Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJODE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ (E) Bogotá, D.C., veintinueve (29) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2024-00144-00 Accionante: Ericsson Ernesto Mena Garzón Accionados: Presidencia de la República y otros Temas: Acción de tutela por vulneración del derecho fundamental de petición Sentencia de primera instancia ANTECEDENTES El señor Ericsson Ernesto Mena Garzón, a nombre propio, instauró acción de tutela conforme al artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991 para que se protejan sus derechos fundamentales a la vida, igualdad y petición, los cuales considera vulnerados por la Presidencia de la República, la Unidad Nacional de Protección, la Fiscalía General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación.
HECHOS El 19 de diciembre de 2023 el accionante radicó ante las entidades accionadas, petición de información en la que solicitó un informe sobre los diferentes titulares de prensa en los que se señala una presunta operación de mafias y bandas delincuenciales al interior de la Unidad Nacional de Protección – UNP. Señaló que mediante el Oficio núm. EXT23-00189640 del 22 de diciembre de 2023 la Presidencia de la República le informó que su consulta había sido Radicado: 11001-03-15-000-2024-00144-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co trasladada a la Unidad Nacional de Protección y a la Procuraduría General de la Nación, toda vez que ellas eran las entidades competentes para resolver su solicitud.
El 12 de enero de 2024, la Unidad Nacional de Protección a través de la Comunicación Externa OFI24-00001255 emitió respuesta a su petición, al contestarle que los elementos solicitados tenían el carácter de reserva, puesto que hacían parte de las investigaciones disciplinarias y penales las cuales se encontraban en manos de las autoridades competentes.
Inconforme con dicha respuesta, el accionante instauró acción de tutela en contra de las entidades accionadas, ya que a su parecer la contestación brindada por la UNP no fue de fondo, es decir, que fue incompleta, por lo que la misma vulnera su derecho fundamental de petición. PRETENSIONES Solicita que se ampare su derecho fundamental a la vida, igualdad y petición y, en consecuencia, se ordene a las autoridades accionadas dar respuesta clara, precisa y de fondo a lo pedido.
TRÁMITE DEL PROCESO El 19 de enero de 2024 se admitió la acción de tutela de la referencia y se ordenó notificar a la Presidencia de la República, la Unidad Nacional de Protección, la Fiscalía General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación como accionados y a la Oficina del Alto Comisionado para la Paz como tercero interesado en las resultas del proceso.
POSICIÓN DE LAS ACCIONADAS La Fiscalía General de la Nación solicitó su desvinculación del presente trámite por falta en la legitimación en la causa por pasiva, toda vez que la Radicado: 11001-03-15-000-2024-00144-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co petición no fue radicada en la dirección de correo electrónica establecida para las peticiones, quejas o reclamos de la entidad, por lo que solo a partir de la interposición de la acción de tutela de la referencia pudo tener conocimiento de la misma.
Asimismo, señaló que el 7 de febrero de 2024 la Dirección Especializada Contra la Corrupción de la Fiscalía General de la Nación le contestó al accionante, informándole que en dicha dependencia cursan 6 noticias criminales en etapas de investigación relacionadas con las posibles irregularidades dentro de la UNP. La Procuraduría General de la Nación informó que el correo electrónico (quejas@procuraduria.gov.co) al que fue radicada la petición se encuentra suspendido desde el 18 de septiembre de 2023 debido a una falla técnica, situación que ha sido debidamente informada a todos los ciudadanos que intentan comunicarse a través de dicho medio.
Adicionalmente, señaló que una vez tuvo conocimiento de la petición a través de la notificación del auto admisorio de la tutela de la referencia, la solicitud fue radicada mediante el núm. E-2024-090073, por lo que solicitó que se rechace la presente acción de amparo, toda vez que la entidad aún no ha tenido la oportunidad de emitir una respuesta.
Asimismo, sostuvo que la Procuraduría General de la Nación no tiene injerencia alguna en la posible vulneración de los derechos fundamentales invocados, toda vez que no es la autoridad competente de cumplir con las pretensiones de la petición del señor Ericsson Ernesto Mena Garzón. La Defensoría del Pueblo afirmó que no ha vulnerado los derechos fundamentales alegados en el escrito de tutela, dado que ha acompañado al señor Mena Garzón en más de 32 solicitudes interpuestas por el accionante en las que se evidencian unas presuntas vulneraciones a sus derechos, con la finalidad de velar por la protección de los mismos.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00144-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Presidencia de la República solicitó que se nieguen las pretensiones de la presente acción de tutela respecto a dicha entidad, toda vez que mediante el Oficio núm. EXT23-00189640 del 22 de diciembre de 2023 le contestó al accionante la petición radicada el 19 de diciembre del mismo año, en la que le informó que su solicitud había sido trasladada a la Unidad Nacional de Protección y a la Procuraduría General de la Nación al ser estas las competentes de brindar una respuesta de fondo de lo solicitado.
La Unidad Nacional de Protección solicitó que se declare la carencia actual de objeto por hecho superado dentro del presente trámite constitucional, por cuanto se le brindó respuesta al accionante a la petición radicada el 19 de diciembre de 2023, mediante la Comunicación Externa OFI24-00001255 del 12 de enero de 2024, cumpliendo así con la carga de garantizar sus derechos fundamentales, al contestar oportunamente el derecho de petición. CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los Derechos Constitucionales Fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En ese sentido, a la Sala le corresponde decidir sobre la presunta vulneración del derecho fundamental alegado por el señor Ericsson Ernesto Mena Garzón para lo cual se abordarán los siguientes temas: I) derecho de petición, II) requisito de subsidiariedad y III) caso concreto. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00144-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I) Derecho de petición El derecho fundamental de petición, consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política de Colombia, permite el establecimiento de una comunicación efectiva entre la Administración y los ciudadanos, cuya fluidez y eficacia constituye una exigencia impostergable para los ordenamientos organizados bajo la insignia del Estado Democrático de Derecho.
Así mismo, las reglas consagradas en la Constitución y la ley y desarrolladas por la jurisprudencia, dan cuenta de la calidad que debe tener la respuesta que se brinde: la cual debe resolver el fondo del asunto, sin que ello implique la concesión o la negación de lo pedido; y debe ser coherente, entendiendo por ello la armonía entre lo solicitado por el peticionario y la decisión adoptada por la peticionada.
Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado: “Al respecto, esta Corporación ha señalado que la respuesta de la autoridad debe ser: “(i) clara, esto es, inteligible y contentiva de argumentos de fácil comprensión; (ii) precisa, de manera que atienda directamente lo pedido sin reparar en información impertinente y sin incurrir en fórmulas evasivas o elusivas;
(iii) congruente, de suerte que abarque la materia objeto de la petición y sea conforme con lo solicitado; y además (iv) consecuente con el trámite que se ha surtido, de manera que, si la respuesta se produce con motivo de un derecho de petición formulada dentro de un procedimiento del que conoce la autoridad de la cual el interesado requiere la información, no basta con ofrecer una respuesta como si se tratara de una petición aislada o ex novo, sino que, si resulta relevante, debe darse cuenta del trámite que se ha surtido y de las razones por las cuales la petición resulta o no procedente”1 (se resalta fuera del original).
La respuesta de fondo no implica tener que otorgar necesariamente lo solicitado por el interesado2, salvo cuando esté involucrado el derecho de acceso a la 1 Sentencia T-610 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Véase también, entre otras, las sentencias T-430 de 2017, T-206 de 2018, T-217 de 2018, T-397 de 2018 y T-007 de 2019. 2 Desde sus inicios, esta Corporación diferenció el derecho de petición del derecho de lo pedido.
Puntualmente, se ha dicho que: “no se debe confundir el derecho de petición (…) con el contenido de lo que se pide, es decir[,] con la materia de la petición. La falta de respuesta o la resolución tardía son formas de violación de aquél y son susceptibles de la actuación protectora del juez mediante el uso de la acción de tutela, pues en tales casos se conculca un derecho constitucional fundamental.
En cambio, lo que se debate ante la jurisdicción cuando se acusa el acto, expreso o presunto, proferido por la administración, alude al fondo de lo pedido, de manera independiente del derecho de petición como tal. Allí se discute la legalidad de la actuación administrativa o del acto correspondiente, de acuerdo con las normas a las que estaba sometida la administración, es decir que no está en juego el derecho fundamental de que se trata sino otros derechos para cuya defensa existen las vías judiciales contempladas en el Código Contencioso Administrativo y, por tanto, respecto de ella no cabe la acción de tutela salvo la hipótesis del perjuicio irremediable (artículo 86 C.N).” Sentencia T-242 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
Véanse también, entre otras, las Sentencias T-180 de 2001, T-192 de 2007, T-558 de 2012 y T-155 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00144-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co información pública (art. 74 C.P.3), (…) 4.5.5. Notificación de la decisión. Finalmente, para que el componente de respuesta de la petición se materialice, es imperativo que el solicitante conozca el contenido de la contestación realizada.
Para ello, la autoridad deberá realizar la efectiva notificación de su decisión, de conformidad con los estándares contenidos en el CPACA4. El deber de notificación de mantiene, incluso, cuando se trate de contestaciones dirigidas a explicar sobre la falta de competencia de la autoridad e informar sobre la remisión a la entidad encargada.”5 II) Requisito de subsidiariedad En el artículo 86 de la Constitución Política se establece que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario de protección de los derechos fundamentales cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una entidad pública de cualquier índole o de los particulares, en los casos previstos en la ley.
Al respecto, en el numeral 1.° del artículo 6.° del Decreto 2591 de 1991 se señala como causal de improcedencia de la tutela que «existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante», en aras de respetar la división de competencias delineada en la Constitución Política.
Por lo tanto, la exigencia de la subsidiariedad constituye un requisito fundamental para la procedibilidad de la acción de tutela; frente a eso la Corte Constitucional estableció que se deben cumplir las siguientes exigencias que: a) el actor no disponga de otro medio de defensa judicial para proteger de manera inmediata sus derechos fundamentales vulnerados o b) existiendo otro medio de defensa judicial, se presente uno de dos eventos: i) que el mecanismo no sea idóneo o 3 Artículo 74 de la Constitución Política: “Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley.
(…)” 4 Capítulo V de la Ley 1437 de 2011, sobre PUBLICACIONES, CITACIOES, COMUNICACIONES Y NOTIFICACIONES. 5 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-230 de 2020. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00144-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co eficaz para el amparo de los derechos afectados o ii) que la tutela se utilice como un mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable6.
III) Caso concreto El señor Ericsson Ernesto Mena Garzón invoca la protección de sus derechos fundamentales a la vida, igualdad y petición, que considera vulnerados por la Presidencia de la República, la Unidad Nacional de Protección, la Fiscalía General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación, ante la respuesta incompleta a la solicitud formulada el 19 de diciembre de 2023 por parte de la UNP.
Una vez revisadas las pruebas obrantes en el proceso de la referencia, la Sala observa que el actor presentó la petición objeto de la solicitud de amparo ante las autoridades accionadas, en el que les solicitó informe referente a las noticias de prensa en las cuales se expone que presuntamente dentro de la Unidad Nacional de Protección existen mafias y bandas delincuenciales que han adulterado la evaluación de riesgo para entregar vehículos de protección a personas que no lo necesitan y también para quitárselos a otros que sí lo requieren.
En ese sentido, la citada petición fue presentada el 19 de diciembre de 2023, a través de mensajes de datos dirigida a las autoridades precitadas, como se advierte a continuación: 6 Consultar Sentencias C-1225 de 2004, SU–544 de 2001, SU-1070 de 2003, T-225 de 1993, T–1670 de 2000, T-827 de 2003, T-698 de 2004 de la Corte Constitucional, entre otras.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00144-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) Conforme a lo anterior, la Sala advierte, en primer lugar, que el accionante envió la aludida petición a la Fiscalía General de la Nación al correo electrónico pqrs@fiscalia.gov.co, el cual no se encuentra habilitado para recibir dicha solicitud, puesto que una vez revisada la página web de la autoridad, se observa que la dirección electrónica destinada para radicar peticiones, quejas, reclamos y sugerencias es ges.documentalpqrs@fiscalia.gov.co, razón por la cual no se le podría exigir respuesta alguna.
Sin embargo, la Fiscalía General de la Nación informó que una vez tuvo conocimiento de la petición formulada por el accionante luego de la interposición de la presente acción constitucional, contestó la solicitud al señor Ericsson Ernesto Mena Garzón a través del correo electrónico enviado el 7 de febrero de 2024, en el que le expuso que en dicha dependencia cursan 6 noticias criminales en etapa de indagación sobre las posibles conductas punibles dentro de la UNP.
(ii) Por otra parte, respecto a la Procuraduría General de la Nación, la Sala observa que el accionante radicó la petición al correo electrónico quejas@procuraduria.gov.co el cual se encontraba suspendido desde el 18 de septiembre de 2023 debido a fallas técnicas, situación que fue debidamente Radicado: 11001-03-15-000-2024-00144-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co divulgada por la autoridad a todos los ciudadanos interesados en comunicarse a través de dicho medio, motivo por el cual no se le podría requerir contestación alguna.
Adicionalmente, la Procuraduría General de la Nación en la contestación de la tutela de la referencia puso de presente que cuando se enteró de la petición elevada por el accionante, procedió a radicarla mediante el núm. E-2024- 090073, por lo tanto, dicho trámite no ha sido agotado en su totalidad. iii) Por otro lado, la Presidencia de la República informó que emitió el Oficio núm. EXT23-00189640 del 22 de diciembre de 2023, por medio del cual le contestó al accionante que la entidad no era la competente para entregarle la información solicitada, por lo que le dio traslado a la petición a la UNP y a la Procuraduría General de la Nación mediante los oficios núm. OFI23-00238537 / GFPU 13150001 y OFI23-00238539 / GFPU 13150001 de la misma fecha, respectivamente. iv) Por último, la Sala advierte, que la Unidad Nacional de Protección dio respuesta a la petición radicada por el accionante a través de la Comunicación Externa OFI24-00001255 del 12 de enero de 2024, por medio de la cual le informó lo siguiente: «Como bien lo señala se trata de las notas de prensa, cuyas declaraciones corresponden a los hallazgos obtenidos por las investigaciones y denuncias sobre tales hechos, las mismas han sido objeto de denuncias ante la fiscalía y apertura de investigaciones disciplinarias las cuales junto con sus evidencias son reservadas por lo cual no estoy autorizado para revelarle ni a usted ni a ninguna persona detalles de estas y menos aún facilitarle copias.» (Resaltado por fuera del texto original) Teniendo en cuenta que la UNP alegó que la información solicitada tiene el carácter de reserva y el accionante aseguró que dicha respuesta vulneró su derecho de petición al considerarla incompleta, es claro para esta Sala que el señor Mena Garzón tenía a su alcance el recurso de insistencia establecido en el Radicado: 11001-03-15-000-2024-00144-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 26 de la Ley 1755 de 20157 para obtener la información catalogada de reserva.
En ese orden de ideas, frente a la UNP la tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, pues con ocasión de la respuesta a la solicitud que presentó, el accionante contaba con el recurso de insistencia ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que este determinara si acepta o no la petición de información de carácter reservado, debate jurídico que le corresponde dirimir a esa autoridad y no al juez constitucional, por expresa disposición legal.
Para finalizar, la Sala de Subsección debe precisar que si bien el señor Ericsson Ernesto Mena Garzón formuló la petición del 19 de diciembre de 2023 ante las distintas entidades hoy accionadas, se evidencia que la UNP, siendo la autoridad competente para conocer y resolver la solicitud planteada por el accionante, ya suministró la respuesta a lo pedido, razón por la cual se negaran las pretensiones frente a las demás autoridades.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Rechazar por improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Ericsson Ernesto Mena Garzón en contra de la Unidad Nacional de Protección, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Se niega la solicitud de amparo de la referencia en relación con el derecho de petición respecto a los demás accionados, conforme a lo expuesto 7 ARTÍCULO 26.
Insistencia del solicitante en caso de reserva. Si la persona interesada insistiere en su petición de información o de documentos ante la autoridad que invoca la reserva, corresponderá al Tribunal Administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, si se trata de autoridades nacionales, departamentales o del Distrito Capital de Bogotá, o al juez administrativo si se trata de autoridades distritales y municipales decidir en única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente la petición formulada.(…) Radicado: 11001-03-15-000-2024-00144-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la parte motiva de esta providencia. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Cuarto: si esta providencia no fuere impugnada en el tiempo oportuno, remítase el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTÍERREZ (E) Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.