CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-04341-01 Accionante: Mónica Andrea Cifuentes Guerrero Accionado: Consejo Superior de la Judicatura y otros ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de Segunda Instancia. La Sala decide la impugnación presentada por el Centro de Servicios Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá contra el fallo de 18 de septiembre de 2023, proferido por el Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B, por medio del cual se accedió el amparo de tutela solicitado por la señora Mónica Andrea Cifuentes Guerrero.
ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones La señora Mónica Andrea Cifuentes Guerrero, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al trabajo digno, al descanso, a la salud, a la familia y a la igualdad, que estimó lesionados por el Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial - Dirección Ejecutiva Seccional de Bogotá y Centro de Servicios Administrativos de Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, toda vez que no se le ha permitido el disfrute de sus vacaciones, al no autorizar la expedición de un Certificado de Disponibilidad Presupuestal para nombrar un reemplazo que la sustituya, mientras disfruta de un período de vacaciones.
En el escrito de tutela, la parte actora solicita: “1- Se ordene a la NACIÓN- RAMA JUDICIAL- CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA- DIRECCION EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACION JUDICIAL BOGOTÁ-CUNDINAMARCA, que apropie en el término de 3 días las partidas presupuestales que corresponden para el nombramiento de mi remplazo y emita el correspondiente certificado de disponibilidad presupuestal CDP para el disfruta de mis vacaciones por el término de veinticinco (25) días a partir del 12 de diciembre de 2023. 2- Se ordene al JUEZ COORDINADOR CENTRO DE SERVICIOS ADMINISTRATIVOS JUZGADOS DE EJECUCION DE PENAS Y MEDIDAS DE SEGURIDAD DE BOGOTÁ, que una vez sea expedido el CDP por parte de la DIRECCION EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACION JUDICIAL BOGOTÁ-CUNDINAMARCA o por quien corresponda, decida nuevamente frente a mi solicitud de vacaciones. 3- Se conmine a las autoridades respectivas para que, en el futuro, esta situación no se vuelva a presentar y se gestione a nivel nacional la autorización de recursos para designar empleado encargado a otras personas, para que los funcionarios y empleados de la Rama Judicial puedan disfrutar de sus vacaciones sin interferir en la eficiencia de la administración de justicia.”.
(Sic) Los hechos y las consideraciones La anterior solicitud de amparo se sustentó en los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: Indicó que es funcionaria de la Rama Judicial y se desempeña como asistente administrativa grado 6 en el Centro de Servicios Administrativos Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá. Afirmó que el 7 de julio de 2023, presentó solicitud de vacaciones para disfrutarlas a partir del 12 de diciembre de 2023, derecho adquirido por haber laborado del periodo comprendido del 2 de mayo de 2023 al 1 de mayo de 2023.
Adujo que el Juez Coordinador del Centro de Servicios Administrativos Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, solicitó a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Seccional Bogotá el certificado de disponibilidad presupuestal, para el nombramiento de su reemplazo en las vacaciones. Advirtió que, mediante oficio DESAJBOA23-585 del 27 de junio de 2 2023 resolvió que: “(…) para Despachos judiciales de más de 3 servidores, incluido el juez, no se expide disponibilidad presupuestal”.
Señaló que, con ocasión de dicha decisión, el Juez Coordinador Centro de Servicios Administrativos Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, expidió la Resolución No. 354 del 31 de julio de 2023, negando el disfrute del periodo vacacional. Precisó que, ante la negativa de la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal para el disfrute de sus vacaciones, las entidades accionadas se encuentran vulnerando sus derechos al trabajo digno, al descanso, a la salud, a la familia y a la igualdad.
Consideraciones de la parte actora Manifestó que las entidades accionadas vulneraron sus derechos fundamentales, teniendo en cuenta que las vacaciones o el descanso para los servidores públicos y privados, por disposición jurisprudencial es un derecho fundamental, el cual debe ser protegido por vía de tutela en el momento de ser vulnerado, sin que sea válido oponer cortapisas administrativas, que afectan el núcleo fundamental de este derecho.
Afirmó que las decisiones adoptadas por las entidades accionadas transgreden su derecho fundamental al descanso remunerado, pues tal derecho estaba siendo limitado por circunstancias de carácter administrativo, carga que no se encontraba en el deber de soportar. Trámite procesal El Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B, mediante auto del 18 de agosto de 2023, admitió la demanda y ordenó la notificación a las autoridades accionadas, esto es, al Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a la Dirección Ejecutiva Seccional Judicial de Bogotá y a la Juez Coordinadora del Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá. Intervenciones 4.1.
El Centro de Servicios Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, solicitó que nieguen las pretensiones de la tutela al considerar que la violación a los derechos fundamentales incoados por la accionante no se originan o provienen de la Coordinación del Centro de Servicios de los Juzgados de Ejecución de penas, ya que la actuación se realizó conforme a las leyes existentes, bajo el criterio de responsabilidad y de garantizar el derecho al acceso a la administración de justicia de la ciudadanía y en el interés general del usuario de la justicia, por lo que sostenemos que la negación de las vacaciones y descanso de la accionante, por lo que son consecuencia de la negativa por parte de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Bogotá, en asignar la partida presupuestal necesaria para, conceder las vacaciones y así mantener el equilibrio y buen funcionamiento del centro de Servicios, con el fin máximo de evitar la violación a los derechos fundamentales de la población privada de la libertad que es en ultimas la que se pude ver más afectada, si el Centro de Servicios se queda sin personal.
Por lo que aseguran que de parte del Centro de Servicios no es posible predicar violación alguna de los derechos invocados. 4.2. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, solicita que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva, exponiendo argumentos que no corresponden con los hechos y pretensiones de la presente solicitud de amparo. 4.3.
El Consejo Superior de la Judicatura, solicitó declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva y se desvincule a dicha corporación del presente trámite de tutela. Advirtió que, en virtud de la desconcentración, dicha Corporación no es la autoridad responsable, ni cuenta con la aptitud legal para definir el asunto discutido. Ciertamente, las funciones asignadas por el artículo 257 de la Constitución Política y el artículo 85 de la Ley 270 de 1996 al Consejo Superior de la Judicatura como órgano de administración y gobierno de la Rama Judicial, son las de trazar las políticas y direcciones estratégicas, sin embargo, el legislador previó atribuciones propias que han sido desconcentradas en diferentes órganos, como los Consejos Seccionales de la Judicatura y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial junto con sus Seccionales.
Así las cosas, cada ente administrativo ejerce sus funciones de manera independiente, bajo los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. Por tal razón, el Consejo Superior de la Judicatura no es el llamado a responder o cumplir las órdenes que se expidan con el fin de amparar las garantías constitucionales del accionante. 4.4.
Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá, solicitó que se niegue la presente acción constitucional, teniendo en cuenta la imposibilidad fáctica y jurídica en la que está inmersa dicha entidad. Advirtió Afirmó que corresponde al juez nominador y no a la dirección seccional, programar los turnos de descanso del personal que presta sus servicios a la Entidad.
Adujo que en este caso la acción de tutela es improcedente ya que no se demostró que se cause un perjuicio o amenaza inminente a sus derechos, ni se observa la necesidad de la intervención urgente del juez de tutela para adoptar medidas tendientes a evitar un daño del que no se tiene certeza. La providencia impugnada El Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B, mediante sentencia de 18 de septiembre de 2023, amparó los derechos invocados por la accionante.
Como fundamento de su decisión se argumentó lo siguiente: Advirtió que el derecho al descanso es una garantía fundamental reconocida expresamente en el artículo 53 de la Constitución Política y está relacionado con la dignidad humana y el derecho al trabajo en condiciones dignas que se manifiesta, por ejemplo, en las vacaciones del trabajador, que son irrenunciables.
En palabras de la Corte Constitucional: <<el derecho al descanso conviene entenderlo como la oportunidad que se le otorga al empleado para reparar sus fuerzas intelectuales y materiales, para proteger su salud física y mental, para compartir con su familia (…)>>. Señaló que se encuentra acreditado que la accionante: (i) tiene un periodo vacacional pendiente causado entre el dos (2) de mayo de 2022 y el primero (1°) de mayo de 2023;
(ii) solicitó el disfrute de sus vacaciones a partir del doce (12) de diciembre de 2023; (iii) la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá se negó a expedir el CDP para nombrar el reemplazo temporal de la actora; y (iv) la nominadora de la accionante le negó el periodo vacacional solicitado ante la negativa en la expedición del CDP y debido a la necesidad del servicio.
Consideró que impedir el disfrute del periodo vacacional que legalmente le asiste a la accionante, por asuntos de índole administrativo, presupuestal y de organización interna, vulneran su derecho fundamental al descanso. Igualmente, adujo que el derecho a las vacaciones del trabajador no puede estar condicionado a la expedición del CDP, toda vez que no resulta admisible que la concesión y el disfrute de las vacaciones del trabajador se supedite a cargas administrativas que no está llamado a soportar.
Por ello, no se considera pertinente ordenarle a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá que expida el respectivo CDP para nombrar el reemplazo de la señora Cifuentes Guerrero durante su periodo vacacional, pues: (i) de todas maneras el derecho al descanso de la accionante quedaría sujeto a una razón de índole presupuestal y (ii) la acción de tutela no es el medio idóneo para dictar órdenes que impliquen erogaciones y/o apropiaciones presupuestales.
En consecuencia, se le ordenará a la titular del Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, nominadora de la accionante, que le permita disfrutar de su derecho al descanso en el periodo que solicitó sin supeditar esa decisión a la expedición de un CDP, ni al nombramiento de un reemplazo.
La impugnación El Centro de Servicios de Ejecución de Penas y Medida de Seguridad de Bogotá impugnó la sentencia del Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B, al considerar que la violación a los derechos fundamentales incoados por la accionante no se originan o provienen de la Coordinación del Centro de Servicios de los Juzgados de Ejecución de penas, ya que la actuación se realizó conforme con las leyes existentes, bajo el criterio de responsabilidad y de garantizar el derecho al acceso a la administración de justicia de la ciudadanía y en el interés general del usuario de la justicia, por lo que sostenemos que la negación de las vacaciones y descanso de la accionante, son consecuencia de la negativa por parte de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Bogotá, en asignar la partida presupuestal necesaria para, conceder las vacaciones y así mantener el equilibrio y buen funcionamiento del centro de Servicios, con el fin máximo de evitar la violación a los derechos fundamentales de la población privada de la libertad que es en ultimas la que se pude ver más afectada, si el Centro de Servicios se queda sin personal.
Advirtió que por parte de este Centro no se puede predicar algún tipo de violación a los derechos fundamentales de la actora por lo que el fallo de tutela no considera la afectación que deben soportar los servidores y usuarios personas privadas de la libertad al no contar con el personal suficiente para afrontar las situaciones administrativas.
CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 25 del Acuerdo Nº 080 de12 de marzo de 2019. 2. Problema Jurídico La Sala debe decidir si revoca la decisión de primera instancia proferida por el Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B que concedió el amparo del derecho fundamental al descanso de la señora Mónica Andrea Cifuentes Guerrero. 3.
Generalidades de la acción de tutela Según lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona cuenta con la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede sólo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha señalado que son elementos esenciales de esta acción constitucional su carácter subsidiario y excepcional, lo que implica que ésta sólo pueda ser ejercida frente a la violación de un derecho fundamental cuando no se disponga de otro mecanismo de defensa judicial o, en el evento en que aun existiendo otro medio de protección ordinario, sea necesario decretar el amparo en forma transitoria para evitar que se produzca un perjuicio irremediable, el cual debe estar debidamente acreditado en el proceso respectivo.
De la subsidiariedad de la acción de tutela De acuerdo con el principio de subsidiaridad que rige la acción de tutela, este instrumento constitucional en principio no puede ser empleado como mecanismo principal y definitivo para resolver controversias sobre las cuales el legislador ha previsto medios judiciales especializados y definitivos para su resolución, dentro de los cuales también se garantiza la protección y garantía de los derechos fundamentales.
Una de las principales razones de lo expuesto, es que el legislador, teniendo en cuenta determinadas situaciones de hecho y de derecho, y por consiguiente, la naturaleza, ejercicio, garantía y protección de los derechos de las partes, intervinientes y/o de la comunidad en general, ha elaborado acciones y procedimientos judiciales especializados para el mejor proveer de cierto tipo de situaciones, de acuerdo a las directrices de la Constitución Política.
En este sentido, el artículo 6° del Decreto 2591 de establecido como causales de improcedencia de la acción de tutela, las siguientes: “1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 2.
Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus. 3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. 4.
Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.” De esta manera, se resalta que la Corte Constitucional en varios pronunciamientos ha señalado que la procedencia de esta acción constitucional se encuentra condicionada a la inexistencia o ineficacia de los medios ordinarios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico.
En ese orden de ideas, esta acción, como mecanismo residual y subsidiario, no puede remplazar las figuras procesales destinadas a obtener la satisfacción de sus derechos, ni puede subsanar la incuria o negligencia de las partes en hacer uso de la manera y dentro de los términos previstos legalmente. Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que en los casos en que existan medios judiciales de protección ordinarios al alcance del actor, la acción de tutela será procedente si el juez constitucional logra determinar que: “(…) (i) los mecanismos y recursos ordinarios de defensa no son suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados;
(ii) se requiere el amparo constitucional como mecanismo transitorio, pues, de lo contrario, el actor se vería frente a la ocurrencia inminente de un perjuicio irremediable frente a sus derechos fundamentales; y, (iii) el titular de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados es sujeto de especial protección constitucional (…)". Asimismo, la Corte Constitucional ha indicado que el perjuicio ha de ser inminente, por lo que las medidas que se requieren para conjurarlo deben ser urgentes; no basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a una gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona; la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.
La procedencia de la acción de tutela para cuestionar actos administrativos Dada la subsidiariedad de la acción de tutela, es claro que el legislador estableció unas garantías jurídicas, para que los mecanismos ordinarios se utilicen de manera preferente. No obstante, en el evento que el afectado invoque el amparo constitucional para cuestionar un acto administrativo, el juez de tutela deberá evaluar i) el objeto del proceso judicial que se considera que desplaza a la acción de tutela; y ii) si el medio judicial ofrece una protección “cierta, efectiva y concreta de los derechos fundamentales”, en caso contrario, el amparo por vía de tutela resulta procedente.
Para la jurisprudencia constitucional otra interpretación de la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra acto administrativo, consiste en que la entidad pública haya incurrido en una vía de hecho, el cual exige un análisis más intenso y riguroso que el llevado a cabo frente a decisiones judiciales. Al respecto, frente al paralelo de esta figura en sede judicial y administrativa, la Corte en la sentencia T- 418 de 2003 desarrolló el problema así: “(…) tratándose de una vía de hecho en una sentencia judicial, debidamente ejecutoriada, el juez de tutela debe considerar que si se reúnen las características constitucionales de la vía de hecho atrás mencionadas, eventualmente puede proferir el amparo correspondiente, por estar agotado para el afectado cualquier otro medio de defensa judicial, frente a una decisión judicial que, incuestionablemente, es producto del capricho o de la arbitrariedad del funcionario judicial.
“Pero, si se trata de una decisión proferida en proceso administrativo, fiscal o disciplinario, en la que se alega la existencia de una vía de hecho en la decisión correspondiente, el examen del juez de tutela es distinto, pues, en estos casos, el afectado siempre puede acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa. En estos eventos, cuando existe indudablemente la vía de hecho, según las circunstancias del caso concreto, y frente a un perjuicio irremediable, debidamente sustentado, el juez de tutela puede conceder la acción de tutela, como mecanismo transitorio, o, excepcionalmente, en forma definitiva”.
En el plano administrativo, la jurisprudencia constitucional ha indicado que cuando se estudie la procedibilidad de la tutela porque no existe otro mecanismo judicial de defensa, hay varios criterios que deberá estimar el juez al momento de tomar una decisión. En primer lugar, resulta de especial importancia que la autoridad administrativa haya notificado el inicio de la actuación a los afectados, procedimiento indispensable para que estos puedan ejercer su derecho de defensa y contradicción. En segundo lugar, si los ciudadanos fueron efectivamente notificados, es necesario que hayan asumido una actuación diligente en la protección de sus derechos, pues son ellos los primeros llamados a velar porque sus garantías fundamentales e intereses legítimos sean respetados.
En este sentido, los particulares deben haber agotado todos los recursos administrativos y los medios de control regulados en la legislación vigente que hayan tenido a su alcance. Sin embargo, cuando la entidad accionada, obra de forma abusiva o negligente y no ponga en conocimiento del ciudadano afectado el inicio de una actuación administrativa adelantada en su contra, el procedimiento administrativo queda viciado de nulidad, debido a que se impide el ejercicio del derecho de defensa, lo que vulnera el derecho fundamental al debido proceso.
En ese evento, deberá estudiarse si con el acto administrativo proferido se puede ocasionar un perjuicio irremediable, de ser así resulta procedente acudir a la acción de tutela, de lo contrario se debe acudir al medio de control ordinario previsto por el legislador. Así mismo, si las actuaciones de la administración no advierten una situación de riesgo que puedan llegar a poner en peligro al accionante, el amparo de tutela tampoco resulta procedente y es pertinente que el afectado acuda a los otros medios de defensa judicial.
Como se anotó anteriormente, el amparo constitucional es procedente en aquellos asuntos en los cuales se demuestre que pese a existir otros mecanismos ordinarios para la defensa de los derechos fundamentales involucrados, éstos carecen de idoneidad para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. Dicho perjuicio debe ser inminente, grave, urgente y que su protección sea impostergable.
Los anteriores requisitos deben ser analizados en cada caso concreto, pues como regla general, no solamente debe hallarse acreditada la gravedad de la situación sino también que los mecanismos ordinarios no sean eficaces para la real protección de los derechos fundamentales involucrados. 6. Caso concreto La señora Mónica Andrea Cifuentes Guerrero, quien actúa en nombre propio, plantea la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al descanso, a la igualdad, a la salud, a la familia y al trabajo digno, por parte del Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá y el Centro de Servicios Administrativos de Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, debido a la negativa de conceder las vacaciones en el ejercicio de sus funciones dentro del Centro de Servicios previamente mencionado.
En primera instancia, el Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B, amparó los derechos fundamentales invocados por la parte actora; inconforme con dicha decisión el Centro de Servicios de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá presentó impugnación, argumentando que al no contar con la disponibilidad presupuestal para el nombramiento de un remplazo, otra persona debe asumir las funciones de quien goce las vacaciones, incrementando considerablemente la carga laboral, que ya era excesiva, por lo que esta situación también pueden atentar contra los derechos fundamentales del trabajador al ser desproporcionada frente a la capacidad humana.
Del mismo modo, considera que la violación de derechos no proviene de la Coordinación del Centro, teniendo en cuenta que su actuación se realizó conforme con las leyes existentes. Para efectos de dirimir la controversia planteada en el sub examine, es pertinente relacionar los supuestos acreditados a través de los medios probatorios aportados por las partes, de la siguiente manera: - Escrito de 7 de julio de 2023, por medio del cual la señora Mónica Andrea Cifuentes Guerrero, solicitó la concesión de vacaciones por haber laborado en el período comprendido entre el dos (2) de mayo de 2022 al primero (1) de mayo de 2023. - El Juez Coordinador del Centro de Servicios solicitó a la Dirección Seccional de Administración Judicial de Bogotá, solicitó la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal para designar el remplazo de la señora Mónica Andrea Cifuentes Guerrero. - Oficio DESAJBOA23-585 del 27 de junio de 2023, mediante el cual la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Bogotá, negó la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal solicitado. -Resolución No. 354 de 31 de julio de 2023, a través de la cual la Jueza Coordinadora del Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, negó la solicitud de vacaciones a la señora Mónica Andrea Cifuentes Guerrero, por no contar con el respectivo Certificado de Disponibilidad Presupuestal para designar un reemplazo que la sustituya en sus funciones mientras disfruta de las vacaciones. 6.1.
La acción de tutela como mecanismo para solicitar la protección del derecho al descanso de los servidores judiciales, con régimen de vacaciones individuales. Bajo este contexto, la Sala observa que, en principio, el asunto se contraería a cuestionar la legalidad de los actos administrativos expedidos por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá y la Jueza Coordinadora del Centro de Medidas de Seguridad de Bogotá, por los cuales se negó la asignación del presupuesto requerido para nombrar el reemplazo que sustituyera a la accionante durante el período de vacaciones y la concesión del goce efectivo de las vacaciones, respectivamente.
Sin embargo, se advierte que la posición de esta Corporación, en asuntos similares al de la señora Mónica Andrea Cifuentes Guerrero, esto es, la negativa a disfrutar del derecho de vacaciones individuales, habida cuenta de la no expedición de un Certificado de Disponibilidad Presupuestal que garantice el nombramiento de un reemplazo que la sustituya, se ha decantado en señalar que a pesar de existir un medio de defensa judicial, este no resulta efectivo para concretar lo pretendido en estas acciones constitucionales; luego resulta válida la intervención del juez de tutela en aras de su protección. Asimismo, se destaca que consecuencia de lo anterior, se ha dispuesto que: (i) la negativa de la entidad en expedir el Certificado referido, teniendo en cuenta que para los despachos de 3 o más empleados no se expide Certificado de Disponibilidad Presupuesta, carece de fundamento jurídico;
(ii) corresponde a las Direcciones Ejecutivas Seccionales de Administración de Justicia garantizar el disfrute pleno del derecho a vacaciones de estos empleados, disponiendo los recursos suficientes para solventar el pago de los rubros a que haya lugar, incluyendo en estos el nombramiento de un reemplazo que los sustituya; (iii) los argumentos de razones del servicio o sobrecarga laboral no constituyen justificantes válidos por parte de los nominadores, para negar la concesión de las vacaciones a sus empleados y (iv) en consecuencia, las entidades tuteladas deben hacer las apropiaciones necesarias, para superar tal situación. Si bien esta Sección ha interpretado de manera pacífica las disposiciones y asuntos concernientes a los servidores judiciales que disfrutan del régimen de vacaciones individuales, en el sentido de solicitar que los diferentes acuerdos expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura no sean interpretados de manera restrictiva y de ordenar a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y sus seccionales que en los casos de vacaciones de servidores judiciales que gozan del régimen de vacaciones individuales, expidan el correspondiente certificado de disponibilidad presupuestal para que garanticen el derecho al descanso de quienes lo solicitan; los operados judiciales han continuado con su negativa de garantizar el derecho fundamental al descanso de los empleados judiciales cuyo régimen vacacional es el individual.
Es por eso que cada año, se presenta un número importante de acciones constitucionales en todo el territorio nacional, incluyendo las que no son de conocimiento de esta Corporación, en donde funcionarios judiciales exigen el cese de vulneración de su derecho fundamental al descanso remunerado, por vacaciones, debido a la imposición de trabas administrativas que limitan injustificadamente el disfrute de sus vacaciones individuales.
En múltiples sentencias de tutela, se ha precisado que la interpretación acogida por la Dirección Ejecutiva de administración judicial, fundamentada en la Circular PSAC11- 44 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, resulta restrictiva y regresiva de los derechos laborales, en la medida en que imparte instrucciones a los nominadores de la Rama Judicial para que soliciten el certificado de disponibilidad presupuestal, pero condiciona su otorgamiento a la “no afectación de la necesidad del servicio”; de suerte que como ocurrió en este caso, la negativa para su expedición se sustentó con la mera afirmación según la cual no es viable emitir el Certificado de Disponibilidad Presupuestal para asignar un reemplazo del funcionario que solicita las vacaciones en los despachos que cuentan con 3 funcionarios o más, sin tener fundamento jurídico para ello.
Dicha circunstancia, revela una sistemática vulneración del derecho al descanso remunerado de los servidores judiciales, pues conlleva a que, en la práctica, se niegue el disfrute de las vacaciones que ya causaron y a las que tienen derecho. En este sentido, la Corte Constitucional mediante sentencia SU-296 de 2023, reconoció que existe una carencia estructural dentro del Consejo Superior de la Judicatura para enfrentar tal problema, por lo que ordenó que en un plazo de máximo 6 meses, expidiera una nueva reglamentación con el fin de garantizar la efectividad del disfrute de las vacaciones individuales de los empleados de la Rama Judicial.
Sin embargo, dado que la citada Sentencia de Unificación del Tribunal Constitucional no ha sido publicada y hasta el momento solo ha sido dada a conocer mediante un comunicado de prensa; todavía, el Consejo Superior de la Judicatura y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, no han acogido una interpretación de sus acuerdos y circulares sobre la materia, que resulte acorde con los postulados superiores y las directrices dictadas por esta corporación, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional.
En consecuencia, con el fin de adoptar medidas definitivas para hacer cesar las flagrantes vulneraciones a los derechos fundamentales de carácter laboral de los funcionarios judiciales, cuyo régimen de vacaciones es el contenido en el inciso segundo del artículo 146 de la ley 270 de 1996, se ordenará al Consejo Superior de la Judicatura, para que de manera célere expida una nueva reglamentación, donde garantice el derecho fundamental al descanso de los funcionarios y servidores de la Rama Judicial que gozan de vacaciones individuales, mediante la asignación presupuestal para sufragar los costos que demandan la designación de un funcionario de reemplazo, sin imponer trabas de índole administrativa para su disfrute, en consonancia con lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia SU – 296 de 2023. 6.2.
El asunto objeto de estudio. Ahora bien, frente al caso sub examine, se encuentra que la señora Mónica Andrea Cifuentes Guerrero, se desempeña como Asistente Administrativa Grado 6 del Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, cuyo régimen de vacaciones corresponde al individual, en los términos del artículo 146 de la Ley 270 de 1996, que dispone: “Artículo 146.
VACACIONES. Las vacaciones de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial serán colectivas, salvo las de los de la Sala Administrativa de los Consejos Superiores y Seccionales de la Judicatura, las del Tribunal Nacional, las de los Juzgados Regionales mientras existan, de Menores, Promiscuos de Familia, Penales Municipales y de Ejecución de Penas; y las de los de la Fiscalía y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
Las vacaciones individuales serán concedidas de acuerdo con las necesidades del servicio por la Sala Administrativa del Consejo Superior y Seccionales de la Judicatura por la Sala de Gobierno del respectivo Tribunal a los Jueces y por el respectivo nominador en los demás casos, por un término de veintidós días continuos por cada año de servicio”.
Ante esa situación, la aquí actora solicitó le fueran concedidas las vacaciones a que tenía derecho, por haber laborado en el período comprendido entre el dos (2) de mayo de 2022 al primero (1) de mayo de 2023. Así mismo, se iniciaron las actuaciones, tendientes a solicitar a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá, expidiera los Certificados de Disponibilidad Presupuestal en orden a garantizar: (i) el pago de las acreencias a que había lugar por las vacaciones concedidas al accionante y (ii) el nombramiento de un reemplazo, que la sustituyera en tanto se encontraba en disfrute de su derecho.
La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá, mediante oficio DESAJBOA23-585 del 27 de junio de 2023, se negó a expedir el Certificado de Disponibilidad Presupuestal, con el fin de nombrar a un reemplazo que sustituyera en sus funciones a la señora Mónica Andrea Cifuentes Guerrero, mientras disfruta de sus vacaciones, con fundamento en que “(…) para los Despachos judiciales de más de tres servidores, incluido el juez, no se expide disponibilidad presupuestal”.
Posteriormente, y con el argumento de que no se concedió el certificado de disponibilidad presupuestal, la Juez Coordinadora del Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, expidió la resolución No. 354 de 31 de julio de 2023 con la que decidió negar la solicitud de la tutelante.
Bajo el contexto anterior, la Sala considera que la decisión proferida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración de Justicia de Bogotá, mediante oficio DESAJBOA23-585 del 27 de junio de 2023, ciertamente, constituye una vulneración a los derechos al descanso, al trabajo bajo en condiciones dignas y a la igualdad de la señora Mónica Andrea Cifuentes Guerrero, puesto que impone una limitación injustificada a su disfrute, circunstancia esta que desnaturaliza el deber ser de la relación laboral, toda vez que sus vacaciones fueron interrumpidas por necesidad del servicio.
En ese orden, es de advertir que toda conducta desplegada por el empleador, en aras de limitar de forma injustificada el disfrute de un período de sosiego que, por demás, se encuentra reconocido como derecho en el ordenamiento jurídico colombiano, se traduce en un desconocimiento de la dignidad humana del trabajador. Así, no es de recibo que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá, pretenda desconocer su responsabilidad, bajo el argumento que se encuentra imposibilitada para expedir el respectivo certificado de disponibilidad presupuestal, sin exponer, ni acreditar mayores razones, ocasionando que el goce y disfrute del derecho al descanso que le asiste a la señora Mónica Andrea Cifuentes Guerrero, quede sometido, al hecho de que eventualmente, se pueda cubrir bajo la figura del encargo.
Visto lo anterior, es de destacar que los argumentos esbozados por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración de Justicia de Bogotá, en el oficio DESAJBOA23-585 del 27 de junio de 2023, cuyos planteamientos fueron recogidos por el Centro de Servicios Administrativos de Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, en resolución 354 de 31 de julio de 2023, no resultan válidos respecto de los postulados superiores que busca proteger la acción de tutela.
En ese entendido, se resalta que el artículo 4º del Convenio 52 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), ratificado por el Estado Colombiano mediante la Ley 54 de 1962, dispone que: “se considerará nulo todo acuerdo que implique el abandono del derecho a vacaciones anuales pagadas o la renuncia a las mismas”. De igual manera, la Corte Constitucional se ha pronunciado, respecto de la estrecha relación existente entre el derecho al descanso laboral y la dignidad humana, señalando que en aquella se concreta parte de este derecho.
En efecto, mediante sentencia C-171 de 2020 (M.P. José Fernando Reyes Cuartas), reseñó: “En conclusión, las vacaciones periódicas y remuneradas corresponden a uno de los mecanismos para concretar el derecho humano y el principio mínimo fundamental al descanso del trabajador; cuyo disfrute efectivo permite avanzar en el propósito de dignidad y justicia, en el ejercicio de sus actividades laborales”.
Por lo expuesto, la Sala considera que la limitación del disfrute de las vacaciones a que tiene derecho la señora Mónica Andrea Cifuentes Guerrero, con fundamento en razones administrativas, desconoce derechos superiores de rango Constitucional y, además, su consecuencia no puede ser soportada por la aquí actora. De manera que, las razones administrativas no pueden ser utilizadas en desmedro de los derechos fundamentales de la señora Mónica Andrea Cifuentes Guerrero; máxime, cuando según lo expresado en líneas anteriores, el disfrute de las vacaciones no puede ser entorpecido por cuestiones administrativas, que derivaron en la no aprobación de una apropiación presupuestal destinada a designar un reemplazo que la sustituya en las funciones que actualmente desempeña. Así las cosas, acreditado el supuesto legal para solicitar las vacaciones individuales, no es del resorte de la autoridad administrativas oponer mayores barreras para el disfrute del mismo.
Ahora bien, con respecto a los argumentos esgrimidos en el escrito de impugnación, por el Centro de Servicios Administrativos de Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, sobre su no intervención o responsabilidad en la vulneración de los derechos de la tutelante, se advierte que la negativa de acceder al derecho de vacaciones en el presente caso se dio por la desaprobación de la solicitud de expedición del certificado de disponibilidad presupuestal para autorizar el reemplazo del cargo que ocupa la señora Mónica Andrea Cifuentes Guerrero; falta que resulta imputable a Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá. En ese orden, la Sala no desconoce los motivos esgrimidos por el Centro de Servicios Administrativos de Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, según los cuales, ante la negativa de asignar los recursos necesarios para proveer un reemplazo, no era factible conceder las vacaciones solicitadas por el actor.
Sin embargo, esa situación no puede ser utilizada en desmedro de los derechos laborales de la señora Mónica Andrea Cifuentes Guerrero, pues como se señaló anteriormente, el disfrute de las vacaciones no puede ser entorpecido por cuestiones administrativas, que derivaron en la no aprobación de un reemplazo que lo sustituya en las funciones que actualmente desempeña. De igual manera, es evidente que el servicio público esencial prestado por el Centro de Servicios Administrativos de Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá no puede ser interrumpido, por el hecho de que alguno de los integrantes del equipo, que conforma la planta de personal del despacho se encuentra de vacaciones; razón esta que impone la obligación a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá de tomar los correctivos necesarios, en aras de no afectar el normal funcionamiento de ese juzgado.
En ese orden, es de aclarar que la ausencia de una persona, por el disfrute del derecho a sus vacaciones, no puede justificarse para que los demás miembros del equipo deban asumir mayores cargas laborales, ya que representaría una carga laboral desproporcionada, que no debe soportarse por estos. Por lo anterior, en la medida en que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá, expida el certificado de disponibilidad presupuestal para sufragar los costos del funcionario de reemplazo, se protege el derecho de la parte actora al descanso y a su vez se garantiza la prestación continua del servicio de administración de justicia en el despacho al que pertenece, permitiendo, de esta forma, al nominador conceder las vacaciones solicitadas por la señora Mónica Andrea Cifuentes Guerrero.
Finalmente, la Sala considera que la decisión consignada en la providencia de 18 de septiembre de 2023, por el Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B, en el que se estableció la vulneración de derechos de la accionante por la negativa de conceder las vacaciones por parte del Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, debe ser modificada, por lo que se ordenará a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Bogotá expedir el correspondiente CDP, para garantizar el nombramiento de un funcionario de reemplazo.
III. DECISIÓN. Así las cosas, la Sala modificará los numerales segundo y tercero de la sentencia de 18 de septiembre de 2023, proferida por el Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B, en el sentido de ordenar a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá que, dentro del término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, contadas a partir de la notificación de esta providencia, adelanten las gestiones administrativas y presupuestales a que haya lugar, con el fin de expedir el Certificado de Disponibilidad Presupuestal, para que se provea el reemplazo de la señora Mónica Andrea Cifuentes Guerrero y así garantizar el disfrute al derecho del descanso remunerado.
Además, se adicionará un numeral a la parte resolutiva de la Sentencia, en el sentido de ordenar al Consejo Superior de la Judicatura, para que dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de esta decisión, expida una nueva reglamentación, donde garantice el derecho fundamental al descanso de los funcionarios y servidores de la Rama Judicial que gozan de vacaciones individuales, mediante la asignación presupuestal para sufragar los costos que demandan la designación de un funcionario de reemplazo, sin imponer trabas de índole administrativa para su disfrute, en consonancia con lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia SU – 296 de 2023.
En los demás aspectos se confirmará la providencia impugnada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. FALLA PRIMERO. - MODIFICAR los numerales segundo y tercero de la sentencia de tutela de primera instancia de 18 de septiembre de 2023, expedida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, los cuales quedarán así: “SEGUNDO. ORDENAR a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá que, dentro del término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, contadas a partir de la notificación de esta providencia, adelanten las gestiones administrativas y presupuestales a que haya lugar, con el fin de expedir el Certificado de Disponibilidad Presupuestal, para que se provea el reemplazo de la señora Mónica Andrea Cifuentes Guerrero y así garantizar el disfrute al derecho del descanso remunerado”.
“TERCERO. ORDENAR al Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, que una vez se haya expedido el correspondiente Certificado de Disponibilidad Presupuestal, proceda, dentro de los quince (15) días siguientes, a conceder el disfrute de las vacaciones solicitadas por la señora Mónica Andrea Cifuentes Guerrero”.
SEGUNDO. – ADICIONAR un numeral a la sentencia de tutela de primera instancia de 18 de septiembre de 2023, expedida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, el cual quedará así: “ORDENAR al Consejo Superior de la Judicatura, que dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de esta decisión, expida una nueva reglamentación, mediante la cual garantice el derecho fundamental al descanso remunerado de los funcionarios y servidores de la Rama Judicial que gozan de vacaciones individuales, mediante la asignación presupuestal para sufragar los costos que demandan la designación de un funcionario de reemplazo, sin imponer trabas de índole administrativa para su disfrute, en consonancia con lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia SU – 296 de 2023”.
TERCERO. - CONFIRMAR la sentencia impugnada en todos los demás aspectos.
CUARTO. - Por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta providencia al despacho de origen. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Con salvamento de voto) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente)