,ls Demandante: Gloria Elena Colorado Herrera Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2023-05474-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Paipa, Boyacá, siete (7) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-05474-01 Demandante: GLORIA ELENA COLORADO HERRERA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEXTA DE ORALIDAD Temas Tutela contra providencia judicial.
Sanción moratoria por pago tardío de cesantías. Confirma improcedencia por falta de relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala la impugnación presentada por la accionante contra la providencia del 26 de octubre de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de tutela impetrada por la señora Gloria Elena Colorado Herrera contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Solicitud de amparo La señora Gloria Elena Colorado Herrera, a través de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y a los principios constitucionales de la perpetuatio jurisdictionis, a la seguridad jurídica y al desconocimiento de precedente judicial vertical.
Consideró vulneradas dichas garantías con ocasión de la providencia del 12 de julio de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad que confirmó la sentencia del 14 de febrero de 2023, dictada por el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín (Antioquia) que negó las pretensiones de la demanda, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la actora contra la Nación- Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio- Fomag- y el municipio de Antioquia radicado con el número 05001-33-33-036-2022-00375-00/01.,ls Demandante: Gloria Elena Colorado Herrera Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2023-05474-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.
Pretensiones En concreto, solicitó lo siguiente: “1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA en la sentencia proferida el día 12/7/2023, en el expediente rad. No. 05001333303620220037500, transgredió los derechos fundamentales: AL DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA EN LA APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DE DERECHO, GARANTÍA A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA PERPETUATIO JURISDICTIONIS, SEGURIDAD JURÍDICA, AL DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL VERTICAL, de la accionante, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y a la abundante jurisprudencia constitucional y de este órgano de cierre en la jurisdicción contencioso administrativo, por lo que se encuentra vulnerando los derechos fundamentales de la accionada. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda, de acuerdo a los postulados establecidos en los siguientes expedientes, (.... )1” La solicitud tuvo como fundamento, los siguientes: 1.3.
Hechos La señora Colorado Herrera labora como docente con la entidad territorial certificada en educación del departamento de Antioquia después del año de 1990. Afirmó que al 15 de febrero de 2021 no fueron consignadas por parte del Ministerio de Educación Nacional al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, las cesantías que le corresponden por los servicios prestados durante el año 2020.
Indicó que el día 29 de julio de 2021, solicitó al departamento de Antioquia- Secretaría de Educación -, además de su pago, el reconocimiento de la sanción por mora establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, reiterada en la jurisprudencia del Consejo de Estado, Sección Segunda. Informó que el departamento de Antioquia mediante oficio ANT2021EE031598 del 8 de agosto de 2021 negó la la petición, con fundamento en que conforme al Acuerdo 39 de 1998 del Consejo Directivo 1 Transcripción literal del texto original con posibles errores.,ls Demandante: Gloria Elena Colorado Herrera Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2023-05474-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio- Fomag- se estableció el procedimiento para el reconocimiento y pago de los intereses a las cesantías de los docentes afiliados al Fondo con régimen de cesantías anualizadas.
En consecuencia, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio- Fomag- y el departamento de Antioquia, para que se dejara sin efecto el acto administrativo proferido. El Juzgado Treinta y Seis Oral Administrativo del Circuito Judicial de Antioquia en sentencia del 14 de febrero de 2023, negó las pretensiones de la demanda.
Expuso que en virtud del régimen especial para los docentes establecido por la Ley 91 de 1989 no hay lugar a aplicar el régimen general contenido en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 para el reconocimiento de la sanción moratoria por falta de pago o cancelación tardía de las cesantías. En cuanto a la indemnización por el pago tardío de los intereses de las mismas, indicó que el procedimiento para su pago se encuentra establecido en el Acuerdo 39 de 1998, sin que haya lugar a aplicar lo consagrado en el artículo 1 de la Ley 52 de 1975.
Interpuesto el recurso de apelación, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad en sentencia del 12 de julio de 2023, confirmó el fallo de primera instancia que negó la totalidad de las pretensiones, tras considerar que la sanción moratoria que contempla la Ley 50 de 1990 por la falta de consignación oportuna de las cesantías no es aplicable, por cuanto los docentes cuentan con un régimen especial previsto en la Ley 91 de 1989 y en el Acuerdo 39 de 1998, el cual funciona bajo el concepto de unidad de caja, sin que proceda la consignación de la citada prestación a cada docente en una cuenta individual.
Concluyó que a los docentes oficiales solo le es aplicable la Ley 91 de 1989, normativa que establece de manera clara el reconocimiento de la prestación y sus intereses, sin que exista un precedente consolidado para su obligatoria aplicación, ni extender el principio de favorabilidad empleado por lo órganos de cierre de la jurisdicción contencioasa-administrativa para presupuestos diferentes al aquí debatido. 1.4.
Sustento de la petición A juicio de la tutelante, la autoridad judicial cuestionada incurrió en un defecto sustantivo por indebida interpretación de las leyes 91 de 1989, 50 de 1990 y 344 de 1996, toda vez que en estas sí se prevé la posibilidad de reconocer la sanción moratoria y la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías a favor de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.,ls Demandante: Gloria Elena Colorado Herrera Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2023-05474-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Puntualizó que el Ministerio de Educación Nacional debe acogerse a los postulados que garantizan los derechos laborales de los profesores, pues si bien es cierto que de la evolución normativa se desprende la descentralización del servicio educativo en cabeza de las entidades territoriales, también lo es que ninguna ley despojó a la Nación de la obligación que tiene de consignar al respectivo fondo las prestaciones correspondientes.
Cuestionó el hecho de que en la providencia objeto de reproche se indicara que en la unidad de caja que posee el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para el manejo de los recursos de la salud, las pensiones y las cesantías, también existen recursos del Ministerio de Educación Nacional y de la entidad, pues esto no es cierto.
Afirmó que el tribunal al aplicar la postura del Consejo de Estado de no hacer extensivo el régimen general en materia de sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías a las personas amparadas por un régimen especial como son los docentes del sector oficial, incurrió en violación directa de la Constitución, al desconocer el principio de favorabilidad del trabajador contenido en el artículo 53 de la Carta, para el evento de duda en la interpretación de las fuentes formales del derecho.
Refirió que el tribunal accionado desconoció el precedente fijado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-098 de 2018 y por la Sección Segunda del Consejo de Estado2, que aunque existían dos posiciones en torno al tema controvertido, actualmente se ha acogido una interpretación favorable, según la cual, a los educadores oficiales vinculados después del 1º de enero de 1990 les resulta aplicable la Ley 50 de 1990. 1.5.
Trámite e intervenciones Mediante auto del 3 de octubre de 20233, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela, ordenó notificar esta decisión a la parte actora y como demandado al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad. Además, vinculó al Juzgado Treinta y Seis Administrativo de Medellín, al Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al departamento de Antioquia, como terceros por tener interés en el resultado del presente mecanismo constitucional. 1.6.
Intervenciones Remitidas las respectivas comunicaciones, se presentaron las siguientes intervenciones: 2 Trajo a colación, entre otras, las sentencias proferidas el 6 de agosto de 2020, rad. 08001- 23-33-000-2013-00666-01; 24 de enero de 2019, rad. 76001-23-31-000-2009-00867-01; 2 de diciembre de 2019, rad. 08001-23-33-000-2014-00173-01; 10 de junio de 2020, rad. 08001- 23-33-000-2014-00208-01; 22 de octubre de 2020, rad. 08001-23-31-000-2014-00254-01; 2 de noviembre de 2020, rad. 08001-23-33-000-2014-00132-01 y 17 de junio de 2021, rad. 08001-23-31-000-2014-00815-01. 3 Notificado mediante correo electrónico el 4 de octubre de 2023.
Índice 9 Samai,ls Demandante: Gloria Elena Colorado Herrera Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2023-05474-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.1. Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Sexta de Oralidad El magistrado ponente de la decisión atacada en el escrito de intervención luego de transcribir apartes de la sentencia proferida, concluye que fue dictada con el debido fundamento normativo y probatorio, razones por las cuales no hay lugar a atender manera favorable las pretensiones constitucionales.
En consecuencia, solicitó que se declare improcedente la acción de tutela por falta de relevancia constitucional. 1.6.2. Fiduprevisora S.A. En calidad de vocera del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en virtud del cumplimiento del contrato de fiducia mercantil suscrito con la Nación - Ministerio de Educación Nacional - manifestó que las entidades administradoras de cesantías creadas por la Ley 50 de 1990, dentro de las cuales no está el Fomag pueden administrar en cuentas individuales los recursos para el pago de la cesantías.
Por el contrario, la entidad se creó mediante Ley 91 de 1989, y se rige bajo el principio de unidad de caja en virtud del cual los recursos de la liquidación anual de cesantías están inmersos en la entidad antes del 1 de febrero de cada vigencia, para que los docentes cuando cumplan los requisitos establecidos puedan retirar sus cesantías.
En cuanto al desconocimiento del precedente judicial de la sentencia SU-098 de la Corte Constitucional, la situación fáctica es diferente ya que la sanción moratoria reclamada lo era por el hecho de no haber sido afiliado el docente al Fomag, mientras que la solicitada por la accionante es la sanción moratoria por la consignación extemporánea de sus cesantías en los plazos establecidos en la Ley 50 de 1990 e indemnización por pago inoportuno de los intereses.
Solicitó su desvinculación por actuar como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 1.6.3. Gobernación de Antioquia En escrito remitido el 10 de octubre a la secretaría general del Consejo de Estado, luego de exponer la naturaleza del cargo y vinculación de la accionante como docente adscrita al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, señaló que a ella la cobija el régimen especial consagrado en la Ley 91 de 1989 y no la Ley 50 de 1990.
Añadió que la controversia fue zanjada por el juez natural con fuerza de cosa juzgada, lo que conlleva a la falta de relevancia constitucional al pretender reabrir el debate jurídico ya concluído.,ls Demandante: Gloria Elena Colorado Herrera Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2023-05474-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.4 Nación- Ministerio de Educación Nacional Mediante escrito enviado al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado el jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio, manifestó que la presente acción es improcedente porque carece de relevancia constitucional, conforme a lo considerado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-573 de 2019, al tratarse de un debate de carácter legal y/o económico.
Concluyó que la pretensión de la accionante no es susceptible de revisión constitucional en sede de tutela, pues no tiene mérito constitucional para ser abordada y, especialmente, para infringir los principios de autonomía e independencia judicial que cobija al funcionario que profirió la decisión atacada. 1.6.5. Juzgado Treinta y Seis Administrativo de Medellín. El despacho judicial remitió el enlace del expediente digital sin pronunciamiento alguno a la acción constitucional. 1.7.
Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Cuarta mediante providencia del 26 de octubre de 2023, declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Gloria Elena Colorado Herrera. Consideró que la acción de tutela instaurada se utiliza como una instancia adicional, pues los argumentos presentados son los mismos expuestos en la demanda, en el recurso de apelación de la sentencia de primera instancia y el escrito de tutela en contra de la providencia de segunda proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Sexta de Oralidad; motivo por el cual no hay duda que la acción carece de relevancia constitucional, al pretender reabrir el debate ya definido por el juez natural. 1.8.
Impugnación Mediante escrito del 11 de noviembre del presente año recibido por parte de la Secretaría General del Consejo de Estado, la señora Gloria Elena Colorado, mediante apoderado judicial, afirmó que no es cierto que no exista una posición respecto de la aplicación de la Ley 50 de 1990 a los docentes del sector oficial, por cuanto, adujo, se evidencia en el Consejo de Estado una postura decantada desde el año 2019, “tal y como se observó en el recuento jurisprudencial arrimado con el escrito de la acción de tutela”.
Añadió que la acción constitucional sí cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto ya existe un fallo en donde en un caso similar al que se trata, la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación en un reciente pronunciamiento del 23 de marzo de 2023 encontró superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y de manera específica consideró que el juzgador de segunda instancia incurrió en desconocimiento,ls Demandante: Gloria Elena Colorado Herrera Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2023-05474-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del precedente; razón por la cual, solicito comedidamente en igual sentido se profiera sentencia de tutela dentro del presente asunto, teniendo en cuenta la providencia mencionada.
Indicó que en esa y otras sentencias se arribó a “acertadas conclusiones que siguen siendo postura en el Consejo de Estado, ya que en el interregno en el cual se radicó la acción de tutela y hasta la fecha del día de hoy se profirió el pronunciamiento más reciente en la materia, fue proferida el 19 de enero de 2023, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente Dr. William Hernández Gómez, consistente en un fallo de segunda instancia dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, que mientras estamos en el presente trámite de la acción constitucional, el Consejo de Estado ratifica su postura en el tema de sanción moratoria cesantías anualizadas – Docente”, sentencia que allegó mediante memorial radicado con posterioridad a la sustentación de la impugnación Reiteró que la sentencia SU-098 de 2018 de la Corte Constitucional, en virtud de los principios de igualdad, in dubio pro operario y de conformidad con la Ley 244 de 1995 adicionada por la Ley 1071 de 2006, indicó que no se debe excluir al sector oficial docente de la aplicación de la Ley 50 de 1990, pues al tener los mismos carácter de servidores públicos, son beneficiarios de la sanción moratoria prevista en dichas disposiciones a modo de correctivo, represivo e inclusive preventivo para garantizar el pago oportuno de la prestación social.
Finalmente, señaló que una interpretación restrictiva de la aplicación de la sanción moratoria incurriría en un trato desigual de los docentes frente a otros servidores públicos que gozan de la sanción como garantía del auxilio de cesantías, y tal distinción entre unos y otros viola el derecho a la igualdad, “pues los docentes del sector oficial tendrían un derecho limitado por tener una categoría específica dentro de los trabajadores del Estado, siendo inconcebible negar el acceso a la aplicación favorable deprecada, lo que evidentemente conlleva una relevancia constitucional para que el presente asunto sea estudiado en sede de tutela”.
II.CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 1991, el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como por el Acuerdo 080 de 2019, artículo 25, de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.
Cuestión Previa La Sección Cuarta del Consejo de Estado en la sentencia objeto de impugnación no resolvió la solicitud de desvinculación efectuada por la,ls Demandante: Gloria Elena Colorado Herrera Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2023-05474-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entidad Fiduprevisora S.A., motivo por el cual se resolverá en la presente providencia, para negarla por cuanto su convocatoria lo fue en calidad de tercero, por tener interés en el resultado del presente mecanismo constitucional. 2.3.
Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo del 26 de octubre de 2023 dictado por el Consejo de Estado, Sección Cuarta que declaró improcedente la acción de tutela. Para el efecto, se estudiará: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) el estudio sobre la relevancia constitucional y, iii) el caso concreto. 2.4.
Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20124, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema5.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción contra providencias judiciales6. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20147, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. 4 Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 5 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 6 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 7 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.,ls Demandante: Gloria Elena Colorado Herrera Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2023-05474-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.
Estudio sobre la relevancia constitucional En relación con la relevancia constitucional, la Sala cita como antecedente la sentencia de tutela del 29 de septiembre de 20228, mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción por no superar el requisito de relevancia constitucional ya que el actor no propuso ningún debate jurídico en torno a la trasgresión de algún derecho fundamental y lo que pretendía era someter nuevamente a discusión lo que analizó el juez natural de la causa.
La Corte Constitucional, en la sentencia SU-573 del 2019, al momento de estudiar los requisitos de procedibilidad en sede de revisión, encontró que la acción de tutela carecía de relevancia constitucional. En el citado fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial “…el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada’.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre…”. El Tribunal constitucional consideró que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado.
Por lo que, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural. A su vez, la citada corporación precisó que las finalidades de este requisito son las siguientes: “(i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal9” (Énfasis de la Sala) El alto tribunal en mención, luego de abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, consideró que el mecanismo de tutela no cumplía con este postulado, puesto que: 8 Referencia: Acción de Tutela.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-03365-01. Demandante: Darío José Montero Guerrero. Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Oral A. 9 Sentencia SU 573 de 2019.,ls Demandante: Gloria Elena Colorado Herrera Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2023-05474-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) No tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental, ii) involucraba un debate eminentemente legal, iii) planteaba una discusión preponderantemente económica y, iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados.
Bajo las anteriores consideraciones, se desarrollará el caso en particular. 2.6. Caso concreto La parte actora cuestionó la providencia del 12 de julio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad que confirmó el fallo del 14 de febrero de 2023 emitido por el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín (Antioquia), que negó las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la actora contra la Nación- Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el departamento de Antioquia, radicado con el número 70- 001-33-33-004-2022-00055-00/01.
El requisito de la relevancia constitucional como presupuesto general de la acción de tutela tiene tres finalidades, a saber: “… (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional10 y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad11;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales12 y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces13”. Por tanto, en la controversia que se plantea en el marco de una acción de tutela debe advertirse su trascendencia constitucional, pues de lo contrario, el juez tendría que inmiscuirse en cuestiones que desbordan su competencia y podrían desnaturalizar el carácter excepcional y especial de la solicitud de amparo.
La Sala observa que, la discusión esbozada por la actora versa sobre una cuestión de interpretación meramente legal, que no impacta la garantía de derechos fundamentales sino patrimoniales, por cuanto la autoridad accionada confirmó la sentencia proferida el 14 de febrero de 2023 por el Juzgado Treinta y Seis Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, 10 “Sentencia C-590 de 2005.” 11 “Al respecto, ver las sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008 ”. 12 “Sentencia C-590 de 2005.” 13 “Sentencia T-102 de 2006.”,ls Demandante: Gloria Elena Colorado Herrera Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2023-05474-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pronunciamiento que presuntamente vulneró los derechos fundamentales invocados.
Lo anterior, debido a que se negaron las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió en su condición de docente, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, así como la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías, según el artículo 1º de la Ley 52 de 1975.
De modo que el objeto del debate se centra en que, a juicio de la tutelante, la normativa que regula la liquidación anual de las cesantías de los servidores públicos también aplica a los educadores oficiales14 y, por ello, se le debía consignar al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a más tardar el 15 de febrero de 2021 dicha prestación, correspondiente al servicio que prestó durante el año anterior.
Adicionalmente, se advierte que el asunto obedece a una situación con presupuestos fácticos análogos a los estudiados por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia SU 573 del 2019, mediante la cual declaró la improcedencia de tres acciones constitucionales seleccionadas para revisión por revestir de una naturaleza eminentemente legal y patrimonial.
En efecto, el anterior lineamiento acogido por la sala se ha construido en estricto seguimiento de lo señalado en la precitada decisión de unificación, cuyos elementos fácticos guardan identidad con el caso examinado, pues aquella versó sobre tres solicitudes de amparo contra decisiones judiciales que no accedieron a la pretensión de reconocer sanción moratoria por el pago tardío de cesantías.
En dicha ocasión, el tribunal constitucional señaló que el carácter irrenunciable de las cesantías está relacionado con su naturaleza como prestación patronal de rango legal, cuya finalidad es el auxilio de la persona que se quede temporalmente en situación de desempleo; por lo que, “solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador”.
En ese orden, la Corte Constitucional precisó en la aludida sentencia unificadora que todo pago adicional no correspondiente con la finalidad buscada por las cesantías y que, la penalidad impuesta al empleador por el 14 La controversia relativa a la procedencia de aplicar la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y la indemnización de la Ley 52 de 1975 a favor de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio fue dilucidada por la Sección Segunda del Consejo de Estado que en sentencia de Unificación del 11 de octubre de 2023, dispuso: “Los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989.
Sin embargo, al personal docente en servicio activo que no esté afiliado al FOMAG le será aplicable la Ley 50 de 1990 y, por ende, la sanción moratoria del artículo 99, como un mínimo de protección social ern favor del docente estatal”.,ls Demandante: Gloria Elena Colorado Herrera Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2023-05474-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no pago o pago tardío de las mismas cuenta con una naturaleza estrictamente patrimonial cuyo reconocimiento, que no requiere la intervención del juez de tutela.
Por lo que, bajo dicha línea trazada por el alto tribunal constitucional, el reconocimiento y pago de las cesantías constituye un derecho de carácter irrenunciable para el trabajador y, su falta de pago se traduce en la transgresión de garantías constitucionales de rango fundamental, como bien podrían ser los derechos al mínimo vital y a la seguridad social; no obstante, dicha corporación aclaró que no ocurre lo mismo con la cuantía correspondiente a la penalidad de la sanción moratoria cuando el empleador no consigna en tiempo tales cesantías, toda vez que tal monto tiene el carácter de ser una simple prestación adicional de naturaleza eminentemente patrimonial que no da lugar a la intervención del juez constitucional.
Por tanto, para la sala se trata de un desacuerdo en relación con las conclusiones a las que arribó la autoridad cuestionada, que se trata de un asunto estrictamente patrimonial y, ello, no puede ser razón para que el juez constitucional intervenga en la protección de los derechos fundamentales, puesto que, sería invadir la competencia del competente natural.
Por consiguiente, para la Sala es evidente que la acción de tutela carece de relevancia constitucional conforme a los criterios esbozados en la sentencia SU-573 de 2019, por cuanto el asunto en estudio gira en torno a una cuestión meramente legal y de carácter económico, pues la inconformidad de la señora Gloria Elena Colorado Herrera se limita al pago de derechos patrimoniales –sanción moratoria e intereses anuales a las cesantías–, más allá de estar orientado a la protección de los derechos fundamentales alegados, de modo que la situación descrita es de competencia exclusiva del juez ordinario, por lo que al juez de tutela no le corresponde zanjar aspectos como el que aquí se trata; tema definido en la sentencia SUJ-032-CE-S2- 2023 del 11 de octubre de 2023 de la Sala Plena de la Sección Segunda de la Corporación. En consecuencia, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela por carecer de relevancia constitucional por tratarse de un tema meramente legal y de carácter económico que no impacta la garantía de derecho fundamental alguno. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley III.FALLA PRIMERO: Niégase la solicitud de desvinculación de la Fiduprevisora S.A.
SEGUNDO: Confírmase la sentencia de 26 de octubre de 2023, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.,ls Demandante: Gloria Elena Colorado Herrera Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2023-05474-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: Notifíquese esta providencia en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los 10 días siguientes al de la ejecutoria de esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx”