w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A” Consejero Ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., siete (7) de julio de dos mil veintidós (2022) Radicado: 11001-03-15-000-2022-01496-01 Accionante: DORA LUZ OSPINA PEÑARANDA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Tema: Acción de tutela contra providencia judicial / reparación directa / privación de la libertad / inmediatez Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación formulada por la parte accionante contra la sentencia del 28 de abril de 2022, mediante la cual la Sección Quinta de esta corporación declaró improcedente la solicitud de tutela de la referencia. I.
ANTECEDENTES La señora Dora Luz Ospina Peñaranda, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de La Guajira, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, con fundamento en los siguientes: 1.
HECHOS La señora Dora Luz Ospina Peñaranda interpuso, con su núcleo familiar, demanda de reparación directa por la privación de la libertad que sufrió ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-01496-01 Accionante: Dora Luz Ospina Peñaranda w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia entre el 10 de agosto de 2005 y el 13 de junio de 2006, con ocasión del proceso penal adelantado en su contra por los delitos de falsedad ideológica en documento público, concierto para delinquir y contrato sin el cumplimiento de los requisitos legales.
El Juzgado Tercero Administrativo de Riohacha, en providencia del 19 de octubre de 2018, declaró la falta de legitimación activa frente a la Rama Judicial y declaró patrimonialmente responsable a la Fiscalía General de la Nación por los perjuicios causados. El Tribunal Administrativo de La Guajira, mediante sentencia del 12 de junio de 2019, revocó la decisión del a quo y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que el daño alegado no podía catalogarse como antijurídico, comoquiera que se cumplieron los presupuestos para decretar la medida de aseguramiento previstos en el artículo 308 de la Ley 906 de 2004, puesto que esta hacía parte del “Comité interinstitucional que permitió la celebración del contrato No. 01 con la ARS AIC del Cauca (…)”, acusado de no reunir los requisitos legales. 2.
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN La demandante manifestó que la autoridad judicial accionada desconoció el precedente del Consejo de Estado contenido en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2014 proferida dentro del proceso con radicado n.º 36.149, según el cual los asuntos de privación injusta de la libertad debían ser analizados bajo la óptica de la responsabilidad objetiva de la entidad.
Por otra parte, en cuanto al requisito de inmediatez, señaló que este debe entenderse como cumplido, si se analiza desde la expedición de ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-01496-01 Accionante: Dora Luz Ospina Peñaranda w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia la sentencia del 29 de octubre de 2021, cuando la Sección Tercera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca condenó a la Fiscalía General de la Nación al pago de los perjuicios. 3.
PRETENSIONES Con fundamento en lo anterior, solicitó: «PRIMERO: TUTELAR mis derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad establecidos en los artículos 13 y 29 de la Constitución Política de Colombia.
SEGUNDO: DECLARAR, que la sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo de la Guajira, el día (12) de junio de 2019, violó mis derechos fundamentales debido proceso e igualdad consagrados en los artículos 13 y 29 de la Constitución Política de Colombia.
TERCERO: ORDENAR al Tribunal Contencioso Administrativo de la Guajira, que dentro del término de (48) profiera la sentencia de remplazo conforme al precedente judicial sentencia de 28 de agosto de 2014, la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación, Expediente 2002-02548-01 (36.149)». (sic a toda la cita) 4. INTERVENCIONES Mediante auto del 9 de marzo de 2022, la Sección Quinta de esta corporación admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar al Tribunal Administrativo de La Guajira como accionado y al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Riohacha, a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a la Fiscalía General de la Nación y a los señores Alberto Luís Zabaleta Ospina, Juan José Ospina Cotes, Juan José Ospina Peñaranda, José Francisco Ospina Peñaranda y Camilo Ojeda Díaz como terceros interesados en las resultas del proceso. 4.1.
El Tribunal Administrativo de La Guajira, por conducto del magistrado ponente de la decisión cuestionada, pidió que se declare la improcedencia de la tutela, por no acreditar el requisito de inmediatez, toda vez que “no es acertado el análisis del requisito de inmediatez que ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-01496-01 Accionante: Dora Luz Ospina Peñaranda w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia realiza la accionante en su escrito de tutela, pues la acción constitucional está dirigida es contra la sentencia proferida por este tribunal de fecha 12 de junio de 2019, por ser la decisión que considera vulneró sus derechos fundamentales cuya protección pretende del juez constitucional, en tal razón, el tiempo razonable debe ser el transcurrido desde el hecho que originó la presunta violación de los derechos fundamentales y la solicitud de amparo”.
Por demás, en gracia de discusión, sostuvo que lo pretendido por la demandante es convertir la acción constitucional en una tercera instancia en la que se aprecien nuevamente los fundamentos de hecho y de derecho que ya fueron desatados por el juez natural de la causa. 4.2. El juzgado tercero administrativo de Riohacha señaló, en similares términos, que la solicitud de tutela no acredita el requisito de inmediatez y sostuvo que, en todo caso, dicho despacho no incurrió en vulneración alguna de derechos fundamentales. 4.3.
La Fiscalía General de la Nación pidió, igualmente, que se declare la improcedencia de la acción de tutela por no acreditar el presupuesto de inmediatez y porque, además, la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira es acorde al precedente jurisprudencial vigente. 4.4. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y los señores Alberto Luís Zabaleta Ospina, Juan José Ospina Cotes, Juan José Ospina Peñaranda, José Francisco Ospina Peñaranda y Camilo Ojeda Díaz, pese a habérseles notificado, guardaron silencio.
ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-01496-01 Accionante: Dora Luz Ospina Peñaranda w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia
5. LA PROVIDENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Quinta de esta corporación mediante sentencia del 28 de abril de 2022 declaró la improcedencia de la presente acción, argumentando que entre la notificación de la providencia cuestionada y la radicación de la tutela transcurrieron más de dos años y siete meses, lo que excede por mucho el plazo prudencial de seis meses fijado por esta corporación. Tampoco encontró de recibo el argumento expuesto por la accionante para justificar la tardanza en la interposición del amparo consistente en la expedición de la sentencia del 29 de octubre de 2021 por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al desatar la demanda de reparación directa de una de las personas implicadas en el mismo proceso penal, toda vez que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, el plazo prudencial de seis meses debe contarse a partir de la ocurrencia del hecho generador, el cual, para el caso concreto, es la providencia que puso fin al proceso que esta promovió por la privación de la libertad.
6. LA IMPUGNACIÓN La parte accionante recurrió el fallo de primera instancia, en memorial en que no expuso argumento alguno de inconformidad. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico De conformidad con los antecedentes descritos, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a establecer: ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-01496-01 Accionante: Dora Luz Ospina Peñaranda w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia • ¿La presente solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales? De resultar afirmativo el anterior interrogante, se determinará: • ¿El Tribunal Administrativo de La Guajira, al proferir la sentencia del 12 de junio de 2019 mediante la cual negó las pretensiones de la demanda de reparación directa encaminada a obtener el pago de perjuicios derivados de la privación de la libertad a la que fue sometida la accionante, incurrió en desconocimiento del precedente vertical? Para dar respuesta a los anteriores interrogantes se procederá a analizar i) el marco conceptual de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia y, de encontrarlos acreditados; iii) el marco conceptual del desconocimiento del precedente y iv) el caso concreto. 2.
La acción de tutela contra providencias judiciales En términos generales y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente1, aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta corporación2, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello atendiendo a que el ejercicio de la judicatura, como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece; y 1 Corte Constitucional. Sentencia C-590-05. 2 Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000- 2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello.
C.P. María Elizabeth García González. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-01496-01 Accionante: Dora Luz Ospina Peñaranda w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando se desbordan los límites que la Carta Política le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las irregularidades que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara, después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
De tal suerte, que se erigieron como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-01496-01 Accionante: Dora Luz Ospina Peñaranda w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela».
(Resalta la Sala). De conformidad con la jurisprudencia constitucional, se debe acreditar que la tutela contra providencia judicial se ha interpuesto en un plazo razonable. Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado: «[…] de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos».
Además, como lo señaló la misma Corporación3, el requisito de la inmediatez protege los derechos de terceros «que pueden ser vulnerados por una tutela ejercida en un plazo irrazonable4»; «da vigencia al principio de seguridad jurídica, al impedir que el amparo se convierta en un factor que atente contra ella»5; y previene el abuso del derecho, al «evitar el uso de este mecanismo constitucional como herramienta supletiva de la propia negligencia en la agencia de los derechos6».
Se trata entonces de una condición que permite concretar la urgencia del amparo constitucional y, por tanto, determinar si la acción se interpuso en un plazo razonable, pues la tutela es un medio excepcional de protección pronta y eficaz de derechos, por lo que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial. En atención a lo dicho, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia del 5 de agosto de 2014, acogió como regla general «un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, 3 Corte Constitucional.
Sentencia T-217 de 2013. 4 Sentencias T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-654 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1084 de 2006, T-1009 de 2006, T-792 de 2007, T-594 de 2008 entre otras. 5 Sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-692 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1009 de 2006, T-1084 de 2006, T-825 de 2007, T-299 de 2009, T-691 de 2009 y T-883 de 2009, entre otras. 6 Sentencia T-594 de 2008.
En el mismo sentido sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-692 de 2006, T-1009 de 2006, T-299 de 2009, T-691 de 2009, T-883 de 2009, entre otras. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-01496-01 Accionante: Dora Luz Ospina Peñaranda w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente»7. 3.
Del requisito de inmediatez en el caso en concreto En el presente asunto, la accionante cuestiona la providencia del 12 de junio de 2019 mediante la cual el Tribunal Administrativo de La Guajira, en sede de apelación, negó las pretensiones de la demanda de reparación directa instaurada con ocasión de la privación de la libertad sufrida por esta en el lapso comprendido entre el 10 de agosto de 2005 y el 13 de junio de 2006.
El argumento de inconformidad consiste, de manera central, en que, en su entender, el Tribunal desconoció el precedente vertical del Consejo de Estado contemplado en la sentencia del 28 de agosto de 2014 mediante el cual la Sección Tercera reiteró la postura unificada en fallo del 17 de octubre de 2013, en el que sostuvo que era posible declarar la responsabilidad del Estado por el hecho de la detención preventiva de ciudadanos ordenada por autoridad competente frente a aquellos eventos en los cuales se causa al individuo un daño antijurídico aunque el mismo se derive de la aplicación, dentro del proceso penal, del principio de in dubio pro reo, sin que sea relevante que la privación de la libertad se hubiese producido como resultado de la actividad investigativa correctamente adelantada o que la medida de aseguramiento cumpliera con todas las exigencias legales8.
De acuerdo con las piezas procesales que reposan en el expediente, se tiene que la sentencia del 12 de junio de 2019 se notificó por correo 7 Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia de 5 de agosto de 2014. Radicado: Radicado 11001-03-15-000- 2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez. 8 Igualmente citó las sentencias del 22 de octubre de 2015 (radicado n.º 2009-00015-01) y del 13 de junio de 2016 (radicado n.º 2005-01826-01) proferidas por la misma Sección. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-01496-01 Accionante: Dora Luz Ospina Peñaranda w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia electrónico enviado el 16 de julio de 2019 a las 4:48 p.m. y que la presente acción de tutela se radicó en la ventanilla virtual de esta corporación el 7 de marzo de 2022, es decir, transcurridos aproximadamente dos años y ocho meses, lo que desvirtúa la urgencia y necesidad del amparo constitucional.
Ahora bien, la accionante manifiesta que el requisito de inmediatez debe entenderse acreditado si se analiza desde la ejecutoria de la sentencia del 29 de octubre de 2021 (que ocurrió, según manifiesta, el 4 de noviembre de 2021) proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues allí se desató favorablemente la demanda de reparación directa promovida por una de las implicadas en el mismo proceso penal al que ella fue vinculada y que originó la privación de la libertad.
Dicha justificación, en criterio de la Sala, no tiene vocación de prosperidad, toda vez que, en primer término, la presente demanda de tutela se presentó aproximadamente cinco meses después de la expedición de esta última sentencia, lapso que resulta desproporcionado si se tiene en cuenta que, al haber transcurrido más de dos años desde la expedición de la providencia que dio génesis a la vulneración ius fundamental alegada por la demandante, esta debió actuar con mayor diligencia si es que consideraba que aquella decisión constituía un hecho nuevo pasible de ser alegado en sede constitucional.
Además, porque hace alusión a dicha providencia únicamente para efectos de la inmediatez, tanto así que su argumento de inconformidad frente a la sentencia del 12 de junio de 2019 se centra en el desconocimiento del precedente vertical contenido en las sentencias proferidas por la Sección Tercera del Consejo de Estado referenciadas ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-01496-01 Accionante: Dora Luz Ospina Peñaranda w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia en el párrafo precedente, sin que la accionante hiciera esfuerzo argumentativo alguno para sustentar la incidencia o aplicación directa de dicho precedente horizontal en el asunto que puso bajo examen de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En este contexto, la Sala coincide con el criterio asumido en la primera instancia, en cuanto en el presente asunto no se acredita el requisito de inmediatez, puesto que no se aportó al expediente argumento que justifique la tardanza en la interposición del amparo y tampoco se señaló razón alguna que controvirtiera dicha decisión en el escrito de impugnación. Se reitera entonces que el juez constitucional parte de la presunción que si se está ante una vulneración de derechos fundamentales que requiere medidas urgentes, inaplazables e inmediatas el titular del derecho afectado debe procurar su protección lo antes posible; contrario sensu, la demora excesiva e injustificada para controvertir una decisión judicial, pone en tela de juicio la urgente necesidad de la protección constitucional que se puede obtener vía acción de tutela y, antes bien, revela una afectación al principio de seguridad jurídica en caso de existir un derecho reconocido a una contraparte procesal.
Por lo expuesto, se confirmará la sentencia de primera instancia del 28 de abril de 2022 mediante la cual la Sección Quinta de esta corporación declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-01496-01 Accionante: Dora Luz Ospina Peñaranda w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 28 de abril de 2022 mediante la cual la Sección Quinta de esta corporación declaró improcedente la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: REGISTRAR la presente providencia en la plataforma “SAMAI”.
TERCERO: ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente