Radicado: 11001-03-15-000-2024-02868-01 Solicitantes: Yoad Ernesto Pérez Becerra y Jorge Heriberto Moreno Granados 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D. C., diez (10) de diciembre dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Pérdida de investidura Radicación: 11001-03-15-000-2024-02868-01 Solicitantes: Yoad Ernesto Pérez Becerra y Jorge Heriberto Moreno Granados Demandado: David Ricardo Racero Mayorca Tema: Violación de topes máximos de financiación privada de campañas electorales.
Se confirma la decisión de negar las pretensiones porque no se acreditó la configuración objetiva de la causal de pérdida de investidura invocada en la demanda. El demandado pertenecía a una lista cerrada y, por lo tanto, no le es aplicable la regla sobre topes de gastos individuales prevista en el artículo 24 de la Ley 1475 de 2011 para las listas con voto preferente.
Tampoco es procedente aplicar la regla sobre tope de gastos individuales a las listas cerradas a partir del razonamiento sobre la constitucionalidad de la ley expuesto en la apelación. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por los solicitantes contra la sentencia dictada el 23 de agosto de 2024 por la Sala Cuarta Especial de Decisión que negó la petición de pérdida de investidura del congresista David Ricardo Racero Mayorca.
La sala es competente para proferir esta providencia por disposición del artículo 2 de la Ley 1881 de 2018. El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 7 de octubre de 2024. El Ministerio Público no intervino en el trámite de la segunda instancia. I.
ANTECEDENTES A. Posición de los solicitantes 1.- La demanda que dio origen al proceso fue interpuesta el 5 de junio de 2024 por los señores Yoad Ernesto Pérez Becerra y Jorge Heriberto Moreno Granados. 2.- Los solicitantes pidieron declarar la pérdida de investidura del congresista David Ricardo Racero Mayorca por la causal consagrada en el artículo 109 de la Radicado: 11001-03-15-000-2024-02868-01 Solicitantes: Yoad Ernesto Pérez Becerra y Jorge Heriberto Moreno Granados 2 Constitución Política, consistente en <<la violación de los topes máximos de financiación de las campañas>>.
Alegaron que el demandado violó tanto los límites de financiación privada de campaña como los límites de gastos regulados en los artículos 23 y 24 de la Ley 1475 de 2011, respectivamente. 3.- Según las afirmaciones de la demanda, el congresista demandado incurrió en esta causal de desinvestidura porque: 3.1.- Se inscribió como candidato para la elección de representantes a la Cámara para la circunscripción de Bogotá, D. C., periodo 2022-2026, por la coalición programática denominada <<Pacto Histórico>>, con el aval del Movimiento Alternativo Indígena y Social – MAIS.
La referida coalición presentó para esa elección una lista conformada por dieciocho (18) candidatos. 3.2.- En el artículo 5 de la Resolución 0227 de 2021, el Consejo Nacional Electoral fijó la suma de veinte mil noventa y tres millones quinientos dieciséis mil seiscientos cincuenta y ocho pesos ($20.093.516.658) como límite de gastos de campaña para las listas correspondientes a circunscripciones con un censo electoral superior a cinco millones y un (5.000.001) ciudadanos, el cual era aplicable para la circunscripción de Bogotá, D. C.1 3.3.- Al dividir el tope de gastos fijado por el Consejo Nacional Electoral por el número de los dieciocho (18) candidatos inscritos por la coalición programática <<Pacto Histórico>>, se obtiene que el límite de gastos individuales de campaña de cada candidato inscrito en esa lista ascendía a mil ciento dieciséis millones trescientos seis mil cuatrocientos ochenta y un pesos ($1.116.306.481). 3.4.- De conformidad con el primer inciso del artículo 23 de la Ley 1475 de 20112, el demandado estaba sujeto a los siguientes límites para la financiación privada de su campaña: a.- El límite global de la financiación privada no podía superar la suma de mil ciento dieciséis millones trescientos seis mil cuatrocientos ochenta y un pesos ($1.116.306.481), equivalente al tope de gastos. b.- El límite de contribuciones y donaciones individuales no podía superar la suma de ciento once millones seiscientos treinta mil seiscientos cuarenta y ocho pesos ($111.630.648), equivalente al diez por ciento (10%) del tope de gastos. 1 Para la fecha de las elecciones, la circunscripción de Bogotá, D. C., tenía un censo electoral de cinco millones novecientos sesenta y siete mil quinientos dieciocho (5.967.518) sufragantes. 2 <<Ningún partido, movimiento, grupo significativo de ciudadanos, candidato o campaña, podrá obtener créditos ni recaudar recursos originados en fuentes de financiación privada, por más del valor total de gastos que se pueden realizar en la respectiva campaña. Tampoco podrá recaudar contribuciones y donaciones individuales superiores al 10% de dicho valor total>>.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02868-01 Solicitantes: Yoad Ernesto Pérez Becerra y Jorge Heriberto Moreno Granados 3 3.5.- De acuerdo con el informe de cuentas presentada por la coalición <<Pacto Histórico>>, las fuentes de financiación y los gastos de campaña del demandado superaron los topes legales porque: a.- Los gastos de la campaña del congresista demandado ascendieron a dos mil cuatrocientos noventa y cinco millones cuatro mil ochocientos ochenta y ocho pesos ($2.495.004.888). b.- El congresista demandado reportó las siguientes fuentes de financiación privada para su campaña: (i) un crédito realizado con la entidad financiera Confiar Cooperativa Financiera por el valor de mil seiscientos millones de pesos ($1.600.000.000);
(ii) créditos de particulares por el valor de novecientos ochenta y tres millones cincuenta y nueve mil cuarenta pesos ($983.059.040) y (iii) una donación proveniente de una persona natural por el valor de dos millones de pesos ($2.000.000). 4.- En relación con la culpabilidad del congresista demandado, los solicitantes señalaron que <<el análisis relativo a la conducta del congresista demandado, en el contexto de la violación de los topes máximos de financiación de su campaña, revela un comportamiento que debe ser sancionado con la pérdida de investidura debido a su grave culpabilidad.
(…) En efecto, el congresista Racero, con una sólida formación académica que incluye títulos en Filosofía, una maestría en Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia y estudios de doctorado en Estudios Políticos y Relaciones Internacionales en la misma Universidad debería estar plenamente consciente de las implicaciones legales y éticas de su comportamiento.
Sin embargo, al superar los topes máximos de gastos autorizados –relacionados con créditos de entidades financieras, créditos de personas naturales, jurídicas y donaciones de particulares– Racero no solo infringió las disposiciones del artículo 23 y 24 de la Ley 1475 de 2011, sino que también actuó en abierta contradicción con el artículo 109 constitucional (…)>>.
B. Posición del congresista convocado 5.- El congresista demandado se opuso a la petición y expuso los siguientes argumentos: 5.1.- De acuerdo con el artículo 26 de la Ley 1475 de 2011, la violación de los límites al monto de gastos de campañas electorales de los congresistas da lugar a la pérdida de investidura. Sin embargo, para que la desinvestidura sea procedente se requiere que esta deba estar <<debidamente comprobada>>.
Por tal razón, a juicio del congresista demandado, solo puede solicitarse la pérdida de investidura por esta causal luego de que el Consejo Nacional Electoral, en ejercicio de sus competencias, haya establecido la violación de los topes de gastos de campaña, lo cual no ha sucedido en este caso. Por el contrario, al reconocer el derecho de pago por reposición de votos a favor de la coalición Radicado: 11001-03-15-000-2024-02868-01 Solicitantes: Yoad Ernesto Pérez Becerra y Jorge Heriberto Moreno Granados 4 <<Pacto Histórico>> en la Resolución 4426 de 2022, la autoridad electoral concluyó que esa colectividad no sobrepasó los topes de financiación y gastos de campaña. 5.2.- La demanda se basa en una lectura equivocada del artículo 24 de la Ley 1475 de 2011 porque: a.- De acuerdo con el tercer inciso de esa norma, <[e]l monto máximo de gastos se fijará por cada candidato a cargo uninominal o por lista de candidatos a corporaciones de elección popular.
En el caso de listas con voto preferente el monto máximo de gastos por cada uno de los integrantes de la lista será el resultado de dividir el monto máximo de gastos de la lista por el número de candidatos inscritos>>. b.- En consecuencia, la norma consagra dos reglas distintas para la fijación de los montos máximos de gastos de campañas electorales, según se trate de listas cerradas o de listas con voto preferente: en el caso de las listas cerradas, el Consejo Nacional Electoral solo fija el tope de gastos para la totalidad de la lista; en cambio, en el caso de las listas con voto preferente, además del tope fijado para la lista, existe un tope individual de gastos que se obtiene de dividir el tope total de la lista por el número de candidatos. c.- Por lo tanto, <<[e]n las listas cerradas, según la normatividad citada, la valoración del cumplimiento de topes se hace sobre la integralidad de la lista, independientemente del mecanismo o procedimiento que la gerencia de la campaña haya determinado para la distribución interna de los recursos en los reportes.
Luego no es posible que, después de ser certificado el cumplimiento de los límites de ingresos y gastos de financiación de campaña para la totalidad de la lista, como está probado en este caso, se acuse a uno de sus integrantes de exceder, precisamente, esos mismos límites>>. d.- Debido a esta distinción, el demandado no violó los topes de gastos fijados por el Consejo Nacional Electoral porque la lista por la cual fue elegido era cerrada y no con voto preferente, lo que impedía aplicar la regla sobre fijación de topes individuales de gastos prevista en el artículo 24 de la Ley 1475 de 2011. 5.3.- En todo caso, los solicitantes no cumplieron la carga argumentativa requerida para evidenciar la culpabilidad del demandado porque: a.- Para evidenciar su actuar gravemente culposo, se limitaron a hacer referencia a su hoja de vida, capacidades y trayectoria, lo cual invierte de forma irregular la carga de la prueba de este elemento subjetivo.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02868-01 Solicitantes: Yoad Ernesto Pérez Becerra y Jorge Heriberto Moreno Granados 5 b.- La financiación de la campaña del demandado estuvo sometida a una adecuada vigilancia, auditoría y control de conformidad con el ordenamiento jurídico y el acuerdo de coalición que dio origen a la lista por la cual fue elegido.
C. Sentencia recurrida 6.- En la sentencia dictada el 23 de agosto de 2024, la Sala Cuarta Especial de Decisión negó la solicitud de pérdida de investidura. La sala acogió los argumentos de la contestación de la demanda y consideró que no se acreditó la configuración objetiva de la causal de desinvestidura alegada por los siguientes motivos: 6.1.- El demandado no violó el límite máximo del monto de gastos fijado por el Consejo Nacional Electoral porque: a.- Con los documentos allegados al proceso se acreditó que la lista por la cual fue elegido el demandado era cerrada, es decir sin voto preferente. b.- El tercer inciso del artículo 24 de la Ley 1475 de 2011 solo impone un límite individual de gastos de campaña para las listas con voto preferente, el cual se obtiene de dividir el monto máximo de gastos establecido por el Consejo Nacional Electoral para la lista entre el número de sus integrantes.
Sin embargo, ese límite individual no es aplicable a las listas cerradas, como lo proponen erróneamente los solicitantes. c.- En conclusión, <<(…) lo propuesto por la parte accionante, al indicar que en el presente caso el límite máximo de gastos autorizado por candidato es de $1.116.306.481, no encuentra sustento jurídico en el principio de tipicidad, por cuanto el legislador estatutario previó dicho límite individual, únicamente, para las listas inscritas con voto preferente, circunstancia que no aplica a la lista inscrita por la coalición “Pacto Histórico” que, como quedó demostrado de manera precedente, fue mediante voto no preferente (…)>>. 6.2.- No se demostró la violación de los límites de financiación privada señalados en el artículo 23 de la Ley 1475 de 2011 porque: a.- De acuerdo con esa norma: (i) el monto total de créditos y recursos originados en fuentes de financiación privada que podía recibir la campaña del demandado no podía superar el valor total de gastos de campaña fijado por el Consejo Nacional Electoral en la Resolución 0227 de 2021, que ascendía a veinte mil noventa y tres millones quinientos dieciséis mil seiscientos cincuenta y ocho pesos ($20.093.516.658); y (ii) el monto máximo que podía recibir la campaña del demandado por concepto de donaciones o contribuciones individuales era de dos mil nueve millones trescientos cincuenta y un mil seiscientos sesenta y cinco ($2.009.351.665), suma que se obtiene del Radicado: 11001-03-15-000-2024-02868-01 Solicitantes: Yoad Ernesto Pérez Becerra y Jorge Heriberto Moreno Granados 6 porcentaje equivalente al diez por ciento (10%) del monto máximo de financiación fijado en la Resolución 0227 de 2021. b.- Con los documentos allegados al proceso se acreditó que: (i) <<solo una persona natural efectuó aportes a la campaña del accionado David Ricardo Racero Mayorca por valor de $2.000.000>>, es decir, dentro de los límites de donaciones o contribuciones individuales que podía recibir el demandado;
(ii) <<el valor reportado por contribuciones, donaciones y créditos, en dinero o en especie, que hicieron los particulares ($983.059.040) –formulario 6.2 B– a la campaña del señor Racero, fue inferior al monto total de gastos que se podían realizar en la campaña a la Cámara de Representantes por la circunscripción territorial de Bogotá>>; y (iii) <<el crédito de entidades financieras ($1.600.000.000) que se reputó al señor Racero, según consta en el formulario 7.2 B ($1.600.000.000), tampoco superó el límite establecido de los $20.093.516.658.
Frente a esto, valdría la pena acotar que dicho crédito consta o proviene de un contrato de pignoración que fue suscrito por el partido político Polo Democrático Alternativo, que hizo parte de la enunciada coalición>>. 6.3.- Finalmente, la primera instancia destacó que al proceso se allegó la Resolución 4426 del 24 de agosto de 2024, en la cual el Consejo Nacional Electoral auditó los informes de gastos e ingresos reportados por la coalición <<Pacto Histórico>> para efectos de reconocerle el derecho a la reposición de gastos de campaña. D. Recurso de apelación 7.- Los solicitantes piden que se revoque el fallo de primera instancia y, en su lugar, se decrete la pérdida de investidura del congresista convocado.
