1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2025-02619-01 Demandante ROBERT HERNÁNDEZ CRUZ Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Temas Acción de tutela.
Tutela contra providencia judicial. Demanda ejecutiva. Reconocimiento y pago de horas extras y trabajo suplementario como bombero. Defectos fáctico y procedimental absoluto. Mandamiento de pago, titulo ejecutivo complejo. Requisitos de procedencia: la subsidiariedad y la relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección decide la impugnación interpuesta por Robert Hernández Cruz contra la sentencia del 12 de junio de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera que dispuso: «PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia».
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 5 de mayo de 20251, Robert Hernández Cruz, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «Primera: Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” y EL JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE GIRARDOT violaron los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de mis representados, con la expedición del auto del 21 de noviembre de 2024, que modificó parcialmente el auto del 4 febrero de 2021, que libró mandamiento de pago en forma parcial, respecto de los valores solicitados en la demanda ejecutiva, en el proceso con radicado 25307-33-33-001-2019-00238-01.
Segunda: Como consecuencia de lo anterior, se ordene TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A” que profiera una nueva decisión en la que libre mandamiento de pago por las cifras reclamadas en la demanda ejecutiva, en la que se tengan en cuenta las horas trabajadas, soportadas con las bitácoras aportadas con la demanda.
Tercera: Como consecuencia de lo anterior, se sirva EXTENDER los efectos positivos de la sentencia a todas las demás personas que junto con el aquí tutelante presentaron la demanda ejecutiva dentro del proceso con radicado N° 25307-33-33-001-2019-00238-01». 2. Hechos Del estudio del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1 Escrito de tutela radicado en el aplicativo SAMAI, Secretaría Online.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02619-01 Demandante: Robert Hernández Cruz 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Hechos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 25307-33-33-001-2013-00662-00 2.1. Los señores Robert Hernández Cruz, Carlos Andrade Lozano, Luis Carlos Corona Salazar, Libardo Delgadillo Prada, Campo Elías Ferrucho Díaz, Saúl Ovidio Martínez Vásquez, Pedro Nel Mejía Díaz y Alberto Sánchez Orjuela se desempeñaron como bomberos al servicio de la Corporación Prodesarrollo y Seguridad del Municipio de Girardot.
Solicitaron ante la entidad el reconocimiento y pago de horas extras, trabajo suplementario y en días domingos y festivos, sin embargo dicha petición fue negada. 2.2. Por lo anterior, los mencionados señores promovieron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Corporación Prodesarrollo y Seguridad del Municipio de Girardot, pretendiendo la nulidad de los actos administrativos por los que se negó el reconocimiento y pago de las horas extras, jornada laboral mixta, trabajo en días dominicales y festivos, días compensatorios y el consecuente reajuste de sus prestaciones sociales por la incidencia de tales factores en su liquidación. A título de restablecimiento del derecho, solicitaron que se reconocieran tales valores y se hicieran los correspondientes reajustes, dada la incidencia prestacional que tenía el reconocimiento pretendido. 2.3.
En primera instancia el Juzgado Primero Administrativo de Girardot mediante sentencia del 31 de mayo de 2017 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, pues negó el reconocimiento de días compensatorios por trabajo en dominicales y festivos, así como la reliquidación de otras prestaciones sociales distintas a las cesantías.
Accedió al reconocimiento de los demás valores pretendidos, y profirió las siguientes condenas: «TERCERO: CONDÉNASE a la Corporación Prodesarrollo y Seguridad del Municipio de Girardot a reconocer, liquidar y pagar a favor de los señores Carlos Andrade Lozano, Luis Carlos Corona Salazar, Libardo Delgadillo Prada, Campo Elías Ferrucho Díaz, Roberto Hernández Cruz, Saúl Ovidio Martínez Vásquez, Pedro Nel Mejía Díaz y Alberto Sánchez Orjuela: i) El valor correspondiente a no más de cincuenta horas (50) extras al mes, siempre que hayan sido laboradas desde el 13 de junio de 2009, con fundamento en el artículo 36 del Decreto 1042 de 1978, teniendo en cuenta el recargo del 25% allí previsto para las diurnas, liquidadas con base en el factor hora que resulte de dividir la asignación básica mensual sobre el número de horas mensuales de la jornada ordinaria laboral (190). ii) El descanso compensatorio por exceso de horas extras por el tiempo laborado fuera de la jornada máxima legal para empleados públicos territoriales fijada en 190 horas mensuales por el artículo 33 del Decreto Ley 1042 de 1978, que, además, exceda el límite de horas extras antes descrita, en los términos del literal e) del artículo 36 del Decreto Ley 1042 de 1978, es decir, a razón de un día hábil por cada ocho horas extras de trabajo que excedan el límite. iii) Los recargos nocturnos y el trabajo en días dominicales y festivos laborados desde el 13 de junio de 2009, de conformidad con los porcentajes previstos en los artículos 33, 34, 35, 36 y 39 del Decreto 1042 de 1978, empleando para el cálculo de los mismos el factor de 190 horas mensuales, que corresponden a la jornada ordinaria laboral. iv) Reliquidar el valor de las cesantías reconocidas y pagadas a partir de 13 de junio de 2009 con el valor que surja por concepto de las horas extras, y el reajuste del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, cuyo reconocimiento se ordena.
Las sumas resultantes de la anterior condena a favor de los demandantes se actualizarán, aplicando para ello la fórmula establecida en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: La entidad demandada deberá descontar lo que hubiere pagado por los anteriores conceptos desde el año 2013 en adelante, reconociendo la diferencia que resulte a favor de los accionantes. (…)». Radicado: 11001-03-15-000-2025-02619-01 Demandante: Robert Hernández Cruz 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.
Contra la anterior decisión la parte demandante presentó solicitud de aclaración de la sentencia, lo que se negó en providencia del 14 de julio de 2017. También se interpuso recurso de apelación por la parte demandante concedido mediante auto del 25 de agosto de 2017. 2.5. Remitido el proceso al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y encontrándose para resolver el recurso de apelación, la parte demandante desistió del recurso.
Por auto del 6 de septiembre de 2018 se aceptó el desistimiento del recurso de apelación, y se dispuso la devolución del expediente al juzgado de origen. Hechos relacionados con el proceso ejecutivo 25307-33-33-001-2019-00238- 00/01 2.6. La parte actora presentó demanda ejecutiva en contra de la Corporación Prodesarrollo y Seguridad del Municipio de Girardot para que se librara mandamiento de pago por las sumas que detallaron en la liquidación individual efectuada por cada uno de los demandantes.
El título base de la demanda ejecutiva fue la sentencia proferida en primera instancia el 31 de mayo de 2017 por el Juzgado Primero Administrativo de Girardot. 2.7. Por auto del 4 de febrero de 2021 (notificado por estado el 5 de febrero de 2021) el Juzgado que emitió la sentencia y asumió el proceso de ejecución, libró mandamiento de pago a favor de los demandantes y en contra de la Corporación Prodesarrollo y Seguridad del Municipio de Girardot.
El juzgado estimó que, acorde con la sentencia proferida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se condenó a la demandada a pagar a los demandantes determinados factores sin realizar la liquidación de las sumas a cancelar, por lo que dejó en cabeza de la entidad la obligación de efectuar la correspondiente liquidación. Mediante la resolución 061 del 30 de mayo de 2019, la entidad realizó la respectiva liquidación por los años 2009 a 2013; motivo por el cual, se trataba de un título ejecutivo complejo, constituido por la sentencia y el referido acto administrativo.
Explicó que si bien para esos años el resultado de la liquidación difería de la presentada por la parte demandante, esto obedecía a que en esta se incluían intereses a las cesantías que no era procedente cancelar a los beneficiarios del régimen retroactivo de cesantías, como en el caso de los demandantes. Frente a los valores solicitados por el año 2013 y siguientes, dijo que de conformidad con la certificación expedida por servidor público en ejercicio de sus funciones, la entidad no debía suma alguna, y que si bien la sentencia ordenó que a partir de dicha anualidad debía efectuarse el cálculo y, de ser necesario, ordenar la devolución a la entidad o pagar el valor excedente, lo cierto es que la resolución 061 de 2019 y las certificaciones aportadas por la entidad demandada daban cuenta que los factores que se ordenaron en la sentencia se han venido pagando en la forma dispuesta para ello, pues no obraba en el expediente algún documento que acreditara lo contrario.
Agregó que de acreditarse algo diferente en el proceso, sería un aspecto a revisar al momento de proferir la correspondiente sentencia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02619-01 Demandante: Robert Hernández Cruz 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisado lo anterior, el Juzgado libró mandamiento de pago en contra de la entidad demandada por concepto de capital adeudado en virtud de la condena impuesta en la sentencia del 31 de mayo de 2017, de los respectivos intereses y de las costas procesales ordenadas en la sentencia a favor de los demandantes. 2.8.
La parte ejecutante interpuso los recursos de reposición y apelación contra el auto del 4 de febrero de 2021. Por auto del 11 de marzo de 2021 el Juzgado Primero Administrativo de Girardot confirmó la decisión recurrida y concedió el recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2.9. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A que por auto del 21 de noviembre de 2024 (notificada por estado el 4 de diciembre de 2024) modificó el numeral quinto de la providencia apelada en el sentido de indicar que la entidad ejecutada disponía de 5 días hábiles para cancelar las sumas de dinero y de 10 días hábiles para proponer excepciones y, confirmó en lo demás. Sostuvo que la sentencia base de ejecución no liquidó las sumas respectivas, por lo que la entidad expidió la resolución 061 del 30 de mayo de 2019 en la que liquidó lo correspondiente a cada demandante conforme lo acreditado.
Señaló que pese a que por auto del 23 de mayo de 2024 esa Sala de decisión solicitó prueba de oficio para obtener las respectivas certificaciones, la ejecutada certificó que no existía soporte documental para la verificación de las horas laboradas, de los recargos y del valor cancelado; por lo que no pudo corroborar si la liquidación efectuada por la parte ejecutante era correcta, pues si bien allegó unas bitácoras, no se podía determinar el número total de horas de cada uno de los ejecutantes.
Agregó que los cuadros de turnos relacionados por el apoderado de los ejecutantes no eran un documento oficial expedido por la ejecutada, por lo que no le podía atribuir plena validez y así efectuar la respectiva liquidación de la condena. El proceso regresó al juzgado de origen. 2.10. Por auto del 16 de mayo de 2025 (notificado por correo electrónico el 19 de mayo de 2025) al advertir que no existían excepciones previas por resolver ni pruebas pendientes por practicar (de oficio o a petición de parte), consideró procedente adelantar el trámite previsto para dictar sentencia anticipada.
Por auto del 25 de julio de 2025 (notificado por correo electrónico el 28 de julio de 2025) el Juzgado dispuso correr traslado a las partes por el término de 10 días para presentar alegatos de conclusión. De acuerdo con las piezas procesales allegadas al expediente de tutela, se advierte la presentación de alegatos únicamente de la parte ejecutada. 3.
Fundamentos de la acción El parte tutelante considera que al proferir el auto del 21 de noviembre de 2024 en el proceso ejecutivo 25307-33-33-001-2019-00238-00/01, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A incurrió en los defectos fáctico y procedimental absoluto. 3.1. Defecto fáctico. Se dejaron de valorar las bitácoras de prestación del servicio que soportaban la suma reclamada en la demanda ejecutiva y que, por el contrario, dieron credibilidad a las manifestaciones del demandado quien Radicado: 11001-03-15-000-2025-02619-01 Demandante: Robert Hernández Cruz 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incluso señaló que carecía de pruebas para poder contestar los requerimientos de las autoridades judiciales.
Estimó que la ausencia de valoración probatoria también conllevó a que las autoridades judiciales no se dieran cuenta de la existencia de los dos periodos reclamados, en forma diferenciada, es decir, el periodo de 2009 a 2012 y el periodo 2013 a 2018 en el que las sumas adeudadas eran diferentes porque la entidad demandada cambió los turnos de trabajo.
En ese sentido afirmó que el juez de la ejecución debía velar porque las sentencias judiciales se cumplieran en debida forma. 3.2. Defecto procedimental absoluto. Sustentado en que se trasladó a la etapa del mandamiento ejecutivo de pago la contradicción que debía hacer la parte demandada en forma posterior, concretamente las discusiones de pago o de inexistencia de la obligación que se dan solo en el momento de presentar las excepciones de considerarlo.
También consideró que el juez ordinario se apartó del procedimiento en forma absoluta al omitir valorar la demanda en debida forma y no advirtió que en la demanda se reclamaban dos periodos uno de 2009 a 2012 y otro de 2013 a 2018 en el que las sumas adeudadas eran diferentes porque la entidad demandada cambió los turnos de trabajo. Concluyó que tenía derecho junto con los demás accionantes a que se librara mandamiento de pago por la suma realmente adeudada que estaba acreditada en el proceso y no de acuerdo con las manifestaciones imprecisas de la contraparte. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 9 de mayo de 2025 el juez de tutela de primera instancia admitió la presente acción; ordenó notificar a las partes y vinculó como terceros con interés a la Corporación Prodesarrollo y Seguridad del Municipio de Girardot y a los señores Carlos Andrade Lozano, Luis Carlos Corona Salazar, Saul Ovidio Martínez Vásquez, Libardo Delgadillo Prada, Pedro Nel Mejía Diaz, Campo Elías Ferrucho Díaz y Alberto Sánchez Orjuela (quienes obraron como demandantes en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho). 4.2.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, presentó escrito de oposición en el que señaló que los defectos propuestos no eran de recibo ya que en el auto del 21 de noviembre de 2024 la Subsección determinó que, como la sentencia base de recaudo ejecutivo no indicó expresamente los valores a reconocer por las distintas acreencias definidas, se trataba de un título complejo, junto con los actos administrativos de cumplimiento y las certificaciones solicitadas de oficio, mediante el auto del 23 de mayo de 2024, dictado dentro del proceso ejecutivo.
Que en ese mismo orden, se consideró imposible realizar los cálculos necesarios y así establecer la viabilidad de los reclamados por la parte ejecutante, habida cuenta que, tal como se alegaba en la acción de tutela, la parte demandada certificó no contar con soporte documental para establecer las horas laboradas, los recargos y el valor cancelado por ellos y a partir de ahí determinar si la liquidación presentada estaba bien o no. De acuerdo con lo anterior, consideró que las decisiones que han sido emitidas al interior del proceso ejecutivo han estado debidamente sustentadas y emitidas conforme con la autonomía que caracteriza a los jueces de la República.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02619-01 Demandante: Robert Hernández Cruz 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, que la tutela no está instituida como una instancia adicional en la que las partes puedan discutir nuevamente aspectos propios del litigio; por lo que pidió se declarara improcedente la presente acción. 4.3.
El Juzgado Primero Administrativo de Girardot, presentó informe en el que indicó que de acuerdo con lo argumentado por la parte demandante, se estaba buscando en la tutela una instancia adicional por lo que pidió se declarara improcedente la presente acción. Ahora bien, del fondo del asunto dijo que el mandamiento de pago se había emitido conforme a las pruebas allegadas al expediente y que no se advertían pagos pendientes de horas extras, dominicales y trabajo suplementario por los años 2013 a 2019, razón por la que se había librado el correspondiente mandamiento de pago conforme con lo acreditado en el expediente.
Dijo esto había sido analizado en ese mismo sentido en segunda instancia por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al conocer el recurso de apelación; y finalizó diciendo que el proceso estaba aún en trámite. 4.4. La Corporación Prodesarrollo y Seguridad del municipio de Girardot, presentó escrito de oposición en el que manifestó que no se cumplían los requisitos generales de procedibilidad de subsidiariedad e inmediatez.
Del primero, sostuvo que el proceso ejecutivo estaba en curso por lo que no era posible discutir aspectos propios del juez natural en la instancia correspondiente, concretamente, anunció que la entidad presentó excepciones y que, al parecer la parte actora buscaba discutir esos aspectos mediante la presente acción al amparo de unos defectos que en realidad eran argumentos propios de la discusión que podía proponer en el proceso.
Del segundo, esto es, la inmediatez, indicó que si bien la decisión que se cuestiona es del 21 de noviembre de 2024 y fue notificada el 3 de diciembre de ese mismo año, por lo que el lapso de 6 meses no estaría en estricto sentido configurado al haberse presentado la tutela en el mes de mayo antes de que se cumpliera dicho término, lo cierto es que de haber sido tan arbitraria la decisión debió cuestionarse cuando esta vulneración fue advertida y no continuar actuando en el proceso.
Lo anterior, al evidenciar que el actor continuó participando activamente en el proceso ejecutivo tras la decisión del 21 de noviembre de 2024 y que se han venido adelantando las siguientes actuaciones procesales: • El 24 de enero de 2025, se profirió un auto de "obedézcase y cúmplase". • El 20 de febrero de 2025, la ejecutada contestó la demanda y propuso excepciones. • El 12 de marzo de 2025 se dio traslado de las excepciones.
Para la entidad esto supone una aceptación tácita del trámite ordinario y una falta de diligencia para cuestionar oportunamente la supuesta vulneración mediante la tutela y culminó diciendo que la Corte Constitucional ha precisado que la inmediatez se debilita cuando el accionante permite que el proceso ordinario siga su curso sin cuestionar oportunamente las decisiones (Sentencia T-217 de 2013). 4.5.
Los señores Carlos Andrade Lozano, Luis Carlos Corona Salazar, Saul Ovidio Martínez Vásquez, Libardo Delgadillo Prada, Pedro Nel Mejía Diaz, Campo Elías Ferrucho Díaz y Alberto Sánchez Orjuela, no se pronunciaron. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02619-01 Demandante: Robert Hernández Cruz 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.
Providencia impugnada En sentencia del 12 de junio de 2025, el Consejo de Estado, Sección Primera, declaró improcedente la acción de tutela. Sostuvo que no se acreditó el requisito de relevancia constitucional por cuanto la parte actora pretendía utilizar este mecanismo como una instancia adicional con el fin de reabrir el debate ya resuelto por el juez natural, y que la pretensión guardaba relación con un asunto de contenido económico y no involucraba una discusión de naturaleza iusfundamental Precisó que en la demanda de tutela no se adujo que la providencia censurada incurriera en una arbitrariedad judicial, sino que el motivo de su inconformidad era que el juez de segunda instancia confirmara parcialmente el mandamiento de pago librado a favor de los ejecutantes y que negara la entrega de depósitos judiciales existentes en el proceso ejecutivo, lo que estaba resuelto en la providencia cuestionada sin que se advirtiera la trasgresión de derechos fundamentales.
Del aspecto probatorio insistió en que era un asunto de competencia del juez de la ejecución y que se advertía un análisis de los elementos de prueba con los que contó sin que fuera la tutela el escenario para cuestionar valoraciones de la prueba, salvo que, hubiese sido abiertamente arbitraria y se hubiera desconocido la sana crítica. 6.
Impugnación La parte accionante impugnó la decisión. Manifestó que reiteraba los argumentos presentados en el escrito de tutela. Sostuvo que no se trataba de una discusión meramente legal e insistió que no se hizo una valoración de las pruebas que obraban en el expediente, con las que se acreditaba el título ejecutivo complejo, sumado a tratarse de derechos laborales mínimos e irrenunciables que tienen una dimensión que debía ser protegida por la Constitución Política.
Dijo que otorgó un valor o tarifa legal a las pruebas que la parte demandada se negó a aportar en detrimento de las que sí había aportado él como parte demandante. También dijo que pese a perseguirse una suma de dinero, esto por sí no hacía que se tratara de un objeto netamente económico que hiciera improcedente la acción de tutela, pues que en realidad se trataba era del reconocimiento de derechos laborales irrenunciables que debían ser protegidos con independencia de la consecuencia de ser dinerario el reconocimiento.
Cuestionó que no se estuviera dando estricto cumplimiento al fallo ordinario que servía como título y que el juez del proceso ejecutivo cerraba indebidamente la posibilidad de obtener las sumas reconocidas en una sentencia al omitir integrar el título ejecutivo complejo y explicó que de 2009 a 2013 los demandantes laboraron bajo un sistema de turnos de 24 horas continuas de trabajo por 24 horas de descanso; en el periodo 2013 a 2018 la demandada cambió el sistema de turnos y estableció una jornada diurna de 12 horas durante la primera semana seguida de una jornada nocturna de 12 horas durante la semana siguiente; no obstante, dijo que la entidad se niega a pagar el segundo periodo, porque indica que no cuenta con los elementos para poder calcular los recargos que adeuda, excusa que, en su criterio, no puede desconocer los derechos laborales a su favor y beneficiar a la entidad.
Finalizó diciendo que como en este caso se reclaman sumas posteriores al fallo que integran el título ejecutivo, la única forma de estimar el quantum de la reclamación Radicado: 11001-03-15-000-2025-02619-01 Demandante: Robert Hernández Cruz 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co es calcular el nivel del incumplimiento, insistiendo que era posible a través de la tabulación del trabajo servido y de lo pagado por ese concepto para establecer de esta forma los remanentes existentes a favor de los demandantes, teniendo en cuenta que en el periodo 2009 a 2013 ninguna suma de dinero se pagó por concepto de trabajo suplementario mientras que en el periodo 2013 a 2018 se realizaron pagos por estos emolumentos pero que los mismos no cubren el total del derecho reconocido en la sentencia base del mandamiento de pago.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19912, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales3 y especiales4 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional5 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por lo tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes. 3. Planteamiento del problema jurídico Teniendo en cuenta la decisión de primera instancia y los argumentos del escrito de impugnación, corresponde a la Sección determinar si en el caso examinado se encuentran satisfechos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, concretamente los de subsidiariedad y relevancia constitucional. 2 Decreto 2591 de 1991.
Artículo 1: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad o de los particulares en los casos que señala este decreto». 3 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela;
(vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 4 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) defecto por error inducido, (vi) defecto por falta de motivación, (vii) defecto por desconocimiento del precedente y (viii) defecto por violación directa de la Constitución. 5 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso 11001-03-15-000-2012-02201- 01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02619-01 Demandante: Robert Hernández Cruz 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Solo en el evento de superar dicho análisis, se procederá a establecer si al proferir el auto del 21 de noviembre de 2024, en el proceso ejecutivo sub examine, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A incurrió en los defectos fáctico y procedimental absoluto. 4.
Requisitos de procedencia de la subsidiariedad y la relevancia constitucional y su análisis en el caso concreto 4.1. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela es el de subsidiariedad. Esa norma dispone que la tutela «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable».
A su turno, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Dada su naturaleza subsidiaria, la acción de tutela solo procede cuando no existan otros medios de defensa para amparar los derechos fundamentales invocados.
O en su defecto, siempre que sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. Siguiendo estos parámetros, la jurisprudencia constitucional ha considerado que la existencia de otros medios de defensa no hace que automáticamente la acción de tutela se torne improcedente, puesto que bajo ciertas circunstancias su carácter subsidiario y residual puede llegar a tener algunas excepciones.
La Corte Constitucional en Sentencia SU-263 de 20156 precisó que eso puede ocurrir «(i) Cuando los medios ordinarios de defensa judicial no son lo suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados; (ii) Aun cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales y (iii) Cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas, etc.), y por tanto su situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela».7 Y si bien la regla de la subsidiariedad debe aplicarse de forma general para determinar la procedencia de la acción de tutela, el juez constitucional puede llegar a intervenir en algunos casos en los que se demuestre que no existe otro medio de defensa; que a pesar de existir no es idóneo, ni eficaz; que se pretende evitar un perjuicio irremediable o cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional.
Lo anterior, en consideración a que la finalidad de la acción de amparo es la protección de derechos fundamentales. En conclusión, para la procedencia de la acción de tutela cuando exista otro medio de defensa, el juez constitucional debe tener en cuenta la eficacia e idoneidad del otro medio o si se encuentra frente a un perjuicio irremediable.
Circunstancias que son determinantes a fin de valorar la procedencia formal del amparo constitucional en el caso concreto. 6 Corte Constitucional. Sentencias T-656 de 2006, T-435 de 2006, T-768 de 2005, T-651 de 2004 y T-1012 de 2003. 7 Corte Constitucional. Sentencia SU- 263 de 2015. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02619-01 Demandante: Robert Hernández Cruz 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, al estudiar el requisito de subsidiariedad en materia de tutela contra providencia judicial, pueden suceder dos escenarios: que el proceso judicial haya concluido o que se encuentre en curso, como ocurre en este caso.
En principio, si el proceso se encuentra en curso, la intervención del juez de tutela es aún más restrictiva, por virtud del principio de subsidiariedad, que señala que la tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo a los legalmente establecidos8. La Corte Constitucional9 ha manifestado que las razones que explican esta procedencia excepcionalísima, en el caso de los actos interlocutorios cuando el proceso está en curso, son las siguientes: (i) que no se trata de providencias judiciales definitivas;
(ii) los sujetos procesales tienen la posibilidad de controvertir las decisiones a través de los mecanismos que disponga la Ley para tal fin; además (iii) tiene la posibilidad de recurrir la decisión final. De lo anterior deriva que, procederá de manera excepcionalísima la acción de tutela, aunque el proceso judicial esté en curso, cuando: la protección de los derechos presuntamente conculcados no se pueda procurar a través de otros medios de defensa y se hubieren ejercido los recursos ordinarios procedentes contra la decisión que se ataca; cuando a pesar de existir otros mecanismos de defensa judicial estos no son idóneos; y/o cuando la protección constitucional es urgente para evitar la configuración de un perjuicio irremediable.
Aunque esta Sala defiende una tesis de improcedencia frente a la acción de tutela cuando el proceso judicial ordinario está en curso, es claro que tal postura no es absoluta, pues encuentra excepción en casos en los que las providencias acusadas deciden definitivamente asuntos relevantes del proceso en sus etapas iniciales y que impiden volver sobre tales aspectos en etapas posteriores del proceso que está en trámite. 4.2.
De otra parte, la jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.
Con base en esta premisa, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está condicionada a que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Y aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, esta Sala de Decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la Sentencia T-248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que “no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de 8 Corte Constitucional. Sentencia T-126 de 2019. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 9 Corte Constitucional. Sentencia T-511 de 2020. M.P. Richard S. Ramírez Grisales. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02619-01 Demandante: Robert Hernández Cruz 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la tutela contra providencias judiciales”10.
Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. (iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi.
De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. (iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural.
(v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada. Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, su uso está proscrito cuando se emplea como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. 4.3.
En el caso propuesto encuentra la Sala que no están acreditados los requisitos de subsidiariedad y relevancia constitucional, por lo que será confirmada la decisión de primera instancia que declaró improcedente la presente acción pero por las razones que se pasan a exponer. 4.4. En relación con el primer requisito, esto es el de la subsidiariedad, no se logra acreditar pues en este caso, actualmente se encuentra en curso el proceso ejecutivo ante el Juzgado Primero Administrativo de Girardot, escenario natural en el que el actor puede cuestionar las decisiones que allí se adopten y ejercer la defensa de sus derechos en las distintas etapas de dicho proceso, en particular, las decisiones relativas a las sumas que son objeto de cobro forzado.
En dicho proceso, se evidencian las siguientes actuaciones relevantes: ● Por auto del 4 de febrero de 2021 el Juzgado Primero Administrativo de Girardot libró mandamiento de pago, entre otros, a favor del actor Robert Hernández Cruz y en contra de la Corporación Prodesarrollo y Seguridad del Municipio de Girardot. ● Contra esa decisión la parte actora presentó recurso de reposición y de apelación. ● En providencia del 11 de marzo de 2021 se negó el recurso de reposición y se concedió el de apelación ante el superior. ● Por auto del 21 de noviembre de 2024 (decisión cuestionada en tutela), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A modificó el numeral quinto de la providencia apelada en el sentido de indicar que la entidad ejecutada disponía de 5 días hábiles para cancelar las sumas de dinero y 10 días hábiles para proponer excepciones y, confirmó en lo demás. ● Por auto del 16 de mayo de 2025 se declaró agotado el periodo probatorio, y se determinó la posibilidad de dictar sentencia anticipada. ● El 25 de julio de 2025 se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión. 10 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014. Radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. C. P: Jorge Octavio Ramírez R. Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo De Estado – Sección Primera. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02619-01 Demandante: Robert Hernández Cruz 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como puede apreciarse, el proceso ejecutivo sub examine se encuentra en trámite y por tanto, la acción de tutela es improcedente para discutir aspectos relacionados con el mandamiento de pago, frente al que el superior jerárquico ya tuvo la posibilidad de pronunciarse.
Sobre este aspecto, se debe considerar que el mandamiento de pago librado en el proceso ejecutivo que se adelanta ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es inmutable, tal como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación. A manera de ejemplo, puede citarse la providencia del 28 de noviembre de 2018 (Exp. 1509-16), proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la que se enfatizó en la facultad del juez de la ejecución para modificar el mandamiento de pago con fundamento en una interpretación armónica de los artículos 446 (liquidación del crédito), 430 (mandamiento ejecutivo) y 42 (facultad de saneamiento) del Código General del Proceso.
Esto, porque luego de la emisión del mandamiento de pago se puede variar el monto de las sumas adeudadas para adoptar una decisión que se ajuste al contenido del título ejecutivo y a los medios de prueba aportados al proceso, pues como lo afirmó la citada decisión, «el papel del juez … en el Estado Social de Derecho es el del funcionario activo, vigilante y garante de los derechos materiales que consulta la realidad subyacente de cada caso para lograr la aplicación del derecho sustancial, la búsqueda de la verdad y, por ende, la justicia material, por lo que al advertir un error debe proceder a subsanarlo para no seguir incurriendo en el mismo, más aún, cuando pueden estar comprometidos recursos públicos».
Esta postura fue reiterada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en el auto del del 31 de julio de 2019, con ponencia de la magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez, que, con fundamento en el marco jurisprudencial relacionado, el juez del ejecutivo declaró que «resulta posible variar el monto de las sumas adeudadas con el fin de adoptar una decisión que se ajuste a la realidad procesal de cara al título ejecutivo, así como a los demás elementos de juicio que obren en el expediente, de tal forma que si el juez se percata de que libró el mandamiento ejecutivo por mayor valor, está facultado para subsanar la inconsistencia advertida, de conformidad con los artículos 42 del CGP y 207 del CPACA (…), más aún cuando pueden estar comprometidos recursos públicos, independientemente de la etapa en que se encuentre el proceso».
Como se observa, la decisión que se cuestiona en el presente trámite constitucional, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, no es definitiva en el marco del proceso ejecutivo y, por tanto, no existe razón válida que permita la procedencia excepcional de la tutela en el caso examinado. Por el contrario, que el trámite no haya culminado demuestra que existe otro mecanismo de defensa judicial diferente a la tutela.
Conviene hacer énfasis en que el respectivo proceso es el primer escenario en el que debe procurarse la protección de los derechos presuntamente conculcados, más aún si se tiene en cuenta que las normas procesales han establecido medios y recursos que pueden ser ejercidos por las partes para alegar presuntas irregularidades y que sea el juez de la causa quien se pronuncie sobre el particular.
Desconocer lo anterior, sería desatender la existencia de los mecanismos de defensa dispuestos en los procesos ordinarios o especiales, lo que no responde a la naturaleza y propósito de la acción de tutela. Cuando está en curso un proceso judicial la tutela se torna en un mecanismo realmente excepcional para aquellos casos en los que se evidencie la posibilidad de configurarse un perjuicio irremediable.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02619-01 Demandante: Robert Hernández Cruz 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.5. Y aunque lo anterior es suficiente para confirmar la decisión por la que se declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia, destaca la Sala que en el caso concreto tampoco se encuentra acreditado el requisito de la relevancia constitucional, pues la discusión que se propone busca prolongar la discusión relativa a las sumas que a juicio de la parte actora corresponden a lo reclama en el proceso ejecutivo, según la liquidación que presentó al juez de la ejecución, que constituye una controversia de naturaleza eminentemente económica que no compromete la afectación de derechos fundamentales.
El auto del 21 de noviembre de 2024 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, confirmó aquel por el que se libró el mandamiento de pago (con la modificación que hizo a uno de los numerales en cuanto a los tiempos en que debían cumplirse las respectivas órdenes) con los siguientes argumentos: «En primer lugar, advierte la Sala que la sentencia base de recaudo ejecutivo no señaló una suma determinada de dinero, pues no indicó expresamente los valores a reconocer a cada uno de los ejecutantes por concepto de horas extras y reajuste de los recargos ordinarios y nocturnos, esto es, nos la liquidación efectuada por la ejecutada en el acto de cumplimiento, no es posible librar mandamiento de pago en los términos solicitados».
Los partes transcritos dan cuenta que, a juicio de la autoridad judicial demandada, el título ejecutivo en este caso particular, estaba conformado por la sentencia del 31 de mayo de 2017 y por acto administrativo contenido en la resolución 061 del 30 de mayo de 2021, proferida por la parte ejecutada en cumplimiento de la citada sentencia. Lo anterior, porque la sentencia base de recaudo ejecutivo no señaló una suma determinada de dinero, sino que brindó los parámetros bajo los cuales debían liquidarse los valores a reconocer a cada uno de los ejecutantes por concepto de horas extras y reajuste de los recargos ordinarios y nocturnos. Adicionalmente, en la decisión se precisó que no estaban demostrados tiempos laborados reclamados por horas extras y suplementarios en los términos planteados en la liquidación hecha por la parte ejecutante por lo que se consideró que no podían atenderse sumas sin soportes probatorios y que, la relación y cuadros presentados por la parte ejecutante, no podían ser tenidos como prueba.
Como puede verse, la controversia propuesta gira en torno a la inconformidad del hoy tutelante con los montos respecto de los cuales se libró el mandamiento de pago. Conviene recordar lo indicado en la sentencia SU-215 de 2022, en la que la Corte Constitucional reiteró que la acción de tutela contra providencias judiciales solo procede de manera excepcional y bajo requisitos estrictos.
En particular, enfatizó que la acción de tutela es improcedente cuando el conflicto que se presenta tiene un contenido eminentemente económico y patrimonial y, reiteró que la acción de tutela no puede convertirse en un mecanismo para reabrir inconformidades frente a decisiones judiciales desfavorables, especialmente cuando estas se sustentan en la valoración de pruebas o en la interpretación razonable del ordenamiento legal.
La improcedencia se refuerza si el conflicto carece de interés general, no afecta el núcleo esencial de un derecho fundamental y se limita a un debate estrictamente legal o económico, sin dimensión constitucional. En el caso examinado, el actor expone su desacuerdo con el fundamento jurídico y con los soportes tenidos en cuenta para establecer la conformación Radicado: 11001-03-15-000-2025-02619-01 Demandante: Robert Hernández Cruz 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del título y librar el mandamiento de pago, aspectos que son de competencia exclusiva del juez de la ejecución y no del juez de tutela pues el debate que se propone no compromete derechos fundamentales. 5.
Conclusión Por las razones expuestas, la Sala confirmará la decisión de primera instancia proferida el 12 de junio de 2025, por la Sección Primera del Consejo de Estado que declaró improcedente la presente acción, por no estar acreditados los requisitos de procedencia de la subsidiariedad y la relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la sentencia impugnada, proferida el 12 de junio de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Primera, por las razones expuestas en la presente sentencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador