Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 76001-23-33-000-2015-00187-01 (2527-2018) Demandante: Segundo Campo Edgar Benavides Cerón Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempo de servicio anterior al 31 de diciembre de 1980 como docente nacional.
Valoración probatoria. REVOCA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el veintiuno (21) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones.
ANTECEDENTES El señor Segundo Campo Edgar Benavides Cerón instauró demanda contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Resolución 000229 del 14 de enero de 2000, (ii) Resolución 10136 del 30 de mayo de 2000, (iii) 1 Folios 1 a 2. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2015-00187-01 (2527-2018) Resolución 1637 del 2 de abril de 2001 por medio de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia y confirmó dicha decisión al resolver el recurso de reposición y apelación;
(iv) Resolución 47074 del 30 de diciembre de 2005, (v) Resolución 3204 del 25 de abril de 2006, a través de las cuales se negó su derecho por segunda vez y se confirmó la negativa ante la reposición presentada; (vi) Resolución UGM 29977 del 30 de enero de 2012 y (vii) Resolución UGM 04693 del 29 de marzo de 2012 que negaron por tercera vez la prestación solicitada y desató desfavorablemente el recurso de reposición. Que, a título de restablecimiento del derecho se condene a reconocer y pagar la pensión gracia a partir del 1° de diciembre de 1998 con los reajustes de ley, la indexación correspondiente y los intereses moratorios.
Que se aplique la inconstitucionalidad del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y se condene en costas a la demandada. HECHOS2 La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que el señor Segundo Campo Edgar Benavides Cerón nació el 1. ° de diciembre de 1948. Que laboró en el magisterio desde el 23 de febrero de 1973 hasta el 30 de agosto de 1976 como docente nacionalizado.
Luego, prestó sus servicios del 21 de enero al 30 de octubre de 1977, del 1. ° de noviembre de 1977 al 30 de diciembre de 1999, del 1. ° de enero al 9 de diciembre de 2002, y por último laboró hasta diciembre de 20133 en la institución educativa de Monte Bello en Cali. Que adquirió su derecho pensional el 1. ° de diciembre de 1998 y solicitó ante la entidad el reconocimiento de la prerrogativa, la cual fue negada por la Resolución 0229 del 14 de enero de 2000.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN4 Aseguró que con los actos administrativos demandados se transgreden los artículos: 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 29, 46, 48, 53, 58, 125, 228 y 336 de la Constitución Política; así como las Leyes 116 de 1928, 6 de 1945, 24 de 1947, 4 de 1966, 91 de 1989, 812 de 2003, 1151 de 2007 y los Decretos 1743 de 1966 y 3752 de 2003. 2 Folios 3 a 5. 3 No especificó el día ni el lapso. 4 Folios 5 a 9. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2015-00187-01 (2527-2018) Manifestó que se le debe aplicar la normatividad señalada para efectos del reconocimiento de su pensión como docente nacionalizado, y que la Resolución 0229 del 14 de enero de 2000 proferida por la entidad demandada constituye una falsa motivación. Que debe aplicársele la ley más favorable en materia laboral, esto conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 31 de julio de 20155, y se notificó a la UGPP6, quien manifestó7 que las resoluciones expedidas se encuentran ajustadas a derecho teniendo en cuenta que el actor no cumplió con los 20 años de servicio como docente nacionalizado o territorial, pues se encuentra una inconsistencia en el tipo de vinculación que ostentó en los tiempos laborados.
Que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional y los periodos trabajados en esta calidad no pueden ser computados. Propuso como excepciones las que denominó: (i) Inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, (ii) ausencia de vicios en el acto administrativo demandado, (iii) prescripción. En la audiencia inicial8 se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se declaró fracasada la etapa conciliatoria y se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011.
En la audiencia de pruebas9 el tribunal incorporó las allegadas al proceso por las partes y las solicitadas de oficio, dio por agotada la etapa probatoria, prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y ordenó la presentación de los alegatos de conclusión por escrito. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN10 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la accionada, argumentando que se logró comprobar que el educador tuvo una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, pues ingresó a la docencia oficial desde el 15 de julio de 1975.
Que también acreditó la prestación de su servicio por más de 20 años como maestro 5 Folio 115. 6 Folio 116. 7 Folio 140 a 145. 8 Folios 164 a 171. 9 Folios 227 a 231 y 280 a 281. 10 Folios 316 a 325. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2015-00187-01 (2527-2018) nacionalizado, logrando para el efecto el ejercicio de su labor por 22 años, 6 meses y 6 días, luego de descontar el tiempo laborado en el INEM Julián Motta Sala por ser nacional.
EL RECURSO DE APELACIÓN11 La demandada interpuso recurso de apelación expresando que la pensión gracia únicamente se causa para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios territoriales o nacionalizados, sin ser posible acumular los tiempos desempeñados bajo una calidad nacional, por lo que el actor no cumplió con el tiempo exigido por la norma.
Por último, manifestó su inconformidad con la condena en costas. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 28 de junio de 201812 se admitió el recurso y se dio traslado por el término de 10 días para la presentación de los alegatos de conclusión, se corrió el mismo traslado para el Ministerio Público. El demandante13 y la demandada14 presentaron alegaciones finales con las que ratificaron los argumentos expuestos en la demanda, la contestación y el recurso de apelación. El actor en el mismo memorial aportó nuevos documentos al proceso.
El Ministerio Público no presentó concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si el demandante acreditó en debida forma el cumplimiento de las exigencias normativas para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente la relativa a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980. 11 Folios 333 a 336. 12 Folio 357. 13 Folio 394 a 409 y 410 a 415. 14 Ver índice 20 de SAMAI. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2015-00187-01 (2527-2018) Cuestión previa – Acción de tutela No. 2006-217 De los hechos de la demanda y las pruebas allegadas por el accionante se tiene que mediante fallo de tutela proferido el 11 de diciembre de 2006 por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué - Bolívar, se le ordenó a la entonces CAJANAL dictar los actos administrativos en los cuales le reconociera el derecho a la pensión gracia a los docentes que interpusieron dicha acción, entre ellos, al señor Segundo Campo Edgar Benavides Cerón; sin embargo, en sentencia T-218 de 2018, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional resolvió dejar sin efectos la referida providencia del juzgado mencionado, decisión que cobró firmeza con el Auto 167 de 2013 de la misma Corporación que en Sala Plena negó la solicitud de nulidad de la mentada sentencia del 2018.
En ese orden de ideas, el trámite constitucional reseñado no inhabilita de ninguna manera efectuar la revisión en esta instancia de los actos administrativos demandados. Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2015-00187-01 (2527-2018) 4. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»13. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2015-00187-01 (2527-2018) B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199714 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201815 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2015-00187-01 (2527-2018) iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2015-00187-01 (2527-2018) representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,16 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2015-00187-01 (2527-2018) Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las mencionadas exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Sin embargo, la Sala considera necesario abordar inicialmente el estudio del tercer requisito relativo a la demostración de un tiempo de servicio como docente territorial o nacionalizado anterior al 31 de diciembre de 1980, pues a partir del acervo probatorio practicado, no se encuentra acreditado que los tiempos laborados antes de la referida fecha se ejercieran en al menos una de las calidades mencionadas, lo cual impide satisfacer esta exigencia fundamental para acceder a la prerrogativa bajo estudio.
De manera previa se advierte en cuanto a los documentos aportados por el demandante con los alegatos de conclusión en segunda instancia, que como fueron allegados por fuera de la oportunidad procesal establecida por la ley15, no pueden ser valorados. Entrando al fondo del asunto, se tiene entonces que el actor afirmó laborar como maestro territorial desde el 23 de febrero de 1973 hasta el 30 de agosto de 1976, y del 21 de enero de 1977 a diciembre de 2013, y con el fin de demostrar lo anterior, aportó el certificado de tiempos de servicio No. 52,06616, en el que la Secretaria de Educación de Cali relaciona todos los tiempos en los que prestó el servicio bajo una categoría nacionalizada, iniciando desde el 15 de julio de 1975 hasta al menos el 29 de mayo de 2012, fecha de expedición del certificado.
También se encuentra en el expediente administrativo una constancia emitida por la directora del centro docente Francisco José de Caldas17 en la que indica que el educador estuvo vinculado a la educación oficial como docente nacionalizado desde el 15 de julio de 1975 y que en la referida institución laboró desde el 12 de junio de 1996 al 21 de diciembre de 2000.
A primera vista, las mentadas piezas probatorias señalan que la vinculación del 15 Artículo 212. Oportunidades probatorias. Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en este Código. En primera instancia, son oportunidades para aportar o solicitar la práctica de pruebas: la demanda y su contestación; la reforma de la misma y su respuesta; la demanda de reconvención y su contestación; las excepciones y la oposición a las mismas; y los incidentes y su respuesta, en este último evento circunscritas a la cuestión planteada.
Las partes podrán presentar los dictámenes periciales necesarios para probar su derecho, o podrán solicitar la designación de perito, en las oportunidades probatorias anteriormente señaladas. 16 Folio 32. 17 Archivo: 55-certificado de información laboral-causante del expediente administrativo obrante en CD visible en el folio 139. 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2015-00187-01 (2527-2018) docente fue en una calidad nacionalizada, sin embargo, aunque en dicho documento se establezca tal categoría, lo cierto es que los demás elementos aportados dan cuenta de una situación diferente, en la medida que hacen constar la naturaleza nacional del vínculo.
Para el efecto, se analizará la trayectoria del docente en diferentes instituciones educativas de manera previa al 31 de diciembre de 1980. • Del 15 de julio de 1975 al 15 de febrero de 197618 Se encuentra probado que el primer vínculo del actor en la docencia oficial fue a partir del 15 de julio de 1975 y no desde el 23 de febrero de 1973.
Esta precisión obedece a lo manifestado por el educador en la demanda, en la cual refiere que su primer ingreso al magisterio fue desde esta última fecha referida, pero de las pruebas allegadas aquella no pudo ser acreditada19, en su lugar, sí se evidenció que el comienzo de la carrera docente fue en 1975, por tanto, el periodo inicial que debe analizarse en esta oportunidad es el laborado desde el 15 de julio de 1975 al 15 de febrero de 197620, servicio que fue prestado en el Colegio Nacional Integrado de Leticia-Amazonas.
Ahora, respecto a la categoría ocupada por el educador durante el lapso mencionado, obra en el proceso la Resolución 022 de 197521, por medio de la cual el Inspector General de Educación Nacional del Amazonas nombró al demandante como profesor de tiempo completo, y se observan también los siguientes certificados: (i) el expedido por la Jefe de División de Recursos Humanos de la Secretaría de Educación del Valle del Cauca22, (ii) el emitido por el Ministerio de Educación Nacional23, (iii) el de tiempo de servicios No. 4174 del personal nombrado por el MEN24, y (iv) el de la Secretaría de Educación del Amazonas25, en los que se evidencia el carácter nacional del accionante, pues estos acreditan que fue nombrado y que prestó sus servicios a favor del aludido ministerio, que la institución educativa en la que desempeñó su cargo correspondía a un colegio nacional 18 Fecha tomada del Certificado de Tiempo de Servicios No. 52,086 y del No. 4174.
Se advierte que el certificado de la Secretaría de Educación del Valle del Cauca refiere que dicho periodo finalizó el 31 de enero de 1976, al respecto, aunque las fechas difieran, determinar con exactitud la correcta no es relevante, pues el lapso no puede ser tenido en cuenta por laborado bajo una calidad nacional. 19 Además, el tribunal de origen no tuvo en cuenta el periodo alegado en 1973 y únicamente analizó la labor desempeñada a partir del 15 de julio de 1975; incluso cabe resaltar que el mismo demandante en su escrito de alegaciones finales, tanto de primera como de segunda instancia, indicó que su primer vínculo en la docencia fue el 14 de julio de 1975. 20 Extremos temporales acreditados en el certificado de tiempo de servicios No. 52,066. 21 Folio 221. 22 Archivo 6-Certificado de Información Laboral-Causante, del expediente administrativo obrante en CD visible en el folio 139. 23 Archivo 21-Certificado de Información Laboral-Causante, del expediente administrativo obrante en CD visible en el folio 139. 24 Archivo 19-Certificado de Información Laboral-Causante, del expediente administrativo obrante en CD visible en el folio 139. 25 Folio 220. 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2015-00187-01 (2527-2018) (Colegio Nacional Integrado en Leticia- Amazonas) y que las funciones fueron ejercidas como docente de la mentada calidad.
Conforme a lo anterior, se tiene que el demandante fue nombrado por el Gobierno Nacional y según el artículo 1. ° de la Ley 91 de 198926, aquellos docentes nominados por dicha autoridad adquieren la calidad de nacionales. De lo expuesto es claro que el vínculo del docente fue nacional, sin embargo, se advierte que al sumario se arrimó un certificado del Coordinador de Educación Nacional del Amazonas27 quien si bien confirmó que el actor fue nombrado por la Resolución 022 de 1975, se observa en el documento que después de la validación de los datos del docente sin mayor contexto se indica “profesores nacionalizados por la Ley 43 de 1975”; al respecto, se debe aclarar que, en consonancia con la Ley 91 de 1989 y la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, los docentes nacionalizados se definen de la siguiente manera: Ley 91 de 1989: «Personal nacionalizado.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.° de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.» Sentencia del 21 de junio de 2018: «Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.º de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).» De lo anterior se concluye que la nacionalización de una plaza era aplicable únicamente para aquellos docentes que contaban con una vinculación territorial previa, siendo esta objeto del proceso de nacionalización, por lo que no era viable que un maestro nacional hiciera parte de dicho tránsito, cobrando además sentido esta condición establecida por la norma para definir a los educadores nacionalizados, al tener presente que los docentes nacionales gozaban de beneficios diferentes a aquellos vinculados bajo otras categorías y que precisamente en atención de la desigualdad percibida se originó la pensión gracia, en búsqueda de compensar a los docentes territoriales y nacionalizados que no contaban con los mismos privilegios que tenían los nacionales.
En ese orden de ideas, es claro que la plaza nacional del docente no fue objeto de nacionalización al no contemplarse tal cambio en la norma y considerando la forma 26 “Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional”. 27 Folio 286. 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2015-00187-01 (2527-2018) apartada en la que se enunció la supuesta calidad tampoco se le puede endilgar al actor tal mutación, por tanto, se sostiene la vinculación nacional ya colegida para el lapso estudiado, toda vez, que la aparente situación fáctica del certificado no se ajusta a la normatividad que regula la materia. • Del 16 de febrero de 1976 al 30 de agosto de 1976-Concentración de Desarrollo Rural (Consacá-Nariño) Sobre el lapso laborado en Consacá, Nariño, según el mismo certificado del MEN antes referido28, se indica textualmente que el docente prestó sus servicios a favor de dicho organismo, además, el certificado de la Secretaría de Educación del Valle del Cauca29 señala que el demandante fue nombrado por la Resolución 637 de 1976 emanada por el Ministerio de Educación Nacional.
De la misma manera, el certificado de tiempo de servicio 417430 avala este periodo dentro de aquellos del personal nombrado por el mismo ministerio. En virtud de lo anterior, también se concluye la mentada plaza como nacional al ser nombrado el docente por dicha cartera gubernamental. • Del 1. ° de septiembre al 20 de octubre de 1977 Concentración de Desarrollo Rural (La Unión-Nariño) y del 21 de octubre de 1977 al 31 de octubre de 1977 -Concentración de Desarrollo Rural (San José del Guaviare-Vaupés) El interregno laborado por el docente en la Concentración de Desarrollo Rural de la Unión, Nariño fue igualmente certificado por el Ministerio de Educación Nacional31 y por la Secretaría de Educación del Valle del Cauca32 como un servicio prestado a favor del referido ministerio, nombrado por este mismo para desempeñar el cargo de educador durante el tiempo bajo estudio mediante Resolución 6905 de 1976.
Sumado a lo anterior, se encuentra en el plenario certificado emitido por el director de centro, el subdirector pedagógico y la secretaria de la referida institución educativa33, en donde se observa que esta es denominada como plantel oficial aprobado por el MEN, permitiendo concluir todo lo referido que el docente sostuvo también una vinculación nacional durante el lapso analizado. 28 Archivo 21-Certificado de Información Laboral-Causante, del expediente administrativo obrante en CD visible en el folio 139. 29 Archivo 6-Certificado de Información Laboral-Causante, del expediente administrativo obrante en CD visible en el folio 139. 30 Archivo 19-Certificado de Información Laboral-Causante, del expediente administrativo obrante en CD visible en el folio 139. 31 Archivo 21-Certificado de Información Laboral-Causante, del expediente administrativo obrante en CD visible en el folio 139. 32 Archivo 6-Certificado de Información Laboral-Causante, del expediente administrativo obrante en CD visible en el folio 139. 33 Folio 245. 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2015-00187-01 (2527-2018) Ahora bien, según el documento CDR 447 del Ministerio de Educación Nacional del 17 de octubre de 197734, se advierte que el demandante fue trasladado de la Concentración de Desarrollo Rural de la Unión, Nariño a San José del Guaviare, Vaupés, esto por conveniencia del programa debido a las necesidades de servicio y carga académica insuficiente.
Al respecto, se debe recordar la posición que ha mantenido esta Sala35 sobre los traslados, en cuanto a que son situaciones administrativas que en nada interrumpen o interfieren el desempeño continuo de las labores de los docentes, por tanto, pese al cambio de institución y de departamento en el que se desarrollaron las labores, el vínculo siguió incólume, es decir, continuó siendo nacional. • Del 1. ° de noviembre de 1977 al 31 de diciembre de 1990 – INEM “Julián Motta Salas (Neiva-Huila) Se destaca del plenario que conforme al acta de posesión36 el accionante prestó sus servicios a favor del INEM “Julián Motta Salas” en Neiva y se presentó ante el director de la institución educativa para asumir el cargo.
Sobre el tipo de vinculación de los docentes que ejercen su cargo en las instituciones denominadas como «INEM», tal como lo ha expuesto esta Sala, es posible extraer que la relación legal y reglamentaria es del orden nacional, pues la plaza ocupada sería de la misma condición si se tiene en cuenta que, en su momento, a través de Decreto 1962 de 196923, se creó el programa de educación media diversificada, con el fin de «[…] atender a la mayor demanda de educación media y a la necesidad de mejorar su calidad en consonancia con las modernas tendencias educativas y a las necesidades del país […]», el cual se desarrollaría en «[…] los institutos nacionales de educación media diversificada (INEN) (sic) y en los demás establecimientos que el Ministerio de Educación autorice […]».24 Ahora, precisamente conforme al artículo 12 de la norma en cita, se observa que la dirección administrativa de los referidos planteles educativos fue delegada en el gerente del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares (ICCE), entidad creada por el Decreto 2394 de 196825 como un «[…] establecimiento público, esto es, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, […] adscrito al Ministerio de Educación Nacional […]», la cual estaría encargada de gestionar los recursos para el funcionamiento del programa, que a su vez serían trasferidos directamente por el Ministerio de Educación, precisamente por tratarse de centros de educación con plantas de personal docente del orden nacional. 34 Folio 265. 35 Sentencia 52001-23-33-000-2019-00077-01 (2212-2021) y 63001-23-33-000-2018-00180-01 (1073-2020) 36 Folio 212. 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2015-00187-01 (2527-2018) De igual forma, también se observa en oficio37 expedido por el rector del INEM “Julián Motta Salas”, que el docente ostentó una calidad nacional durante el desempeño de su cargo en dicha institución, así mismo, el Decreto 1717 de 199038 referente a un traslado del actor en dicha época, expresamente señaló: “por el cual se traslada por permuta a un docente nacional”, indicando además en sus consideraciones que los educadores trasladados mediante dicho decreto detentaban esta misma categoría. Es decir que, en efecto, la relación en comento tuvo la aludida naturaleza jurídica nacional, la cual fue ocupada desde el 1. ° de noviembre de 1977 al 12 de diciembre de 1990 según lo indica el certificado de tiempo de servicios No. 52,06639 o hasta el 31 de diciembre de 1990 según la constancia de la secretaría de educación del Valle del Cauca ya mencionada en esta providencia, extremos temporales finales que, pese a ser discordantes, son posteriores al 31 de diciembre de 1980, por lo que, se tiene demostrado que el docente no cumplió con el requisito exigido por la norma respecto a sostener una vinculación territorial o nacionalizada de manera previa a la mentada fecha.
Ahora bien, lo que se aprecia en el asunto de la referencia es que, en ejercicio de la libertad probatoria, el accionante en aras de demostrar la vinculación nacionalizada que aseguró tener para el tiempo ya relacionado, aportó el certificado de tiempo de servicios No. 52,066, sin embargo, contrario a lo estimado por el tribunal de primera instancia al considerar este elemento como suficiente para tener como demostrada dicha vinculación, tal medio de convicción no resulta idóneo por no corresponder a los supuestos fácticos demostrados según las pruebas allegadas por la demandada y por las entidades oficiadas.
De lo acreditado en el proceso indiscutiblemente se logró determinar la naturaleza nacional de la vinculación, por tanto, los actos administrativos demandados resultan ajustados a derecho, concluyendo que el reclamante no satisfizo el requisito de acreditar un lapso de labor como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, de manera que resulta inane examinar las demás exigencias para consolidar el derecho en litigio, pues finalmente este no podría concederse.
En consecuencia, habrá de revocarse el fallo apelado que accedió a las pretensiones de la demanda y en su ugar, negar las mismas. De la condena en costas en ambas instancias Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda 37 Folio 210. 38 Folio 211 a 212. 39 Folio 32. 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2015-00187-01 (2527-2018) sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, pues para estos efectos existe la referida norma especial que debe ser aplicada en su integridad.
En el presente caso, pese a que se está revocando la decisión apelada, la Sala en consideración al numeral 4. ° del artículo 365 del CGP40, y observando los fundamentos planteados en el escrito de la demanda y en las demás actuaciones, considera que no hay lugar a la condena en costas en ninguna de las instancias, pues no se advierte carencia de fundamentación jurídica, por el contrario, la parte demandante expuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia que accedió a las pretensiones de la demanda. En su lugar, SEGUNDO: NEGAR las súplicas de la demanda.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas al demandante según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia.
CUARTO: RECONOCER personería para actuar a la abogada Marcela Patricia Ceballos Osorio, portadora de la tarjeta profesional 214.303, en calidad de apoderada general de la UGPP conforme al poder conferido mediante escritura 40 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 17 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2015-00187-01 (2527-2018) pública visible en el índice 30 de la plataforma SAMAI, y al abogado Carlos Arturo Sánchez Medina, portador de la tarjeta profesional 262.361, en calidad de apoderado sustituto, conforme al memorial visible en el mismo índice.
QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente