Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., dieciocho (18) de mayo de dos mil veintitrés (2023) SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA ______________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual denegó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida en primera instancia. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, José Albeiro Ramírez Muñoz, José Mario Riascos Orobio y Edison Suárez Bautista3 presentaron una demanda en orden a que se declare la nulidad de los oficios 0030.0031.1607.2015, 0030.0031.1611.2015 y 0030.0031.1612.2015, proferidos en marzo de 2015 por la jefe (e) de la división 1 Folios 1 a 11. 2 En adelante CPACA. 3 En adelante, parte demandante.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-002-2015-01323-01 (2919-2020) Demandante: José Albeiro Ramírez Muñoz, José Mario Riascos Orobio y Edison Suárez Bautista Demandado: Universidad del Valle Tema: Solicitud de nivelación salarial de empleado público a trabajador oficial. Radicado: 76001-23-33-002-2015-01323-01 (2919-2020) Demandante: José Albeiro Ramírez Muñoz y otros 2 de recursos humanos de la Universidad del Valle, por medio de los cuales se les negó la «nivelación salarial derivada de la discriminación o disfuncionalidad del empleado público celador 5, 7 y 8 [frente a] los trabajadores oficiales celadores de la sección de servicios varios».
Como consecuencia de lo anterior solicitaron, a título de restablecimiento del derecho: i) pagar la diferencia salarial y prestacional4 por la «discriminación salarial o disfuncionalidad» debidamente indexada y los intereses moratorios; ii) el cumplimiento de la sentencia de conformidad con el artículo 192 del CPACA; y iii) condenar en costas a la parte demandada. 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: - José Albeiro Ramírez Muñoz5, José Mario Riascos Orobio6 y Edison Suárez Bautista7 se desempeñan como empleados públicos inscritos en carrera administrativa, en el cargo de celador grados 5, 7 y 8, respectivamente, en la Sección de Seguridad y Vigilancia de la Universidad del Valle, con una asignación mensual de $1.451.434. - El ente universitario demandado tiene en la actualidad, en su nómina de personal interno, otras plazas de celadores, pero en calidad de trabajadores oficiales, quienes perciben una remuneración mayor a la de los demandantes equivalente a $2.720.776, a pesar de que ejercen las mismas funciones y actividades en idénticas circunstancias de tiempo, modo y lugar, así como iguales requisitos para desempeñar tales cargos. - Por medio de sendas peticiones solicitaron a la entidad universitaria la nivelación salarial, las cuales se denegaron por medio de los actos acusados, bajo el argumento de que su naturaleza es de empleado público, por mandato legal, y aun cuando en el Acta 004 del 22 de febrero de 1994, suscrita entre la universidad demandada y Sintraunicol, se pactó un régimen de transición respecto de los celadores vinculados hasta ese momento como trabajadores oficiales, a partir del 25 de enero de 1994, el personal de celaduría ingresaría a través de una relación legal y reglamentaria. - Según la información suministrada por el Ministerio del Trabajo, el Acta 004 del 22 de febrero de 1994 no fue inscrita en la debida oportunidad 4 Por concepto de cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones, así como las primas de navidad y de servicios. 5 Desde el 2 de mayo de 2005. 6 A partir del 1 de diciembre de 2001. 7 Ibídem.
Radicado: 76001-23-33-002-2015-01323-01 (2919-2020) Demandante: José Albeiro Ramírez Muñoz y otros 3 legal, por ende, no surte efectos jurídicos frente a los demandantes y demás servidores de la entidad. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 2, 23, 25, 26, 29, 53, 122, 123 y 125 de la Constitución Política; las Leyes 23 de 1991, 244 de 1995, 443 de 1998, 640 de 2001 y 909 de 2004; los Convenios C-100 y C-111, sobre igualdad de remuneración y prohibición de discriminación en materia de empleo y ocupación, respectivamente; y los Decretos 770 de 2005, 2539 de 2005 y 1716 de 2009.
En cuanto al concepto de violación, la parte actora expuso que los actos cuestionados fueron expedidos con infracción de las normas citadas en precedencia, por los siguientes argumentos8: - Se desconoció el justo equilibrio en materia salarial entre los derechos de los empleados públicos y los trabajadores oficiales, así como las garantías constitucionales de primacía de la realidad sobre las formas, irrenunciabilidad de los derechos laborales, in dubio pro operario, favorabilidad, condición más beneficiosa, y «a trabajo igual salario igual», ya que devengan una remuneración diferente, pese a que ambas categorías de servidores desarrollan iguales funciones y tienen la misma jornada laboral. - La autonomía universitaria no comprende la determinación de los derechos del personal vinculado por medio de una relación legal y reglamentaria, específicamente en lo relacionado con la remuneración, pues, en todo caso debe acatar el ordenamiento jurídico vigente, que prohíbe toda forma de discriminación laboral. 1.2.
Contestación de la demanda La Universidad del Valle contestó la demanda9 y se opuso a las pretensiones, con base en los siguientes argumentos: - Las universidades oficiales no tienen competencia para fijar el régimen prestacional de sus empleados, pues es una facultad exclusiva del legislador ordinario y extraordinario que, para el caso de los celadores fue regulado mediante la Ley 4.ª de 1992, los Decretos 1919 de 2002 y 2410 de 2003 y demás normas complementarias. - De conformidad con el artículo 122 del Decreto 80 de 1980, quienes laboran como celadores son empleados públicos, pues no ejercen 8 Folios 6 al 9. 9 Folios 112 a 131.
Radicado: 76001-23-33-002-2015-01323-01 (2919-2020) Demandante: José Albeiro Ramírez Muñoz y otros 4 funciones de construcción ni mantenimiento de obras, labores que desarrollan los trabajadores oficiales. - Algunos de los servidores vinculados por medio de contrato de trabajo entre 1989 y 1990 se beneficiaron de prerrogativas convencionales vigentes para ese período como situaciones jurídicas consolidadas10; sin embargo, se suprimieron debido a la difícil situación económica de la institución universitaria, de manera que, para los años 2001 y 2006, cuando se vincularon los demandantes, estas prerrogativas ya no existían, pues a partir de 1995, quienes ingresaran estarían cobijados por el régimen de los empleados públicos no docentes. - El Acta 004 de 1994 establece un régimen de transición de los celadores vinculados a esa anualidad, en virtud de una convención colectiva de trabajo 1995 – 1996, suscrita con el sindicato mixto de trabajadores oficiales y empleados públicos de la Universidad el Valle, Sinteunivalle, ratificada por la asamblea general, por la cual se acordó que: i) a partir de la aprobación definitiva del Estatuto General de la institución, el cargo de vigilante sería desempeñado por empleados públicos de carrera administrativa; y ii) a los vigilantes que para ese momento ocuparan ese empleo se les respetaría la estabilidad laboral y los beneficios convencionales. - Como excepciones propuso las que denominó: i) caducidad de la acción; ii) inexistencia de la obligación de nivelación salarial y cobro de lo no debido; iii) carencia del derecho sustancial reclamado; iv) imposibilidad de reconocimiento de privilegios o beneficios a empleados públicos adicionales a los establecidos en la ley; v) buena fe; vi) pago total de las obligaciones correspondientes al vínculo legal y reglamentario de acuerdo con el grado de carrera administrativa que ostenta; vii) compensación; y viii) prescripción. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia del 25 de septiembre de 201911, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida. Para tal efecto, consideró lo siguiente: - En el Acta 004 del 22 de febrero de 1994, se plasmó el acuerdo pactado entre la Universidad Del Valle y Sinteunivalle, que posteriormente fue elevado a la Convención Colectiva 1995 – 1996.
En los artículos 24 y 26, se determinaron unos beneficios12 para el personal de celadores que 10 Según el artículo 5 del Decreto 1919 de 2002. 11 Folios 294 a 300. 12 En cuanto a la jornada laboral y el régimen prestacional, siempre que fuera superior al de los empleados públicos no docentes. Radicado: 76001-23-33-002-2015-01323-01 (2919-2020) Demandante: José Albeiro Ramírez Muñoz y otros 5 ostentaban la calidad de trabajadores oficiales que no podían afectarse, en razón a que se trataba de situaciones jurídicas consolidadas o derechos adquiridos, de conformidad con el artículo 122 del Decreto 80 de 1980. - En el artículo 42 de la citada acta, se señaló que los beneficios allí acordados solo se aplicarían hasta la desvinculación de las personas expresamente enlistadas en ese instrumento, pues, a partir del 25 de enero de 1994, a quienes ingresaran a ocupar el cargo de vigilante les sería aplicado el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de carrera no docente. - Con la expedición del Decreto 1919 de 2002, que entró en vigor a partir del 1.º de septiembre de 2002, todos los empleados públicos vinculados o que ingresaran a las instituciones de educación superior gozan del régimen de prestaciones sociales previsto para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional, condición que ostentan los demandantes. - Por consiguiente, no existen diferencias salariales en razón a la labor realizada, sino que excepcionalmente algunos trabajadores oficiales cuya vinculación data de 1989 y 1990 se beneficiaron de prerrogativas convencionales vigentes hasta 1995, salvo en materia salarial que se prolongó hasta el 31 de diciembre de 1996, que además fueron suprimidos por la difícil situación de la universidad. - Así las cosas, como los demandantes ingresaron a la institución en los años 2001 y 2006, respectivamente, ostentan la condición de empleados públicos no docentes, con el régimen salarial y prestacional de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional. 1.4.
El recurso de apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación13 y expuso como argumentos para la revocatoria de la sentencia, los siguientes: - El derecho a la nivelación salarial no está determinado por la forma de vinculación del servidor público, ya sea como trabajador oficial o empleado público, sino en las funciones que se ejecutan, en las que el factor diferencial está en que el primero de aquellos vende su fuerza física, mientras que el segundo, la intelectual. - El escrito, bien sea contrato de trabajo o resolución de nombramiento y acta de posesión, solo constituye un instrumento que «formaliza la 13 Folios 308 a 314.
Radicado: 76001-23-33-002-2015-01323-01 (2919-2020) Demandante: José Albeiro Ramírez Muñoz y otros 6 realidad, [puesto que] las situaciones reales como la de empleado celador, son las que crean derechos». - El hecho de que el «empleado celador» no devengue lo mismo que un «trabajador celador», constituye una disparidad en materia salarial que la entidad demandada justifica en la forma de ingreso al servicio, pese a que la naturaleza de la función sea la misma, es decir, vigilar. - Lo anterior desconoce los derechos mínimos laborales, tales como la primacía de la realidad sobre las formas, la irrenunciabilidad de los derechos laborales adquiridos, la favorabilidad o condición más beneficiosa para el servidor, la igualdad, y la remuneración mínima, vital y móvil. - En la contestación de la demanda, la universidad hizo referencia al Acta 004 de 1994 y a la Convención Colectiva 1995 – 1996, instrumento respecto de cual el Ministerio del Trabajo emitió la certificación del 10 de diciembre de 2014 en la que se informó que «no se ha radicado o depositado ante el Ministerio del Trabajo, el Acta 004 de 22 de febrero de 1994 […]». 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia La Universidad del Valle se reafirmó en lo sostenido en la contestación de la demanda, atinente a que en el presente caso no se discriminó ni aplicó un trato desigual a José Albeiro Ramírez Muñoz, José Mario Riascos Orobio y Edison Suárez Bautista, en materia de retribución laboral, en la medida en que desde el 2005, la vinculación de todos los celadores ha sido como empleados públicos con un régimen salarial, estable e igualitario, cuya fijación es de competencia conjunta del Congreso y el gobierno nacional14.
La parte demandante guardó silencio. 1.6. El Ministerio Público El procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado no intervino en esta oportunidad procesal, según el informe de la Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación15. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a resolver el siguiente interrogante: 14 Índice 12 de SAMAI. 15 Del 2 de agosto de 2021, que obra a folio 324.
Radicado: 76001-23-33-002-2015-01323-01 (2919-2020) Demandante: José Albeiro Ramírez Muñoz y otros 7 - La Sala analizará si ¿José Albeiro Ramírez Muñoz, José Mario Riascos Orobio y Edison Suárez Bautista, en su condición de empleados públicos que se desempeñan como celadores en la Universidad del Valle, tienen derecho a la nivelación salarial y prestacional respecto de los celadores vinculados a la misma institución como trabajadores oficiales? 2.2.
Diferencia entre los empleados públicos y los trabajadores oficiales El Decreto 3135 de 1968, en su artículo 5, dispone que son empleados públicos las personas que presten sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos. Igualmente, pueden tener dicha categoría quienes desarrollen actividades de dirección o confianza en las empresas industriales y comerciales del estado, si así lo definen expresamente sus estatutos.
El mencionado artículo define que tendrán la calidad de trabajadores oficiales las personas vinculadas a las mismas entidades siempre que se dediquen a la «construcción y sostenimiento de obras públicas» y las que prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales del Estado. El Decreto 1848 de 1969, en sus artículos 1 a 5, se refiere de forma genérica a los empleados oficiales para referirse a quienes se vinculan al servicio de la administración pública, y define las categorías de trabajadores oficiales y empleados públicos, en los siguientes términos: «Artículo 1.- Empleados oficiales.
Definiciones. 1. Se denominan genéricamente empleados oficiales las personas naturales que trabajan al servicio de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, unidades administrativas especiales, empresas industriales o comerciales de tipo oficial y sociedades de economía mixta, definidos en los artículos 5, 6 y 8 del Decreto Legislativo 1050 de 1968. […] 3.
En todos los casos en que el empleado oficial se halle vinculado a la entidad empleadora por una relación legal y reglamentaria, se denomina empleado público. En caso contrario, tendrá la calidad de trabajador oficial, vinculado por una relación de carácter contractual laboral. Artículo 2.- Empleados públicos. 1. Las personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales, son empleados públicos. […]
ARTÍCULO 5. - Clasificación de empleados oficiales. En los estatutos de los establecimientos públicos, empresas industriales o comerciales del Estado, a que se refiere el literal b) del artículo 3, se hará la clasificación correspondiente de los empleados públicos y de los trabajadores oficiales de esas entidades, Radicado: 76001-23-33-002-2015-01323-01 (2919-2020) Demandante: José Albeiro Ramírez Muñoz y otros 8 conforme a las reglas del artículo 5 del Decreto 3135 de 1968 y de este decreto.» Ahora bien, el numeral 3 del artículo 1 del Decreto 1848 de 1969 señala que «[e]n todos los casos» una vinculación legal y reglamentaria es propia de los empleados públicos, al tiempo que el ingreso por contrato de trabajo permite identificar al trabajador oficial.
Similar regulación está contenida en el artículo 2.2.30.1.1 del Decreto 1083 de 201516. Sin embargo, es importante precisar que en realidad el instrumento jurídico de vinculación no es el supuesto que conduce a valorar con total asertividad si un servidor pertenece a una u otra categoría. En efecto, los criterios que resultan determinantes en tal clasificación son el orgánico y el funcional.
En cuanto al primero, hay que tener en cuenta el órgano o entidad en la que se desarrolla la labor. En lo relativo al segundo, el tipo de labores que debe cumplir. Algunas de las diferencias que existen entre ambas clases de servidores se resumen en el siguiente cuadro: Elemento Empleado público Trabajador oficial Criterio orgánico Prestan servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales Prestan servicios en los establecimientos públicos y en las empresas industriales o comerciales del Estado y sociedades de economía mixta Criterio funcional Labores de dirección o confianza: - aunque labore en la construcción y sostenimiento de obras públicas. - si así lo definen expresamente los estatutos de las empresas industriales y comerciales del Estado.
Cumplen actividades de construcción y sostenimiento de las obras públicas Forma de vinculación Legal y reglamentaria Contrato de trabajo laboral Régimen salarial y prestacional Impuesto por el ejercicio de la competencia concurrente entre el Congreso de la República y el gobierno nacional (art. 150, núm. 19, lit. e). Elementos mínimos señalados por la ley.
Tienen margen de negociación con el empleador para mejorar sus condiciones. Derecho de negociación Están limitados para el ejercicio de este derecho, aunque pueden presentar peticiones respetuosas. Tienen el goce de las garantías y beneficios que logren obtener de la negociación colectiva. 16 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública.» Radicado: 76001-23-33-002-2015-01323-01 (2919-2020) Demandante: José Albeiro Ramírez Muñoz y otros 9 2.3.
El régimen de personal de los entes universitarios autónomos El Decreto Ley 80 de 1980, que organizó el sistema de educación «post- secundaria», le asignó a los consejos superiores la función de expedir la planta de personal de las respectivas instituciones «con señalamiento de los cargos que serán desempeñados por docentes y por empleados y trabajadores oficiales del orden administrativo»17.
Adicionalmente, precisó que las personas dedicadas a las funciones en construcción, preparación de alimentos, actividades agropecuarias, jardinería, aseo y mantenimiento de edificaciones y equipos, son trabajadores oficiales y los demás empleados administrativos, empleados públicos (art. 122). En relación con esa posibilidad que se asignó al órgano universitario para definir la naturaleza de los empleos que conformarían su planta de personal, conviene aclarar que el mismo decreto, en el artículo 50, previó que las instituciones públicas de educación superior son establecimientos públicos.
Para esta clase de entidades, el inciso 2 del artículo 5 del Decreto 3135 de 1968 regulaba «[e]n los estatutos de los Establecimientos Públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo», este contenido normativo se replicó en otros ordenamientos, como la Ley 11 de 1986 (art. 42).
Dicho aparte se mantuvo hasta que fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en las sentencias C-484 de 1995 y C-484 de 1995, toda vez que la definición de tal carácter es privativa del legislador. Más adelante, la Ley 30 de 1992 reorganizó el servicio público de educación superior, empero, esta ley solamente se refirió a la condición de empleados públicos de los profesores de dedicación exclusiva de medio tiempo y tiempo completo de las universidades públicas.
Por lo demás, esta ley no hizo referencia a trabajadores oficiales ni a la posibilidad de que los entes universitarios autónomos pudieran definir qué servidores podrían vincularse por contrato y cuáles de forma legal y reglamentaria. En lo relativo a los límites de la autonomía universitaria y, particularmente, frente a la posibilidad de definir la naturaleza jurídica de los cargos de su planta de personal, se destaca que la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, en sentencia del 3 de junio de 2008, radicación: 6058-2002 (AI-0282-02) sostuvo: «[…] No obstante, por tratarse de servidores públicos, la autonomía universitaria no debe entenderse al punto de sustituir las funciones propias del legislador.
Así, por ejemplo, las universidades no están facultadas para establecer qué actividades se desarrollan a través de contratos de trabajo, pues esta es una atribución que está limitada por la clasificación de empleados hecha por la Constitución y la ley […]». 17 Artículo 59, literal f. Radicado: 76001-23-33-002-2015-01323-01 (2919-2020) Demandante: José Albeiro Ramírez Muñoz y otros 10 En ese orden, se advierte que antes de la expedición de la Ley 30 de 1993, las universidades públicas estuvieron habilitadas normativamente para decidir que algunos de sus servidores se vincularan por contrato de trabajo y otros de forma legal y reglamentaria.
Más adelante, especialmente a partir de 1995, la Corte Constitucional aclaró que aquella materia le corresponde exclusivamente al legislador, de manera que no puede definirse a través de los estatutos internos de cada ente. Lo anterior se acompasa, con lo expuesto por el Consejo de Estado, en el sentido de señalar que la autonomía universitaria no se extiende a la posibilidad de determinar cuáles actividades pueden ser desarrolladas por trabajadores oficiales. 2.4.
El principio a trabajo igual salario igual En relación con la eficacia del derecho a la igualdad y el trabajo digno, se han generado diversidad de posiciones dogmáticas y jurisprudenciales que establecen unas condiciones y requisitos a evaluar, en aquellos eventos en los que se hace necesario identificar los derechos y deberes de los trabajadores en relación con su forma de vinculación. La Corte Constitucional18 indicó que el principio a trabajo igual, salario igual, responde entonces a un criterio relacional, propio del juicio de igualdad.
En ese contexto, el test de igualdad es una herramienta metodológica para la valoración de la posible afectación del derecho fundamental en una situación concreta. Como punto de partida, se debe verificar la identidad existente en las funciones que desarrollan dos sujetos y si estos están sometidos a un régimen jurídico de exigencias de cualificación para el empleo para proceder a establecer si, a pesar de ello, cada uno recibe una remuneración diferente.
En tal sentido, insiste la Corte Constitucional en que la discriminación salarial injustificada debe basarse en la inexistencia de un parámetro objetivo, discernible y razonable, que justifique la diferenciación. Así, la jurisprudencia constitucional ha catalogado como razones admisibles de diferenciación salarial, entre otras: (i) la aplicación de criterios objetivos de evaluación y desempeño;
(ii) las diferencias de la estructura institucional de las dependencias públicas en que se desempeñan cargos que se muestran prima facie análogos; y (iii) la distinta clasificación de los empleos públicos, a partir de la cual se generan diferentes escalas salariales, que responden a cualificaciones igualmente disímiles para el acceso a dichos empleos.
De acuerdo con lo expuesto, se encuentra que la protección constitucional del principio de a trabajo igual, salario igual, tiene sustento en la eficacia de los principios mínimos del trabajo, tanto de remuneración acorde con la cantidad y calidad de la labor, como de, especialmente, la primacía de la realidad sobre las formas dentro de la relación laboral. 18 Corte Constitucional, sentencia T-833 de 2012.
Radicado: 76001-23-33-002-2015-01323-01 (2919-2020) Demandante: José Albeiro Ramírez Muñoz y otros 11 2.5. Caso concreto - El Consejo Superior de la Universidad del Valle, mediante el Acuerdo 001 de enero 28 de 1994, expidió el Estatuto General de la Universidad. En el artículo 47 previó que el personal administrativo de la Universidad del Valle estaría integrado por trabajadores oficiales, dedicados a la construcción y mantenimiento de obras públicas, y empleados públicos no docentes.
Por medio del Acta 004 del 22 de febrero de 199419, suscrita entre la Universidad del Valle y Sinteunivalle, se definió la «situación laboral de los vigilantes vinculados» en los siguientes términos: «[…] ACUERDO. Entre el Dr. Jaime Galarza Sanclemente en su condición de representante legal de la Universidad del Valle y el Sindicato Mixto de Trabajadores Oficiales y Empleados Públicos de la Universidad del Valle “SINTEUNIVALLE”, hemos celebrado el siguiente acuerdo que será elevado a Convención Colectiva de Trabajo, en los siguientes términos: A. El cargo de vigilante a partir de la aprobación definitiva del Estatuto General de la Universidad del Valle, será de la categoría de empleados públicos de carrera administrativa.
B. Los vigilantes que en la actualidad ocupan este cargo, la Universidad del Valle les continuará respetando la estabilidad laboral y los beneficios convencionales. […]
42. NUEVAS VINCULACIONES Las personas que a partir del 25 de Enero de 1.994, sean vinculadas para ocupar el cargo de Vigilante, les serán aplicadas todas las normas, requisitos, beneficios, Régimen Salarial y Prestaciones que existan al momento de su vinculación para los Empleados Públicos de Carrera no Docentes. […]» En los incisos 40 y 41 del acta en cita, el ente universitario demandado se comprometió a realizar las gestiones correspondientes para la incorporación de los vigilantes a la planta de cargos y a su provisión mediante el sistema de carrera administrativa.
En el inciso final del acta, se estipuló que los beneficios allí señalados se concederían a determinadas personas enlistadas en forma taxativa, hasta el momento de su desvinculación. En cuanto a los celadores, la entidad certificó que se encontraban siete personas que ejercían como celadores en condición de trabajadores oficiales. 19 Folios 54 a 64.
Radicado: 76001-23-33-002-2015-01323-01 (2919-2020) Demandante: José Albeiro Ramírez Muñoz y otros 12 - El 26 de abril de 1995, se suscribió la convención colectiva de trabajo con el mismo sindicato para el período comprendido de 1995 a 1996, en cuyo artículo 2 se indicó que «[p]ara el caso de los vigilantes, se ratifica la vigencia del Acuerdo entre la Universidad del Valle y Sinteunivalle, según Acta 004 del 22 de febrero de 1994». -Sobre la remuneración de ese personal «incluido en el Acuerdo de febrero 22 de 1994», el artículo 26 ibidem extendió los beneficios del acuerdo colectivo, salvo en lo atinente a los salarios «que será el que corresponda al aumento salarial de los Empleados Públicos no Docentes, para el año de 1995».
Frente a la vigencia de la convención colectiva, el artículo 24 la limitó al 31 de diciembre de 1996, con excepción del punto atinente a los salarios que solo se estipuló por un año; sin embargo, según se indicó en precedencia, los celadores fueron exceptuados de la aplicación de este último. - El ingreso de los demandantes como celadores grado 1 de la Sección de Seguridad y Vigilancia fue en carrera administrativa en 2001 y 2006, respectivamente, tal como se indicó en las resoluciones de nombramiento y actas de posesión, así: Demandante Resolución de nombramiento Fecha del acta de posesión Folios Edinson Gómez García 1779 del 21/11/2001 30/11/2001 143 - 146 José Mario Riascos Orobio No se aportó José Albeiro Ramírez Muñoz 1294 del 21/04/2005 21/04/2006 147 - El 20 de julio de 2018, la División de Recursos Humanos de la Universidad del Valle certificó las fechas de ingreso señaladas en precedencia y que, a la fecha, se desempeñan como celadores en la Sección de Seguridad y Vigilancia de la Vicerrectoría Administrativa20. 2.6.
Análisis de la Subsección El análisis de las pruebas allegadas a la luz del marco jurídico expuesto permite concluir, en primer lugar, que los celadores vinculados antes del 25 de enero de 1994 a la Universidad del Valle tienen la calidad de trabajadores oficiales a quienes se concedió el régimen prestacional regulado en el Acta 004 del 22 de febrero de 1994 y la Convención Colectiva 1995 – 1996.
En segundo lugar, que a partir de la mencionada fecha quienes ingresaron al ente universitario en el 20 Folios 267 a 269. Radicado: 76001-23-33-002-2015-01323-01 (2919-2020) Demandante: José Albeiro Ramírez Muñoz y otros 13 mismo cargo son empleados públicos y se les aplican las normas de carrera no docente, propias de esta clase de servidores.
Esta condición implica que el régimen salarial y prestacional de los últimos es el expedido con fundamento en la Ley 4.ª de 1992. Además, les es aplicable el Decreto 1919 de 2002, por tratarse de personal vinculado a las instituciones educativas de educación superior, por ende, los cobija el «régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional»21, sin perjuicio de los derechos adquiridos por los trabajadores oficiales señalados con anterioridad, por disposición del artículo 5.º ibidem; e igualmente, por el Decreto 2410 de 2003, el cual establece unos «reconocimientos salariales»22 en favor de los empleados públicos administrativos de la Universidad del Valle.
Ahora, la existencia de trabajadores oficiales y empleados públicos que desempeñaran el mismo cargo de celador en la Universidad del Valle se explica por el hecho de que los primeros se vincularon por contrato de trabajo antes de 1994. Para esa época, el inciso 2 del artículo 5 del Decreto 3135 de 1968 y el artículo 59, literal f) del Decreto 80 de 1980, servían de fundamento normativo a la institución para así disponerlo, en condición de establecimiento público educativo estatal.
Ciertamente, fue hasta 1995, cuando la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del inciso habilitante del artículo 5 del Decreto 3135 de 1968, que esta posibilidad perdió sustento. Sin embargo, a partir del 25 de enero de 1994, la universidad demandada suprimió la posibilidad de contratar a más vigilantes y en adelante procedería a nombrarlos como empleados públicos, con todas las consecuencias salariales y prestaciones que ello conlleva.
De ahí que, para los años 2001 y 2005, la vinculación de los demandantes siguió las pautas propias de una relación legal y reglamentaria. Ahora, si bien la decisión también se tomó a través de los estatutos internos del ente educativo, lo cierto es que se alinea con lo previsto por el legislador. Es de anotar que, el haber mantenido ciertas condiciones favorables para aquellos celadores que se clasificaron como trabajadores oficiales, no vulnera el derecho a la igualdad de los demandantes.
Se observa que ello correspondió a la adopción de medidas de manera progresiva, para dar aplicación plena al régimen legal propio de los empleados públicos, sin desmejorar las condiciones laborales que de tiempo atrás les venía concediendo a los servidores más antiguos. Con base en el anterior razonamiento, queda esclarecido que, en el presente asunto, las situaciones de los sujetos cuya equiparación se reclama (trabajador 21 Artículo 1. 22 Específicamente la prima de servicio y la bonificación por servicios prestados.
Radicado: 76001-23-33-002-2015-01323-01 (2919-2020) Demandante: José Albeiro Ramírez Muñoz y otros 14 celador y empleado celador) no están sometidas al mismo régimen jurídico ni están probadas las funciones que uno y otro desarrollan. Es decir, no están en un mismo plano jurídico, que es precisamente lo que justifica que no reciban exactamente el mismo trato.
En definitiva, el que se trate de sujetos de diferente naturaleza a partir de la distinta clasificación de los servidores públicos, parámetro objetivo, discernible y razonable, que justifica las escalas salariales disímiles, y en tal virtud, impide la comparación. Por último, la parte demandante sostiene que la omisión del depósito de la Convención Colectiva ante el Ministerio del Trabajo invalida la eficacia de lo pactado en este.
Para soportar su afirmación, aportó un memorial23 en el que se indica a la jefe de recursos humanos de la universidad demandada que frente a una petición elevada con tal interrogante ante esa cartera ministerial; prueba documental esta que no conlleva a que se acceda a la nivelación salarial pretendida, sino que sería útil en las controversias relativas al derecho laboral colectivo, que son competencia de la jurisdicción ordinaria laboral.
Por lo tanto, se confirmará la sentencia de primera instancia en tanto denegó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en precedencia. 2.7. Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA, la cual dispuso: «Artículo 188. Condena en costas.
Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.» Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la 23 Obrante a folios 74 y 75 del expediente.
Radicado: 76001-23-33-002-2015-01323-01 (2919-2020) Demandante: José Albeiro Ramírez Muñoz y otros 15 medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.24 Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala revocará la condena en costas del numeral segundo de la sentencia objeto de apelación y se abstendrá de imponerlas en esta instancia. 3. Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que José Albeiro Ramírez Muñoz, José Mario Riascos Orobio y Edison Suárez Bautista, quienes ejercen como celadores en calidad de empleados públicos, no son susceptibles de comparación a través de un juicio de igualdad frente a quienes ingresaron como celadores por medio de un contrato de trabajo con anterioridad al 25 de enero de 1994 a la Universidad del Valle, porque aún cuando ejercen las mismas funciones, no están sometidos al mismo régimen jurídico de exigencias de cualificación para el empleo, pues en el primero estaba precedido por un concurso de méritos y, en el segundo, a las establecidas por la entidad empleadora y en su ejercicio, a las condiciones pactadas de manera bilateral en un contrato de trabajo, parámetro objetivo, discernible y razonable, que justifique la diferenciación salarial.
En esas condiciones, revocará el numeral segundo de la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en tanto condenó en costas a la parte demandante, y la confirmará en cuanto denegó las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. – Revocar el numeral segundo de la sentencia dictada el 25 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en cuanto 24 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014).
Radicado: 76001-23-33-002-2015-01323-01 (2919-2020) Demandante: José Albeiro Ramírez Muñoz y otros 16 condenó en costas a la parte demandante, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. – Confirmar en lo demás la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda presentada por José Albeiro Ramírez Muñoz, José Mario Riascos Orobio y Edison Suárez Bautista, según lo considerado en esta providencia. Tercero. - Sin condena en costas en esta instancia. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.