En el recurso formulan los siguientes reparos: 7.1.- Insisten en que el límite de gastos de la campaña electoral del demandado era de mil ciento dieciséis millones trescientos seis mil cuatrocientos ochenta y un pesos ($1.116.306.481), cifra obtenida de dividir el límite de gastos fijado por el Consejo Nacional Electoral en el artículo 5 de la Resolución 0227 de 2021 para las listas correspondientes a circunscripciones con un censo electoral superior a cinco millones y un (5.000.001) ciudadanos entre dieciocho (número de candidatos inscritos por la coalición <<Pacto Histórico>> para la elección de representantes a la Cámara por la circunscripción de Bogotá, D. C.) En concreto, sostienen que el tope de gastos de campaña del demandado se debe fijar así porque: a.- El artículo 109 de la Constitución Política ordena limitar el monto de los gastos en los que pueden incurrir los candidatos en las campañas electorales, sin hacer excepciones.
Es decir, sin distinguir si estos pertenecen a listas cerradas o con voto preferente. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02868-01 Solicitantes: Yoad Ernesto Pérez Becerra y Jorge Heriberto Moreno Granados 7 b.- En consecuencia, el artículo 24 de la Ley 1475 de 2011 es incompatible con ese mandato constitucional porque no reguló los límites de gastos individuales para los candidatos que pertenecen a listas cerradas.
En ese sentido, destacan que <<[e]l hecho de NO limitar los gastos individuales de los candidatos de las listas con voto NO preferente, rompe, viola el principio democrático que exige que en la contienda electoral deben participar en condiciones de igualdad de quienes conforman las listas con voto preferente y de quienes participan con voto no preferente.
Por lo tanto, resulta contrario al principio superior de igualdad electoral que debe presidir las campañas y al no participar en igualdad de armas en cuanto al tope de gastos individuales de quienes conforman listas con voto preferente y No preferente, viola el principio superior de la igualdad electoral>>. Para sustentar la inconstitucionalidad del artículo 24 de la Ley 1475 de 2011 citan extractos de la sentencia C-1153 de 2005, en la que la Corte Constitucional se pronunció sobre la constitucionalidad de la norma contenida en la Ley 996 de 2005 que fija los topes máximos para las contribuciones de los particulares a las campañas presidenciales. c.- <<En la sentencia de la Corte Constitucional C-490-11 que declaró exequible, entre otros, el artículo el 24 de la ley 1475 de 2011, inexplicablemente no [se] abordó la diferencia existente en las listas con voto preferente en relación con los gastos individuales de sus integrantes en las campañas electorales, el cual era y es el resultado de dividir el total de gastos fijados para la lista por el número de sus integrantes y guardó silencio en cuanto a cómo se debía determinar los gastos individuales de los integrantes de las listas con VOTO NO PREFERENTE, lo cual a nuestro criterio viola la garantía de los principios de transparencia, igualdad y pluralismo político y la moralidad pública>>. 7.2.- Con base en la anterior premisa, sostienen que el congresista demandado violó los topes de fuentes de financiación privada establecidos en el artículo 23 de la Ley 1475 de 2011 porque: a.- Según esa disposición, el límite de créditos y fuentes de financiación privada que podía recibir el demandado era equivalente al tope de gastos de campaña en los que podía incurrir, es decir de mil ciento dieciséis millones trescientos seis mil cuatrocientos ochenta y un pesos ($1.116.306.481). b.- Sin embargo, se acreditó que el valor total de los créditos originados en fuentes de financiación privada que recibió el demandado ascendió a dos mil cuatrocientos noventa y cinco millones cuatro mil ochocientos ochenta y ocho pesos ($2.495.004.888), <<cifra [que] se desglosa en NOVECIENTOS OCHENTA Y TRES MILLONES CINCUENTA Y NUEVE MIL CUARENTA PESOS ($983.059.040) provenientes de la fuente de financiación que consagra el numeral 3º del artículo 20 de la Ley 1475 de 2011 (según consta en el anexo 6.2B del aplicativo "Cuentas Claras") y MIL SEISCIENTOS MILLONES DE Radicado: 11001-03-15-000-2024-02868-01 Solicitantes: Yoad Ernesto Pérez Becerra y Jorge Heriberto Moreno Granados 8 PESOS ($1.600.000.000) obtenidos a través de créditos en entidades financieras legalmente autorizadas (también registrado en el anexo 6.2B del mismo aplicativo).
II. CONSIDERACIONES E. Asuntos procesales 8.- La demanda fue presentada dentro del término de cinco años consagrado en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, que empieza a correr a partir del día siguiente al de la ocurrencia del hecho generador de la causal de pérdida de investidura: (i) el 13 de mayo de 2022 la coalición <<Pacto Histórico>> presentó el informe consolidado de ingresos y gastos de la campaña electoral adelantada para las elecciones de la Cámara de Representantes para la circunscripción de Bogotá, D. C.3 celebradas el 13 de marzo del 2022, y (ii) la demanda se presentó el 5 de junio de 2024. 9.- En la demanda, los solicitantes alegaron que el congresista demandado violó tanto los límites de financiación privada de campaña como los límites de gastos regulados en los artículos 23 y 24 de la Ley 1475 de 2011, respectivamente.
Sin embargo, los reparos de la apelación se limitaron a insistir en que el demandado violó los topes de financiación provenientes de fuentes privadas regulados en el artículo 23 de la mencionada ley. En consecuencia, de conformidad con el artículo 320 del CGP, la sala únicamente estudiará este punto. F. Anuncio de la decisión 10.- Con los documentos allegados al proceso se acreditó que el congresista demandado se inscribió como candidato a la elección para de la Cámara de Representantes para la circunscripción de Bogotá, D. C., por la lista cerrada presentada por la coalición <<Pacto Histórico>> y que resultó elegido.
Estos hechos no fueron controvertidos por las partes4, las cuales tampoco controvirtieron las pruebas relativas a las fuentes de financiación y los gastos en los que incurrió el demandado en la campaña5. 11.- Teniendo en cuenta que el debate planteado solo es jurídico, la sala confirmará la sentencia de primera instancia teniendo en cuenta simplemente que 3 Según la certificación expedida el 17 de agosto de 2022 por el Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales del Consejo Nacional Electoral. 4 Estos hechos se acreditaron con: (i) el acuerdo de coalición suscrito por los partidos y movimientos Polo Democrático Alternativo, Alianza Democrática Ampliada, el movimiento político Colombia Humana, el Movimiento Alternativo Indígena y Social, la Unión Patriótica y el Partido Comunista Colombiano para inscribir la lista de candidatos a la Cámara de Representantes por la circunscripción de Bogotá, D. C., para el periodo 2022-2026 (índice 27 de Samai);
(ii) el formulario E-8 de inscripción de la candidatura del demandado (índice 2 de Samai) y (iii) el acto que declaró la elección de los representantes a la Cámara por la circunscripción de Bogotá, D. C., para el periodo 2022-2026. 5 En particular, los informes presentados por el congresista demandado y la coalición <<Pacto Histórico>> al Consejo Nacional Electoral.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02868-01 Solicitantes: Yoad Ernesto Pérez Becerra y Jorge Heriberto Moreno Granados 9 al demandado, quien se inscribió en una lista cerrada, no le es aplicable la regla sobre topes de gastos individuales prevista en el artículo 24 de la Ley 1475 de 2011 para las listas con voto preferente. 12.- No es procedente aplicar la regla sobre el tope de gastos individuales a las listas cerradas, a partir de las consideraciones sobre la constitucionalidad del artículo 24 de la Ley Estatutaria 1475 de 2011 propuesta por los solicitantes.
Con base en esas consideraciones, la sala no puede realizar la aplicación analógica de reglas previstas para otros supuestos de hecho ni llenar omisiones legislativas, como lo pretenden los solicitantes. Ello implicaría violar el principio de legalidad que le impone a la sala el deber de sancionar con pérdida de investidura solo las conductas del demandado que se estructuren como causal para la imposición de esa sanción. Y tampoco es posible inaplicar disposiciones legales a través de la excepción de constitucionalidad con base en cargos de inconstitucionalidad formulados en abstracto cuando la Corte Constitucional ha declarado su exequibilidad, como sucede en este caso. 13.- En la primera parte de esta providencia se explicarán las razones por las cuales no es aplicable a las listas cerradas la regla sobre topes individuales de gastos consagrada en el artículo 24 de la Ley Estatutaria 1475 de 2011; en la segunda se expondrán los motivos por los cuales es improcedente declarar la pérdida de investidura con base en los argumentos de constitucionalidad expuestos en la apelación. G. La regla sobre topes individuales de gastos consagrada en el artículo 24 de la Ley Estatutaria 1475 de 2011 no es aplicable a las listas cerradas 14.- Los solicitantes piden declarar la pérdida de investidura del demandado con base en la causal prevista en el inciso séptimo del artículo 109 de la Constitución Política, según la cual <<[p]ara las elecciones que se celebren a partir de la vigencia del [Acto Legislativo 01 de 2009], la violación de los topes máximos de financiación de las campañas, debidamente comprobada, será sancionada con la pérdida de investidura o del cargo.
La ley reglamentará los demás efectos por la violación de este precepto>>. 15.- La Ley Estatutaria 1475 de 2011 establece una estrecha correlación entre los límites de financiación provenientes de fuentes privadas y los topes de gastos de campaña electorales, pues la fijación de los primeros depende de los segundos. Así lo dispone el artículo 23 de esa ley: <<ARTÍCULO 23.
LÍMITES A LA FINANCIACIÓN PRIVADA. Ningún partido, movimiento, grupo significativo de ciudadanos, candidato o campaña, podrá obtener créditos ni recaudar recursos originados en fuentes de financiación privada, por más del valor total de gastos que se pueden realizar en la respectiva Radicado: 11001-03-15-000-2024-02868-01 Solicitantes: Yoad Ernesto Pérez Becerra y Jorge Heriberto Moreno Granados 10 campaña. Tampoco podrá recaudar contribuciones y donaciones individuales superiores al 10% de dicho valor total.
La financiación originada en recursos propios, del cónyuge, compañero permanente o parientes en el grado que autoriza la ley, no estará sometida a los límites individuales a que se refiere esta disposición pero en ningún caso la sumatoria de tales aportes o créditos podrá ser superior al monto total de gastos de la campaña. El valor de los créditos de cualquier origen tampoco estará sometido a límites individuales.
Con posterioridad a las campañas y previa autorización del Consejo Nacional Electoral, las obligaciones pendientes de pago se podrán cancelar con la condonación parcial de créditos o con recursos originados en fuentes de financiación privada y dentro de los límites individuales señalados en esta disposición, pero tales condonaciones, aportes o contribuciones no tendrán el carácter de donaciones ni los beneficios tributarios reconocidos en la ley para este tipo de donaciones>>. 16.- En consecuencia, para determinar los límites de los dineros que pueden recibir los candidatos a elecciones por voto popular provenientes de fuentes de financiación privada se deben tener en cuenta las reglas sobre los topes de gastos de campañas electorales fijados en los siguientes términos en el artículo 24 de esa misma ley estatutaria: <<ARTÍCULO
24. LÍMITES AL MONTO DE GASTOS. Los límites de gastos de las campañas electorales a los distintos cargos y corporaciones de elección popular serán fijados por el Consejo Nacional Electoral en el mes de enero de cada año, teniendo en cuenta los costos reales de las campañas, el correspondiente censo electoral y la apropiación presupuestal para la financiación estatal de las mismas.
Para efectos del cumplimiento de esta disposición, el Consejo Nacional Electoral con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, deberá realizar periódicamente los estudios que correspondan con el objeto de garantizar que los límites al monto de gastos fijados reflejen el valor real de las campañas electorales. El monto máximo de gastos se fijará por cada candidato a cargo uninominal o por lista de candidatos a corporaciones de elección popular.
En el caso de listas con voto preferente el monto máximo de gastos por cada uno de los integrantes de la lista será el resultado de dividir el monto máximo de gastos de la lista por el número de candidatos inscritos. El Consejo Nacional Electoral señalará, adicionalmente, el monto máximo que cada partido o movimiento con personería jurídica puede invertir en la campaña electoral institucional a favor de sus candidatos o listas.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de la presente ley, el Consejo Nacional Electoral y el Ministerio de Hacienda realizarán el estudio base para la actualización de los costos reales de las campañas>> (resaltado en negrilla por fuera del texto original). 17.- Como lo señaló acertadamente la primera instancia, el artículo 24 de la Ley Estatutaria 1475 de 2011 prevé dos reglas distintas para la fijación de los límites de gastos para las campañas electorales para elecciones por voto popular: Radicado: 11001-03-15-000-2024-02868-01 Solicitantes: Yoad Ernesto Pérez Becerra y Jorge Heriberto Moreno Granados 11 17.1.- Una regla para las elecciones a cargos uninominales o para las elecciones a corporaciones públicas con listas cerradas, según la cual corresponde al Consejo Nacional Electoral fijar el tope de manera global. 17.2.- Una regla especial para las elecciones de corporaciones públicas con listas con voto preferente, según la cual el Consejo Nacional Electoral, además de fijar el tope de manera global, debe establecer un tope individual para cada integrante de la lista, el cual se obtiene <<de dividir el monto máximo de gastos de la lista por el número de candidatos inscritos>>. 18.- En consecuencia, no es posible aplicar al caso del demandado la segunda regla de fijación de topes de gastos individuales, como lo pretenden los solicitantes, porque el señor Racero Mayorca pertenecía a una lista cerrada y no a una lista con voto preferente.
H. La improcedencia de los argumentos de constitucionalidad expuestos en el recurso para fundamentar la petición de pérdida de investidura 19.- La excepción de inconstitucionalidad permite inaplicar una norma legal cuando las particularidades del caso concreto hacen que la aplicación de la norma viole un precepto constitucional. En otras palabras, la excepción de inconstitucionalidad presupone la constitucionalidad de la aplicación de la norma legal a los demás casos y permite su inaplicación a un caso concreto porque, debido a sus particularidades, su aplicación se torna en inconstitucional. 20.- Según la Corte Constitucional, la inaplicación de una norma legal vía excepción de inconstitucionalidad solo procede en tres casos, cuando: <<(i) La norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad.
(ii) La regla fundamental válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso. O (iii) En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental>>6. 21.- Para la sala no es de recibo extender la aplicación de la regla de fijación de topes de gastos individuales prevista en el artículo 24 de la Ley Estatutaria 1475 de 2011 al caso del demandado por la vía de la excepción de inconstitucionalidad, como lo pretenden los solicitantes, porque: 6 Corte Constitucional.
Sentencia T-681 de 2016, citada en la sentencia SU-599 de 2019. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02868-01 Solicitantes: Yoad Ernesto Pérez Becerra y Jorge Heriberto Moreno Granados 12 21.1.- A través de la excepción de inconstitucionalidad solo se permite la inaplicación de disposiciones de menor jerarquía normativa; esta figura no permite la aplicación analógica de disposiciones legales en eventos de omisiones legislativas, como se solicita en la apelación. Extender la aplicación de una regla por vía de analogía a un caso para el cual no fue prevista por el Legislador no corresponde a una inaplicación de normas. 21.2.- Debido a que la Corte Constitucional ya declaró la exequibilidad de esa disposición, no es posible solicitar su inaplicación con base en argumentos abstractos de inconstitucionalidad, como se plantea en la apelación. En efecto, por tratarse de una ley estatutaria, la Corte Constitucional realizó un control previo de la constitucionalidad de esa disposición en la sentencia C-490 de 20117.
Al analizar el inciso tercero de esa disposición, la Corte Constitucional concluyó que la fijación de límites de gastos distintos para las listas cerradas y las listas con voto preferente era constitucional. Al respecto, señaló lo siguiente: <<(…) El inciso tercero señala las reglas y criterios para la fijación del monto máximo de gastos por parte del Consejo Nacional Electoral, de manera que se determinará de manera diferencial teniendo en cuenta (i) si se trata de un candidato a cargo uninominal o por lista de candidatos a corporaciones de elección popular; y (ii) si se trata de listas con voto preferente, caso en el cual se calculará el monto máximo de gastos para cada uno de los integrantes de la lista, de manera proporcional, esto es, dividiendo el monto máximo de gastos de la lista por el número de candidatos inscritos.
(iii) Adicionalmente, esta norma determina que el Consejo Nacional Electoral señalará el monto máximo que se puede invertir en la campaña electoral institucional a favor los sus candidatos o listas, por parte de cada partido o movimiento con personería jurídica. (…) 78.2 Evidencia la Sala que esta disposición se aviene con el mandato constitucional contenido en el artículo 109 de la Constitución Política, en tanto que el legislador estatutario (i) se encuentra limitando, por expresa autorización de la Carta Política, el monto de los gastos que los partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos o candidatos, puedan realizar en las campañas electorales; y (ii) por tanto fija mediante ley las reglas y criterios para limitar los gastos de los partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos o candidatos, en las campañas electorales, en relación con aspectos tales como la entidad encargada, los tiempos de fijación, los criterios a tener en cuenta (inciso primero); la obligación de realización de estudios para fijar el límite al monto de gastos (inciso segundo); las reglas y criterios diferenciales para la fijación del monto máximo de gastos para los candidatos a cargo uninominal o por lista de candidatos a corporaciones de elección popular, y de listas con voto preferente, así como el monto máximo que se podrá invertir en la campaña electoral institucional a favor de sus candidatos o 7 Según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las sentencias dictadas por ese tribunal en ejercicio del control previo de constitucionalidad de las leyes estatutarias hacen tránsito a cosa juzgada absoluta, lo que implica que por regla general no pueden ser demandadas nuevamente en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad.
Sin embargo, esa corporación ha sostenido que excepcionalmente es procedente demandar la inconstitucionalidad de las leyes estatutarias, luego de su control previo de constitucionalidad, cuando se advierta un vicio de forma posterior al control previo de constitucionalidad o cuando se presente una modificación posterior de la Constitución o de la conformación de las normas que integran el bloque de constitucionalidad.
En ese sentido, ver Corte Constitucional. Sentencia C-332 de 2020. M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02868-01 Solicitantes: Yoad Ernesto Pérez Becerra y Jorge Heriberto Moreno Granados 13 listas, por parte de cada partido o movimiento con personería jurídica, determinado por el Consejo Nacional Electoral (inciso tercero).
Considera la Sala que este artículo se encuentra regulando una trascendental materia, como es la relativa a los límites de gastos de las campañas electorales de los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos, y que lo hace de una manera razonable y proporcional, utilizando criterios que garantizan la igualdad, la transparencia, el pluralismo político y la moralidad pública, y que otorgan competencias al Consejo Nacional Electoral para establecer estos límites, por lo que no se encuentra objeción alguna desde el punto de vista constitucional. 78.3.
Finalmente, encuentra la Sala que esta disposición se encuentra en plena armonía con las reglas jurisprudenciales que en relación con los límites a los montos de los gastos que las organizaciones políticas ha establecido esta Corporación, en cuanto el legislador otorga la importancia debida a la limitación del monto de los gastos de las campañas electorales para la garantía de los principios de transparencia, igualdad y pluralismo político.
Por lo tanto, la Sala declarará la exequibilidad del artículo 24 del presente Proyecto de Ley estatutaria, en la parte resolutiva de esta providencia. (…)>> 21.3.- A través de la figura de la excepción de inconstitucionalidad los solicitantes pretenden que se declare la pérdida de investidura del congresista demandado con base en la aplicación analógica de una regla que, por las ya razones expuestas, el Legislador no consagró para el caso de las listas cerradas.
Dicha aplicación analógica viola el principio de legalidad en materia de juicios sancionatorios. La Corte Constitucional ha señalado lo siguiente sobre la prohibición de la analogía en los juicios sancionatorios: <<El principio de legalidad, como parte integrante del debido proceso, está consagrado en el artículo 29 del Estatuto Superior, en estos términos: “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”.
La Declaración Universal de Derechos humanos (arts. 9, 10 y 11) y el Pacto de Derechos Civiles y Políticos (arts 9-3-4, 14 y 15) lo incluye entre las garantías y derechos de todo procesado. Dicho principio que rige tanto las actuaciones judiciales como las administrativas, está integrado, a su vez, por otros dos principios: el de reserva legal y el de tipicidad.
De conformidad con el primero sólo el legislador está constitucionalmente autorizado para consagrar conductas infractoras de carácter delictivo, contravencional o correccional, establecer penas restrictivas de la libertad o sanciones de carácter administrativo o disciplinario, y fijar los procedimientos penales o administrativos que han de seguirse para efectos de su imposición. De acuerdo con el segundo, el legislador está obligado a describir la conducta o comportamiento que se considera ilegal o ilícito, en la forma más clara y precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisión o la prohibición que da lugar a sanción de carácter penal o disciplinario.>>8 8 Corte Constitucional.
Sentencia C-921 de 2001 citada en la sentencia SU-515 de 2013. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02868-01 Solicitantes: Yoad Ernesto Pérez Becerra y Jorge Heriberto Moreno Granados 14 Y en el caso específico de los juicios de pérdida de investidura, el Consejo de Estado ha precisado: <<En el proceso de pérdida de investidura se deben aplicar las garantías constitucionales del debido proceso, en particular, en cuanto se refiere a la observancia de los principios pro homine, in dubio pro reo, de legalidad –que implica que las causales son taxativas, de interpretación restrictiva y no hay lugar a aplicar normas por analogía y que la duda razonable se debe interpretar en favor del demandado–, razonabilidad, favorabilidad, proporcionalidad y culpabilidad.>>9 III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 23 de agosto de 2024 por la Sala Cuarta Especial de Decisión que negó la solicitud de pérdida de investidura del congresista David Ricardo Racero Mayorca.
SEGUNDO
COMUNÍQUESE lo dispuesto en esta sentencia a la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio del Interior para lo de su cargo, de conformidad con el artículo 15 de la ley 1881 de 2018.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica MILTON CHAVES GARCÍA Presidente Con firma electrónica LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado 9 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 28 de septiembre de 2021, expediente 11001-03-15-000-2020-00517-01 (PI). M.P.: Hernando Sánchez Sánchez.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02868-01 Solicitantes: Yoad Ernesto Pérez Becerra y Jorge Heriberto Moreno Granados 15 Con firma electrónica WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado Con firma electrónica ELIZABETH BECERRA CORNEJO Magistrada Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Magistrado Con firma electrónica OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Magistrado Con firma electrónica GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Con firma electrónica MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Magistrada Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Radicado: 11001-03-15-000-2024-02868-01 Solicitantes: Yoad Ernesto Pérez Becerra y Jorge Heriberto Moreno Granados 16 Con firma electrónica MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada Con firma electrónica LUIS EDUARDO MESA NIEVES Magistrado Con firma electrónica FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Magistrado Con firma electrónica NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Magistrada Con firma electrónica JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Magistrado Con firma electrónica JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Magistrado Con firma electrónica HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Magistrado Con firma electrónica NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado