Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 05001-23-33-000-2025-00662-01 Accionante: Nuris del Carmen Castro de Murillo Accionado: Unidad Administrativa Especial para la Atención Integral a las Víctimas (UARIV) Tema: Acción de tutela por falta de pago de indemnización administrativa y de respuesta a solicitud.
CONFIRMASENTENCIA-AMPARA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la Unidad Administrativa Especial para la Atención Integral a las Víctimas (en adelante UARIV) en contra de la sentencia del 11 de junio de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, a través de la cual accedió al amparo pedido.
ANTECEDENTES La señora Nuris del Carmen Castro de Murillo, en nombre propio, pretende que se proteja su derecho fundamental de petición, el cual considera vulnerado por la UARIV, por falta de respuesta a solicitud de indemnización administrativa y por falta de reconocimiento de esta.
HECHOS La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que lleva varios años solicitando el restablecimiento de sus derechos, entre ellos, la indemnización como víctima de los hechos victimizantes de desplazamiento forzado y del homicidio de los señores Dario de Jesús Murillo Granda y Renso Dario Murillo Castro, frente a los cuales cumple con los criterios de priorización, a pesar de lo cual la UARIV ha guardado silencio.
Radicado: 05001-23-33-000-2025-00662-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 PRETENSIONES Que se ordene a la UARIV efectuar la indemnización administrativa. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 6 de junio de 2025 el magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, adecuó la acción instaurada como «de cumplimiento» a tutela; la admitió y corrió traslado a la accionada.
POSICIÓN DEL ACCIONADO La UARIV, a través de su representante legal y jefe de la Oficina Asesora Jurídica, indicó que no vulneró el derecho fundamental de petición de la accionante, pues le otorgó respuesta de fondo y congruente con lo solicitado el 10 de febrero de 2025, mediante la Comunicación 8613774 del 9 de junio de este año dirigida a su correo electrónico, por lo cual se configura una carencia actual de objeto.
Que procedió al análisis del caso y encontró que i) no era posible un nuevo reconocimiento del hecho victimizante de homicidio de Pablo Andrés Murillo Castro, ya que la actora tenía solicitud de indemnización y cobró el porcentaje del 100 % de esta, lo que impide una doble reparación, conforme al artículo 20 de la Ley 1448 de 2011; ii) en relación con el homicidio de Darío de Jesús Murillo realizó alerta a la Subsección de Reparación Individual para que se desplieguen todas las acciones tendientes a informar si le asiste o no a la accionante el derecho al pago prioritario de la indemnización reclamada; iii) frente al homicidio de Renson Darío Murillo Castro, el giro está disponible para cobro desde el 31 de mayo de 2025 y en los próximos días le informaría y notificaría la carta de reconocimiento de indemnización administrativa, y iv) la actora no acredita inscripción en el RUV por el hecho de desplazamiento forzado.
Que ha actuado dentro de los límites impuestos por el debido proceso administrativo y el principio de legalidad, sin que en ningún momento haya impuesto cargas desproporcionadas a la accionante, quien señaló que no incurre en alguna de las causales para que su indemnización sea priorizada, por lo cual indicarle un plazo aproximado de entrega de la medida, sin someterlo a la aplicación anual indefinida del método técnico de priorización causaría un impacto negativo en las finanzas públicas y vulneraría injustificadamente los derechos de las demás víctimas.
En consecuencia, solicitó negar las pretensiones. SENTENCIA IMPUGNADA El 11 de junio de 2025, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, amparó el derecho fundamental de petición de la accionante y ordenó a la UARIV que, en el término de 48 horas contadas a partir de la notificación de esa providencia, contestara de manera completa y de fondo la solicitud que aquella presentó y le informara si le asistía o no el derecho a la indemnización y, en caso positivo, si cumplía con alguno de los criterios de priorización. Radicado: 05001-23-33-000-2025-00662-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Consideró que la UARIV expidió una respuesta incompleta porque respecto del señor Darío de Jesús Murillo Granda indicó que había desplegado las acciones para estudiar si le asistía o no el derecho al pago de la medida de indemnización de manera priorizada, a pesar de que en la petición la actora manifestó que aportaba los documentos requeridos por la entidad para proceder con el estudio, por lo que esta no podía excusarse en que estaba estudiando el caso, pues tardó cuatro meses para notificarle una respuesta a la peticionaria, quien debió acudir a la tutela para obtener un pronunciamiento.
IMPUGNACIÓN La UARIV impugnó la sentencia, para lo cual manifestó que no ha vulnerado los derechos fundamentales reclamados por la accionante, pues reconoció el derecho a recibir la indemnización administrativa y, dado que se acreditó un criterio de priorización, actualmente se encuentra realizando verificaciones para poder informarle si procede o no dicho pago para la presente vigencia fiscal, información que entregaría en los próximos días y le comunicaría por medio de los canales autorizados.
Que la sentencia proferida desconoció el procedimiento administrativo creado en cumplimiento de las órdenes dictadas por la Corte Constitucional, en el marco del seguimiento de la Sentencia T-025/24, y resulta de imposible cumplimiento, pues no es posible determinar la fecha o el plazo en que se pagará la indemnización administrativa.
Que cuando en una víctima concurra más de un hecho victimizante, el reconocimiento y pago de una segunda indemnización administrativa será procedente, siempre que todas las víctimas con derecho a la indemnización la hayan recibido en un primer momento, conforme al artículo 14 de la Resolución 1958 de 2018, y en el caso la accionante ya cobró la indemnización por el homicidio de Pablo Andrés Murillo Castro y frente al homicidio de Renson Darío Murillo Castro los recursos se encuentran en el banco, disponibles para pago en los próximos días.
Que debe contar con la oportunidad de aplicar el procedimiento necesario para hacer efectivo el reconocimiento prioritario del giro por concepto de indemnización administrativa, pues de lo contrario se desconocerían los derechos de otras víctimas para acceder de forma igualitaria a la indemnización, luego de adelantado el debido proceso administrativo.
Que la tutela no puede constituir un mecanismo transitorio, pues no se vislumbró que la actora esté inmersa en una situación que pueda calificarse como un perjuicio irremediable. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes Radicado: 05001-23-33-000-2025-00662-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 temáticas: i) generalidades de la acción de tutela; ii) debido proceso administrativo; iii) derecho fundamental de petición y iv) caso concreto.
Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Debido proceso administrativo Acorde con el artículo 29 de la Constitución Política, el debido proceso debe regir todas las actuaciones adelantadas bien sea en procesos judiciales o en trámites administrativos. En cuanto a estos últimos, ese derecho busca que todas las actuaciones y decisiones adoptadas por los funcionarios se realicen con cumplimiento de las garantías propias del ejercicio de la administración pública.
En ese sentido, la Corte Constitucional, en uno de sus primeros pronunciamientos sobre ese derecho1, dispuso que este debe ser desarrollado en todas las manifestaciones de las autoridades y que los actos administrativos deben ser dictados previo a los procedimientos y los requisitos exigidos en la ley. A su vez, en la sentencia T-214 de 2004, el máximo tribunal constitucional2 definió el debido proceso administrativo como el conjunto de condiciones impuestas a las autoridades en el ordenamiento jurídico para el cumplimiento de una secuencia de actos, cuya finalidad está previamente determinada constitucional y legalmente y su objeto es asegurar el funcionamiento ordenado de la administración y la validez de sus actuaciones; así como proteger los derechos de los administrados, especialmente los de la seguridad jurídica y la defensa.
Más recientemente la Corte Constitucional3 sostuvo que el debido proceso administrativo constituye un límite al ejercicio de las funciones de las autoridades públicas, puesto que deben actuar dentro de los procedimientos previamente administrados frente a las actuaciones y decisiones adoptadas dentro de los trámites instituidos legalmente fijados por el ordenamiento jurídico.
En ese orden de ideas, se trata de un derecho fundamental que sirve como garantía para los administrados frente a las actuaciones y decisiones adoptadas dentro de los trámites instituidos legalmente. 1 Corte Constitucional Sentencia T-442/1992 M.P. Simón Rodríguez Rodríguez. 2 Corte Constitucional Sentencia T-214/2004 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 3 Corte Constitucional Sentencia C-051/2016 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Radicado: 05001-23-33-000-2025-00662-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Derecho fundamental de petición En el artículo 23 de la Constitución Política se faculta a todas las personas para que puedan presentar peticiones respetuosas ante las autoridades públicas o las organizaciones privadas y a obtener pronta respuesta; adicionalmente, este derecho comprende no sólo dicha prerrogativa, sino también la garantía de que las solicitudes se resuelvan de fondo, de manera clara, precisa y oportuna.
En efecto, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la respuesta a las solicitudes que se eleven ante autoridades y particulares deben cumplir los siguientes requisitos: ser oportunas, resueltas de fondo, claras, precisas y congruentes con lo pedido, así como ser puestas en conocimiento del titular; además, ha precisado que la respuesta no significa que deba indefectiblemente accederse a lo solicitado.
Ahora, en caso de que no sea posible dar respuesta antes de que se cumpla con el término legal dispuesto, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se dará la contestación. Asimismo, en el evento en que la petición se dirija en contra de quien no es el competente, este deberá remitirla al que sí lo es, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1755 de 2015.
De otra parte, es importante aclarar que no queda satisfecho el derecho de petición con respuestas evasivas o informes acerca del trámite de las peticiones de los particulares. En efecto, la omisión o el silencio de la administración en relación con las solicitudes de los ciudadanos van en contra del cumplimiento de los deberes de los funcionarios de resolver de manera oportuna las peticiones provenientes de los particulares.
Así las cosas, la garantía del derecho de petición se entiende cumplida con la manifestación adecuada a la solicitud planteada, con la respuesta efectiva para la solución del caso y con la oportuna comunicación de esta al interesado. Caso concreto En síntesis, la UARIV afirmó que i) no ha vulnerado los derechos fundamentales reclamados por la accionante, pues le reconoció el derecho a recibir la indemnización administrativa y, dado que acreditó un criterio de priorización, está validando para poder informarle si procede o no el pago para la presente vigencia fiscal; ii) no es posible determinar la fecha o el plazo en que se pagará la indemnización administrativa; iii) la accionante ya cobró la indemnización por el homicidio de Pablo Andrés Murillo Castro y frente al homicidio de Renson Darío Murillo Castro los recursos se encuentran en el banco, disponibles para pago en los próximos días; iv) debe contar con la oportunidad de aplicar el procedimiento necesario para hacer efectivo el reconocimiento prioritario del giro, pues de lo contrario se desconocerían los derechos de otras víctimas para acceder a la indemnización; y v) la tutela no puede constituir un mecanismo transitorio, ante la inexistencia de un perjuicio irremediable.
Radicado: 05001-23-33-000-2025-00662-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Al respecto, se observa que el 10 de febrero de 2025, la señora Nuris del Carmen Castro de Murillo solicitó a la UARIV lo siguiente: «la información física clara y de fondo del estado de cumplimiento de la documentación de los homicidios 1* Registro DE RENSON DARIO MURILLO CASTRO; 2* DOCUMENTO DE IDENTIFICACIÓN Y/O REGISTRO CIVIL DE DEFUNCIÓN DEL PADRE DE RENSON DARIO MURILLO CASTRO y solicitar información de la Resolución donde está consignada la decisión y fecha de la Indemnización Administrativa por los hechos victimizantes de los homicidios y desplazamiento forzado».
En atención a ello, el 9 de junio de 2025, la directora técnica de Reparaciones de la mentada Unidad le informó: «1. Respecto del pago de la indemnización administrativa: Se procedió con el análisis del caso encontrando que no es posible un nuevo reconocimiento del hecho victimizante de HOMICIDIO DE PABLO ANDRES MURILLO CASTRO / RADICADO SIRAV 32028 / DECRETO 1290 DE 2008, toda vez que, en virtud del principio de prohibición de doble reparación y de compensación, consagrado en el artículo 20 de la Ley 1448 de 2011, nadie podrá recibir doble reparación por el mismo concepto y en ese sentido, no es procedente generar un desembolso adicional.
Se verificó en el Registro Único de Víctimas y en las bases de datos que se tienen a disposición y se evidenció que el accionante cobró el porcentaje correspondiente al 100% de la indemnización administrativa por el hecho victimizante antes indicado, así las cosas y como se indicó con antelación “su señoría” bajo del principio de prohibición de doble reparación y de compensación, consagrado en el artículo 20 de la Ley 1448 de 2011, nadie podrá recibir doble reparación por el mismo concepto y en ese sentido, no es procedente generar un desembolso adicional por estos hechos (…) Respecto del hecho victimizante de HOMICIDIO DE DARIO DE JESUS MURILLO GRANDA / RADICADO SIRAV 32031 / DECRETO 1290 DE 2008, es de informar que teniendo en cuenta que, allegó la documentación para acreditar algún criterio de priorización de los establecidas en el artículo 4 de la Resolución 1049 de 2019 y primero de la Resolución 582 de 2021, se procedió a realizar la respectiva alerta a la Subdirección de Reparación Individual en aras de que se desplieguen todas las acciones tendientes a informar si le asiste o no el derecho al pago de la medida de indemnización administrativa de manera priorizada, lo más pronto posible (…) Una vez se establezca fecha de pago se emitirá y notificará el debido acto administrativo.
Respecto del hecho victimizante de HOMICIDIO DE RENSON DARIO MURILLO CASTRO / RADICADO SIRAV 32035 / DECRETO 1290 DE 2008 el giro se encuentra en BANCO, disponible para cobro desde el 2025-05-31 mediante proceso bancario No. 14280530, el giro se encontrará en banco por sesenta (60) días para cobro. Para la notificación y entrega de la carta de reconocimiento de la indemnización por vía administrativa la accionante será contactada por un enlace para proceder con la entrega de los recursos por la Dirección Territorial, por lo anterior en los próximos días esta entidad le informará y le notificará a la accionante la carta de reconocimiento de indemnización administrativa (…) Radicado: 05001-23-33-000-2025-00662-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Finalmente, me permito informarle que Usted no acredita como víctima de desplazamiento forzado en el registro único de víctimas por tal motivo (…)».
La respuesta brindada por la entidad permite evidenciar que se pronunció sobre la totalidad de los hechos victimizantes por los cuales la solicitante pidió la indemnización administrativa, esto es, su desplazamiento forzado y los homicidios de Pablo Andrés Murillo Castro, Darío de Jesús Murillo Granda y Renson Darío Murillo Castro. Frente al primero, encontró que la actora no había acreditado su calidad de víctima; respecto del segundo, ya había sido indemnizada; en cuanto al tercero, se estaba analizando si tenía derecho al pago de forma priorizada; y finalmente, en relación con el cuarto, el giro ya estaba disponible en el banco y en los próximos días se le notificaría la carta de reconocimiento de la indemnización. En ese orden de ideas, lo primero que se evidencia es que la UARIV otorgó una respuesta completa, de fondo y congruente con lo solicitado respecto a los hechos victimizantes del desplazamiento forzado y el homicidio de Renson Darío Murillo Castro, contestación que le fue comunicada al correo electrónico de la accionante, por lo cual no se observa una transgresión del derecho fundamental de petición frente a dichos hechos.
No ocurre lo mismo en relación con el hecho victimizante por el homicidio de Darío de Jesús Murillo Granda, pues, según lo informó la UARIV en el trámite de esta acción, tanto en la contestación como en la impugnación, a la accionante ya le fue reconocido el pago de la medida, es decir, que ya se decidió de fondo sobre la solicitud de indemnización por el homicidio de su esposo, y a la fecha está en estudio si hay lugar o no al pago priorizado.
Sin embargo, en la respuesta otorgada no indicó a la peticionaria la resolución a través de la cual reconoció la medida, pese a que la accionante solicitó información sobre el acto administrativo en el que se decidió sobre la indemnización. Sobre el particular, se advierte que la accionante no solamente pidió la protección de dicho derecho, sino que, a través de la tutela, pretendió el reconocimiento de la indemnización administrativa porque considera que lleva varios años buscando el restablecimiento de sus derechos a través de la indemnización administrativa, pese a lo cual no se ha dado debido trámite a su solicitud.
En ese entendido, se advierte que frente al homicidio del esposo de la actora, no solo no se dio respuesta completa a la petición, sino que, además, en esta sede tampoco existe certeza si realmente se resolvió de fondo la solicitud de indemnización administrativa en el marco del procedimiento de que trata la Resolución 1049 de 2019, a pesar de que, acorde con la solicitud del 10 de febrero de 2025, la UARIV le confirmó el recibo de la documentación el 22 de octubre de 2024, lo que no fue desvirtuado por la Unidad, por lo que ya se habría superado el término previsto en el artículo 11 de la Resolución referida.
Radicado: 05001-23-33-000-2025-00662-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Adicionalmente, se observa que la accionante también solicitó información sobre la fecha de la indemnización en la petición del 10 de febrero de 2025, frente a lo cual la UARIV le indicó que se encuentra en estudio de la priorización de la medida.
En cuanto a esa situación, debe tenerse en cuenta que en la impugnación la UARIV señaló que la accionante cumple con un criterio de priorización, por lo que no se observa que la orden dictada en primera instancia tendiente a que se brinde información a la accionante en ese sentido desconozca el Método Técnico de Priorización previsto en la Resolución 1049 de 2019, como lo alega la recurrente.
Ello teniendo en cuenta que dicha respuesta se le suministró al juez constitucional y de esa manera no se satisface el derecho de petición. Por lo anterior, se confirmará la sentencia del 11 de junio de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, mediante la cual se accedió al amparo solicitado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR a sentencia del 11 de junio de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, mediante la cual se accedió al amparo solicitado, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente