CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 1.º de marzo de 2022. Referencia: Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-00863-00 Actor: Ana Lucrecia Cruz Ramírez. Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima. Tema: Impulso procesal.
Decisión: Niega solicitud de amparo. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Ana Lucrecia Cruz Ramírez, contra el Tribunal Administrativo del Tolima, con ocasión de la mora judicial en que ha podido incurrir para proferir sentencia en el medio de control de reparación directa que impetró contra la Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional, con radicado 73001334001220150000901; lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales al debido proceso y del acceso a la administración de justicia.
ANTECEDENTES
1.1. ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte actora, en concordancia con las pruebas aportadas al expediente, así: La señora Ana Lucrecia Cruz Ramírez y otros, en ejercicio del medio de control de reparación directa, impetraron demanda contra la Nación – Policía Nacional; cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué que, mediante sentencia del 8 de octubre de 2019, accedió a las súplicas propuestas.
Decisión contra la cual, la entidad demandada interpuso recurso de apelación. El asunto fue repartido, en segunda instancia, al Tribunal Administrativo del Tolima, sin que a la fecha se hubiere emitido sentencia. 1.1.1. Pretensiones. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, la parte actora solicitó que, en amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y del acceso a la administración de justicia, se ordene al Tribunal Administrativo accionado proferir sentencia.
1.2. ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA. Mediante auto del 4 de febrero de 2022, la Consejera ponente admitió la acción de tutela la referencia y ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Tolima, en calidad de accionado.
1.3. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 1.3.1. Tribunal Administrativo del Tolima. El magistrado sustanciador del asunto cuyo impulso se pretende, a través de informe del 15 de febrero de 2022, solicitó negar la pretensión de amparo, para lo cual explicó que, en efecto, el expediente objeto de acción de tutela se encuentra al Despacho pendiente para proferir fallo, y que la «intención siempre ha sido resolver los asuntos dentro del término legal establecido, pese a esto se debe advertir que debido al volumen de expedientes que se encuentran para proferir decisión de fondo, así como el gran número de procesos que ingresan diariamente para el mismo efecto, y los trámites procesales que se requieren diariamente, no ha sido posible cumplir con ese propósito, situación que es conocida a nivel general por tratarse de un problema a nivel estructural.».
Informó que, actualmente, se encuentra atendiendo asuntos del año 2018, sin que sea procedente la alteración de turnos, de acuerdo con las disposiciones del artículo 18 de la ley 446 de 1998. Además, recordó que «[…] No obstante, las circunstancias antes anotadas, no son las únicas que han interferido en el rendimiento laboral, toda vez que la pandemia por COVID-19, ha traído repercusiones no solo a nivel sanitario, sino también frente a la prestación de la administración de justicia y la prioridad en los tramites que se debían adelantar, generando múltiples alteraciones de las condiciones en que se venia laborando en la Rama Judicial incluso, atendiendo la magnitud de la situación llevo que suspendieran los términos judiciales en todo el territorio nacional, tiempo durante el cual se tramitaron de manera prioritaria las acciones de tutela y habeas corpus.
Posteriormente el 26 de marzo de 2020 se fueron ampliando las excepciones a la suspensión de términos judiciales en Materia Contenciosa Administrativa que en el caso de los Tribunales Administrativos correspondió el estudio de los controles inmediatos de legalidad de conformidad con las competencias establecidas en el artículo 20 de la ley 137 de 1994 y los artículos 111 numeral 8, 136 y 151 numeral 14 del código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. […]».
CONSIDERACIONES. Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia, ii) problema jurídico, iii) de los derechos de acceso a la administración de justicia y el debido proceso sin dilaciones y, iv) caso concreto. 2.1.
COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer la presente acción constitucional interpuesta contra el Tribunal Administrativo del Tolima. 2.2.
PROBLEMA JURÍDICO. La Sala deberá determinar si: ¿El Tribunal Administrativo del Tolima vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y del acceso a la administración de justicia de la señora Ana Lucrecia Cruz Ramírez, con ocasión de la mora en que ha podido incurrir para proferir sentencia de segunda instancia en el medio de control de reparación directa 73001334001220150000901?
2.3. DE LOS DERECHOS DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y EL DEBIDO PROCESO SIN DILACIONES. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA SU PROTECCIÓN. La Constitución Política de 1991 refleja una organización estatal delineada a manera de estado social y constitucional de derecho. Ninguno de los adjetivos que califican esa forma política debe considerarse vacío, o como una consigna política sin efecto práctico.
El Estado es de derecho porque las autoridades guían sus actuaciones a partir de reglas de juego previamente definidas y provenientes del legislador democráticamente electo; es social porque se compromete con la prestación de servicios públicos, la eficacia de los derechos sociales y la esfera material de la igualdad; y es constitucional porque toda la estructura estatal está diseñada para hacer eficaces los derechos de los ciudadanos, que operan como límites (obligaciones de abstención) y vínculos (obligaciones positivas) para las autoridades públicas.
La eficacia de los derechos constitucionales es entonces un rasgo definitorio del estado colombiano. El principio de eficacia indica que la consagración retórica de un derecho, aunque necesaria, no constituye por sí misma una garantía del mismo, si la persona no cuenta con los instrumentos jurídicos para perseguir la satisfacción de su contenido o para lograr su goce efectivo.
Por ello, el artículo 2º de la Constitución Política establece el mandato de eficacia de los derechos, deberes y obligaciones contenidos en la norma fundamental; el artículo 5º determina la prevalencia de los derechos inherentes del hombre, cláusula que debe ser leída en armonía con el artículo 93 de la carta que dota de fuerza normativa constitucional a los tratados de derechos humanos; el artículo 4º afirma la prevalencia de las normas constitucionales y, por lo tanto, de los derechos fundamentales; y los artículos 29 y 228 definen, respectivamente, los derechos al debido proceso y el acceso a la administración de justicia. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el acceso a la administración de justicia es un derecho fundamental.
Esa consideración se explica porque es condición para el ejercicio de todos los demás derechos, siempre que su eficacia o fuerza normativa se vea amenazada y porque representa una herramienta para la erradicación de toda posible arbitrariedad proveniente de las autoridades. En ese sentido, el ordenamiento jurídico colombiano otorga a todas las personas la titularidad del derecho a la administración de justicia y a un recurso judicial efectivo (artículo 25 de la convención americana sobre derechos humanos).
El acceso a la administración de justicia, tal como lo ha explicado la Corte Constitucional, no se agota con la posibilidad de que los ciudadanos presenten sus pretensiones (o excepciones) ante los jueces, pues exige la adecuada observación de las pruebas; la aplicación de las normas legales y los principios constitucionales pertinentes para la solución de la controversia; el compromiso del funcionario para asegurar la justicia material y, la declaración de la vulneración de los derechos, así como la adopción de las medidas adecuadas para su reparación o protección. Además, en armonía con el artículo 29 de la Constitución Política, todo ello debe ocurrir dentro de un término razonable.
En ese sentido, el artículo citado dispone que toda persona tiene derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas. De esa manera, además del derecho a acceder a una respuesta judicial, las personas son titulares del derecho fundamental autónomo a que esa solución se produzca en un plazo adecuado. La razonabilidad de ese plazo se encuentra establecida, en principio, por el legislador, mediante la definición de los términos procesales.
Por ello, la Constitución Política ordena a la administración de justicia, o a los funcionarios que la ejercen, acatarlos de manera estricta. De otra forma, la oportunidad para solucionar una controversia quedaría al arbitrio de cada funcionario, afectando no sólo el derecho al recurso judicial efectivo sino cada uno de los bienes que se pretendan proteger en el proceso, incluido el de la igualdad de todas las personas que acuden a la administración de justicia en procura de una solución pacífica a las controversias sociales.
Sin embargo, no toda tardanza o incumplimiento de un término judicial constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia; como claramente lo prescribe el artículo 29 de la Constitución Política, sólo la tardanza injustificada acarrea su desconocimiento. En ese orden de ideas, si bien la regla general es que los jueces cumplan los términos rigurosamente, pueden configurarse excepciones a ese deber, siempre que se encuentre suficiente motivación constitucional para ello.
Esas excepciones deberán ser analizadas en el marco de cada caso, y sólo serán aceptables cuando, a pesar de la diligencia y celeridad del juez, existan hechos imprevisibles o insuperables que le impidan cumplirlos. En ese sentido, la invocación de la congestión judicial no es, por sí sola, motivo suficiente para relevar al juez de su deber de definir los procesos dentro de los términos previstos por el legislador.
Es preciso que el análisis de una situación específica de mora judicial tome en cuenta, de una parte, la importancia del cumplimiento de los plazos procesales para la eficacia de los derechos fundamentales; y, de otra parte, las eventuales circunstancias de justificación de una tardanza determinada, y la necesidad de que las sentencias o decisiones, en general, se adopten no sólo de manera oportuna, sino que además sean materialmente justas y acordes con las normas legales y los principios constitucionales.
Finalmente, es oportuno recordar que la acción de tutela procede contra toda actuación que amenace o vulnere derechos fundamentales, siempre que no haya otro recurso idóneo y efectivo en el ordenamiento para su protección, incluidas aquellas propias de las autoridades judiciales. Por ello, con independencia de las sanciones disciplinarias a que haya lugar por motivos de mora judicial, la tutela es un recurso procedente para asegurar la vigencia de los derechos al acceso a la administración de justicia, el debido proceso sin dilaciones injustificadas, y el recurso judicial efectivo, bajo los parámetros de análisis sentados en los párrafos precedentes. 2.5.
CASO CONCRETO. Previo a decidir, resulta imprescindible establecer las actuaciones que dieron origen a la acción de tutela de la referencia, de conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, y la información obrante en el link consulta de procesos de la Rama Judicial, así: - La señora Ana Lucrecia Cruz Ramírez y otros, en ejercicio del medio de control de reparación directa, impetraron demanda contra la Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional; cuyo conocimiento, con radicado 73001334001220150000900, fue asignado al Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué que, mediante sentencia del 8 de octubre de 2019, accedió a las súplicas propuestas. - La Policía Nacional impetró recurso de apelación contra la anterior decisión, siendo concedido por el Juzgado de conocimiento ante el superior, a través de decisión del 3 de diciembre de 2019. - El expediente fue radicado en el Tribunal Administrativo del Tolima, siendo repartido para su conocimiento al Despacho del magistrado Luis Eduardo Collazos Olaya el 6 de diciembre de 2019. - A través de auto del 12 de diciembre de 2019, se admitió el recurso de apelación. El 20 de febrero de 2020, se corrió traslado para alegar de conclusión; ingresando el expediente al Despacho para sentencia el 9 de marzo siguiente.
De acuerdo con lo anterior, la Sala observa que la última actuación adelantada por el Tribunal Administrativo del Tolima data del 9 de marzo de 2020, cuando el expediente ingresó al Despacho sustanciador para emitir sentencia, sin que a la fecha ello hubiere ocurrido. Así, en lo referente a la posible demora en la que ha podido incurrir el Tribunal Administrativo accionado para emitir sentencia de segunda instancia en el medio de control de reparación directa impetrada por la accionante y otros, contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, se reitera que no todo incumplimiento de un término judicial constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, pues sólo la tardanza injustificada acarrea su desconocimiento; situación que no es predicable en el presente asunto.
Además, no desconoce la Sala que existen hechos imprevisibles o insuperables como el trámite de múltiples procesos iniciados en vigencia del anterior Código Contencioso Administrativo, aparte de los instaurados con la entrada de la Ley 1437 de 2011, los cuales deben ser evacuados por los distintos despachos judiciales del país conforme a un orden de prelación que garantice la igualdad, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia de los interesados.
En tal sentido se pronunció la Corte Constitucional en sentencia T-441 de 2015: «[ ] 4.4. Con todo, la Corte se ha servido reconocer que la mora, la congestión y el atraso judiciales son algunos de los fenómenos que afectan de manera estructural la administración de justicia en Colombia, por lo que existen casos en que el incumplimiento de los términos procesales no es directamente imputable al actuar de los funcionarios judiciales.
Así también, por ejemplo, existen procesos en los cuales su complejidad requiere de un mayor tiempo del establecido en las normas y en la Constitución para su estudio, para valorar pruebas o para analizar la normatividad existente. Incluso, pueden presentarse factores problemáticos que no solo se encuentran en la gestión misma de los despachos judiciales, como sucede cuando existe un sistema jurídico rezagado, déficit presupuestal, mecanismos procesales inadecuados, insuficientes o revestidos de excesivo formalismo o una falta de desarrollo eficiente del proceso.
Por ello, la misma jurisprudencia ha destacado que cuando la tardanza no es atribuible al actuar del juez o cuando existe una justificación que explique el retardo, no se entienden vulnerados los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. De ahí que para establecer si la mora en la decisión oportuna de las autoridades es violatoria o no de derechos fundamentales, en la jurisprudencia se haya establecido la clasificación entre dilación justificada o injustificada, sin perjuicio de desconocer que la admisibilidad en el incumplimiento de los plazos judiciales tiene un carácter excepcional, pues la regla general, contenida en el artículo 228 Superior, es la obligatoriedad de los términos procesales.
De acuerdo con la anterior comprensión, el incumplimiento de un término procesal se entiende justificado cuando (i) es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial, (ii) se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial, o (iii) se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley.
En otras palabras, la dilación es justificada cuando, a pesar del cumplimiento cabal de los deberes por parte del juez y su diligencia, resulta imposible objetivamente el cumplimiento del término judicial en cuestión. Siempre que los anteriores supuestos estén debidamente probados en el proceso de tutela, se presentará una dilación justificada y, en consecuencia, el juez deberá negar la protección deprecada.
Por contraste, la jurisprudencia ha dejado por sentado que se está ante un caso de dilación injustificada o indebida, cuando quiera que se acredite que el funcionario judicial no ha sido diligente y que su comportamiento es el resultado de una omisión en el cumplimiento de sus funciones. En resumen, la dilación injustificada que configura la violación de derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, se caracteriza por (i) el incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación por parte del funcionario competente, (ii) la omisión en el cumplimiento de las obligaciones en el trámite de los procesos a cargo de la autoridad judicial y (iii) la falta de motivo razonable y prueba de que la demora obedece a circunstancias que no se pueden contrarrestar. […]».
Sumado a ello, recuérdese la suspensión de términos judiciales decretada en razón a la declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por parte del Consejo Superior de la Judicatura, a través de los acuerdos PCSJA20-11517, PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521, PCSJA20-11526, PCSJA20-11532, PCSJA20-11556 y PCSJA20-11567 de 2020, del 16 de marzo al 30 de junio de 2020.
Lo anterior, de ninguna forma desconoce el derecho a una pronta administración de justicia que le asiste a la accionante, así como a cualquier ciudadano, en tanto la mora evidenciada en su caso es consecuencia de la actual situación de congestión que se vive en gran parte de los despachos judiciales del país; razón por la cual, la situación presentada no resulta injustificada.
De conformidad con lo expuesto, la Sala NEGARÁ el amparo de los derechos fundamentales de la señora Ana Lucrecia Cruz Ramírez. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA.
PRIMERO: NEGAR el amparo de los derechos fundamentales de la señora Ana Lucrecia Cruz Ramírez, en la acción de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo del Tolima, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
TERCERO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, por secretaría general de la Corporación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sección de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.