subterráneas) otorgadas en Bojacá, Mosquera y Soacha desde el año 2005 a la fecha; certificación de los análisis fisicoquímicos y microbiológicos de dichas concesiones en un radio de 5 km respecto de los rellenos sanitarios Nuevo Mondoñedo, Tecniamsa y el proyecto Praderas del Antelio; un plano representativo de las concesiones de agua en el mencionado radio de acción. (iii) Al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B le pidió remitir en formato digital copia íntegra de la actuación surtida en el incidente número 75 de verificación de cumplimiento de la sentencia del Río Bogotá (Exp. 2001-00479), específicamente en lo relacionado con el licenciamiento ambiental otorgado a la sociedad Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A. E.S.P. Por otro lado, negó las siguientes pruebas: (i) Solicitudes de dictámenes periciales al Servicio Geológico Colombiano, al Departamento de Biología de la Universidad Nacional y a la Facultad de Ingeniería Ambiental de la Universidad de La Salle, por considerarlos impertinentes, innecesarios e inconducentes, con el argumento que los conceptos técnicos solicitados (sobre acuíferos, humedales, impactos acumulativos, etc.) pueden ser consultados en la legislación y la jurisprudencia, y que las pruebas documentales decretadas eran suficientes para resolver la controversia de fondo.
(ii) Negó la solicitud de practicar una inspección judicial en las áreas de influencia directa e indirecta del proyecto, al considerarla innecesaria, reiterando que las pruebas documentales aportadas y decretadas eran suficientes para esclarecer los hechos. Asimismo, decretó de oficio las siguientes pruebas: (i) Ordenó recibir la declaración de las siguientes personas sobre los hechos de la demanda y su contestación: Claudia Victoria González Hernández, entonces directora general de la ANLA, quien suscribió el acto administrativo demandado;
Subdirector de Evaluación y Licenciamiento de la ANLA y/o el funcionario que realizó la visita técnica del 27 de diciembre de 2017; el Representante Legal de la sociedad Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A. E.S.P.; el ingeniero Luis Felipe Aparicio Torres, de la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales, quien suscribió el informe técnico del ente de control sobre el proyecto.
(ii) Ordenó oficiar a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) para que rindiera un informe técnico certificando y aportando copia de: el auto de inicio del proceso de licenciamiento ambiental que tramitó la CAR; la totalidad de las comunicaciones dirigidas a la Alcaldía de Bojacá, los actos administrativos proferidos en el trámite, las notificaciones surtidas, los terceros reconocidos y la lista de funcionarios de la CAR que intervinieron en dicha actuación. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 El apoderado del municipio de Bojacá interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de súplica contra el auto de pruebas, específicamente en lo concerniente a la negativa de decretar las pruebas periciales y la inspección judicial.
El Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A. E.S.P. indicó que el expediente incidental Nº 75 contenía toda la documentación que el demandante extrañaba y, por economía procesal, ofreció aportar al proceso la copia completa y certificada que obraba en su poder. El despacho confirmó íntegramente su decisión de negar las pruebas periciales y la inspección judicial, pues reiteró que las pruebas eran innecesarias.
Al respecto, resaltó que el expediente del trámite incidental Nº 75, que se ordenó allegar, ya incluía las inspecciones oculares y las pruebas técnicas que daban cuenta de todos los aspectos que el demandante pretendía probar. Tras escuchar los fundamentos expuestos por el despacho para confirmar su decisión, el apoderado del municipio de Bojacá manifestó expresamente que desistía del recurso de súplica. e) De la sentencia de única instancia proferida en el medio de control de nulidad especial ambiental El 20 de febrero de 2025, la Sección Primera del Consejo de Estado dictó sentencia de única instancia, en la que declaró la nulidad de la Resolución 00363 de 13 de marzo de 2018.
Para ello, abordó los 9 cargos propuestos en la demanda y los argumentos empleados en las contestaciones de las entidades accionadas, así: Antes de analizar los cargos de la demanda, señaló que no se pronunciaría sobre las discusiones planteadas por las partes fuera de las oportunidades procesales correspondientes, esto son, los argumentos atinentes a: (i) la legalidad del auto de la Procuraduría;
(ii) la excepción de proposición jurídica incompleta. En el análisis del primer cargo: estudió si la ANLA vulneró el debido proceso durante el trámite del recurso de reposición que culminó con el otorgamiento de la licencia ambiental. Al respecto, encontró probada la vulneración de los derechos a la igualdad, audiencia y defensa, consagrados en los artículos 13 y 29 de la Constitución Política, así como las normas procesales que reglamentan el proceso administrativo previstas del CPACA.
Precisó que el marco normativo aplicable era el Decreto 2820 de 2010. Advirtió que, si bien el artículo 25 ibidem contempla el recurso de reposición, no regula su trámite, generando un vacío normativo que debe ser suplido con la aplicación de los artículos 40 y 79 del CPACA, los cuales garantizan el derecho a la contradicción probatoria.
Advirtió que la ANLA demostró conocer y aplicar dicho procedimiento, pues mediante Auto 00421 de 2018 corrió traslado de un «gráfico de localización de cuerpos de agua» y de una «certificación de uso del suelo» que había decretado de oficio. Sin embargo, no ocurrió lo mismo con la visita técnica del 27 de diciembre de 2017. A pesar de que la propia ANLA le otorgó una clara connotación probatoria en el artículo cuarto del mencionado auto, al resolver: «Tener como prueba el resultado de la visita efectuada», le impartió un tratamiento desigual, pues omitió decretarla formalmente en un auto previo y no ordenó correr traslado de su resultado (Concepto Técnico 922 de 2018) a los terceros intervinientes para su contradicción. Por lo anterior, señaló que esa actuación introdujo en el procedimiento una «prueba sorpresiva» que, además de carecer de publicidad, fue determinante en la decisión final, rompiendo así el equilibrio procesal.
Dicha irregularidad se vio agravada porque Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 el mismo Auto 421 dispuso que contra esa decisión no procedía recurso alguno, cercenando cualquier posibilidad de impugnación. A esto se suma que el municipio de Bojacá solicitó formalmente acceso a dicha prueba el 7 de febrero de 2018, sin que la ANLA demostrara haber atendido la petición. En virtud de lo expuesto, concluyó que la actuación de la ANLA transgredió los artículos 13 y 29 de la Constitución Política y el artículo 40 de la Ley 1437 de 2011, al no garantizar el traslado y la contradicción de una prueba que ella misma reconoció como tal y que resultó fundamental para resolver el recurso.
En cuanto al segundo cargo: (vulneración al debido proceso al otorgar la licencia ambiental sin tener certeza sobre la compatibilidad del proyecto con el Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) vigente del Municipio de Bojacá), concluyó que estaba probado, para lo cual fundamentó su decisión en el actuar contradictorio y la falta de motivación de la autoridad ambiental.
Explicó que la CAR requirió al solicitante ajustar el proyecto al Acuerdo 05 de 2009 (el EOT antiguo), expresó dudas sobre la viabilidad de un relleno en zonas con uso condicionado para «infraestructura de servicios públicos» complementaria a vivienda campestre. Además, resaltó que la falta de claridad en este aspecto fue una de las razones por las cuales la CAR negó la licencia ambiental en la Resolución 2364 de 2017.
Posteriormente, al asumir el procedimiento administrativo ambiental, la ANLA identificó que el EOT vigente era el Acuerdo 012 de 2015 y no el Acuerdo 05 de 2009. Mediante Auto 00421 de 2018, consideró indispensable obtener la certificación actualizada del uso del suelo para «determinar la compatibilidad del mismo» con la planeación territorial, y así se la solicitó al municipio.
En oficios del 13 de febrero de 2018 (2018014400200 y 2018014613-2-000), la ANLA afirmó que contaba con la información necesaria para evaluar la compatibilidad, incluyendo la cartografía del EOT de 2015 que, según afirmó, había encontrado en la página web del municipio. A pesar de lo anterior, en el Concepto Técnico 922 del 9 de marzo de 2018 (que sirvió de base para la decisión final), la ANLA cambió radicalmente su postura, pues afirmó que «no cuenta con los elementos técnicos suficientes para pronunciarse sobre la compatibilidad del proyecto», culpando al municipio por supuestamente haber enviado la cartografía equivocada (la de 2009 en lugar de la de 2015).
Como consecuencia de la imposibilidad para evaluar ese punto, la ANLA otorgó la licencia ambiental mediante la Resolución 00363 de 2018, pero incluyó en el parágrafo del artículo segundo una condición, esto es, que el proyecto «únicamente se podrá adelantar, si es compatible con los usos del suelo establecidos en el Esquema de Ordenamiento Territorial (vigente)», obligando al titular a obtener un pronunciamiento del municipio antes de iniciar el proyecto.
En consecuencia, concluyó que la actuación de la ANLA fue contradictoria, porque pasó de considerar la prueba como indispensable, a afirmar que la tenía, para finalmente declararse incapaz de decidir por falta de esta. Reiteró que, si bien fue acertado que la ANLA centrara el análisis en el EOT vigente (el de 2015), el método fue irregular.
Al encontrarse sin los elementos para decidir sobre un componente obligatorio de la evaluación ambiental, la ANLA no podía simplemente delegar esa verificación a una etapa posterior a la licencia. En lugar de ello, debió agotar sus facultades para obtener la prueba o, en su defecto, negar la licencia ante la falta de certeza sobre un requisito esencial.
Al no hacerlo, Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 expidió un acto administrativo sin la motivación debida en un aspecto crucial, probando así el cargo. De modo que, esa falta de motivación y el cambio de criterio violó el artículo 29 superior, que exige que las decisiones públicas estén debidamente fundamentadas en las pruebas recaudadas.
Frente al tercer cargo: analizó si la Resolución 363 de 2018 vulneró el derecho a la participación y las normas que regulan el Estudio de Impacto Ambiental (EIA), para lo cual tuvo en cuenta el Decreto 2820 de 2010, vigente para el trámite. Al respecto, anotó que el artículo 21, define el EIA como el «instrumento básico para la toma de decisiones» y exige, como componente mínimo, la «caracterización del área de influencia del proyecto, para los medios abiótico, biótico y socioeconómico».
Igualmente, resaltó el artículo 15 ibidem, impone al solicitante el deber de informar a las comunidades sobre el alcance, impactos y medidas de manejo del proyecto, así como de valorar e incorporar sus aportes en el EIA. Resaltó que el EIA, contiene un componente socioeconómico completo y una socialización adecuada, lo que constituye un requisito sine qua non (esencial y previo) para iniciar el trámite y para que la autoridad pueda tomar una decisión de fondo.
Es decir que, un EIA deficiente en este aspecto no puede dar lugar a un resultado favorable para el peticionario. En el caso concreto, señaló que en la Resolución 00363 de 2018 y en el Concepto Técnico 922 de 2018, la ANLA concluyó que el proceso de participación se realizó «sin tener en cuenta los diferentes actores sociales que se encuentran presentes en el AII y AID» y que los soportes documentales aportados (actas, listados) eran «no legibles».
Además, detalló los hallazgos de varios informes técnicos de la CAR que demostraron las omisiones, entre ellos: a) El Informe Técnico DRSO núm. 0229 de 2015, producto de una visita de la CAR, el cual reveló que el análisis socioeconómico carecía de contexto, no se aplicaron técnicas adecuadas de recolección de información, no se identificó a los actores sociales clave (Juntas de Acción Comunal, líderes, etc.), y no se presentaron soportes válidos de las convocatorias o reuniones. b) Concepto 963 de 31 de agosto de 2015, expedido tras realizar entrevistas directas en la zona, la CAR constató que las autoridades locales (Alcaldía, Personería, ASOJUNTAS) manifestaron desconocer las características del proyecto.
Además, se evidenció que los pobladores encuestados, por ser en su mayoría empleados de grandes haciendas, sentían un «alto grado de subordinación» que les impedía expresar sus opiniones libremente. Las supuestas reuniones fueron descritas por la comunidad como meras encuestas de 10 minutos en las que no se informó sobre los impactos ambientales.
Por lo anterior, mediante Auto 1022 de 25 de septiembre de 201584, la CAR requirió el ajuste del componente social del EIA. a) Frente a ese requerimiento, la sociedad titular del proyecto, mediante oficio de 25 de septiembre de 2015, informó que ajustó el programa de información y participación para realizar actividades conducentes a mitigar posibles conflictos sociales; y elaboró una tabla que identifica a los 16 pobladores localizados dentro del radio de 3 km a la redonda del proyecto (área de influencia indirecta). b) Frente a esas medidas, el Informe Técnico DESCA 1136 de 3 de diciembre de 2015, detalló que no existía un directorio de actores institucionales, que no se había contactado a veedurías ni al Concejo Municipal, y que el único acercamiento con la comunidad fue superficial. c) Mediante Auto DRSO 0006 de 7 de enero de 2016, la CAR requirió a la sociedad Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A. ESP que ajustara el proyecto conforme Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 a las observaciones de los «Informes Técnicos No. 370 del 4 de septiembre de 2015 y DESCA No. 1136 del 3 de diciembre de 2015». d) En el informe técnico DESC 570 de 15 de julio de 2016 la CAR reconoció que los municipios de Mosquera y Soacha tenían interés en la decisión, porque la línea de conducción de los lixiviados tratados en tubería se encuentra en dichos municipios. e) Comunicación del alcalde de Bojacá, realizada mediante oficio DA 151 de 4 de abril de 2017, en el que informó formalmente a la CAR que la administración municipal no tenía conocimiento del alcance del proyecto y que, dados los antecedentes negativos con otros proyectos en la zona, «el municipio no está de acuerdo con que se desarrolle un nuevo proyecto de tal envergadura en su jurisdicción».
En este contexto, concluyó que tanto la ANLA como la CAR coincidieron en que el proceso de socialización y caracterización fue inadecuado y deficiente. Sin embargo, la ANLA otorgó la licencia a pesar de haber constatado dichas falencias, impuso en la parte resolutiva del acto (artículos noveno, décimo octavo, décimo noveno y vigésimo) la obligación de complementar y ajustar a futuro lo que debió ser un requisito previo.
En consecuencia, determinó que la Resolución 363 de 2018 vulneró los artículos 15 y 21 del Decreto 2820 de 2010, al omitir la participación comunitaria y la correcta caracterización socioeconómica, que son elementos para la formación del acto administrativo, no para su posterior ejecución. Respecto al cuarto cargo: estudió si la Resolución 363 de 2018 incurrió en falsa motivación al desconocer la posible afectación a cuerpos de agua y humedales cercanos al proyecto, especialmente los humedales Chicaque y Tingüa Moteada.
Para ello, citó la normativa de protección de humedales, entre los que destacó: a) La Ley 357 de 1997 (Convención Ramsar), que impone a las autoridades el deber de conservar y custodiar los humedales (tanto naturales como artificiales, estén o no en la lista RAMSAR) y de fomentar su uso racional y protección. b) La Resolución 157 de 2004, cuyo artículo 9 establece que el uso principal de los humedales no zonificados es su conservación, rehabilitación o restauración. c) El artículo 2.3.2.3.2.2.5 del Decreto 1077 de 2015, el cual prohíbe de manera explícita la localización, construcción y operación de rellenos sanitarios «en zonas de pantanos, humedales y áreas similares» y establece franjas de protección de mínimo 30 metros para ríos y lagos, y de 500 metros para fuentes de abastecimiento hídrico.
Con fundamento en esa norma encontró una contradicción entre la evaluación de la ANLA y los estudios técnicos detallados realizados previamente por la CAR, frente a lo cual resaltó los siguientes argumentos: Por un lado, la ANLA, en la Resolución 00363 de 2018, basándose en una única visita realizada el 27 de diciembre de 2017, concluyó que los cuerpos de agua dentro de la Finca Fute eran «reservorios artificiales» cuyas dinámicas hídricas eran independientes y no estaban conectadas con los humedales cercanos (Chicaque, Tingüa Moteada, etc.).
Sostuvo que el proyecto, al estar ubicado entre dos colinas, gozaba de un aislamiento natural que impedía la afectación a los ecosistemas acuáticos, los cuales, según su criterio, se encontraban fuera del área de influencia. Además, desestimó la presencia de flora y fauna endémica reportada por la CAR, afirmando no haberla identificado durante su visita.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Por otro lado, la CAR, mediante varios conceptos técnicos (informe técnico 370 de 2015, concepto 963 de 2015, informe técnico DESCA 1136 de 2015), realizó una caracterización exhaustiva y advirtió sobre graves deficiencias en el EIA, así: a) Informe Técnico 370 de 2015: producto de varias visitas, documentó que un drenaje natural en la zona fue modificado por la construcción de diques, formando un «complejo de ecosistemas acuáticos» y «humedales antropizados».
Identificó la presencia de fauna vulnerable como la Tingua moteada (Gallinula melanops bogotensis) y flora propia de áreas inundables. b) Informe Técnico DESCA 1136 de 2015, que criticó el EIA presentado por la sociedad solicitante, señalando que «erróneamente se establece que no existen ecosistemas acuáticos en el área de influencia del proyecto», lo que impedía conocer la «verdadera afectación» sobre la fauna silvestre y las comunidades hidrobiológicas.
Por ello, concluyó que el EIA no caracterizaba de forma suficiente los ecosistemas, su comportamiento hídrico ni la interconexión entre ellos, lo que impedía una valoración real de los impactos. La autoridad judicial demandada acogió la conclusión de la CAR, determinó que el EIA era insuficiente y no permitía valorar adecuadamente los impactos sobre el recurso hídrico.
Además, criticó a la ANLA por basar su decisión en «una única observación visual» y desestimar, sin un sustento científico robusto, los hallazgos técnicos detallados de la CAR, que provenían de múltiples visitas y análisis. Asimismo, sostuvo que estaba demostrada la existencia de diques y reservorios, lo que implicaba un «deber de análisis hidráulico e hidrogeológico exhaustivo» para verificar si el predio hacía parte de un complejo de humedales interconectados, análisis que la ANLA omitió. Adicionalmente, señaló que el trazado de la tubería de vertimientos, que cruza sobre los humedales Chicaque y Tingüa Moteada, generaba serias dudas sobre la delimitación del área de influencia y el riesgo de impacto negativo.
Por lo tanto, concluyó que la ANLA incurrió en falsa motivación, pues su decisión de que no existía afectación a los humedales se basó en una valoración insuficiente y contraria a las pruebas técnicas del expediente, pues «factores como la georreferenciación del proyecto, el sistema de tratamiento de lixiviados, la creación de barreras físicas y vegetativas, el monitoreo de la calidad del agua y las medidas de protección de la infraestructura de conducción de los vertimientos, dependían de la existencia de estudios suficientes que permitieran superar la deficiencia de la información técnica sobre este punto.».
Además, debía tenerse en cuenta que «el diseño de la tubería de aguas residuales atraviese los humedales Chicaque, Tingua Moteada Fute y Balsilla, plantea dudas sobre la precisión del área directa e indirecta de influencia del proyecto y el posible impacto negativo en caso de falla en la infraestructura.» En consecuencia, encontró probados los cargos por transgresión de los artículos 1 y 4 de la Ley 357 de 1997.
No obstante, aclaró que no se probó la vulneración del principio de precaución ni de las prohibiciones específicas de los artículos 9 de la Resolución 157 de 2004 y 2.3.2.3.2.2.5. del Decreto 1077 de 2015, ya que sin los estudios adecuados no se podía afirmar con certeza la conexión del complejo hídrico. En lo relacionado con el quinto cargo: atinente a analizar si la resolución demandada incurrió en falsa motivación y vulneró la normativa de protección de aguas subterráneas, al licenciar el proyecto en un área que podría ser una zona de recarga Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 de acuíferos, concluyó que este cargo se encontraba probado, debido a que la ANLA no evaluó con el rigor debido los riesgos hidrogeológicos evidentes en el expediente.
En primer lugar, señaló que las zonas de recarga de los acuíferos (por tratarse de áreas geográficas especialmente vulnerables) reciben una protección prioritaria por parte de las autoridades. En estas regiones, el agua proveniente de la precipitación se infiltra en el suelo hasta alcanzar el nivel freático, lo que facilita también la entrada de contaminantes al subsuelo.
Por lo tanto, la licencia ambiental que autoriza la construcción y operación de un relleno sanitario debe estar sustentada en una motivación técnica y jurídica suficiente, que garantice la protección del recurso hídrico subterráneo. En segundo lugar, citó el marco jurídico aplicable de las normas que otorgan una protección especial a las aguas subterráneas, así: a) El artículo 1, numeral 4, de La Ley 99 de 1993, que declara que «las zonas de recarga de acuíferos serán objeto de protección especial». b) El artículo 2.3.2.3.2.2.5. del Decreto 1077 de 2015, el cual establece dos mandatos imperativos para los rellenos sanitarios, esto son: (i) la prohibición de la localización, construcción y operación de rellenos sanitarios en zonas de recarga de acuíferos;
(ii) la restricción en áreas donde sí se permitan, la infraestructura deberá estar ubicada a una altura mínima de 5 metros por encima del nivel freático. Con fundamento en lo anterior, contrastó los estudios técnicos del expediente con la motivación final de la ANLA en el acto administrativo demandado, encontrando deficiencia en este.
Sobre el particular, resaltó que el EIA presentado inicialmente por la empresa (febrero de 2014), elaborado por el estudio geotécnico de Daichi Ingeniería S.A.S. afirmó no haber encontrado un nivel freático cercano a la superficie, basándose en sondeos y perforaciones. Asimismo, la empresa solicitante complementó el EIA en marzo de 2015, con una descripción de la amenaza sísmica del proyecto, elaborada por la sociedad Geonumerica Servicios Geotécnicos y Ambientales LTDA. No obstante, el informe DESCA 1136 de 2015 de la CAR, que realizó una evaluación técnica resumió las principales consideraciones frente del EIA, del siguiente modo: a) Identificó cuatro unidades hidrogeológicas, destacando el «Acuífero Formación Labor y Tierra».
Advirtió que, aunque la roca tenía baja porosidad, presentaba un «alto grado de fracturamiento» que creaba una porosidad secundaria, facilitando el flujo de agua subterránea, por lo que era un acuífero vulnerable. b) Concluyó que las condiciones del sitio «no son las mejores» para la construcción de un relleno sanitario, ya que una eventual fuga en el sistema de impermeabilización permitiría el paso de lixiviados a través de las fracturas de la roca, contaminando el agua subterránea.
Por lo anterior, la CAR requirió a la empresa para que revisara en detalle las características geológicas y evaluara la «aplicabilidad y confiabilidad del sistema de impermeabilización previsto». En respuesta a este requerimiento, el titular del proyecto informó el 3 de febrero de 2016 que, para complementar el sistema de impermeabilización, se adecuaría un manto adicional de geomembrana (calibre 40 mils), además del ya planteado (calibre 60 mils), en caso de que el suelo de fundación no cumpliera con la permeabilidad requerida.
En este contexto, consideró relevante citar dos pruebas clave para aclarar la existencia de un riesgo de afectación a las aguas subterráneas, así: Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 a) Un estudio realizado por Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP) en el año 2016, que identificó un área potencial para un relleno sanitario en Bojacá, denominada O7, la cual se superponía con una zona de recarga de acuíferos.
No obstante, determinó que esta prueba no era concluyente, porque el demandante no logró acreditar que el área O7 del estudio coincidiera geográficamente con el predio del proyecto, porque el mapa carecía de la escala y precisión técnica necesarias para establecer una correspondencia directa. b) El concepto rendido por el Servicio Geológico Colombiano (SGC) en el año 2022, decretado como prueba en el proceso judicial, en el que se aclaró que no existen estudios puntuales para las zonas de recarga en la jurisdicción específica de Bojacá. Sin embargo, sostuvo que basándose en modelos hidrogeológicos regionales (como el «Modelo Hidrogeológico Conceptual de la Sabana de Bogotá» de 2002), las formaciones rocosas que afloran en la zona – el Grupo Guadalupe, que incluye la Formación Labor y Tierra y la Formación Plaeners- están clasificadas «en su conjunto como una zona de recarga».
El informe describió que la recarga en esta zona ocurre por la infiltración directa de la lluvia y las corrientes superficiales a través de los poros y fracturas de las rocas en las cadenas montañosas. Con base en esas pruebas, identificó cinco hechos probados que demostraban un alto riesgo y la falta de una evaluación rigurosa por parte de la ANLA en el trámite de la concesión de la licencia, a saber: (i) no existía certeza científica sobre si el sitio exacto del proyecto (Formaciones Plaeners y Labor Tierra) era una zona de recarga, a pesar de la clasificación regional del SGC;
(ii) no se demostró que las obras se ubicarían 5 metros por encima del nivel freático, máxime si se tenía en cuenta que la CAR en sus alegatos de conclusión, señaló que la empresa, sin estudios que lo soportaran, había aumentado la profundidad de las celdas de disposición de 7 a 14 metros, lo que «afecta el nivel freático y las aguas subterráneas de la zona»;
(iii) el principal mecanismo de recarga del acuífero en la zona es la infiltración a través de la roca fracturada expuesta en las partes altas; (iv) el macizo rocoso presenta un alto grado de fracturamiento, que facilita el flujo de agua subterránea; (v) la Formación Labor y Tierra, presente en el área, facilita el paso del agua por medio de dichas fracturas.
A partir de esos riesgos, afirmó que la motivación de la Resolución 00363 de 2018 fue insuficiente, porque la ANLA se limitó a afirmar que el nivel freático era profundo y que las capas superficiales de arcilla dificultaban la infiltración, ignorando por completo el problema advertido por la CAR, esto es, el riesgo de contaminación por medio de la roca fracturada subyacente.
Por lo tanto, concluyó que el cargo por falsa motivación prosperaba, pues la ANLA no cumplió con su deber de proteger un ecosistema frágil, como lo exigen el numeral 4 del artículo 1 de la Ley 99 de 1993 y el artículo 2.3.2.3.2.2.5 del Decreto 1077 de 2015, al otorgar la licencia sin la certeza científica necesaria para descartar la afectación de una zona de recarga de acuífero.
Como sexto cargo: analizó si la ANLA desconoció la normativa ambiental al no exigir al solicitante la autorización de los propietarios de todos los predios afectados por la infraestructura del proyecto, en particular por la tubería de conducción de lixiviados. En primer lugar, señaló que el artículo 21 del Decreto 2820 de 2010 exige que el EIA contenga la información para el permiso de vertimientos.
A su vez, el art. 2.2.3.3.5.2., núm. 4, del Decreto 1076 de 2015 prevé la «autorización del propietario o poseedor cuando el solicitante sea mero tenedor». Asimismo, anotó que los artículos 33 y 57 de la Ley 142 de 1994 otorga a las empresas de servicios públicos la facultad de imponer servidumbres para instalar la Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 infraestructura necesaria (como tuberías) en predios ajenos, prevaleciendo el interés común sobre el particular.
En segundo lugar, advirtió que la CAR infirmó que el proyecto no se limitaba a la Finca Fute (para la cual la empresa, actuando como tenedora, sí aportó una promesa de arrendamiento y una autorización del propietario), pues la tubería de conducción de lixiviados, con una longitud de casi 5 km, atravesaba predios de distintos propietarios para llegar hasta el Río Bogotá. Por esa razón, la CAR, mediante Auto DRSO 0006 de 2016, requirió a la empresa solicitante para que cumpliera con los requisitos del Decreto 1076 para estos otros predios.
Posteriormente, y ante la falta de las autorizaciones de los propietarios de dichos predios, la CAR negó la licencia ambiental en la Resolución 2364 de 2017, argumentando que era imposible otorgar el permiso de vertimientos sin la certeza jurídica sobre el paso de la tubería. En tercer lugar, indicó que la ANLA, al resolver el recurso, revocó la decisión de la CAR, con fundamento en que, según la Ley 142 de 1994, la obtención de la servidumbre era una «situación externa de carácter civil» que la empresa podía gestionar posteriormente, por lo que no debía ser un obstáculo para negar la licencia ambiental.
En este contexto, consideró que el criterio de la ANLA era acertado en parte, pues una norma reglamentaria (el requisito del permiso) no puede desconocer una ley de mayor jerarquía (la facultad de imponer servidumbres). Por lo tanto, el solicitante tenía una justificación legal para no allegar la autorización final de todos los propietarios de los predios por donde pasaría la tubería. Sin embargo, también determinó que la ANLA incumplió su deber de protección ambiental, toda vez que, si bien la empresa podía estar eximida de presentar la autorización final, no estaba eximida de aportar la información mínima y relevante sobre dichos predios, pues el régimen de servicios públicos no es un eximente para omitir la información necesaria para la evaluación ambiental.
Al respecto, dijo que el titular del proyecto «ni si quiera aportó los datos mínimos que permitieran tener certeza sobre la propiedad, los usos autorizados y las actividades desarrolladas en los predios en donde pretendía construir la tubería de lixiviados», a pesar de que información determinante para que la autoridad ambiental pudiera evaluar correctamente el permiso de vertimientos y los posibles impactos a lo largo del trazado de la tubería. Por ello, concluyó que existió vulneración del principio de orden público, al otorgar la licencia sin esta información esencial, por lo que la ANLA vulneró el artículo 107 de la Ley 99 de 1993, que establece que las normas ambientales son de orden público y su aplicación no puede ser renunciada ni flexibilizada discrecionalmente.
Asimismo, los artículos 107 de la Ley 99, 21 del Decreto 2820 de 2010 y el numeral 4 del artículo 2.2.3.3.5.2. del Decreto 1076 de 2015 al no contar con la información básica para evaluar adecuadamente el permiso de vertimientos. Como séptimo cargo: estudió si la Resolución 00363 de 2018 vulneró el debido proceso y las normas sobre publicidad, al no haber comunicado el inicio del trámite a los propietarios del área de influencia, a los municipios de Mosquera y Soacha, y a otros posibles interesados.
Sobre el particular, trajo a colación las normas que garantizan la publicidad de las actuaciones administrativas para permitir la intervención de terceros, así: Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 a) Artículo 3 de la Ley 1437 de 2011, que consagra los principios de debido proceso y publicidad, que garantizan la intervención ciudadana en la gestión pública. b) Artículo 70 de la Ley 99 de 1993, norma especial ambiental que ordena a la autoridad dictar un acto de inicio de trámite, el cual debe ser notificado y publicado en un boletín periódico de la entidad. c) Artículo 37 de la Ley 1437 de 2011, la cual establece que, si se identifican terceros determinados que puedan ser afectados, se les debe comunicar la existencia de la actuación; si los terceros son indeterminados, la divulgación debe hacerse a través de un medio masivo de comunicación o cualquier otro mecanismo eficaz.
Seguidamente, verificó en el expediente las actuaciones de la CAR al iniciar el trámite y determinó que se ajustaron a la ley, porque: a) Mediante Auto OPSO 372 del 29 de abril de 2014, la CAR dio inicio formal al proceso de licenciamiento ambiental. b) En cumplimiento del auto, la CAR comunicó la existencia del trámite al municipio de Bojacá mediante el oficio 10142101849 del 6 de mayo de 2014. c) La CAR publicó el auto de inicio en el boletín ordinario de la entidad del 31 de mayo de 2014, cumpliendo así con el requisito de divulgación para terceros no identificados.
Por ello, en cuanto a estos trámites, la Sala concluyó que la actuación de la CAR fue la correcta, pues procedió acertadamente al aplicar la regla para terceros indeterminados, utilizó la publicación en su boletín oficial (disponible en su portal web) como mecanismo eficaz de divulgación, tal como lo permite el artículo 37 del CPACA. Por lo tanto, la Sala determinó que no se demostró la vulneración del debido proceso ni de los artículos 70 de la Ley 99 de 1993 y 3, 37 y 38 de la Ley 1437 de 2011.
En cuanto al octavo cargo: estudió si la Resolución 00363 de 2018 fue expedida de forma irregular al no evaluar adecuadamente los impactos acumulativos y sinérgicos que el nuevo relleno generaría, sumados a los ya existentes por los rellenos sanitarios Nuevo Mondoñedo y Sabrisky Point. Al respecto, verificó que el EIA de la empresa, desde su versión de 2014, reconoció la existencia del Relleno Sanitario Nuevo Mondoñedo y la presencia de impactos preexistentes en la zona.
Además, el EIA calificó como el mayor reto del proyecto el adecuado manejo de sus propios impactos para no agravar la situación y generar efectos acumulativos en un ecosistema ya intervenido. No obstante, la autoridad judicial también valoró los informes técnicos de la CAR (Concepto 963 de 2015 e Informe DESCA 1136 de 2015), que criticaron la evaluación de impactos del EIA.
Sobre el particular, la CAR señaló que: (i) no existía una línea base sobre la salud de la población para medir el impacto real; (ii) no se analizó la vecindad con otros proyectos licenciados en la zona para coordinar medidas de compensación; (iii) la caracterización del área de influencia indirecta era deficiente; (iv) las acciones de compensación por pérdida de biodiversidad eran insuficientes (enfocadas solo en reforestación) y faltaban fichas de manejo para problemas clave como la proliferación de vectores y especies carroñeras.
A pesar de reconocer las deficiencias del EIA señaladas por la CAR, la Sección Primera consideró que no era posible determinar en esta instancia si el análisis de impactos fue inadecuado por la futura operación de tres rellenos sanitarios, pues una valoración de impactos acumulativos de varios proyectos solo podía realizarse de manera efectiva una vez estos inician su funcionamiento.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Por lo tanto, afirmó que el cargo excedía la órbita del medio de control, que se limita a examinar la legalidad del acto con base en los hechos y el derecho existentes al momento de su expedición. En consecuencia, el cargo fue desestimado.
Como noveno cargo: estudió el argumento relacionado en que la resolución estaba falsamente motivada porque la ANLA se apartó de su propio concepto técnico (00922 de 2018), que reconocía que el proyecto no era funcional para atender a la población de la ciudad de Bogotá. Sobre el particular, verificó que la Resolución 00363 de 2018 explicó las razones técnicas sobre la capacidad y proyección del relleno y encontró que el acto administrativo contenía información técnica que cuantificaba: (i) la capacidad total del proyecto;
(ii) la capacidad de recepción diaria planificada; (iii) la población objetivo; (iv) la vida útil proyectada para la primera fase, atendiendo las necesidades del municipio de Bojacá y algunos municipios vecinos. En consecuencia, determinó que no existió falsa motivación, porque la proyección del relleno sanitario descartó explícitamente la recepción de residuos de la ciudad de Bogotá. Por lo tanto, advirtió que la afirmación del concepto técnico de que el proyecto «no es funcional ante un servicio regional que incluya Bogotá» no es una contradicción, sino una constatación del alcance real y diseñado del proyecto.
Al estar la decisión debidamente soportada en una proyección técnica clara sobre su capacidad y vida útil, no se demostró el vicio de falsa motivación, y el cargo fue desestimado. 2. Argumentos de la acción de tutela La sociedad accionante afirmó que la Sección Primera del Consejo de Estado incurrió en defecto por falta de motivación, defecto sustantivo (y defecto procedimental por exceso ritual manifiesto) y defecto fáctico De forma previa a pronunciarse sobre los defectos, explicó que existe una crisis en la gestión de residuos sólidos en Bogotá y Cundinamarca, la cual se extiende a nivel nacional, porque los rellenos sanitarios están al borde del colapso o por terminar su vida útil.
Por ello, afirmó que la presente acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional, pues la providencia cuestionada desconoció la grave crisis de basuras, ignoró el mandato constitucional imperioso de garantizar la disposición final de residuos y no tuvo en cuenta estándares internacionales de derechos humanos al constituir un retroceso en materia ambiental.
Aunado a lo anterior, señaló que el proyecto Parque Ecológico Praderas del Antelio es la única solución técnica y jurídicamente viable para la inminente crisis de basuras en Bogotá y Cundinamarca. Seguidamente, explicó que la presente solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia de acción de tutela contra providencia judicial.
Posteriormente, formuló las causales específicas alegadas contra la decisión cuestionada, que se sintetizan de la siguiente forma: Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 a) Defecto sustantivo y defecto procedimental por exceso ritual manifiesto Anotó que la sentencia cuestionada incurrió en un defecto sustantivo y en un exceso ritual manifiesto al interpretar de manera errónea y excesivamente formalista las normas que regulan la visita técnica en el trámite de licenciamiento ambiental, lo cual fue una de las razones centrales para anular la licencia de Praderas del Antelio.
Expresó que en las consideraciones del fallo controvertido se señaló que la visita que la ANLA realizó al proyecto el 27 de diciembre de 2017 no era un dictamen pericial. No obstante, lo convirtió en uno e impuso cargas no previstas en la ley, al señalar que debió darse traslado de este a todos los interesados. Al respecto, explicó que el artículo 2.2.2.3.6.3 del Decreto 1076 de 2015 reglamenta el EIA y establece dicha visita como una herramienta facultativa para la autoridad, que solamente se realiza cuando el proyecto lo requiera; en otras palabras, que esa diligencia es opcional.
Por ello, sostuvo que no era dable que la autoridad judicial exigiera que se cumpliera las mismas formalidades de una prueba pericial. Agregó que la propia norma señala que la alternativa a la visita es una reunión para solicitar información, no una audiencia formal, lo que refuerza el carácter técnico y flexible de esa etapa. Con fundamento en lo anterior, dijo que la Sección Primera del Consejo de Estado desobedeció principios generales del derecho, especialmente como el que reza ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, y la regla de interpretación consagrada en el artículo 27 del Código Civil, que ordena no desatender el tenor literal de una ley cuando su sentido es claro. b) Defecto factico: afectaciones al recurso hídrico superficial del área de influencia del proyecto y la zona de recarga de un acuífero Indicó que la providencia cuestionada incurrió en defecto fáctico al fundamentar su decisión sobre las supuestas afectaciones al recurso hídrico, no en una valoración integral de las pruebas, sino en un mero ejercicio de arbitraje técnico para el cual no tiene competencia. Sobre este punto, dijo que, ante una duda entre dos conceptos expertos, el deber del juez no es escoger caprichosamente uno sobre otro, sino verificar los hechos por sus propios medios.
De modo que, tenía el deber de desplegar una actividad probatoria independiente para formar su propia convicción, esto es: practicar una inspección judicial para constatar lo que la ANLA y otras entidades vieron en terreno, o solicitar un peritaje a una institución académica neutral. Sin embargo, no decretó esas pruebas, resolvió en derecho un asunto que exigía una respuesta técnica, por lo que careció del apoyo probatorio necesario para sustentar su decisión. De igual forma, señaló que no se valoraron pruebas de suma importancia que ya existían en el proceso, a saber: (i) La Procuraduría General de la Nación, en su rol de garante de los derechos colectivos, emitió en dos ocasiones (2015 y 2017) conceptos técnicos favorables al proyecto, que fueron elaborados in situ y daban cuenta, por ejemplo, de la inexistencia de humedales en el predio.
(ii) Concepto técnico proferido por la Procuraduría el 6 de abril de 2017 (realizado por una abogada y un ingeniero civil), el cual revelaba que la misma CAR ya había emitido conceptos técnicos favorables al proyecto en 2015 y 2016 (Informes Técnicos DESCA 1136 de 3 de diciembre de 2015 y 571 de 15 de junio de 2016). Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 c) Falta de motivación general del acto Dijo que la sentencia cuestionada omitió realizar un estudio del carácter «constitucionalmente imperioso» de la instalación de rellenos sanitarios, según lo previsto en las sentencias T-294 de 2014, SU-217 de 2017, entre otras.
De ahí que, redujo su análisis a una revisión formal y de conveniencia, usurpó las funciones de la autoridad técnica (ANLA) que ya había realizado una ponderación adecuada al emitir una licencia con estrictas condiciones. Además, indicó que la sentencia no tuvo en cuenta el grave daño a la salud pública y al ambiente que causa al anular la única alternativa viable para la crisis de basuras, con lo que se agravó una emergencia estructural.
Asimismo, consideró que el juez ordinario no realizó un ejercicio de ponderación y tampoco evaluó «alternativas menos gravosas para los derechos fundamentales afectados.». d) Falta de motivación específica: vulneración del debido proceso en la valoración del uso del suelo Expresó que la sentencia declara la vulneración de un derecho fundamental sin ofrecer justificación alguna, con lo cual incurrió en una contradicción argumentativa que la invalidó. Explicó que en el trámite administrativo debió resolver la compatibilidad del proyecto con el Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) del municipio de Bojacá, el cual fue modificado en 2015, según afirma el accionante, para obstaculizar el proyecto.
Señaló que la ANLA, al resolver el recurso de reposición, abordó esa situación (a pesar de falta de colaboración del municipio para aportar la cartografía adecuada) y adoptó una solución ponderada y garantista, esto es, otorgar la licencia, pero la condicionó a que el proyecto fuera «compatible con los usos del suelo establecidos en el Esquema de Ordenamiento Territorial (vigente) del municipio de Bojacá».
Sin embargo, indicó que la Sección Primera del Consejo de Estado se apartó de esa solución, en un breve apartado, en el que inicialmente expresó que la decisión de la ANLA de «modificar sustancialmente el contenido de la controversia» fue acertada, pero, posteriormente, sin ofrecer un argumento lógico o una debida fundamentación, concluyó que la determinación de dicha entidad vulneró el derecho al debido proceso.
Aunado a lo anterior, consideró que la autoridad judicial omitió la carga argumentativa de demostrar por qué este supuesto defecto era determinante para anular la totalidad del acto administrativo complejo, producto de un proceso de años que involucró a múltiples expertos y autoridades. Al respecto, trajo a colación una tabla de las autoridades ambientales que entre 2015 a 2018 revisaron el proyecto y otorgaron su concepto favorable, así: Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 e) Falta de motivación: supuestas omisiones en materia de participación Expresó que la sentencia cuestionada adolece de falta de motivación al concluir que la licencia ambiental era nula por una supuesta insuficiencia en el componente de participación social, porque se limitó a constatar, con base en conceptos previos de la CAR, que el EIA presentaba falencias en su componente socioeconómico, sin realizar un análisis jurídico ponderado u ofrecer una razón que sustente el porqué de su argumento.
Advirtió que el proceso de participación, si bien existió, era mejorable, por lo que la ANLA, entendiendo la naturaleza dinámica del derecho a la participación (que no se agota en el licenciamiento), consideró que las falencias podían y debían subsanarse en la ejecución del plan de manejo ambiental. No obstante, la Sección Primera del Consejo de Estado optó por la vía más drástica y menos razonada, esto es, revocar la licencia ambiental.
Además, considera que la autoridad judicial accionada se abstuvo de explicar por qué la participación fue insuficiente a un nivel tal que hiciera inviable la licencia, y tampoco justifica por qué la solución propuesta por la ANLA era inaceptable, sin ajustar las condiciones de participación para viabilizar un servicio público esencial.
Asimismo, indicó que la conclusión del fallo no se sostiene en un análisis propio, sino en una simple adhesión a los conceptos de la CAR, manifestando un sesgo que ignora la solución ponderada de la ANLA. f) Falta de motivación: incumplimiento del permiso de vertimientos Anotó que existió falta de motivación respecto a la presunta falta de una servidumbre de paso (necesaria para un tubo de seis pulgadas) y establecer esa circunstancia como una barrera insalvable para un proyecto de interés general.
Expresó que los argumentos expuestos en la sentencia controvertida sobre ese punto no realizaron una ponderación, que convirtieron un requisito administrativo gestionable en una razón suficiente para dejar a Bogotá y Cundinamarca sin alternativas para la disposición final de sus residuos. Advirtió que la decisión judicial ignoró que una autorización de esta naturaleza puede obtenerse válidamente durante la etapa de construcción del proyecto y, en todo caso, como lo exigía la propia licencia de la ANLA, solo es requerida antes del inicio de la operación. A su juicio, era irrazonable y desproporcionado anular un proyecto «constitucionalmente imperioso» por un requisito cuyo cumplimiento aún no era exigible, por lo que el fallador debió modular su decisión para garantizar tanto el cumplimiento normativo como la prestación de un servicio público esencial.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 g) Afectación al derecho fundamental al buen nombre Afirmó que la sentencia, al anular la licencia ambiental con una argumentación insuficiente y sin una ponderación real de los derechos en conflicto, causó una afectación al derecho fundamental al buen nombre del Parque Ecológico Praderas del Antelio, pues el mensaje público que proyecta el fallo es que la empresa ha actuado de manera contraria al interés público y en detrimento del medio ambiente.
Consideró que esa vulneración exige la intervención del juez de tutela para restaurar el prestigio injustamente afectado. h) Vulneración del derecho a la libertad de empresa Señaló que la providencia atacada constituye una barrera al ejercicio del derecho a la libertad de empresa, previsto en el artículo 333 superior, al anular la única licencia ambiental viable para el desarrollo de un relleno sanitario regional.
Además, indicó que el fallo impide que la sociedad Parque Ecológico Praderas del Antelio desarrolle su objeto social principal, para el cual fue constituida y ha invertido recursos significativos durante más de una década. Explicó que, si bien la libertad de empresa no es un derecho absoluto, cualquier restricción debe ser razonable, necesaria y proporcional, lo cual no ocurre en este caso, pues la decisión cuestionada no es una limitación legítima en aras del bien común. Por el contrario, es una medida arbitraria que se fundamenta en defectos formales y en una valoración técnica que no le correspondía, lo que resultó en la anulación de la única iniciativa privada estructurada para solucionar una crisis de saneamiento ambiental.
Advirtió que el daño es aún mayor si se considera que no existen otros actores en el mercado capaces de ofrecer una solución similar a corto plazo. De ahí que, al bloquear al único proponente que logró superar el trámite de licenciamiento, la sentencia no solo vulneró la libertad económica de un particular, sino que perjudicó directamente el interés general. i) Incorrecta aplicación del principio de precaución y ausencia de un juicio de proporcionalidad Advirtió que, si bien la decisión judicial cuestionada aparenta fundamentarse en el principio de precaución, en realidad lo desnaturaliza al aplicarlo como una cláusula abierta para la prohibición, con lo que omitió el riguroso juicio de proporcionalidad que la jurisprudencia constitucional exige para limitar derechos fundamentales.
Explicó que el principio de precaución requiere un análisis estructurado que demuestre la adecuación, la necesidad y la proporcionalidad en sentido estricto de la medida restrictiva, requisitos que no fueron analizados en la providencia, porque: (i) No identificó con precisión un daño cierto, grave e irreversible que justifique la anulación total de la licencia, limitándose a enunciar riesgos genéricos.
(ii) No se apoyó en estudios científicos serios y concordantes que demuestren la inminencia de dicho daño. (iii) Omitió el análisis de necesidad, pues nunca consideró la existencia de alternativas menos lesivas, como la imposición de condicionamientos adicionales a la licencia, que era la vía adoptada por la ANLA para gestionar los riesgos.
(iv) No realizó omisión más un estudio de la proporcionalidad en sentido estricto al no adelantar una ponderación entre los principios en conflicto. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 Afirmó que, en su lugar, otorga una prevalencia absoluta y abstracta a una supuesta protección ambiental, sin sopesarla con el debido proceso, la confianza legítima, la libertad de empresa y, sobre todo, con el carácter constitucionalmente imperioso del servicio de saneamiento básico. 3.
Trámite previo El 19 de agosto de 2025, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela y ordenó notificar al demandante y a la autoridad judicial accionada. Adicionalmente, se vinculó al municipio de Bojacá (Cundinamarca), a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, a la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos y la Asociación Ambiental y Cultural Guechas, como terceros con interés. 4.
Oposiciones El consejero Germán Eduardo Osorio Cifuentes, perteneciente a la Sección Primera del Consejo de Estado y ponente de la decisión controvertida, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional; y, en caso de análisis de fondo, que se nieguen las pretensiones de la solicitud de amparo.
En primer lugar, afirmó que la controversia planteada no gira en torno al goce de un derecho fundamental, sino que se limita a expresar inconformidades con la decisión adoptada por el juez natural en el ejercicio legítimo de sus funciones. Al respecto, expresó que la accionante reiteró los mismos puntos de controversia legal que fueron el núcleo del proceso de nulidad especial ambiental y que fueron resueltos en la sentencia del 20 de febrero de 2025.
Al respecto, explicó que: a) Las alegaciones sobre un supuesto defecto sustantivo relacionado con la visita técnica de la ANLA del 27 de diciembre de 2017 fueron objeto de análisis en el fallo cuestionado, en el cual explicó que, si bien la diligencia no constituía un dictamen pericial, sí tenía connotación probatoria, reconocida por la propia ANLA.
Por tal motivo, concluyó que dicha prueba debió haberse recaudado con garantías de contradicción, es decir, decretándose mediante auto previo y corriendo traslado de esta, lo cual no ocurrió, vulnerando el debido proceso administrativo de los intervinientes. b) En cuanto a los argumentos respecto al defecto fáctico, sostuvo que realizó un estudio de las pruebas aportadas, entre las que destacó: la cartografía elaborada por la CAR durante la actuación administrativa; el Concepto núm. 963 de 2015 y el informe técnico núm. 370 de 2015 ambos emitidos por la CAR; los informes técnicos DESCA 1136 de 2015 y DESC 570 de 2016; el EIA elaborado por la propia sociedad accionante en 2014 y su complementación en 2015; el memorial de respuesta de la accionante de febrero de 2016 y el Plan de Gestión del Riesgo y Vertimiento; el estudio elaborado por la UAESP en 2016 sobre el área denominada O7 en el municipio de Bojacá; el oficio de la Dirección Técnica de Geociencias Básicas del Servicio Geológico Colombiano de enero de 2022.
Señaló que, del análisis de esas pruebas, se desprendía la existencia de falsa motivación del acto administrativo demandado. Además, anotó que la sentencia detalló cómo la ANLA, a partir de una única inspección visual, descartó la interconexión de las dinámicas hídricas, lo que contradijo los resultados de tres visitas previas y la caracterización técnica de la CAR.
Asimismo, identificó cinco incertidumbres científicas y fácticas que impedían descartar la afectación a la zona de recarga de acuíferos, como el alto grado de fracturamiento del macizo rocoso y la falta de certeza sobre la ubicación de las obras respecto al nivel freático. c) Respecto al defecto por falta de motivación por la participación ciudadana y la caracterización socioeconómica, afirmó que fueron abordadas en la providencia, frente a lo cual se evidenció que el EIA presentaba falencias cualitativas y Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 cuantitativas significativas, máxime si se tenía en cuenta que ni siquiera las autoridades municipales de Bojacá tenían conocimiento detallado del proyecto.
De ahí que, la ANLA concedió la licencia sin que estos componentes básicos y determinantes estuvieran plenamente satisfechos, por lo que vulneró los artículos 15 y 21 del Decreto 2820 de 2010. En segundo lugar, advirtió que, en el evento que se estudie de fondo los argumentos del escrito de tutela, tampoco habría lugar al amparo constitucional solicitado, en razón a que la sentencia constituyó un ejercicio judicial ponderado que realizó un análisis detallado y exhaustivo de los medios de prueba y se fundamentó en la normativa y la jurisprudencia aplicables al caso concreto.
Sobre el particular, sostuvo que no se configura el defecto sustantivo porque la visita de evaluación al proyecto, realizada el 27 de diciembre de 2017 por el equipo técnico de la ANLA, no fue erróneamente interpretada como un dictamen pericial, pues lo que se identificó es que dicha diligencia, en el marco del procedimiento administrativo reglado por el Decreto 1076 de 2015 y la Ley 1437 de 2011, tiene una connotación probatoria.
Además, que la propia ANLA le reconoció tal carácter mediante el auto 421 de 2018. Por ello, en atención al derecho fundamental al debido proceso, al ser esta una prueba recaudada en el marco del procedimiento, su práctica debía cumplir con la obligación de ser decretada formalmente y de dar traslado de sus resultados a las partes para garantizar su derecho a la contradicción. Sin embargo, se evidenció que este fue omitido.
Indicó que tampoco se configura el defecto fáctico en la valoración probatoria de las afectaciones al recurso hídrico y a la zona de recarga de acuíferos, porque el análisis desplegado tuvo en cuenta la totalidad de las pruebas decretadas y practicadas en el proceso; y de ese análisis se concluyó que la ANLA incurrió en falsa motivación, pues a partir de una única y superficial visita de observación, concluyó que las dinámicas hídricas del territorio no estaban interconectadas, contrariando abiertamente los resultados de tres visitas previas y la caracterización técnica de la CAR.
De igual forma, sobre la afectación de la zona de recarga de acuíferos, la valoración probatoria permitió identificar cinco hechos técnicos determinantes, que demostraban que la resolución demandada no había cumplido con el deber legal de conservación de estos ecosistemas frágiles. Finalmente, consideró que no existía defecto por falta de motivación o violación directa de la Constitución Política porque no desconoce la relevancia de la prestación de los servicios públicos; por el contrario, afirma que es precisamente en virtud de esa importancia que proyectos como los rellenos sanitarios deben someterse a un riguroso proceso de licenciamiento ambiental, con el objeto de garantizar su prestación en un marco de respeto por el medio ambiente y el desarrollo sostenible.
Además, que el fallo motivó de forma suficiente las razones por las cuales el acto administrativo de la ANLA transgredió múltiples disposiciones de orden constitucional y legal en materia de debido proceso, caracterización socioeconómica, protección de humedales y gestión de lixiviados. En cuanto a las alegaciones sobre la vulneración del buen nombre y la libertad de empresa, advirtió que el objeto del medio de control de nulidad especial ambiental es exclusivamente decidir sobre la legalidad de un acto administrativo, por lo que dichos planteamientos escapaban de la naturaleza del proceso judicial. 5.
Intervención de los terceros con interés El municipio de Bojacá (Cundinamarca) solicitó negar la acción de tutela por improcedente, porque el accionante pretende utilizar el amparo como una instancia Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 adicional para reabrir un debate judicial ya concluido, motivado por intereses económicos particulares y no por una vulneración real de derechos fundamentales.
Argumentó que la tutela carece de relevancia constitucional, ya que el demandante no sustenta de forma concreta la supuesta vulneración al debido proceso. Adicionalmente, defendió la decisión de la Sección Primera, porque, a su juicio, se expuso detalladamente la inviabilidad ambiental del proyecto de relleno sanitario. Resaltó que el proyecto se ubica sobre la Formación Guadalupe, la cual fue descrita como una unidad geológica de importancia crítica que constituye el principal acuífero de la Sabana de Bogotá y una zona estratégica para la recarga hídrica de la región. Advirtió que su composición de areniscas fracturadas e intercalaciones de arcillas la hace altamente vulnerable a la contaminación, representando un riesgo grave e irreversible de que los lixiviados generados por el relleno migren y contaminen las fuentes de agua subterránea que abastecen a la población, la agricultura y la ganadería en la cuenca del río Bogotá. Argumentó que, si bien el proyecto contempla barreras geosintéticas, estas tienen una vida útil limitada frente a la escala temporal de un acuífero, y el riesgo de falla por degradación, punzonamiento o inestabilidad geotécnica no puede ser descartado.
Adicionalmente, se explicó que el sellado de grandes superficies de suelo para la operación del relleno reduciría drásticamente la infiltración natural de agua lluvia, interrumpiendo el proceso de recarga del acuífero y afectando así la disponibilidad de agua a largo plazo. Asimismo, manifestó que la implantación del proyecto contraviene el Reglamento Técnico del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico (RAS); desconoce los determinantes ambientales del Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica (POMCA) del Río Bogotá, que catalogan dichas zonas como de protección obligatoria; y viola lo dispuesto en el Decreto 838 de 2005, que obliga a excluir sitios con riesgo de contaminación de aguas subterráneas.
Igualmente, indicó que el proyecto no es compatible con el Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) del propio municipio. Finalmente, mencionó como impactos negativos adicionales la afectación a la calidad del aire por la emisión de olores ofensivos y bioaerosoles, la fragmentación de la Estructura Ecológica Principal (EEP), y el aumento del ruido y el tráfico pesado en las vías municipales.
La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) solicitó que se niegue la pretensión de amparo con fundamento en que la accionante pretende convertir la tutela en una instancia adicional para decretar y reevaluar pruebas, lo cual carece de justificación, máxime si se tiene en cuenta que en la sentencia cuestionada se garantizó el derecho al debido proceso y el principio de contradicción. Advirtió que, aunque el actor invoca el debido proceso, sus argumentos defienden realmente intereses colectivos como el ambiente sano. Por tanto, el mecanismo judicial idóneo para debatir dichas pretensiones es la acción popular, conforme con la Ley 472 de 1998, y no la acción de tutela.
Anotó que el proyecto del relleno sanitario no es viable por estar afectado por determinantes ambientales, entre los que mencionó el POT del municipio de Bojacá; el POMCA del Río Bogotá y, el Distrito de Manejo Integrado Salto del Tequendama Cerro Manjui. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 Manifestó que la acción no cumple con los presupuestos para ser admitida, toda vez que el actor no sustentó de forma precisa la afectación al debido proceso y disimula un interés particular como uno de relevancia constitucional.
La Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP) pidió su desvinculación del trámite de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva. Argumentó que su participación en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se limitó a la de un tercero interesado, debido a que se citó un informe técnico contratado por la entidad, pero nunca tuvo la calidad de parte demandada.
La representante legal del Observatorio de los Servicios Públicos Domiciliarios, en calidad de «veedor ciudadano», manifestó actuar como tercero con interés, al tratarse de un asunto que se encuentra relacionado con los derechos fundamentales y colectivos de los usuarios del servicio de aseo. Sostuvo que la decisión judicial que anuló la licencia ambiental del proyecto Parque Ecológico Praderas del Antelio representa una grave amenaza para la continuidad del servicio público de aseo y disposición final de residuos sólidos, del cual dependen más de diez millones de usuarios en Bogotá y Cundinamarca.
Fundamentó su interés en el inminente colapso técnico de los rellenos sanitarios existentes, cuya vida útil, según informes de la Superintendencia de Servicios Públicos, es inferior a 18 meses. Advirtió que la falta de una alternativa viable como la que representaba el proyecto genera un riesgo directo al derecho fundamental a la salud y al saneamiento básico, y ya ocasiona efectos adversos como demoras en la recolección de basuras.
En consecuencia, solicitó a esta autoridad judicial ponderar las consecuencias regresivas de dicha providencia y proteger los derechos fundamentales de los usuarios del servicio. Pedro Germán Peña Rodríguez, en calidad de veedor ciudadano del servicio público de aseo en la región centro-occidente de Cundinamarca, solicitó su intervención en el trámite de tutela como tercero interesado.
Justificó su petición en el grave riesgo para el ambiente y la salud pública que, a su juicio, representa la suspensión del proyecto Praderas del Antelio. Señaló que este proyecto es la única alternativa técnicamente viable para enfrentar la inminente saturación de los rellenos sanitarios de la región. Afirmó que la falta de sitios de disposición final es el «eslabón más débil» del servicio, lo que ya ocasiona retrasos y el uso de botaderos informales.
Fundamentó su interés en los derechos al ambiente sano, al desarrollo sostenible y al acceso a servicios públicos. Consideró que impedir el funcionamiento de una solución licenciada es una decisión regresiva que fomenta la proliferación de vertederos ilegales. Finalmente, instó al despacho a tomar una decisión de fondo para mitigar el riesgo que enfrentan millones de personas.
La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) coadyuvó la acción de tutela y respaldó los argumentos y pretensiones de la empresa accionante. En ese sentido, sostuvo que la decisión judicial controvertida fue desproporcionada, pues se fundamentó en una interpretación restrictiva del principio de precaución y se centró en formalidades procesales, sin realizar la adecuada ponderación constitucional que el caso ameritaba.
A su juicio, el juez de la causa no valoró la naturaleza «imperiosa» del servicio de disposición de residuos para la salud pública, un factor crucial en el contexto de la crisis sanitaria derivada del inminente colapso de los rellenos sanitarios de Bogotá y Cundinamarca. Adicionalmente, para defender la rigurosidad de su propia actuación, la ANLA precisó que asumió la competencia en el trámite por un conflicto de interés en la CAR, por disposición expresa de la Procuraduría. Hizo hincapié en que la licencia otorgada no Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 fue una autorización incondicional, sino, por el contrario, el resultado de una ponderación integral que impuso al proyecto condiciones estrictas y verificables en todos sus componentes (físico, biótico y socioeconómico), tales como la gestión de biogás, el control de olores y ruido, la protección de las fuentes hídricas, la promoción de la participación ciudadana y la implementación de un sistema de seguimiento permanente.
Mediante memorial del 27 de agosto de 2025, la ANLA manifestó su decisión de desistir de la coadyuvancia que había presentado previamente en favor de la empresa accionante. En el escrito, la entidad solicitó al Despacho tener por retirada dicha intervención, sin exponer los motivos de su desistimiento. El señor Sebastián Melo, como representante legal de la sociedad C.I. Melo Arango S.A.S. presentó una serie de comunicaciones para intervenir en el proceso de tutela.
Inicialmente, la Secretaría del Consejo de Estado le requirió aclarar el objeto de su petición, ya que no era claro si se trataba de una demanda, un recurso u otra figura procesal. En respuesta, el interviniente aclaró que su intención era solicitar formalmente ser parte del presente proceso. Adicionalmente, pidió que se vincule a las alcaldías de las principales ciudades del país (Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla), empresas del sector energético (Ecopetrol, EPM, ISA), ministerios (Vivienda, Ambiente, Minas y Energía) y el Departamento Nacional de Planeación. Expuso que el propósito de su intervención es proporcionar un panorama más amplio sobre la gestión de residuos orgánicos.
Para ello, presentó su tecnología «HIDESS» como una alternativa a los rellenos sanitarios, capaz de transformar dichos residuos en energía renovable. Sostiene que esta solución puede reducir la cantidad de desechos que llegan a los rellenos entre un 25% y un 55%, duplicando su vida útil. Fundamentó la pertinencia de su solicitud en un contexto de crisis y compromisos nacionales.
Menciona el inminente colapso de los rellenos sanitarios en varias ciudades, un déficit de energía previsto a corto y mediano plazo en Colombia, los compromisos del país derivados del Acuerdo de París y el Acuerdo de Escazú, y programas gubernamentales como «Basura Cero». Mediante memorial de 14 de octubre de 2025, el señor Sebastián Melo, como representante legal de la sociedad C.I. Melo Arango S.A.S. reiteró la solicitud inicial y solicitó se respondiera su «derecho de petición». 6.
Memorial adicional presentado por el accionante El Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A. E.S.P reiteró la necesidad de practicar la inspección judicial solicitada, pues insistió en que la inspección demostraría que la anulación de la licencia ambiental careció de sustento probatorio y que el asunto es vital ante el inminente vencimiento de la vida útil del relleno Doña Juana.
Sostuvo que la solicitud de amparo cumple con los requisitos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales establecidos por la jurisprudencia de esta Sección. Destacó que la providencia acusada incurrió en un defecto fáctico al carecer de apoyo probatorio y limitarse a comparar posturas técnicas sin una valoración real. Finalmente, solicitó acoger una postura garantista para prevenir un perjuicio irremediable derivado de una inminente emergencia sanitaria.
Mediante auto de 16 de septiembre de 2025, el despacho de la consejera ponente resolvió de forma negativa dicha solicitud. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 7. Auto vincula a terceros y decreta pruebas de oficio El 29 de septiembre de 2025, el despacho de la ponente resolvió vincular como terceros con interés a la Gobernación de Cundinamarca, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la Defensoría del Pueblo y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Además, se decretaron pruebas de oficio para tener mayores elementos de juicio ante el argumento presentado por la accionante, relacionado con una inminente crisis sanitaria y ambiental en Bogotá y Cundinamarca causada por el agotamiento de la vida útil de sus rellenos sanitarios. Considerando la necesidad de contar con mayores elementos de juicio para tomar una decisión de fondo, se ordenó a los vinculados presentar un informe técnico para que explicaran: (i) Cuál es el riesgo, a mediano y largo plazo, de que se configure una emergencia sanitaria en los municipios de Cundinamarca por la falta de capacidad operativa en la gestión de residuos sólidos.
(ii) Detallar el estado actual y la vida útil proyectada, a mediano y largo plazo, de cada uno de los rellenos sanitarios que se encuentran en operación en el departamento de Cundinamarca. (iii) Si actualmente cursa alguna solicitud de licencia ambiental para la construcción y operación de un nuevo proyecto de disposición final de residuos sólidos que pretenda servir a los municipios de Cundinamarca.
(iv) Precisar el rol que el proyecto Relleno Sanitario Parque Ecológico Praderas del Antelio podría desempeñar, a mediano y largo plazo, como solución para la disposición de residuos sólidos. (v) Cualquier otra información técnica que consideren relevante para comprender la situación actual y las proyecciones a futuro de la capacidad del departamento para la disposición final de residuos sólidos.
Además, se ordenó a la ANLA que certificara si la licencia ambiental del proyecto se limitó a municipios de Cundinamarca o si incluía también a Bogotá. 8. Informes presentados por los terceros vinculados al presente trámite En cumplimiento de lo ordenado en la providencia anterior, se recibieron los siguientes informes: - Dirección de Evaluación, Seguimiento y Control Ambiental (DESCA) de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) La CAR rindió informe en los siguientes términos: (i) Sobre el riesgo de una emergencia sanitaria afirmó que desde que asumió la competencia sobre los rellenos sanitarios en 2022, no ha recibido alertas formales por parte de los municipios, operadores o el Distrito Capital sobre un riesgo inminente de emergencia sanitaria derivado de la falta de capacidad operativa.
No obstante entidad advirtió que los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) de los municipios de su jurisdicción evidencian una baja tasa de aprovechamiento. Esta situación, sumada a los altos volúmenes de residuos generados, ejerce una presión sobre la operación actual de los rellenos sanitarios. Por ello, concluyó que es imperativo que las entidades territoriales optimicen sus estrategias de aprovechamiento para mitigar dicho riesgo.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 (ii) En cuanto al estado actual y vida útil de los rellenos sanitarios, detalló la situación de los principales sitios de disposición final en el departamento, así: Asimismo, explicó la situación de los rellenos Cucunubá y San Miguel de Sema que atienden a sus respectivos municipios, con proyecciones hasta 2031 (Cucunubá) o mediante la implementación de nuevas celdas según la necesidad (San Miguel).
(iii) En lo relacionado con las solicitudes de licencias ambientales en trámite informó que se encuentran en evaluación tres solicitudes clave para la ampliación de la capacidad en la región, del siguiente modo: (iv) En cuanto al rol del proyecto Parque Ecológico Praderas del Antelio, advirtió que esa entidad, en ejercicio de sus competencias, negó la licencia ambiental para este proyecto mediante la Resolución No. 2364 del 31 de agosto de 2017 y reiteró los argumentos expuestos en ese acto administrativo. - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible aclaró que, si bien es el organismo rector de la política ambiental en Colombia, no tiene competencia directa en la prestación, control o supervisión del servicio público de aseo y disposición final de residuos sólidos, por lo que no cuenta con información técnica consolidada o bases de datos oficiales sobre los puntos solicitados en el informe.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34 Manifestó que su función es la formulación de políticas públicas y lineamientos generales para la gestión integral de residuos, como el CONPES 3874 de 2016 y la Estrategia Nacional de Economía Circular.
De modo que, su objetivo es promover la reducción, el aprovechamiento y la valorización de residuos para disminuir la presión sobre los rellenos sanitarios. Respecto al proyecto específico Relleno Sanitario Parque Ecológico Praderas del Antelio, el Ministerio subrayó que no participó en el trámite de licenciamiento ambiental, el cual fue gestionado y decidido por la ANLA.
Además, advirtió que no fue parte en el proceso judicial de nulidad que se adelantó contra dicha licencia ante el Consejo de Estado. En consecuencia, afirmó que desconoce los detalles técnicos y procesales del proyecto y afirma que cualquier información de fondo debe ser solicitada directamente a la ANLA. - Gobernación de Cundinamarca (Secretaría de Bienestar Verde) La Gobernación de Cundinamarca, mediante la Secretaría de Bienestar Verde, presentó informe técnico sobre la situación de la disposición de residuos sólidos en el departamento y señaló lo siguiente: Dijo que no se prevé un riesgo de emergencia sanitaria a mediano plazo, puesto que no existen fallas generalizadas en los programas de gestión integral de residuos (PGIRS) de los municipios.
Sin embargo, admite que, a largo plazo, el riesgo dependerá del manejo que cada municipio les dé a sus residuos. En cuanto a la vida útil de los rellenos sanitarios, informó sobre los principales rellenos sanitarios en operación en el departamento y su vida útil proyectada, del siguiente modo: - Relleno sanitario Nuevo Mondoñedo: Según datos de febrero de 2025, tiene una vida útil de 14 meses.
No obstante, una nueva licencia ambiental de mayo de 2025 le otorga una proyección de diez años adicionales. - Praderas del Magdalena: A febrero de 2025, le quedan 6.3 meses de vida útil. Sin embargo, una licencia de septiembre de 2024 le proyecta catorce años más. - Cucunubá: Tiene una proyección de quince años, pero atendiendo a un solo municipio.
Respecto a las solicitudes de nuevas licencias ambientales, manifestó no tener conocimiento de que actualmente se esté tramitando alguna de ellas ante las autoridades competentes (CAR o ANLA). En relación con el rol del proyecto Praderas del Antelio, señaló que los 116 municipios del departamento de Cundinamarca ya tienen sitios de disposición final avalados.
Considera que un nuevo proyecto como Praderas del Antelio podría complementar las actividades de los rellenos sanitarios existentes. Como información técnica adicional, indicó que, a pesar de que los rellenos actuales tienen una vida útil proyectada superior a 10 años, existe un alto crecimiento poblacional (superior al 27% en los últimos 5 años) y el consecuente aumento en la generación de residuos (cerca del 11% en el mismo período).
Por ello, recomienda que los futuros proyectos de disposición final se orienten hacia el aprovechamiento, para que a los vertederos solo lleguen los residuos que no se pueden reutilizar. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 - Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) LA SSPD presentó un informe técnico sobre la situación de la disposición final de residuos sólidos en Bogotá y Cundinamarca.
Manifestó que sus funciones se centran en la inspección, vigilancia y control de los prestadores de servicios públicos, pero no tiene competencia para declarar emergencias sanitarias, ya que esa es una atribución de los entes territoriales. Dijo que tampoco está a su cargo el trámite de licenciamiento ambiental para nuevos rellenos, función que corresponde a las CAR y a la ANLA.
Por ello, solicitó que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva de esa entidad. En cuanto a la disposición de residuos de Bogotá y Cundinamarca, explicó que se realiza en cuatro rellenos sanitarios autorizados, así: RELLENO SANITARIO UBICACIÓN COBERTURA VOLUMEN VIDA ÚTIL PROYECTADA ESTADO DE ALERTA NUEVO MONDOÑEDO Bojacá, Cundinamarca 80 municipios de Cundinamarca 1,175.8 toneladas/día Extensión de 10 años a partir de mayo de 2025.
No informado DOÑA JUANA Ciudad Bolívar, Bogotá D.C. Bogotá y 7 municipios de Cundinamarca No informado Hasta el primer semestre de 2029. Crítico (vida útil restante < 3 años). PRADERAS DEL MAGDALENA Girardot, Cundinamarca 42 municipios de Cundinamarca y Tolima 11,303 toneladas/mes Hasta el 15 de junio de 2045. No informado CUCUNUBÁ Vereda Aposentos, Cucunubá Municipio de Cucunubá No informado Hasta el 5 de mayo de 2055.
No informado Respecto al riesgo de emergencia sanitaria, dijo que, si bien no tiene competencia para declarar una emergencia sanitaria, utiliza un sistema de alertas basado en la vida útil de los rellenos. Considera como «situación crítica» a aquellos con una vida útil remanente de 0 a 3 años, ya que la puesta en marcha de un nuevo sitio puede tardar aproximadamente ese tiempo.
Actualmente, el Relleno Sanitario Doña Juana es el único clasificado en esta categoría. La SSPD participa activamente en la mesa de críticos rellenos sanitarios promovida por el Ministerio de Vivienda para proponer soluciones a esta problemática. En cuanto al rol del proyecto Praderas del Antelio afirmó que no puede determinar el rol que podría desempeñar, porque este no se encuentra registrado en el Sistema Único de Información (SUI) y, por lo tanto, no ha sido objeto de sus actividades de inspección, vigilancia y control.
Finalmente, añadió que considera críticas situaciones como irregularidades operativas, la disposición de residuos en lugares no autorizados como botaderos a cielo abierto y problemas de orden público que interrumpen el servicio, como los bloqueos de las comunidades. Para abordar esta problemática, dijo que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio ha creado la «mesa de críticos rellenos sanitarios», en la que la SSPD participa activamente para proponer soluciones a la crisis que enfrentan los sitios que han colapsado o llegado al final de su vida útil.
Al respecto, resaltó que los rellenos Doña Juana y Praderas del Magdalena han sido objeto de estas mesas de trabajo, y en la última sesión del 8 de abril de 2025 se concluyó que la operación de una nueva celda representa un avance importante para la continuidad del servicio. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36 II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 1, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 2 y específicas 3 de procedencia de la acción de tutela.
Cuestión previa: análisis sobre la supuesta crisis sanitaria y ambiental en Bogotá D.C. y el departamento de Cundinamarca La sociedad accionante alegó como uno de sus argumentos de la presente solicitud de amparo la existencia de una supuesta crisis inminente en la gestión de residuos sólidos en Bogotá y Cundinamarca, derivada del colapso y agotamiento de la vida útil de los rellenos sanitarios.
Según su argumentación, el proyecto Parque Ecológico Praderas del Antelio es la única solución viable a esta problemática, y la providencia judicial cuestionada desconoció esta grave situación. Dada la trascendencia de dicho argumento, pues una eventual crisis en la gestión de residuos sólidos podría generar graves problemas ambientales y una afectación masiva de derechos fundamentales, el despacho de la ponente consideró necesario verificar, mediante pruebas técnicas, si la afirmación sobre dicha crisis corresponde con la realidad. 1 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) 2 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 3 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37 Para ello, mediante auto del 29 de septiembre de 2025, se solicitó a las entidades con competencia técnica y rectoría en la materia (la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), la Gobernación de Cundinamarca, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible) que rindieran un informe detallado sobre el estado actual y proyectado de la disposición final de residuos en la región. Una vez analizados los informes técnicos aportados al expediente, se concluye que el escenario de crisis generalizada e inminente descrito por la accionante no encuentra respaldo en la evidencia oficial, pues las entidades encargadas de la gestión, planificación y vigilancia del servicio público de aseo señalaron una realidad distinta.
Sobre el particular, se encuentra que no hay una emergencia sanitaria declarada o inminente, tanto la CAR como la Gobernación de Cundinamarca señalaron que no han recibido alertas formales ni prevén un riesgo de emergencia sanitaria. La CAR precisó que, desde que asumió la competencia en 2022, ninguna entidad territorial u operador ha reportado una situación de riesgo inminente.
Si bien ambas entidades reconocen desafíos a largo plazo por el crecimiento poblacional y las bajas tasas de aprovechamiento, esta situación se enmarca en una necesidad de optimización de la gestión y no en un colapso operativo. Asimismo, los informes de la Gobernación de Cundinamarca y la SSPD desvirtúan la idea de un agotamiento inmediato, toda vez que los proyectos como el Relleno Sanitario Nuevo Mondoñedo y Praderas del Magdalena han obtenido licencias ambientales que extienden su operación por 10 y 14 años adicionales, respectivamente.
Además, la CAR informó que se encuentran en evaluación tres solicitudes de licencia ambiental para la ampliación y optimización de la capacidad de los rellenos de Nuevo Mondoñedo, Praderas del Magdalena y La Esmeralda, lo que demuestra que el sistema está gestionando activamente la necesidad de expansión. De igual forma, la SSPD, con su sistema de alertas técnicas, identifica como situación crítica (menos de 3 años de vida útil) únicamente al Relleno Sanitario Doña Juana, que atiende principalmente a Bogotá. Sin embargo, esta situación no es desconocida ni desatendida y, por el contrario, la misma entidad informó que este caso es objeto de seguimiento activo a través de la «mesa de críticos rellenos sanitarios», liderada por el Ministerio de Vivienda, donde se articulan soluciones para garantizar la continuidad del servicio.
En síntesis, las pruebas recaudadas demuestran que las autoridades competentes no solo descartan una crisis sanitaria generalizada e inminente en la región, sino que acreditan la existencia de una planificación que ha resultado en la extensión de la vida útil de los principales sitios de disposición y la evaluación de nuevos proyectos.
De la vinculación como tercero con interés del señor Sebastián Melo, representante legal de C.I. Melo Arango S.A.S. Mediante diversas comunicaciones, el señor Sebastián Melo, en calidad de representante legal de la sociedad C.I. Melo Arango S.A.S., solicitó su vinculación y la de un grupo de entidades públicas y empresas privadas al presente trámite de tutela.
En primer lugar, se debe señalar que la intervención del señor Melo como tercero con interés es procedente, pues el presente asunto trata de una acción de tutela dirigida a controvertir la sentencia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado en el trámite de una nulidad especial ambiental, esto es, una acción pública. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38 En consecuencia, se accede a la solicitud del señor Sebastián Melo de ser vinculado como tercero interviniente en el presente proceso.
No obstante, es necesario precisar que el objeto de la presente acción de tutela consiste en determinar si la Sección Primera del Consejo de Estado, al proferir la sentencia del 20 de febrero de 2025 dentro del medio de control de nulidad especial ambiental (expediente 11001-03-24-000-2018-00393-00), vulneró los derechos fundamentales de la sociedad Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S E.S.P., particularmente por haber incurrido en las causales específicas de procedencia de tutela contra providencia judicial que la accionante alega.
Por ello, no es procedente la solicitud de vinculación de las alcaldías de Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla; las empresas Ecopetrol, EPM e ISA; los ministerios de Vivienda, Ambiente y Minas y Energía; y el Departamento Nacional de Planeación. Por cuanto, como se precisó, el análisis en esta sede se contrae a la providencia judicial proferida dentro del proceso de nulidad, del cual ninguna de estas entidades fue parte.
En este orden de ideas, al quedar desvirtuada con pruebas técnicas la premisa fáctica sobre la cual la accionante edificó la supuesta emergencia sanitaria, se concluye que este argumento carece de la relevancia constitucional necesaria para ser el eje central de la presente solicitud de amparo, por lo que no se realizará un estudio de potencial vulneración de derechos al ambiente sano o la salubridad pública que podrían derivarse de dicha situación. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala advierte que la relevancia constitucional de la presente acción sí se configura desde la perspectiva de los derechos fundamentales que la sociedad accionante alega como vulnerados directamente por la providencia judicial cuestionada.
Otras cuestiones previas Previo a formular los problemas jurídicos correspondientes, se considera necesario pronunciarse sobre algunos de los argumentos expuestos en la acción de tutela que, por su naturaleza, exceden el ámbito de la controversia que fue resuelta en la sentencia cuestionada. Por lo tanto, no serán objeto de un análisis de fondo en esta providencia. El accionante acusa una incorrecta aplicación del principio de precaución. Sin embargo, la lectura de la sentencia del 20 de febrero de 2025 permite constatar que el Consejo de Estado, Sección Primera aclaró que su decisión no se fundamentó en la aplicación de dicho principio.
Sobre el particular, se tiene que el análisis de la autoridad judicial demandada se centró en el presunto incumplimiento de requisitos legales previos y esenciales para la expedición de la licencia, como la debida conformación del Estudio de Impacto Ambiental (EIA) y la motivación suficiente del acto. Por ello, dicha controversia, que se encuentra relacionada con la valoración de las pruebas y la suficiencia o no de los estudios que respaldaban al EIA, será analizada al estudiar los cargos por defecto fáctico y falta de motivación formulados en la tutela.
Problema jurídico De conformidad con lo expuesto, corresponde a la Sala determinar si la providencia de la Sección Primera del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales de la sociedad accionante al debido proceso, buen nombre y libertad de empresa, al anular la licencia ambiental del proyecto Parque Ecológico Praderas del Antelio.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39 Para sustentar dicha vulneración, la demandante alega que la sentencia incurrió en: (i) defecto sustantivo 4, al interpretar erróneamente las normas sobre las visitas técnicas en el trámite ambiental;
(ii) defecto fáctico, por actuar como un árbitro técnico sin decretar pruebas de oficio (inspección judicial o peritaje) y por omitir la valoración de los conceptos de la Procuraduría; (iii) y, defecto por falta de motivación, que se manifiesta en: la presunta contradicción al analizar la compatibilidad del proyecto con el uso del suelo; la insuficiente justificación frente a la falta de participación ciudadana; la valoración desproporcionada del permiso de vertimientos; y (iv) la omisión de una ponderación entre la protección ambiental y la necesidad imperiosa del servicio público de aseo.
La Sala anticipa que negará el amparo solicitado, al concluir que la providencia judicial controvertida no incurrió en ninguno de los defectos que le fueron endilgados, toda vez que la decisión cuestionada realizó un ejercicio interpretativo razonable de las normas procesales y ambientales, se fundamentó en una valoración completa de las pruebas obrantes en el expediente y contó con una motivación suficiente frente a cada uno de los cargos que llevaron a la anulación del acto administrativo.
Por razones metodológicas, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el presente caso; (ii) Defecto sustantivo en el caso concreto; (iii) Defecto fáctico en el caso concreto; y (iv) Defecto por falta de motivación en el caso concreto. (i) Del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el presente caso La Sala anota que la acción de tutela cumple con el (i) requisito de relevancia constitucional porque la parte actora invoca la protección del derecho fundamental al debido proceso, se sustentan con suficiencia las razones por las que la decisión judicial cuestionada afecta dicho derecho, no se trata de un asunto de mera legalidad o económico y los cuestionamientos tienen que ver con la ratio decidendi de la decisión. Tampoco se advierte que la acción de tutela se utilice como una instancia adicional, toda vez que, la providencia judicial controvertida fue proferida en única instancia por la Sección Primera del Consejo de Estado, decisión con la cual culminó el proceso, lo que significa que es definitiva y contra ella no procede ningún otro recurso ordinario.
Además, de configurarse alguno de los requisitos especiales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, se vería comprometido el derecho fundamental al debido proceso de la parte actora, en tanto la autoridad judicial demandada habría incurrido en: una falta de valoración de la prueba o en la omisión de decretar pruebas de oficio; una indebida interpretación de la norma que trata sobre las visitas realizadas en el trámite de la licencia ambiental; y si la omisión de justificar de manera suficiente y coherente aspectos determinantes de su decisión. Se cumple con el (ii) Requisito general de subsidiariedad, porque los argumentos invocados no se enmarcan en las causales del recurso extraordinario de revisión o de algún otro medio de defensa idóneo para la defensa de los derechos que invoca vulnerados.
En igual sentido, el (iii) Requisito general de inmediatez se satisface, pues, el ejercicio de la presente acción de tutela resulta oportuno, toda vez que la sentencia fue proferida el 20 de febrero de 2025, notificada el 13 de marzo de 2025 por correo electrónico (se entiende debidamente notificada el 17 de marzo de 2025, de acuerdo 4 Si bien la accionante alega la configuración de defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y de defecto sustantivo, la Sala realizara el estudio solamente bajo la categoría de este último, porque los argumentos de la tutela no se dirigen a cuestionar un vicio propio del trámite del proceso judicial, sino que reprochan la interpretación y aplicación que dicha autoridad judicial realizó de las normas procesales que gobernaban la actuación administrativa.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40 con lo previsto en la Ley 2213 de 2022), y el ejercicio de acción de tutela tuvo lugar el 23 de julio de 2025. En lo demás, la Sala encuentra que están satisfechos los requisitos generales de procedencia, si se tiene en cuenta que la accionante alega una (iv) irregularidad que genera un efecto determinante y afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) la parte actora identificó de manera razonable los hechos que generaron la vulneración y, (vi) se cumplen los requisitos de procedencia de acción de tutela. Por lo que la Sala pasa a analizar si se configuran los defectos alegados. (ii) Del defecto sustantivo5 en el caso concreto La sociedad accionante sostiene que la sentencia incurrió en defecto sustantivo al interpretar de manera errónea y excesivamente formalista las normas que regulan la visita técnica, dándole el tratamiento de una prueba pericial formal e imponiendo cargas no previstas en la ley especial, como la necesidad de correr traslado de su resultado.
Sobre este punto, la autoridad judicial demandada explicó que, si bien el trámite de licenciamiento se rige por una norma especial, esto es, el Decreto 2820 de 2010 norma especial, dicha reglamentación presenta un vacío respecto al trámite del recurso de reposición. Por ello, debía aplicarse el principio de integración normativa y debía acudirse a las disposiciones de la Ley 1437 de 2011, específicamente, los artículos 40 y 79, que establecen el derecho de los interesados a «controvertir las pruebas aportadas o practicadas dentro de la actuación, antes de que se dicte una decisión de fondo» y el deber de dar traslado a las demás partes cuando se presenten o decreten pruebas en el trámite de un recurso.
Además, advirtió que fue la propia ANLA la que le otorgó explícitamente la calidad de prueba a la visita, pues en el artículo cuarto del Auto 421 de 2018, esa entidad resolvió: «(…) Tener como prueba el resultado de la visita efectuada». De ahí que, la ANLA sometió el resultado de esa visita, contenida en el Concepto Técnico 922 de 2018 al régimen de pruebas del procedimiento administrativo.
En ese contexto, manifestó que la ANLA estaba obligada a seguir el procedimiento que la Ley 1437 de 2011 establece para garantizar el derecho de contradicción. Sin embargo, actuó de forma inconsistente, porque, mientras que para otras pruebas decretadas en el mismo auto sí ordenó el respectivo traslado, para esta omitió hacerlo, convirtiéndola en una «prueba sorpresiva» que vulneró el debido proceso del municipio de Bojacá y de los demás intervinientes.
Para resolver este cuestionamiento se hace necesario precisar el contexto en el que se adelantó el trámite administrativo. Se encuentra que el trámite de licenciamiento ambiental fue iniciado por la CAR, entidad que, mediante la Resolución 2364 de 2017, negó la licencia al proyecto. Contra esta decisión, la sociedad accionante interpuso recurso de reposición. 5 Como lo ha reiterado esta Sala, en los términos de la sentencia T – 1009 de 2000 de la Corte Constitucional, se presenta el denominado defecto sustantivo cuando la decisión judicial es proferida con fundamento en una norma claramente inaplicable al caso concreto, ya sea porque perdió vigencia, porque su aplicación resulta del todo inconstitucional o, porque su contenido no guarda relación de conexidad material con los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado.
Sin embargo, para que se predique tal defecto es preciso tener en cuenta que la acción de tutela no puede interponerse para controvertir la razonable interpretación de una norma legal o reglamentaria, en razón de que los jueces son autónomos para escoger entre diversas interpretaciones de una disposición legal, la que consideren más acorde con el ordenamiento jurídico (art. 230 de la Constitución Política).
Para la Corte Constitucional, una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo cuando: (i) la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador, (ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y, finalmente, (iii) cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva (Sentencia T – 462 de 2003, Corte Constitucional).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41 De manera simultánea, la empresa presentó una recusación contra el director de la CAR, con base en un posible conflicto de interés. Dicha recusación fue resuelta por la Procuraduría General de la Nación, la cual encontró fundado el impedimento y, en consecuencia, apartó a la CAR del conocimiento del asunto.
Por esta razón, el expediente fue remitido a la ANLA, quien asumió la competencia para resolver el recurso de reposición pendiente. Ahora bien, se encuentra que, el Decreto 2820 de 2010, norma especial que regía el trámite de licenciamiento al momento de la solicitud, si bien contempla la procedencia del recurso de reposición contra el acto que decide la licencia, guarda silencio sobre el procedimiento específico que debe seguirse para su trámite, y en particular, sobre las reglas para el decreto, práctica y contradicción de pruebas en esa etapa.
Por ello, resultaba necesario remitirse a la norma general que rige las actuaciones administrativas, como lo dispone los artículos 2 y 34 de CPACA, los cuales establecen que sus disposiciones se aplicarán en lo no previsto por los procedimientos regulados en leyes especiales. Se trae en cita dichas normas: «Artículo. 2º—Ámbito de aplicación. Las normas de esta parte primera del código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas.
A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. (…) Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este código.» (…) Artículo. 34.—Procedimiento administrativo común y principal.
Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta parte primera del código.» Asimismo, la Ley 1437 de 201 impuso la garantía del principio de contradicción, en el entendido que la Administración debe asegurar que todos los intervinientes conozcan el material probatorio que se va a valorar.
Para ello, instituyó la figura del traslado como el mecanismo idóneo para que los interesados puedan pronunciarse sobre las pruebas decretadas de oficio o aportadas por otros, garantizando así su derecho de defensa y el equilibrio procesal. Dicha garantía se encuentra prevista en los siguientes artículos: «Artículo. 40.—Pruebas. Durante la actuación administrativa y hasta antes de que se profiera la decisión de fondo se podrán aportar, pedir y practicar pruebas de oficio o a petición del interesado sin requisitos especiales.
Contra el acto que decida la solicitud de pruebas no proceden recursos. El interesado contará con la oportunidad de controvertir las pruebas aportadas o practicadas dentro de la actuación, antes de que se dicte una decisión de fondo. Los gastos que ocasione la práctica de pruebas correrán por cuenta de quien las pidió. Si son varios los interesados, los gastos se distribuirán en cuotas iguales.
Serán admisibles todos los medios de prueba señalados en el Código de Procedimiento Civil. (…) Artículo. 79.—Trámite de los recursos y pruebas. Los recursos se tramitarán en el efecto suspensivo. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42 Los recursos de reposición y de apelación deberán resolverse de plano, a no ser que al interponerlos se haya solicitado la práctica de pruebas, o que el funcionario que ha de decidir el recurso considere necesario decretarlas de oficio.
Cuando con un recurso se presenten pruebas, si se trata de un trámite en el que interviene más de una parte, deberá darse traslado a las demás por el término de cinco (5) días. Cuando sea del caso practicar pruebas, se señalará para ello un término no mayor de treinta (30) días. Los términos inferiores podrán prorrogarse por una sola vez, sin que con la prórroga el término exceda de treinta (30) días.
En el acto que decrete la práctica de pruebas se indicará el día en que vence el término probatorio.» Ahora bien, la Sala encuentra que, como lo señaló la sentencia cuestionada, la ANLA dictó el Auto 421 de 7 de febrero de 2018, «Por el cual se decreta la práctica de unas pruebas para resolver el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 2364 del 31 de agosto de 2017».
En dicha decisión, en el título de «consideraciones jurídicas», explicó que debía aplicarse el CPACA en lo atinente a las normas de presentación, oportunidad y trámite del recurso de reposición. Además, citó los referidos artículos 79 y 40 ibidem, con el objeto de señalar que son las normas aplicables para el trámite del recurso y las pruebas.
Con fundamento en esas nomas, expresó que debía darse traslado de las pruebas a los intervinientes. De igual forma, en cuanto a la visita técnica, expresó lo siguiente: «(…) esta Autoridad efectuó dicha visita de oficio el día 27 de diciembre de 2017, (…) a la que fue invitada la Procuraduría General de la Nación, y la sociedad Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A. E.S.P., la cual contó con el acompañamiento de representantes de esta última.
Por lo anterior, y teniendo en cuenta que la mencionada visita hace parte intrínseca del trámite de licenciamiento ambiental y en consecuencia, su resultado es indispensable, tal y como en este caso se consideró, para la toma de la decisión. Por lo anterior, se precisa, que las resultas de dicha visita se tendrá como prueba dentro del trámite objeto de estudio.».
Posteriormente, en los numerales segundo y tercero de la parte resolutiva ordenó realizar el traslado de la certificación de uso de suelo que debía aportar el municipio de Bojacá y del gráfico de localización de cuerpos de agua de la zona de influencia directa e indirecta del proyecto. Además, en el numeral cuarto de esa decisión, la entidad ambiental dispuso «Tener como prueba el resultado de la visita efectuada al área del proyecto por el Grupo Técnico de la Subdirección de Evaluación y Seguimiento de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA, el día 27 de diciembre de 2017.».
Sin embargo, como lo señaló la autoridad judicial, no realizó el traslado de dicha visita en esa ocasión, a pesar de que le otorgó la calidad de prueba. Tampoco consta que el traslado de ese medio probatorio se hubiera realizado en algún momento antes de que se dictara el acto administrativo que resolvió el recurso. De igual forma, se encuentra demostrado que la ANLA profirió el Concepto Técnico 00922 de 9 de marzo de 2018 «Concepto Técnico Recurso de Reposición», que tuvo como prueba la visita en campo realizada por la ANLA el 27 de diciembre de 2017.
Dicho concepto fue citado e hizo parte de las consideraciones de la Resolución 00363 de 13 de marzo de 2019, por medio de la cual la ANALA resolvió el recurso de reconsideración en el sentido de reponer la decisión inicial y, en su lugar, otorgar la licencia ambiental. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43 En este contexto, se encuentra que en el fallo controvertido no se configuró el defecto sustantivo alegado, toda vez que está demostrado que la ANLA le otorgó una connotación probatoria a la visita técnica efectuada el 27 de diciembre de 2017.
De ahí que, debía aplicar el procedimiento probatorio establecido en el CPACA y garantizar el derecho de contradicción. No obstante, incumplió con esa obligación, convirtiéndola en lo que la sentencia denominó «prueba sorpresiva», que rompió el derecho de defensa de los intervinientes. De modo que, la interpretación de la Sección Primera del Consejo de Estado correspondió a una aplicación de las normas que reglamentan el trámite administrativo, las cuales garantizan el derecho al debido proceso de las partes y, contrario a lo que afirma la parte actora, no puede ser entendido como una conclusión contraria a derecho o vulneradora de derechos fundamentales, por el contrario, se constituyó en garantía del derecho al debido proceso administrativo.
(iii) Del defecto fáctico6 en el caso concreto En síntesis, la parte actora sostiene que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico porque: (i) omitió su deber de decretar pruebas de oficio, como una inspección judicial o un dictamen pericial, para resolver la controversia técnica entre los conceptos de la ANLA y la CAR, actuando en su lugar como un árbitro técnico sin competencia;
(ii) ignoró por completo o restó valor probatorio, sin justificación, a los conceptos técnicos emitidos por la Procuraduría General de la Nación, los cuales eran favorables al proyecto y desvirtuaban los riesgos ambientales advertidos; y (iii) dejó de valorar la presunta contradicción de la propia CAR, que, había emitido conceptos favorables al proyecto antes de su negativa a conceder la licencia. Dado que los argumentos del defecto fáctico controvierten la valoración probatoria realizada por la autoridad judicial en dos acápites distintos de la sentencia, uno, sobre los recursos hídricos superficiales (humedales) y, otro, sobre la zona de recarga de acuíferos, por razones metodológicas, la Sala los analizará de forma independiente.
En consecuencia, se estudiarán primero los argumentos que cuestionan lo relativo a los humedales y, posteriormente, el de los acuíferos. A. Del defecto fáctico en relación con la afectación a recursos hídricos superficiales (humedales) La sociedad accionante sostiene que la Sección Primera del Consejo de Estado incurrió en un defecto fáctico al valorar la prueba sobre la presunta afectación a los humedales, pues no se basó en una valoración probatoria integral, sino que se limitó a actuar como un «árbitro técnico» entre los conceptos de la ANLA y la CAR, prefiriendo sistemáticamente la postura de esta última sin una justificación técnica propia. 6 Respecto del defecto fáctico, la Corte Constitucional ha señalado que se produce cuando de la actividad probatoria ejercida por el juez se desprende, -en una dimensión negativa-, que se omitió la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez.
En esta situación se incurre cuando se produce la negación o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba, cuando el juez simplemente la ignora u omite, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente. Asimismo, la Corte Constitucional ha precisado que para que se constituya una vía de hecho por defecto fáctico es necesario que “(…) se hayan dejado de valorar pruebas legalmente aducidas al proceso, o que en la valoración de las pruebas legalmente practicadas se haya desconocido manifiestamente su sentido y alcance y, en cualquiera de estos casos, que la prueba sobre la que se contrae la vía de hecho tenga tal trascendencia que sea capaz de determinar el sentido de un fallo.
Sólo bajo esos supuestos es posible la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, de manera que cuando los mismos no satisfagan estas exigencias, no procede el amparo constitucional pues se trata de situaciones que se sustraen al ámbito funcional de esta jurisdicción.” El defecto fáctico se presenta en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto.
Se configura, entre otros, en los siguientes supuestos: (i) cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido; (ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva;
(iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso;
(v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44 Afirmó que, ante esta controversia entre expertos, el deber de la autoridad judicial era decretar pruebas de oficio (como una inspección judicial o un peritaje) para formar su propia convicción, y no simplemente escoger una de las tesis.
Adicionalmente, advirtió que en la providencia cuestionada no se tuvieron en cuenta los conceptos favorables de la Procuraduría General de la Nación que, según afirma, desvirtuaban la existencia de los riesgos advertidos. Sobre el particular, se encuentra que la autoridad judicial demandada, para resolver el cargo contrastó la evidencia técnica del expediente, así: Por un lado, constató que la ANLA fundamentó su decisión en el Concepto Técnico 922 del 9 de marzo de 2018, el cual, a su vez, se basó en los hallazgos de una única visita de campo realizada el 27 de diciembre de 2017.
Con base en esta actuación, la ANLA concluyó que los cuerpos de agua del predio eran «reservorios artificiales» y que los humedales naturales cercanos estaban aislados. Por otro lado, la providencia judicial valoró los de la CAR que advertían riesgos, específicamente el Informe Técnico 370 del 4 de septiembre de 2015 y el Informe Técnico DESCA 1136 del 3 de diciembre de 2015, que fueron producto de varias visitas, documentaron la existencia de un «complejo de ecosistemas acuáticos» y «humedales antropizados» con presencia de fauna vulnerable, llevando a la CAR a concluir que el Estudio de Impacto Ambiental era insuficiente.
Con base en esa contraposición, la sentencia concluyó que el análisis de la ANLA, al fundarse en una «única observación visual», resultaba precario e insuficiente frente a la evidencia técnica, detallada y sostenida en el tiempo por la CAR, configurándose así el vicio de falsa motivación. Ahora bien, con el fin de realizar el estudio de la presunta configuración del defecto alegado, se presenta una tabla comparativa que resume las dos valoraciones técnicas contrapuestas sobre el recurso hídrico superficial: VALORACIÓN DE LA ANLA VALORACIÓN DE LA CAR VALORACIÓN DE LA CAR FUNDAMENTO PRINCIPAL Concepto Técnico 922 de 2018 - fundamentado en la visita de campo del 27 de diciembre de 2017.
Informe Técnico 370 de 2015 (Sustentado en visitas técnicas de 5 de diciembre y 15 de diciembre de 2014, realizado por una bióloga – contratista de la CAR, un ecólogo – contratista de la CAR y un profesional especializado de la CAR. Informe Técnico DESCA 1136 de 3 de diciembre de 2015 – fundamentado en la visita técnica de 15 de septiembre de 2014, realizada por 5 profesionales especializados y un contratista de la CAR.
NATURALEZA DE LOS CUERPOS DE AGUA «reservorios» artificiales y «totalmente antropizados», creados por diques, usados como «abrevadero y depósito de agua». No se encuentran en los humedales identificados en Colombia ni en los sitos Ramsar. Identificó un «sistema de humedales antropizados». Además, dijo que «en el área contigua a la zona de interés se identificaron 4 humedales naturales y uno artificial, que por sus características físicas alberga gran diversidad de especies de fauna y flora, mucha de ella endémica y con algún grado de vulnerabilidad tal es el caso de la tingua moteada (Gallinula melanops bogotensis) y la monjita de pantano (Chrysomus icterocephalus bogotensis), entre otros.
Estos cuerpos de agua se deben tener en cuenta, debido a su ubicación con respecto al proyecto у su posible afectación por el desarrollo del mismo.» Al analizar el EIA, concluyó que: «erróneamente se establece que no existen ecosistemas acuáticos en el área de influencia del proyecto. Por lo anterior no es posible determinar por parte del consultor de manera exacta los cambios en la estructura de la comunidad hidrobiológica y el deterioro de su hábitat.» HALLAZGOS SOBRE FAUNA Y FLORA Sostuvo que no se identificaron especies endémicas durante su visita y que la fauna observada estaba fuera del área de influencia. Observó «vegetación propia de áreas inundables».
Criticó la falta de profundidad en el diagnóstico de la fauna silvestre en el EIA. Menciona que la presencia de especies amenazadas o de importancia económica no Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45 VALORACIÓN DE LA ANLA VALORACIÓN DE LA CAR VALORACIÓN DE LA CAR fueron reportadas en el estudio.
Expuso que «(…) dada la poca determinación y diagnóstico completo de la población de fauna silvestre presente en la zona del proyecto no hay un conocimiento de la verdadera afectación de este recurso biológico si es ejecutado el proyecto.» CONCLUSIÓN GENERAL Concluyó que dentro del área de influencia no existen humedales que restrinjan el proyecto y que no había mérito para negar la licencia por este aspecto.
Identificó los humedales Chicaque y Tingua Moteada a 1.2 km de distancia. Concluye que por la topografía (colinas y microcuencas diferentes), no habrá interacción con el proyecto y los cuerpos de agua, por lo que no sufrirían ninguna afectación. Se observa un sistema de drenaje de aguas lluvias con 2 reservorios artificiales, los cuales fueron identificados con coordenadas.
Además, advirtió que en el área de interés del proyecto se encuentran los humedales Chicaque Fute, Tingua Moteada, Balsillas, Mosquera y Lago Mayor, que tienen fauna y flora endémica. Determinó que, al no haber una correcta caracterización, «no existe una valoración exacta de los verdaderos impactos a la fauna silvestre, así como en las comunidades hidrobiológicas ubicadas en los humedales identificados».
Aunado a lo anterior, y como lo resaltó la autoridad judicial accionada, se encuentra que mediante el Auto DRSO 0006 del 7 de enero de 2016, la CAR requirió a la accionante para que estableciera el «Cambio en la estructura de la comunidad hidrobiológica (humedales artificiales o naturales identificados)» y las acciones para su manejo.
En respuesta, el titular del proyecto, en escrito del 3 de febrero de 2016, insistió en su premisa de que los procesos del relleno «no tienen afectación sobre humedales artificiales o naturales», con el argumento que la ubicación del proyecto en un valle central «proporciona condiciones de aislamiento del entorno». Dicha respuesta fue considerada insuficiente por la CAR, que, mediante el Informe Técnico DESC 570 del 15 de julio de 2016, insistió en que «aunque la sociedad indica que la construcción y operación del relleno no genera afectación sobre humedales artificiales o naturales debido a la ubicación y aislamiento del proyecto en el valle central entre dos colinas, esto no responde con lo conceptuado en dicho Informe [Técnico 370]».
Por ello, y para poder evaluar el impacto real, la autoridad ambiental determinó que se debía requerir al titular del proyecto que adelantara un estudio «en la primera época de lluvias que se presente en ejecución del proyecto, para identificar las comunidades hidrobiológicas de los humedales relacionados en el Informe Técnico 370 de 2015».
Ahora bien, con fundamento en estos conceptos, la ANLA llegó a las siguientes conclusiones: RESOLUCIÓN 00363 DE 2018 SUSTENTO TÉCNICO – CONCEPTO TÉCNICO 00922 DE 2018 1. Los cuerpos de agua en el área del proyecto son artificiales y no humedales Afirmó que los cuerpos de agua son «reservorios» artificiales y «totalmente antropizados», producto de diques construidos para la ganadería. Concluyó que Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 46 no presentan «condiciones naturales de humedales» que restrinjan el proyecto. 2.
Los humedales naturales cercanos no serán afectados Expresó que los humedales naturales (Chicaque, Tingua Moteada) se encuentran a 1.2 km de distancia y en una microcuenca diferente, separados por colinas. Asegura que por la «condición topográfica», «en ningún momento de la ejecución del proyecto habrá interacción alguna». 3.
Los hallazgos de fauna y flora de la CAR no fueron verificados Anotó que, si bien la CAR reportó especies endémicas en su Informe Técnico 370, estas «no fueron identificadas durante la visita realizada el 27 de diciembre de 2017» por la ANLA. La fauna observada, según la ANLA, se encuentra «fuera del área de influencia del proyecto». 4.
No existe mérito para negar la licencia por este aspecto Concluyó que «no se encuentra motivo en cuanto a los cuerpos de agua existentes en la zona para negar la licencia ambiental». Por su parte, la CAR dictó la resolución por la cual negó la licencia ambiental. En lo atinente al tema bajo análisis, expuso los siguientes argumentos: RESOLUCIÓN 2364 DE 2017 SUSTENTO TÉCNICO – INFORMES TÉCNICOS 370 Y 1136 DE 2015 Y 570 DE 2016 1.
Los cuerpos de agua conforman un Sostuvo que en el área contigua al proyecto se encontró la formación de un Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47 complejo de humedales «sistema de humedales antropizados» y un «complejo de ecosistemas acuáticos» que debían ser tenidos en cuenta por su posible afectación. 2.
El área alberga fauna y flora endémica y vulnerable El Informe Técnico 370 de 2015 documentó en los humedales contiguos la presencia de diversidad de especies de fauna y flora, mucha de ella endémica y con algún grado de vulnerabilidad, como la tingua moteada. 3. El EIA era deficiente Consideró que el argumento de la empresa sobre el «aislamiento» del proyecto no responde con lo conceptuado en los hallazgos técnicos.
Concluyó que, al no haber una caracterización adecuada, es imposible valorar los impactos reales sobre las comunidades hidrobiológicas. 4. La falta de información impedía otorgar la licencia. Señaló que «en varios de los informes técnicos se hace mención a la presencia de unos cuerpos de agua tanto superficiales como subterráneos los cuales de conformidad con la normatividad legal ambiental existente deben manejarse atendiendo lo dispuesto en el Decreto 1736 del 28 de agosto de 2015, que en su artículo primero modificó el artículo 2.3.2.3.2.2.5 del Decreto 1077 de 2015» Anotó que, al no haberse subsanado las deficiencias del EIA y al no aportar la información requerida sobre Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 48 los impactos en los humedales, era «inviable el otorgamiento de la licencia solicitada».
A partir de estas pruebas, la autoridad judicial accionada expuso que el hecho de que ambas entidades reconocieran la existencia de diques que alteraron el drenaje natural, imponía un «deber de análisis hidráulico e hidrogeológico exhaustivo» para verificar si el predio hacía parte de un complejo de humedales interconectados. Asimismo, resaltó que la CAR realizó un análisis cartográfico que demostraba no solo la cercanía de las obras a los humedales, sino que «el trayecto de la tubería que conduce sobre los humedales Chicaque y Tingua Moteada Fute las aguas residuales del relleno sanitario hasta el río Bogotá».
Se trae en cita la imagen que fue utilizada en la sentencia: De igual forma, concluyó que la ANLA incumplió este deber, pues su decisión de descartar los riesgos se basó en una «única observación visual», la cual resultaba insuficiente y contraria a la robusta caracterización de la CAR, que provenía de múltiples visitas. Por esta razón, la providencia judicial compartió «la conclusión de la CAR», en el sentido de que el EIA no caracterizaba de forma suficiente los ecosistemas acuáticos, lo que «impedía una valoración exacta de los impactos al recurso hídrico».
Ahora bien, en cuanto a los argumentos expuestos por el accionante para sustentar la configuración de defecto fáctico, debe decirse, en primer lugar, que, el decreto de pruebas de oficio es una facultad discrecional del juez, no una obligación irrestricta, pues la obligación de aportar pruebas recae para demostrar sus afirmaciones recae en las partes.
Además, dicha potestad se ejerce excepcionalmente cuando las pruebas son insuficientes o ambiguas. En el presente asunto, la autoridad judicial accionada encontró que las pruebas documentales y técnicas aportadas por las autoridades ambientales, además de las que decretó de oficio en la audiencia inicial, eran suficientes para tomar una decisión, sin que fuera indispensable un nuevo peritaje o inspección para llegar a dicha conclusión. En segundo lugar, en el proceso judicial consta que, la parte accionante en la audiencia inicial no cuestionó la decisión que finalizó esa etapa.
En consecuencia, no puede ahora, en sede de tutela, alegar un vicio por la ausencia de una prueba que no solicitó. En tercer lugar, la Sala encuentra que la autoridad judicial contaba con un acervo probatorio amplio y suficiente para resolver el asunto de manera razonable. Como se detalló, la Sección Primera del Consejo de Estado no se limitó a escoger Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49 caprichosamente una postura, sino que contrastó los informes de la CAR con la conclusión de la ANLA.
En cuanto a la omisión de valorar los conceptos de la Procuraduría General de la Nación (de 28 de septiembre de 2015 y de 6 de abril de 2017), se encuentra que dichos informes, en efecto, sostuvieron que no había humedales en el predio donde se iba a desarrollar el proyecto. El primero de ellos, tras una visita de campo, afirmó que «No hay presencia de humedales», y el segundo reforzó esta idea al señalar que en el sitio «no existen fuentes hídricas que puedan llegar a contaminarse».
No obstante, ninguno de los dos conceptos analizó la suficiencia del EIA en lo que respecta al «complejo de ecosistemas acuáticos» que la CAR había identificado, no solo en el predio, sino en el área de influencia directa e indirecta del proyecto. Además, la decisión de la autoridad judicial de declarar la nulidad de la licencia por este cargo se fundamentó en la falta de información suficiente en el EIA para valorar la posible afectación a los humedales que se encontraban en el área contigua al proyecto y que podían encontrarse interconectados.
Por lo tanto, si bien no se realizó un pronunciamiento sobre esas pruebas del Ministerio Público, su contenido no tiene la incidencia para desvirtuar la conclusión de la autoridad judicial accionada. Finalmente, sobre la supuesta contradicción en la que habría incurrido la CAR al emitir conceptos técnicos favorables para luego negar la licencia, es necesario aclarar que esta es una interpretación que descontextualiza la naturaleza del trámite de licenciamiento, pues los informes técnicos no constituían una aprobación definitiva, sino evaluaciones de etapa que daban viabilidad a ciertos aspectos del proyecto sujetos al cumplimiento de nuevos requerimientos.
De modo que, la decisión final de negar la licencia, contenida en la Resolución 2364 de 2017, no fue una contradicción, sino la consecuencia de que, al culminar la evaluación integral, la CAR consideró que los requerimientos de fondo, entre ellos, los relacionados con la insuficiente caracterización de los ecosistemas hídricos, no fueron subsanados de forma completa por la empresa.
Por ende, no prosperan los argumentos en que se basó el alegado defecto fáctico en relación con la afectación a recursos hídricos superficiales (humedales). B. Del defecto fáctico en relación con la afectación a acuíferos Frente a este punto, la accionante reiteró su argumento de que la sentencia incurrió en un defecto fáctico, porque la autoridad judicial accionada actuó como un «árbitro técnico» al valorar la evidencia sobre los riesgos hidrogeológicos, en lugar de buscar una certeza probatoria propia.
En lo relacionado a este punto, la Sección Primera del Consejo de Estado expuso lo siguiente: • En primer lugar, estableció el marco normativo aplicable al caso y resaltó que, de conformidad con el numeral 4 del artículo 1 de la Ley 99 de 1993, las «zonas de recarga de acuíferos serán objeto de protección especial». Además, que, en desarrollo de este mandato, el Decreto 1077 de 2015 estableció una prohibición explícita para la localización, construcción y operación de rellenos sanitarios «en zonas de recarga de acuíferos». • Posteriormente, analizó el EIA, que, con fundamento en el estudio técnico realizado por Daichi Ingeniería S.A.S. y la sociedad Geonumerica Servicios Geotécnicos y Ambientales LTDA, quienes adelantaron perforaciones y sondeos, afirmó que no se reveló la presencia de agua subterránea o de un nivel freático cercano. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50 • Además, tuvo en cuenta el Informe Técnico DESCA 1136 de 2015 de la CAR, que, si bien reconoció un nivel freático profundo, advirtió de un riesgo sustancial, esto es, que existía un «alto grado de fracturamiento del macizo rocoso».
Por ello, concluyó que las condiciones del sitio «no son las mejores», pues una eventual falla en la impermeabilización permitiría el paso de lixiviados directamente al agua subterránea mediante dichas fracturas, generando incertidumbre sobre la confiabilidad del sistema. • Ante dicho conflicto en las experticias técnicas, la autoridad judicial procedió a valorar las demás pruebas del expediente.
Analizó un estudio de la UAESP del año 2016, que identificaba un área potencial que se superponía con una zona de recarga de acuíferos. No obstante, desestimó esta prueba por considerarla inconclusa, al no haberse acreditado que dicha área coincidiera geográficamente con el predio del proyecto. • Además, resaltó que decretó una prueba de oficio, solicitando un concepto al Servicio Geológico Colombiano, en el cual esa entidad aclaró que, si bien no existían estudios puntuales, las formaciones rocosas del área (Grupo Guadalupe) están clasificadas regionalmente «en su conjunto como una zona de recarga». • Con fundamento en esas pruebas, concluyó que la resolución de la ANLA incurrió en falsa motivación, toda vez que se limitó a replicar la premisa inicial de la empresa sobre un nivel freático profundo, pero ignoró por completo el riesgo advertido por la CAR y soportado por el Servicio Geológico, esto es, la alta probabilidad de infiltración de contaminantes mediante la roca fracturada en una zona de recarga de acuíferos.
Para analizar la configuración del defecto fáctico alegado, se presenta a continuación una tabla que resume la contraposición de valoraciones técnicas sobre los acuíferos, la cual sirvió de fundamento a la autoridad judicial para tomar su decisión: POSTURA DE LA CAR (RESOLUCIÓN 2364 DE 2017) POSTURA DE LA ANLA (RESOLUCIÓN 00363 DE 2018) PRINCIPAL RIESGO IDENTIFICADO Contaminación a través de la roca fracturada.
El Informe Técnico DESCA 1136 de 2015 advirtió que el «alto grado de fracturamiento del macizo rocoso» facilitaría el paso de lixiviados en caso de una falla. Riesgo bajo por nivel freático profundo. El Concepto Técnico 00922 de 2018 se fundamentó en el EIA para afirmar que un «nivel freático profundo» y las capas de arcilla superficiales minimizaban el riesgo.
ANÁLISIS GEOLÓGICO El Informe Técnico DESCA 1136 de 2015 consideró que las condiciones del sitio «no son las mejores» para un relleno y que el sistema de impermeabilización propuesto «genera incertidumbre». El Concepto Técnico 00922 de 2018 consideró que la información geotécnica presentada por la empresa era suficiente y válida para el desarrollo del proyecto.
Dicha conclusión se fundamentó en los resultados de los estudios del subsuelo, que incluyeron sondeos eléctricos verticales. Según el informe, aunque se estimó la posible presencia de agua superficial infiltrada a profundidades de entre 4 y 8 metros, el estudio concluyó que el «nivel freático se encuentra después de los 50 m». Con base en esta premisa de un nivel freático profundo, consideró que los riesgos estaban controlados.
RESPUESTA A LA INCERTIDUMBRE Previo a que se dictara la resolución que negó la licencia, la CAR, mediante Auto DRSO 0006 de 2016, requirió a la empresa que revisara en detalle la geología y evaluara la «aplicabilidad y confiabilidad» del sistema de impermeabilización. Posterior a que se presentara la solución por parte de la empresa, en la resolución que negó la licencia, señaló: «la Sociedad no da alcance al requerimiento, toda vez que no se revisaron en detalle las características del depósito cuaternario, su espesor y extensión, confrontándolas con las cotas de fondo de la terraza 1 y la cercanía en profundidad de la arenisca con intercalaciones de arcillolita fracturada, evaluando la aplicabilidad y confiabilidad del sistema de impermeabilización previsto.» El Concepto Técnico 00922 de 2018 aceptó la propuesta de la empresa (presentada en memorial de febrero de 2016) de añadir una geomembrana adicional como medida suficiente.
CONCLUSIÓN GENERAL El Informe Técnico DESCA 1136 de 2015 y la Resolución 2364 de 2017 determinaron que el EIA era insuficiente, pues no resolvía la incertidumbre sobre el riesgo de contaminación del acuífero. El Concepto Técnico 00922 de 2018 concluyó que el proyecto era ambientalmente viable y cumplía con los requerimientos en este aspecto, procediendo a otorgar la licencia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 51 En ese contexto, y ante las evidentes contradicciones entre los conceptos técnicos de la CAR y la ANLA, la sentencia cuestionada procedió a valorar las pruebas que fueron aportadas y decretadas en sede judicial, precisamente, para dirimir la controversia sobre el riesgo hidrogeológico, entre ellas, el estudio adelantado por la UAESP del 2016 y el concepto rendido por el Servicio Geológico Colombiano. En cuanto a la evidencia aportada al proceso, la sentencia analizó un estudio elaborado por la UAESP en el año 2016.
Dicho documento identificaba un área potencial para un relleno sanitario en Bojacá, colindante con el relleno Mondoñedo, denominada «O7», la cual se superponía con una zona de recarga de acuíferos. Sin embargo, la autoridad judicial desestimó esta prueba, al concluir que el mapa aportado carecía de la precisión técnica necesaria y que no se acreditó que dicha área «O7» coincidiera geográficamente con el predio donde se pretendía desarrollar el proyecto materia de discusión. En dicho estudio, se presentó el siguiente mapa: Por otro lado, se encuentra el concepto técnico rendido por el Servicio Geológico Colombiano, que fue decretado como prueba de oficio, el cual concluyó que: (i) no existían estudios de detalle específicos sobre las zonas de recarga de acuíferos en la jurisdicción concreta del municipio de Bojacá;
(ii) sin embargo, y teniendo en cuenta los modelos hidrogeológicos regionales (como el "Modelo Hidrogeológico Conceptual de la Sabana de Bogotá"), se concluía que las formaciones rocosas que afloran en el área del proyecto (Grupo Guadalupe) están «clasificada[s] en su conjunto como una zona de recarga»; además, precisó que la recarga en dicha zona ocurre principalmente por la infiltración directa de la lluvia y las corrientes superficiales a través de los «poros y fracturas de las diferentes rocas».
Para sustentar su afirmación, dicho concepto aportó el siguiente mapa: Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52 Con fundamento en estas pruebas, la autoridad judicial afirmó que el área del proyecto presenta una geología compleja con cuatro unidades hidrogeológicas distintas, siendo la más significativa el acuífero Formación Labor y Tierra, que, a pesar de tener baja porosidad primaria, se caracteriza por un «alto grado de fracturamiento del macizo rocoso», lo que, sumado a la Formación Plaeners, llevó a clasificar el área como una zona de recarga.
Por ello, concluyó que, ante esa complejidad se debió exigir una evaluación ambiental más rigurosa. Además, constató que en el proceso no se demostró el cumplimiento de que la infraestructura del relleno se ubicara a la altura mínima de 5 metros por encima del nivel freático, máxime si se tenía en cuenta que la CAR había afirmado que la empresa, «sin ningún tipo de estudio», había duplicado la profundidad de las celdas de 7 a 14 metros, afectando aún más el nivel freático.
Por lo expuesto, la Sala considera que no se incurrió en un defecto fáctico, puesto que la autoridad judicial accionada no actuó como un mero «árbitro técnico», en cambio realizó una valoración integral y diligente de las pruebas, contrastó los dictámenes técnicos de la ANLA y la CAR, tuvo en cuenta las pruebas aportadas durante el proceso e, incluso, decretó y analizó una prueba de oficio (el concepto del Servicio Geológico Colombiano) para formar su propia convicción. Fue a partir de este análisis que la Sección Primera del Consejo de Estado fundamentó su decisión, en el sentido de identificar el incumplimiento del deber de conservación de estos ecosistemas frágiles, según lo previsto en el numeral 4 del artículo 1 de la Ley 99 y en el artículo 2.3.2.3.2.2.5 del Decreto 1077 de 2015.
Para lo cual estableció cinco supuestos que demostraban el alto riesgo hidrogeológico y la insuficiencia de la evaluación de la ANLA, así: (i) existía un «alto grado de fracturamiento del macizo rocoso», lo que facilitaba el flujo de agua subterránea. (ii) La formación rocosa del área (Labor y Tierra) presentaba una «porosidad secundaria que facilita el paso del agua a través de diaclasas y fracturas».
(iii) El principal mecanismo de recarga del acuífero en la zona era, precisamente, la infiltración mediante esta roca fracturada. (iv) No se demostró en el expediente el cumplimiento de un requisito atinente a que todas las obras se ubicarían a 5 metros por encima del nivel freático Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 53 (v) Aunque no existía certeza científica sobre el punto exacto, la clasificación regional del Servicio Geológico Colombiano indicaba que el área era una zona de recarga.
Por tanto, no se configura el defecto alegado, pues no se demostró la apreciación caprichosa de las pruebas, sino que la decisión fue el resultado de una valoración detallada de múltiples factores de riesgo técnico y normativo que, a juicio de la autoridad judicial accionada, no fueron debidamente desvirtuados en el trámite administrativo.
(iv) Del defecto por falta de motivación7 en el caso concreto La Sala procede a analizar los argumentos relacionados con este defecto, así: A. Falta de motivación en la valoración del uso del suelo Sostiene la sociedad accionante que la sentencia incurrió en falta de motivación por ser contradictoria al analizar la compatibilidad del proyecto con el Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT).
Afirma que la providencia, por un lado, calificó como «acertada» la solución adoptada por la ANLA de condicionar la licencia a la posterior certificación de compatibilidad por parte del municipio, pero luego, sin una justificación, concluyó que esa misma actuación vulneró el derecho al debido proceso. Al respecto, se encuentra que este cargo parte de una interpretación parcializada del fallo, pues la autoridad judicial demandada consideró acertado fue el punto de partida del análisis de la ANLA, esto es, centrar la controversia en el EOT vigente (Acuerdo 012 de 2015) y no en el antiguo, como lo venía haciendo la CAR.
Pero no calificó como acertada la solución de emitir una licencia condicionada. Sobre ese punto, la sentencia explicó cómo la autoridad ambiental actuó de forma contradictoria, porque en un Auto 421 de 2018, consideró la certificación del uso del suelo como una prueba «indispensable» para para poder «determinar la compatibilidad del mismo con lo establecido por la entidad territorial»; luego, en oficio de 13 de febrero de 2018, afirmó que «contaba con la información necesaria para evaluar la compatibilidad del proyecto»; y, finalmente, en el concepto técnico que sirvió de base para la licencia, afirmó que «no cuenta con los elementos técnicos suficientes para pronunciarse sobre la compatibilidad del proyecto», porque el municipio no remitió la cartografía correcta.
Por ello, en el acto administrativa por el cual concedió la licencia, optó por delegar dicha verificación a una etapa posterior. En este contexto, la autoridad judicial accionada advirtió que la compatibilidad del proyecto con el ordenamiento territorial es un requisito previo y esencial que debe ser verificado por la autoridad ambiental antes de tomar la decisión de fondo, y no una condición que pueda ser delegada para su cumplimiento futuro.
De ahí que, al expedir la licencia sin tener certeza sobre ese elemento, la ANLA profirió un acto administrativo sin la debida motivación. Finalmente, el reproche sobre el supuesto desconocimiento de los conceptos favorables obrantes en el expediente administrativo parte de una premisa errónea, porque la autoridad judicial accionada realizó un análisis integral de todas las pruebas, 7 La jurisprudencia constitucional ha señalado que el defecto por falta de motivación se materializa cuando la decisión judicial carece de sustento argumentativo o este es tan precario que se equipara a su inexistencia, convirtiendo el fallo en un mero acto de voluntad arbitraria del juez y no en una aplicación racional del derecho.
Al respecto, ha explicado diversas tipologías de este defecto, entre las cuales se encuentran: - Motivación ausente (T-233 de 2007 y T-709 de 2010): se presenta una omisión total de los fundamentos de la decisión. El fallo es un simple acto resolutivo sin un cuerpo argumentativo que lo respalde, guardando silencio absoluto sobre los hechos, las pruebas y los argumentos planteados. - Motivación insuficiente o deficiente (SU-635 de 2015): Aunque existe una argumentación, esta es a tal punto precaria, vaga, general o incompleta que no constituye un sustento real y lógico para lo decidido. - Motivación aparente (C-522 de 2023, T-237 de 2017): la providencia se reviste de una fachada de justificación, pero en realidad está vacía de contenido.
Se utilizan fórmulas retóricas, afirmaciones dogmáticas, transcripción de normas sin análisis o argumentos falaces que solo simulan un razonamiento. De modo que, lo que se cuestiona no es si la conclusión del juez es correcta o no, sino si existe un proceso de razonamiento lógico, coherente y suficiente que la respalde. Por el contrario, la ausencia de este ejercicio argumentativo vicia la providencia judicial y vulnera el derecho fundamental al debido proceso.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 54 pero fue esa valoración conjunta la que le permitió concluir que existió una la falta de motivación de la ANLA respecto a la compatibilidad con el EOT.
En efecto, la Sección Primera del Consejo de Estado advirtió el actuar contradictorio de la ANLA, que, si bien reconoció no tener «elementos técnicos suficientes» para verificar la compatibilidad con el EOT, aun así, expidió la licencia delegando esa verificación esencial a una etapa posterior, a pesar de ser un requisito previo. De modo que, los conceptos favorables previos no desvirtuaban esa irregularidad.
En consecuencia, no se advierte la contradicción que alega la accionante, pues la sentencia expuso una motivación clara, suficiente y coherente para concluir que el proceder de la ANLA en ese aspecto fue irregular. B. Falta de motivación en materia de participación ciudadana La accionante sostiene que la sentencia cuestionada incurrió en falta de motivación en lo atinente al componente de participación ciudadana del Estudio de Impacto Ambiental, pues se limitó a acoger los conceptos de la CAR sobre las falencias de ese componente, sin justificar por qué la solución propuesta por la ANLA, consistente en subsanar los defectos a futuro mediante obligaciones en la licencia, resultaba inaceptable.
Sobre este aspecto, la Sala encuentra que, contrario a lo afirmado, el fallo no se limitó a listar las deficiencias, sino que expuso un argumento jurídico coherente, que se puede examinar en tres componentes, a saber: el marco legal aplicable, la verificación fáctica y la conclusión sobre la ilegalidad de la actuación de la ANLA. En primer lugar, se encuentra que la Sección Primera del Consejo de Estado advirtió que, según lo dispuesto en el Decreto 2820 de 2010, el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) no es un mero anexo documental, sino el «instrumento básico para la toma de decisiones».
De ahí que, la finalidad de dicho estudio es proveer a la autoridad ambiental de todos los elementos de juicio (técnicos, bióticos, abióticos y sociales) para que pueda realizar una ponderación informada, completa y racional sobre la viabilidad de un proyecto que tiene el potencial de afectar el entorno. Dentro de ese marco, resaltó el componente de participación y caracterización socioeconómica, regulado en los artículos 15 y 21 del referido decreto.
A partir de esas normas, concluyó que el cumplimiento de ese componente no se acompasa con una simple socialización, sino que se erige como una garantía ambiental y una herramienta indispensable para la prevención de conflictos socio-ambientales. De modo que, una adecuada caracterización de la comunidad, sus dinámicas, su cultura y sus expectativas, no solo legítima socialmente el proyecto, sino que enriquece de manera fundamental el análisis técnico al incorporar el conocimiento local.
Por lo anterior, concluyó que «de estar incompleto el EIA o ser insuficiente la valoración del componente social, no es viable ningún resultado favorable para el peticionario». En otras palabras, explicó que un EIA completo en su componente social es un requisito sine qua non para el licenciamiento, es decir, una condición esencial y previa sin la cual la actuación administrativa no podía continuar válidamente.
En segundo lugar, se encuentra que la sentencia cuestionada sustentó su conclusión en un examen exhaustivo de todas las pruebas aportadas, yendo mucho más allá de una simple adhesión a los conceptos de la CAR. De hecho, el fallo citó el concepto técnico de la ANLA núm. 922 de 2018, para resaltar que la propia ANLA admitió que el proceso de participación «se realizó sin tener en cuenta los diferentes actores sociales que se encuentran presentes en el AII y AID» y que los soportes documentales aportados Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55 por la empresa «no son legibles y no permiten identificar la información contenida en los mismos».
En tercer lugar, la providencia resaltó los hallazgos de los informes técnicos de la CAR (el DRSO 0229 de 2015 y el 963 de 2015), que daban cuenta de una caracterización social precaria y que, tras visitas de campo y entrevistas, se constató que, inclusive la Alcaldía del municipio de Bojacá y la Personería manifestaron desconocer las características del proyecto al «no tener conocimiento de las características del proyecto».
Asimismo, describieron cómo las reuniones con los habitantes de la zona fueron en realidad encuestas superficiales, realizadas en los portones de las fincas, en las que no se informó sobre los impactos ambientales. Asimismo, resaltó la advertencia de la CAR sobre el «alto grado de subordinación» de los encuestados, al ser en su mayoría empleados de grandes haciendas, lo que ponía en tela de juicio la libertad y validez de sus opiniones.
Finalmente, la sentencia el fallo concluyó que la autoridad ambiental, tras constatar las graves falencias del componente social, optó por expedir la licencia ambiental y, en los artículos noveno, décimo octavo, etc., impuso al titular la obligación de «complementar», «actualizar» y «presentar» a futuro toda la información esencial que echaba de menos. Sin embargo, sostuvo que la debida caracterización socioeconómica y la participación ciudadana no son obligaciones de ejecución de una licencia ya otorgada (como podrían serlo los informes de cumplimiento o el monitoreo), pues, por el contrario, son presupuestos esenciales que deben estar plenamente satisfechos para que el acto administrativo pueda nacer válidamente a la vida jurídica.
De ahí que, la ANLA trató un vicio que afectaba la validez del acto como si fuera un mero asunto de eficacia, lo que subvirtió el propósito de la norma ambiental, que tiene un carácter eminentemente preventivo, pues la ley exige que la autoridad cuente con todos los elementos de juicio antes de decidir, precisamente para garantizar que la autorización se expida con pleno conocimiento de los impactos y con un plan de manejo completo y coherente desde su origen.
Por lo anterior, la Sala encuentra que la sentencia no carece de motivación, toda vez que adelantó un juicio de legalidad completo y explicó con suficiencia por qué la metodología empleada por la ANLA era contraria a derecho. C. Falta de motivación sobre el permiso de vertimientos La accionante alegó que la sentencia carece de motivación y es desproporcionada, al anular la licencia por un requisito que considera gestionable y no exigible de manera previa, como es la obtención de la servidumbre para la tubería de lixiviados.
Al respecto, se encuentra que la autoridad judicial accionada explicó que el artículo 21 del Decreto 2820 de 2010 establece que el EIA debe contener toda la información necesaria para los permisos requeridos, incluyendo explícitamente el de vertimientos. A su vez, los requisitos específicos para dicho permiso se encuentran detallados en el Decreto 1076 de 2015 (que compiló el Decreto 3930 de 2010), que exige al solicitante aportar la «autorización del propietario o poseedor cuando el solicitante sea mero tenedor» del inmueble, el certificado de tradición y libertad, la localización exacta del predio y los diseños de ingeniería del sistema de descarga.
Anotó que, con base en esos documentos, la autoridad ambiental podía realizar una evaluación integral de los posibles impactos ambientales, en cumplimiento del artículo 107 de la Ley 99 de 1993, normas ambientales que son de orden público y de obligatorio cumplimiento. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 56 En ese contexto, calificó como «acertado» el criterio de la ANLA al invocar la Ley 142 de 1994, reconociendo que, en virtud de las facultades especiales de las empresas de servicios públicos, el solicitante tenía una «justificación legal para no allegar la autorización de todos los propietarios» en esa etapa del trámite.
Es decir, validó que el trámite de constitución de la servidumbre definitiva podía ser posterior. No obstante, distinguió entre el supuesto de no contar con el documento final que constituye la servidumbre, y, por otro lado, y lo que ocurrió en el presente asunto, no aportar la información mínima y básica sobre los predios afectados para realizar la evaluación ambiental, pues en este último escenario era materialmente imposible realizar una evaluación ambiental.
Al respecto, la autoridad judicial accionada detalló cómo esta falencia fue advertida a lo largo del trámite, para lo cual destacó que: - En el Informe Técnico DESCA 1136 de 2015, la CAR, tras un recorrido por la zona, documentó que el representante legal de la empresa solicitante admitió tener «dificultades para obtener la servidumbre en predios que bordean el rio Bogotá». - La CAR, en Auto DRSO 0006 de 2016, realizó un requerimiento a la sociedad solicitante, para que, entre otros, ajustara la información faltante sobre los vertimientos. - En respuesta a dicho requerimiento, la sociedad solicitante aportó una autorización expresa del propietario de la «Finca Fute» para la instalación del tramo de la tubería que atravesaba dicho predio, junto con otros documentos técnicos como la evaluación económica y el plan de gestión de riesgo del vertimiento. - En la Resolución 2364 de 2017, la CAR negó la licencia precisamente por la persistencia de esta omisión, concluyendo que, seguía sin existir ningún soporte que permitiera evaluar y autorizar el permiso de vertimientos, pues se limitó a resolver la situación dentro de los linderos de la «Finca Fute» y no subsanó la falta de información y autorizaciones para los tramos de la tubería que debían pasar por predios de terceros para llegar al punto de descarga en el Río Bogotá. Por lo anterior, la Sección Primera del Consejo de Estado concluyó que el «parámetro de proporcionalidad no se cumplió», porque la ANLA, al ejercer su discrecionalidad para permitir un trámite posterior, renunció por completo a su deber de contar con la información mínima para proteger el medio ambiente.
Además, señaló que la empresa solicitante «ni si quiera aportara los datos mínimos que permitieran tener certeza sobre la propiedad, los usos autorizados y las actividades desarrolladas en los predios» por donde pasaría la tubería. En este contexto, la Sala encuentra que, contrario a lo señalado por la accionante, no es cierto que la licencia ambiental fuera anulada en la sentencia por la ausencia de un documento de servidumbre, cuyo cumplimiento aún no era exigible, pues la decisión cuestionada explicó que la nulidad se originaba porque la autoridad ambiental no contó con los elementos para evaluar los permisos de vertimientos, debido a la carencia de información sobre los predios de terceros que serían afectados por la tubería. Además, se encuentra que la Sección Primera del Consejo de Estado realizó una fundamentación de su postura, explicando de manera clara y con base en el expediente administrativo por qué la actuación de la ANLA fue desproporcionada al desconocer su deber de evaluación. De la presunta afectación a los derechos al buen nombre y de la libertad de empresa de la accionante La sociedad accionante alega que la anulación de la licencia ambiental ha causado una afectación a su derecho al buen nombre, al proyectar una imagen pública negativa Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 57 de su actuar, y a su derecho a la libertad de empresa, al constituir una barrera desproporcionada para el desarrollo de su objeto social.
Al respecto, se advierte que el objeto del medio de control de nulidad especial ambiental se circunscribe a realizar un juicio de legalidad de la Resolución 00363 de 2018 expedida por la ANLA para determinar si este se ajustó o no a las normas en las que debía fundarse. De modo que, las posibles afectaciones que se deriven de la anulación del acto administrativo son consecuencias de la decisión judicial, pero no formaron parte del debate procesal sobre la validez de la licencia ambiental.
En consecuencia, por ser asuntos ajenos a la controversia, no se encuentra acreditada la vulneración a los derechos al buen nombre y de libertad de empresa. En síntesis, la Sala encuentra que no se acreditaron defectos alegados, a saber: (i) defecto sustantivo, al concluir que la autoridad judicial accionada realizó una interpretación razonable de las normas procesales aplicables al trámite del recurso de reposición, en especial, sobre la connotación probatoria de la visita técnica y el consecuente deber de garantizar la contradicción;
(ii) defecto fáctico, pues se constató que la autoridad judicial accionada adelantó una valoración integral y diligente de las pruebas sobre los riesgos de afectación a recursos hídricos, tanto superficiales (humedales) como subterráneos (acuíferos), sin que su análisis pueda ser calificado de arbitrario o caprichoso; y (iii) por falta de motivación, porque la sentencia expuso de manera clara y suficiente las razones por las cuales la actuación de la ANLA, al estudiar el EIA, fue irregular en aspectos determinantes como la compatibilidad con el uso del suelo, la debida caracterización socioeconómica y participación ciudadana, y la información requerida para evaluar el permiso de vertimientos.
De manera que, la inconformidad del accionante con la interpretación legal realizada no habilita la intervención del juez de tutela, porque el actor no logró demostrar de qué manera esa decisión vulneró sus derechos y garantías constitucionales. Sumado a lo anterior, tal como lo ha reiterado esta Sala de Decisión, en los casos en que la tutela se dirige contra una sentencia proferida por una Alta Corporación, la Corte Constitucional8 ha establecido un requisito adicional de procedencia, en el sentido que se constate la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional.
En esa medida, se impone negar las pretensiones de la acción de tutela que ejerció la parte accionante contra la Sección Primera del Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Vincular al representante legal de la sociedad C.I. Melo Arango S.A.S., señor Sebastián Melo, como tercero con interés. 2. Negar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por la parte actora, de conformidad con lo expuesto. 3. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte 8 Sentencias, SU-917 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, SU-050 de 2017, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y SU 573 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04563-00 Demandante: Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 58 Constitucional para su eventual revisión. 4. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 5. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador