Radicado: 76001-23-33-000-2014-01269-01 (0988-2016) Demandante: Daysi Rivera Quiñones CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 76001-23-33-000-2014-01269-01 (0988-2016) Demandante: DAYSI RIVERA QUIÑONES Demandada: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL1.

Tema: Reconocimiento pensión gracia. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 ASUNTO La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 9 de noviembre de 2015 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora Daysi Rivera Quiñones en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 20112 formuló, en síntesis, las siguientes Pretensiones3 1. Declarar la nulidad de las siguientes Resoluciones: i) 04849 del 13 de febrero de 2008; ii) RDP 013339 de 28 de abril de 2014 y; iii) RDP 022900 de 24 de julio de 2014, por medio de las cuales se negó el reconocimiento de una pensión gracia en favor de la libelista. 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitó: i) condenar a la UGPP a reconocer y pagar en favor de la demandante una pensión gracia de jubilación en cuantía del 75% de todos los factores devengados en el último año de servicio; ii) reajustar el valor de las mesadas pensionales desde la fecha de adquisición del estatus pensional; iii) realizar los ajustes de valor sobre las sumas adeudadas conforme a lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA; iv) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA; y v) condenar en costas a la demandada. 1 En adelante UGPP. 2 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», en adelante CPACA. 3 Folios 43 a 45.

Radicado: 76001-23-33-000-2014-01269-01 (0988-2016) Demandante: Daysi Rivera Quiñones Fundamentos fácticos relevantes4 1. La señora Daysi Rivera Quiñones laboró como docente nacionalizada entre el 1.° de septiembre de 1971 hasta el 1.° de diciembre de 1978; del 15 de octubre de 1978 hasta el 14 de diciembre de 1978; y del 30 de diciembre de 1994 hasta la fecha. 2.

Cumplió 50 años de edad el 15 de mayo de 1998 y los 20 años de servicio como docente oficial el 30 de octubre de 2007. 3. Cajanal negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia mediante Resolución 04849 de 13 de febrero de 2008, por considerar que los tiempos de servicio acreditados por la demandante fueron como docente nacional. 4.

La libelista solicitó al Ministerio de Educación Nacional que certificara el tipo de vinculación que ella tuvo con esa entidad, a lo cual, mediante oficio 2013ER142302 del 22 de octubre de 2013, esta dio respuesta en la que informó que la señora Rivera Quiñones no laboró para la citada entidad. 5. El 27 de octubre de 2013 solicitó a la UGPP el reconocimiento de la prestación. La anterior fue atendida negativamente a través de la Resolución RDP 013339 de 28 de abril de 2014. 6.

Frente a la anterior decisión interpuso el recurso de apelación, el cual fue resuelto por medio de la Resolución RDP 022900 de 24 de julio de 2004, que confirmó en todas sus partes el acto inicial. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL En el marco de la parte oral del proceso, bajo la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de establecer el objeto del proceso y de la prueba.5 En esta etapa se revelan los extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la reconvención. Además, se conciertan las principales decisiones que guiarán el juicio.

Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la audiencia inicial en el presente caso, a modo de antecedentes: Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta de la audiencia inicial se consignó lo siguiente respecto de las excepciones propuestas: «No formularon» Se notificó la decisión en estrados y no se propusieron recursos.

Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: 4 Folios 45 a 47. 5 Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. (2015). EJRLB. Radicado: 76001-23-33-000-2014-01269-01 (0988-2016) Demandante: Daysi Rivera Quiñones «Establecer si la demandante es docente nacional o nacionalizada, de manera que se definirá si tiene derecho a la pensión gracia.» La decisión fue notificada en estrados y frente a esta no se interpusieron recursos.

SENTENCIA APELADA6 El a quo profirió sentencia el 9 de noviembre de 2015, en la cual accedió parcialmente a las pretensiones, con fundamento en que, contrario a lo aducido por la demandada en los actos objeto de nulidad, los tiempos de servicio prestados a partir de 1994 no podían considerarse como nacionales, en tanto que está demostrado que fue nombrada por el ente territorial, según los actos de vinculación, en tanto que fue nombrada por el gobernador del departamento de Valle del Cauca, es decir, que no fue proferido por el gobierno nacional.

Sobre el particular, agregó que el Consejo de Estado ha sostenido y enfatizado que, cuando los nombramientos de los docentes provienen del respectivo gobernador departamental, estos son tiempos meritorios de la pensión gracia y, para el efecto, transcribió un aparte de lo que parece una sentencia, pero sin indicar la fuente de la cita.

De acuerdo con lo anterior, concluyó que se encontraban demostrados todos los requisitos legales exigidos para ser beneficiaria de la pensión gracia por lo que había lugar a ordenar su reconocimiento y pago, pero únicamente a partir del 27 de marzo de 2011 por efectos de la prescripción. RECURSO DE APELACIÓN7 La UGPP interpuso recurso de apelación contra la sentencia, al considerar que los tiempos como docente nacional no son computables para la pensión gracia, en tanto que la norma que regula ese derecho proscribe la posibilidad de percibir otros ingresos provenientes de la Nación. Lo anterior, con base en que las pruebas allegadas al proceso dan cuenta de que parte de los periodos laborados por la demandante lo hizo como docente nacional.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La UGPP8 reiteró el argumento expuesto en el recurso de apelación. La demandante y el ministerio público guardaron silencio en esta etapa, de conformidad con lo dispuesto en la constancia secretarial visible a folio 190. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

De igual forma, 6 Folios 132 a 149. 7 Folios 150 a 152. 8 Folios 185 a 189. Radicado: 76001-23-33-000-2014-01269-01 (0988-2016) Demandante: Daysi Rivera Quiñones según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada.

Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿La señora Daisy Rivera Quiñones tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia? Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: De conformidad con las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y 11 de agosto de 2022, de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la parte demandante no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, como se explica a continuación: Marco legal y jurisprudencial para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia. Síntesis.

La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hubiesen servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. El derecho a la prestación se extendió a través de las Leyes 116 de 1928 (a empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública) y 37 de 1993 (a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria), pero siempre bajo el entendido de que se debe cumplir con los demás requisitos regulados por el artículo 4 de la Ley 114 citada.

Luego, la Ley 91 de 1989, en el numeral 2 de su artículo 15, limitó el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, en el sentido de que, a partir de esta solo serían beneficiarios aquellos docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, de modo que todo aquel que haya ingresado al servicio docente oficial con posterioridad a dicha fecha carece de legitimidad para reclamar la prestación. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1.° de enero de 1981. Ahora, de las diferentes normas enunciadas la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que en virtud de sus requisitos, la prestación solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su Radicado: 76001-23-33-000-2014-01269-01 (0988-2016) Demandante: Daysi Rivera Quiñones reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 19979 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» Para ayudar a determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201810 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la 9Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 10 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.

Radicado: 76001-23-33-000-2014-01269-01 (0988-2016) Demandante: Daysi Rivera Quiñones respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) Por último, y no menos importante, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 202211 la Sección Segunda también incorporó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. Así las cosas y según las preceptivas antes expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar que él o la docente laboró 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913.

La parte demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación En el presente caso se observa que la señora Daysi Rivera Quiñones nació el 15 de mayo de 1948, de modo que cumplió los 50 años en el año 199812. Asimismo, obra certificado de antecedentes emitido por la Procuraduría General de la Nación en el que se indicó por la autoridad competente que la parte demandante, a la fecha de su expedición13 no registraba sanciones o inhabilidades.

Además, se advierte que este ítem no fue objeto de discusión en sede administrativa o en la primera instancia, por lo que se presume la 11 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP. 12 Según documento de identidad obrante a folio 2 del expediente. 13 8 de febrero de 2007.

Radicado: 76001-23-33-000-2014-01269-01 (0988-2016) Demandante: Daysi Rivera Quiñones buena fe de la interesada en cuanto al cumplimiento del requisito de honradez, consagración y buena conducta14. Ahora bien, la parte demandante acreditó las siguientes vinculaciones docentes al servicio del Estado:  En la institución educativa Santa Teresita, en San Andrés de Tumaco, como docente por educación contratada, entre el 1.° de septiembre de 1971 y el 31 de agosto de 197815.  En la institución educativa Alfonso Barberena, como docente «nacionalizada», entre el 15 de octubre de 1978 y el 1.° de diciembre de 197816.  En la institución educativa Leónidas Mosquera Zúñiga, en el municipio de Pradera, como docente en propiedad, entre el 30 de diciembre de 1994 y el 4 de septiembre de 200217.  En la institución educativa Ana María Vernaza, en el municipio de Cali (traslado), como docente en propiedad, entre el 5 de septiembre de 2002 y el 15 de diciembre de 200318.  En la institución educativa Siete de Agosto del municipio de Cali, como docente en propiedad, a partir del 16 de diciembre de 2003 a la fecha de radicación de la demanda19.

Ahora bien, el objeto de controversia surge frente a la naturaleza de la vinculación docente de la demandante, pues para la entidad demandada, esta solo acreditó que se desempeñó como docente nacionalizada entre el 15 de octubre de 1978 y el 1.° de diciembre del mismo año, mientras que el periodo a partir de 1994 fue certificado como nacional por la autoridad competente, de modo que no cumplió con los requisitos exigidos por la ley para ser beneficiaria de la pensión gracia. Debe anotarse que en ninguno de los actos controvertidos, Cajanal o la UGPP tuvieron en cuenta los tiempos docentes anteriores al 15 de octubre de 1978, esto es, los laborados para el servicio de educación contratada en Tumaco, Nariño, entre el 1.° de septiembre de 1971 y el 31 de agosto de 1978.

Por su parte, el tribunal estimó que el argumento para negar la prestación no era procedente, en tanto que, según el precedente del Consejo de Estado, era posible advertir que su nombramiento fue efectuado por la gobernación de Valle del Cauca, de modo que este no fue precedido por parte del gobierno nacional, razón por la cual esta vinculación sí debía ser tenida en cuenta para efectos de computar los 20 años de servicio como decente territorial o nacionalizada.

Sobre el particular, la sala advierte lo siguiente: 14 Certificado obrante en CD de antecedentes administrativos a folio 114. 15 Según constancia expedida por la Coordinación de Educación Misional Contratada del Ministerio de Educación Nacional, obrante a folio 24 del expediente. 16 Tiempo de servicios tenido en cuenta por Cajanal en la Resolución 04849 del 13 de febrero de 2008, y por la UGPP en la RDP 013339 de 28 de abril de 2014, actos administrativos en cuales se negó la pensión gracia a la demandante. 17 De acuerdo con certificado de tiempo de servicio expedido por la Secretaría de Educación de Santiago de Cali, obrante en CD de antecedentes administrativos a folio 114. 18 Idem. 19 Idem.

Radicado: 76001-23-33-000-2014-01269-01 (0988-2016) Demandante: Daysi Rivera Quiñones 1) Frente al periodo comprendido entre el 1.° de septiembre de 1971 y el 31 de agosto de 1978, en el que la demandante prestó servicios como docente en la coordinación de educación contratada no obra prueba del nombramiento o certificación donde conste la calidad de vinculación20.

No obstante, para esta subsección dicho periodo debe tenerse como nacional en tanto que de la constancia aportada a folio 24 se observa que la coordinación de educación misional contratada hace parte del Ministerio de Educación Nacional y que sus aportes fueron consignados a la Caja Nacional de Previsión como entidad a la que «estaba afiliado todo el magisterio».

Lo anterior se confirma con la información contenida en certificado de información laboral CLEBP (Formato 1)21, según el cual la entidad empleadora de la señora Rivera Quiñones, entre el 1.° de septiembre de 1971 y el 1.° de diciembre de 1978, fue el Ministerio de Educación Nacional. 2) El periodo que va del 15 de octubre de 1978 al 1.° de diciembre de 1978 también se incluyó en la certificación descrita en el punto 1, además de obrar a folio 33 certificado de historia laboral del Fomag, donde se indica que el régimen de la docente era «nacional».

No obstante, se evidencia a folio 41 del expediente el acta de posesión 5017 de 4 de diciembre de 197822, donde se indica que el acto de nombramiento de la libelista provino de la secretaría de educación del departamento de Valle del Cauca y, de igual forma, como se aprecia de los actos demandados, especialmente las Resoluciones 04849 de 13 de febrero de 2008 y RDP 013339 del 28 de abril de 2014 que negó el reconocimiento de la pensión gracia, Cajanal y la UGPP sí tuvieron en cuenta ese tiempo como docente nacionalizada. 3.

En el tiempo laborado como docente, desde 1994 en adelante, la demandante debe ser catalogada como docente nacional, por cuanto, si bien es cierto en los actos de vinculación participó el representante legal del departamento del Valle del Cauca (como indicó el a quo), también lo es que el origen de la plaza ocupada por la señora Rivera Quiñones no era territorial o nacionalizada.

Para el efecto, nótese que mediante Decreto territorial 2369 del 29 de noviembre de 1994, por el cual se nombró a la demandante como docente en la institución educativa Leónidas Mosquera Zúñiga, en el municipio de Pradera, se indicó: «Que por Resoluciones N° 03695 de julio 28 de 1993 y 4271 de agosto 30 de 1993 emanadas del Ministerio de Educación Nacional, se autorizó y se fijaron las condiciones para la conversión de las Soluciones Educativas Nacionales a plazas docentes de tiempo completo. 20 Sobre la pensión gracia y docentes vinculados a través del mecanismo de educación nacional contratada, esta Sección ha manifestado en múltiples oportunidades que dichos docentes tienen la connotación de nacionales, resultando improcedente el reconocimiento de la prestación. Para el efecto, ver sentencias del 2 de junio de 2022 (radicación 88001-23-33-000-2015-00054-02 (1393-2016)); 3 de marzo de 2022 (radicación 27001-23-33-000-2019-00023-01 (3636-2021)); 2 de octubre de 2020 (radicación 19001-23-33-000-2017-00393-01 (2462-2019)); 25 de septiembre de 2020 (radicación 25000-23-42-000-2015-06485-01 (2816-2018)); y 28 de octubre de 2016 (radicación 85001-23-33-000- 2013-00038-02 (4634-2014)). 21 Documento visible a folio 25. 22 Se advierte que si bien el acta de posesión es de diciembre de 1978, en dicho documento se incluyó a modo de observación que su vinculación inició a partir del 15 de octubre de 1978 y mientras durara la licencia de maternidad concedida a la señora María Teresa Jaramillo por 60 días.

Radicado: 76001-23-33-000-2014-01269-01 (0988-2016) Demandante: Daysi Rivera Quiñones Que por Acuerdo del Fondo Educativo Regional del Valle del Cauca, se dispuso la Conversión de nueve (9) Soluciones Educativas Nacionales a plazas docentes de tiempo completo con cargo a la Nación […]» Y el artículo 2 del citado acto, se definió que «Los docentes nombrados en el presente decreto están a cargo de la Nación, y en consecuencia sus sueldos y prestaciones sociales son las que la Nación ordene, así como sus condiciones laborales están sujeta a las normas que para el efecto tiene o expida el Ministerio de Educación Nacional».

En ese sentido, y según la pauta vi) de la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, la demandante no logró probar el requisito de 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizada, pues contrario a lo afirmado por ella y por el tribunal en la sentencia objeto de apelación, la plaza en la que fue nombrada a partir del 30 de diciembre de 1994 era nacional, de modo que el único tiempo que sería posible computar es el comprendido entre el 15 de octubre de 1978 y el 1.° de diciembre de la misma anualidad, por lo que solo es posible concluir que la señora Daysi Rivera Quiñones no cumplió con la totalidad de condiciones exigidas para ser beneficiaria de la pensión gracia. Sobre el particular, se advierte que en sentencia del 2 de octubre de 202023, la subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado estudió un asunto similar, en el que se discutía si los tiempos laborados en virtud de la reconversión de las soluciones educativas nacionales eran computables para el reconocimiento de la pensión gracia, en la cual se concluyó: «Ahora bien, en relación con el período trabajado desde el 3 de abril de 1994, el referido documento informa que la accionante tiene la calidad de educadora nacional, debido a que, por medio de Decreto 10 de 10 de marzo de 1994, se materializó la reconversión del contrato suscrito por ella con la Nación, en el marco del programa «soluciones educativas»24, al de una plaza docente; procedimiento que se efectuó como resultado de la autorización del Ministerio de Educación Nacional de reconvertir 3491 soluciones educativas nacionales en todo el país, de las cuales 63 eran en el Norte de Santander.

Asimismo, del mentado acto de nombramiento se destaca que: (i) a partir de ese momento se originó una relación legal y reglamentaria entre las mismas partes que anteriormente suscribían los contratos, esto es, la Nación y la actora; (ii) la interesada permanecería en la institución educativa en la que ejercía sus funciones; y (iii) la plaza docente no fue incorporada a la planta del departamento o municipio, de lo que se colige su carácter nacional.

Por otra parte, advierte la Sala que en el referido Decreto 10 de 10 de marzo de 1994, el mandatario de Toledo expresa que la designación la realiza en uso de las facultades conferidas por los artículos 9° de la Ley 29 de 1989 y 2° de la Ley 60 de 1993 y la Resolución 4271 de 1993. Al respecto, el artículo 5425 de la Ley 24 de 198826, modificado por el artículo 9° de la Ley 29 de 1989, establece que esta actuación hace parte de las funciones que fueron desconcentradas en los entes territoriales, así: 23 Proceso con radicación 68001-23-33-000-2016-00368-01 (5573-2018) de Mery Chacón Solano contra la UGPP. 24 Creado con el propósito de prestar el servicio de educación pública en zonas de difícil acceso y que resultaba ser mucho más flexible en cuanto a la contratación de personal y a los requisitos exigidos a los contratistas, en comparación con la normativa que regulaba la relación laboral de plantas docentes (tomado del Plan de Apertura Educativa 1991-1994 del Departamento Nacional de Planeación. Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/2518.pdf). 25 Se encuentra contenido en el capítulo VI de la «Desconcentración administrativa». 26 «Por la cual se reestructura el Ministerio de Educación Nacional y se dictan otras disposiciones».

Radicado: 76001-23-33-000-2014-01269-01 (0988-2016) Demandante: Daysi Rivera Quiñones […] Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los Alcaldes Municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados, plazas oficiales de Colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expida en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes.

En la Isla de San Andrés estas atribuciones se asigna al Intendente. Se asigna a los Gobernadores, Intendentes, Comisarios y Alcalde Mayor de Bogotá, las funciones de nombrar, remover, controlar y, en general, administrar el personal administrativo, nacional y nacionalizado, de los Equipos de Educación Fundamental, teniendo en cuenta la Carrera Administrativa.

Parágrafo 1º. Los salarios y prestaciones sociales de este personal, continuarán a cargo de la Nación y de las entidades territoriales que las crearon. Así las cosas, se concluye que la administración del personal docente la ejerce el respectivo funcionario del ente territorial como agente de la Nación, argumento que se refuerza con lo ordenado por el Ministerio de Educación Nacional a través de Resolución 4271 de 30 de agosto de 199327, que frente al procedimiento «[…] de vinculación de personal a las plazas docentes establecidas por reconversión de las 3491 soluciones educativas nacionales […]», en su artículo 2°, dispuso: […] 4.

Los nombramientos los hará el Alcalde Municipal, si ha asumido las funciones del artículo 9° de la Ley 29 de 1989; de lo contrario, los hará el gobernador respectivo. En todo caso los nombramientos que en el futuro deban hacerse en cumplimiento de lo que establece el artículo primero de la presente Resolución, estarán a cargo de la autoridad competente al momento de la provisión. […] Lo anterior corrobora que la plaza no tenía el carácter territorial, sino que el referido alcalde hizo uso de la facultad de administrar el personal de educadores, conferida por el Congreso de la República (Ley 29 de 1989) y el Ministerio de Educación Nacional (Resolución 4271 de 30 de agosto de 1993), este último relativo al específico procedimiento de reconversión del sistema educativo nacional a plazas docentes, también nacionales.

Por último, en lo concerniente a los recursos con los cuales se financió el empleo de la accionante, el acto de nombramiento hace referencia a la autorización concedida por el fondo educativo regional que si bien atendía los gastos que generaban los servicios educativos nacionalizados y territoriales, también lo hacía respecto de los nacionales como en este caso, en el que, se reitera, la plaza era nacional sin que exista en el plenario prueba en contrario, por ende, no es procedente legitimar dicho período para efectos del reconocimiento de la pensión gracia.» 27 «Por la cual se adiciona y modifica parcialmente la Resolución 3695 de 28 de julio de 1993 y se dictan otras disposiciones».

Radicado: 76001-23-33-000-2014-01269-01 (0988-2016) Demandante: Daysi Rivera Quiñones En ese orden de ideas, y según las pautas fijadas por esta sección en las sentencias de unificación citadas, la Sala evidencia que la señora Rivera Quiñones no acreditó los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizada y, por consiguiente, se puede concluir que la demandante no cumplió con la totalidad de requisitos exigidos para ser beneficiaria de la pensión gracia. Por lo anterior, pese a la conclusión a la que llegó el a quo, según la cual, toda vez que el acto de nombramiento fue expedido por el gobernador del ente territorial debía entenderse que la docente tenía esa misma calidad, lo cierto es que el caso particular no se adecúa a esa tesis, en tanto que del acto de nombramiento se desprende que la naturaleza de la plaza ocupada por la demandante tenía el carácter de nacional y que, además, sus salarios y prestaciones eran pagados en su integridad por el Ministerio de Educación Nacional.

Sobre el particular, se advierte que el programa de «soluciones educativas» se asimiló a una vinculación contractual por prestación de servicios28 que podía ser del nivel nacional, departamental o municipal, de modo que, al indicar el Decreto 2369 del 29 de noviembre de 1994 que las plazas objeto de conversión, eran «soluciones educativas nacionales», se puede inferir que estas nacieron bajo esa misma categoría (nacional), y al pasar a ser plazas docentes de tiempo completo, continuaron con esta.

Además, debe reiterarse que el acto de vinculación fue explícito en indicar que el régimen prestacional y salarial de los docentes nombrados (entre ellos la demandante) era el que definiera el Ministerio de Educación Nacional, así como dichas plazas continuarían a cargo de la Nación, por lo que debe concluirse que la plaza ocupada por la libelista era nacional.

Finalmente, si bien la demandante pretende se tenga como prueba el oficio 2013EE7397801 del 23 de octubre de 2013, según el cual no se encontró registro a nombre de la señora Rivera Quiñones que indique que esta laboró para el Ministerio de Educación Nacional29, para la Sala esta prueba no puede ser tenida en cuenta para desestimar la calidad de docente nacional, en tanto que se desconocen los términos en que se elevó la consulta ante el ministerio pues no se allegó copia de la solicitud, y porque en todo caso, las demás pruebas obrantes en el expediente permiten entrever su vinculación nacional entre 1971 y 1978 y desde 1994 a la fecha.

En conclusión: La parte demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia al no haber acreditado el cumplimiento de los requisitos legales y jurisprudenciales exigidos para ser beneficiaria de la prestación. Decisión de segunda instancia Según se ha expuesto, se impone revocar la sentencia del 9 de noviembre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.

De la condena en costas 28 Según se desprende de las sentencias del 3 de marzo de 2022 (radicación 81001-23-33-000-2013- 00108-01 (4784-2014)); 24 de febrero de 2022 (81001-23-33-000-2014-00050-01 (2631-2015)); o 17 de febrero de 2022 (radicación 68001-23-33-000-2013-00333-01 (1098-2014)) 29 Documento obrante a folio 23. Radicado: 76001-23-33-000-2014-01269-01 (0988-2016) Demandante: Daysi Rivera Quiñones En lo que respecta a la condena en costas, pese a la posición adoptada por esta subsección en providencias del 7 de abril de 201630, en esta oportunidad resulta necesario tener presente que la decisión adoptada en esta instancia obedeció al cambio jurisprudencial ocurrido durante el curso del proceso, razón por la cual la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte vencida.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar la sentencia del 9 de noviembre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora Daysi Rivera Quiñones contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.

En su lugar, Segundo: Negar las pretensiones de la demanda. Tercero: Sin condena en costas de segunda instancia, por lo brevemente expuesto. Cuarto: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el aplicativo “SAMAI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ 30 Ver sentencias proferidas dentro de los números internos: 4492-2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi.