Demandante: José Martín Lázaro Salcedo Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación No.: 08001-23-33-000-2023-00116-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 08001-23-33-000-2023-00116-01 Accionante: JOSÉ MARTÍN LÁZARO SALCEDO Accionados: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Tema: Revoca sentencia de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala conoce de la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia de 5 de mayo de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C. I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. El señor José Martín Lázaro Salcedo, actuando en nombre propio, promovió acción de cumplimiento contra la Presidencia de la República, la Fiscalía General de la Nación, el Ministerio de Transporte, las Superintendencias de Transporte y Industria y Comercio, y la Personería Municipal de Soledad - Atlántico.

Con su solicitud pretende que se les ordene a las autoridades accionadas el acatamiento de lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 53 de la Ley 769 del 2002, reglamentado por el artículo 6 de la Ley 2283 del 5 de enero del 2023. 2. Como consecuencia del obedecimiento de la norma invocada, solicitó que le sea entregado el seguro obligatorio de responsabilidad civil para vehículos particulares para su motocicleta de placas LBK-94D. 1.2.

Hechos 3. La parte accionante informó que el 2 de marzo de 2023 acudió ante el Centro de Diagnóstico Automotor CDA P-900 S.A.S (en adelante CDA P-900) ubicado en el municipio de Soledad - Atlántico, con el fin de realizar la revisión de su motocicleta. Sin embargo, pone de presente que luego de efectuado el procedimiento de seguridad, no le fue suministrado el seguro obligatorio de responsabilidad civil para vehículos particulares ordenado por el artículo 6 de la Ley 2283 de 2023.

Demandante: José Martín Lázaro Salcedo Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación No.: 08001-23-33-000-2023-00116-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4. Refirió que, por este hecho, el día 3 de marzo de 2023 vía «WhatsApp» requirió el cumplimiento del artículo reseñado en el numeral anterior al señor Luis Orlando Gil Cala, representante legal del CDA P-900 y la entrega de la póliza del seguro obligatorio individual de responsabilidad civil. 5.

Manifestó que por correo electrónico y en los mismos términos requirió a la Presidencia de la República, Fiscalía General de la Nación, al Ministerio de Transporte, al Congreso de la República, a las Superintendencias de Transporte y de Industria y Comerio, y a la Personería Municipal de Soledad- Atlántico. En dichos documentos, señaló «[r]emisión del caso de incumplimiento al parágrafo 2 del artículo 53 de la ley 769 dl 2002 el cual está reglamentado por el artículo 6 de la ley 2283 de 2023 para que se inicie la correspondiente investigación» (sic a toda la cita). 6.

Finalmente, refirió que la abogada del CDA le informó que un apoderado se pondría en contacto con él, no obstante, a la fecha no le ha sido contestada su solicitud de cumplimiento. 1.3. Actuaciones procesales 7. Mediante auto del 17 de abril de 2023, el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral “C” inadmitió la demanda de cumplimiento, tras advertir que el actor no allegó prueba de la existencia y representación legal del CDA P-900 Terminal S.A.S., presupuesto requerido por el numeral 4 del artículo 166 del CPACA aplicable por remisión expresa de la Ley 393 de 1994. 8.

Posteriormente, con providencia del 25 de abril de 2023, el a quo resolvió rechazar la demanda respecto al CDA, tras advertir que el actor no subsanó los yerros advertidos. Aunado a ello, dispuso admitir la acción de cumplimiento únicamente respecto a la Presidencia de la República, la Fiscalía General de la Nación, Ministerio de Transporte, la Superintendencia de Industria y Comercio, y la Personería Municipal de Soledad- Atlántico. 9.

En consecuencia, ordenó la notificación de las referidas autoridades y les concedió el término de 3 días para presentar un informe respecto a los hechos objeto de la solicitud. 1.4. Informes 1.4.1. Fiscalía General de la Nación 10. Solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción de cumplimiento, tras considerar que el mandato contenido en las disposiciones invocadas no está dirigido ante el ente acusador, por cuanto el trámite debe ser adelantado por los organismos de transporte.

Demandante: José Martín Lázaro Salcedo Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación No.: 08001-23-33-000-2023-00116-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 11. En consecuencia, solicitó declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva, atendiendo a que no existe coincidencia de derecho entre el titular de la obligación demandada y el sujeto al que se reclama en ejercicio de esta acción constitucional.

Señaló que la solicitud está relacionada con la entrega de un seguro obligatorio de responsabilidad civil para su vehículo particular, aspecto que escapa por completo y de manera evidente, del ámbito de competencia de dicha autoridad. 12. Frente al agotamiento del requisito de procedibilidad, refirió que luego de revisar el sistema de información de la entidad para el sistema penal acusatorio -SPOA- no se encontró denuncia relacionada con los hechos descritos en la acción de cumplimiento, aspecto que impone su desvinculación del presente trámite. 1.4.2.

Superintendencia de Transporte 13. Refirió que el accionante no agotó el requisito de procedibilidad de que trata el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, comoquiera que el reclamo no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir con el presupuesto de la renuencia para los fines de la presente acción constitucional. 14.

Señaló que, el accionante presentó una petición ante la ventanilla única de radicación que tenía por objeto remitir un caso de incumplimiento del parágrafo 2 del artículo 53 de la Ley 769 de 2002 para que fuese investigado. En ese orden, refirió que lo pretendido por el actor es que la demandada ejerciera labores de inspección y vigilancia, objeto que no constituyó en mora de cumplimiento a la entidad. 15.

Adujo que la parte actora no allegó prueba que acredita la reclamación previa ante dicha Superintendencia y como eso no es un aspecto saneable ni prescindible, no puede el juez de cumplimiento hacer un pronunciamiento de fondo, por lo que solicitó el rechazo de plano de la demanda. 16. Solicitó declarar su fala de legitimación en la causa por pasiva porque si bien le corresponde la inspección, vigilancia y control del sector transporte, su concurso en esa materia de servicio no conlleva a que en su cabeza esté el cumplimiento imperativo e inobjetable dispuesto por el artículo invocado por el actor. 1.4.3.

Ministerio de Transporte 17. Manifestó que no se encuentra acreditado el requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento referente a la renuencia. 18. Para sustentar dicha información, señaló que mediante radicado N.º20233030365612, el señor José Martín Lázaro Salcedo remitió a dicha cartera Demandante: José Martín Lázaro Salcedo Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación No.: 08001-23-33-000-2023-00116-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 «caso de incumplimiento del parágrado 2 del artículo 53 de la Ley 769 de 2002 (…)» y en respuesta del 17 de abril de 2023 con serial N.° 20233030365612, le fue indicado al peticionario que en la Ley 2283 de 2023 se reglamentó la actividad de los organismos de apoyo al tránsito, y en todo caso se encontraban revisando aspectos técnicos, financieros y jurídicos sujetos de reglamentación por parte del Gobierno para la adecuada implementación de las obligaciones definidas en dicho artículo. 19.

En ese orden de ideas, precisó que no existe por parte de dicha autoridad renuencia frente al cumplimiento del deber, pues bien sea por acción u omisión, o por la ejecución de actos o hechos que permiten deducir que no hay incumplimiento frente a la regulación por parte de la cartera en relación con los hechos aducidos por el accionante. 20.

Aunado a ello, señaló que la acción no era procedente porque existen otros instrumentos judiciales para el caso expuesto a los que se puede acudir para realizar las investigaciones correspondientes, a través del control, vigilancia y sanciones que le corresponden por competencia funcional. 21. Finalmente, arguyó la inexistencia de obligaciones incumplidas por parte de la demandada al no constar una obligación clara, expresa y exigible a cargo del Ministerio. 1.4.4.

Presidencia de la República 22. Solicitó declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva comoquiera que no es responsables de expedir la norma cuyo cumplimiento de reclama. Para ello trajo a la colación las normas de competencia y concluyó que, de una lectura integral de ellas, es válido afirmar que en cuanto a los actos que expida el Gobierno nacional, su representación judicial está en cabeza del ministro o director correspondiente y no en cabeza del presidente. 23.

De forma subsidiaria solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda porque no se ha configurado el incumplimiento alegado. 24. Finalmente, en lo que atañe a la Superintendencia de Industria y Comercio y a la Personería Municipal de Soledad, pese a ser debidamente notificadas de la presente demanda de cumplimiento, guardaron silencio. 1.5.

Fallo de primera instancia 25. En sentencia de 5 de mayo de 2023, el Tribunal Administrativo del Atlántico negó las pretensiones de la demanda. 26. Como fundamento de su decisión, consideró que la norma que se pide hacer cumplir, si bien contiene un mandato claro, lo cierto es que es exigible solo respecto del particular demandado, esto es, el CDA.

No obstante, la demanda fue rechazada frente a dicho sujeto mediante providencia que se encuentra en firme. Demandante: José Martín Lázaro Salcedo Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación No.: 08001-23-33-000-2023-00116-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 6.

Impugnación 27. El señor José Martín Lázaro Salcedo refirió su descontento con la decisión de rechazo de la demanda respecto del CDA P-900. Manifestó que el Tribunal debió requerir de oficio el certificado de representación legal del sujeto si tenía la duda sobre su existencia. 28. Señaló que, no guarda sentido que el Tribunal indicara que el particular es el responsable de la norma invocada, sin embargo, lo deje por fuera del proceso. 29.

En todo lo demás, reiteró lo señalado en el escrito inicial de la demanda. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 30. Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada por la señora José Martín Lázaro Salcedo contra la sentencia de 5 de mayo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1251, 1502 y 2433 de la Ley 1437 de 20114, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. Esta última disposición establece la competencia de la Sección Quinta de esta corporación para conocer de «…las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2.

Generalidades sobre la acción de cumplimiento 31. La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad.

Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. 32. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 1997, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia” (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera 1 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 2 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 4 Artículo 150.Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012.

Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código [..] Demandante: José Martín Lázaro Salcedo Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación No.: 08001-23-33-000-2023-00116-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. 33.

Para que la demanda proceda, se requiere: (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]5. (ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5.º y 6.º).

(iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad o el particular accionado frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «(…) cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable (…)» caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda (artículo 8.º).

(iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (v) Pretender la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9.º).

(vi) El acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9.º). 2.3. De la renuencia 34. La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste6 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. 5 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. 4Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia.(Negrita fuera de texto) Demandante: José Martín Lázaro Salcedo Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación No.: 08001-23-33-000-2023-00116-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 35.

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que «…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»7. 36. Sobre este tema, esta Sección8 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos9.

(Negrillas fuera de texto). 37. Observa la Sala que el a quo dio por superado el requisito de la renuencia y tuvo como pruebas para decidir sobre este aspecto las peticiones presentadas por el actor ante las autoridades accionadas. Esta colegiatura no comparte ese análisis. En ese sentido, revocará la sentencia de primera instancia para rechazar la acción de cumplimiento de la referencia por no advertir satisfecho el requisito bajo estudio, por lo que pasa a explicarse. 38.

Como se expuso, para que se dé por probado este presupuesto es deber del accionante reclamar el cumplimiento de la norma que estima desentendida a la autoridad accionada. Lo anterior, sin que sea menester que haga mención explícita de que su intención es constituirla en renuencia. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 8 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01.

Magistrada Ponente: Susana Buitrago Valencia. 9 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla Demandante: José Martín Lázaro Salcedo Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación No.: 08001-23-33-000-2023-00116-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 39.

Revisados los elementos de convicción, se encontró que, mediante correos electrónicos del 3 de marzo de 2023 el actor radicó solicitud ante la Presidencia de la República, la Fiscalía General de la Nación, la Superintendencia y el Ministerio de Transporte, la Superintendencia de Industria y Comercio, y la Personería Municipal de Soledad.

En los mensajes de datos dirigidos a cada una de las entidades, se identifica el mismo contenido, este es: 40. Ahora bien, en el documento adjunto al mensaje de datos, se desprende que la parte accionante puso de presente que el CDA P-900 no ha cumplido la norma descrita, por lo que pretendía que cada una de las dependencias a quienes dirigía la solicitud, investigara y solucionara el impase: Demandante: José Martín Lázaro Salcedo Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación No.: 08001-23-33-000-2023-00116-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 41.

Como puede evidenciarse, la pretensión del actor frente a cada una de las autoridades accionadas consistía en que se iniciara investigación por el incumplimiento del CDA P-900 respecto al parágrafo 2 del artículo 53 de la Ley 769 de 2002, reglamentada por el artículo 6 de la Ley 2283 de 2023. 42. Al margen de si el actor recibió respuesta por parte de las autoridades accionadas, lo cierto es que para la Sala es claro que el accionante no agotó la renuencia en el sentido de solicitarles el acatamiento de la disposición invocada en esta sede.

Más bien, se dirigió a ellas para que investigaran las posibles omisiones del CDA P-900 frente al deber que le impone la ley relativo a la entrega de un seguro obligatorio de responsabilidad civil. 43. Nótese que, en el escrito de la demanda el señor José Martín Lázaro Salcedo solicitó como pretensión de manera genérica que se ordenará el cumplimiento el parágrafo 2 del artículo 53 de la Ley 769 de 2022 y no invocó disposiciones distintas ni estableció como pretensión adicional que las autoridades accionadas, en ejercicio de las competencias y deberes que le impone la ley ejerzan la función de vigilancia y control que les fue asignadas e investiguen al CDA P-900-. 44.

En ese orden, para la Sala no hay duda de que el actor no solicitó a las accionadas de manera previa el cumplimiento del parágrafo 2 del artículo 53 de la Ley 769 de 2002, sino, un aspecto distinto al pretendido en esta acción. 45. En este orden, al no estar acreditado el requisito de procedibilidad relativo a la renuencia, no se estudiarán los demás presupuestos de procedencia de esta acción, tales como, si las autoridades tienen en su cabeza el ejercicio de las funciones públicas que debe cumplir, y por lo mismo, no se efectuará un análisis de las solicitudes de falta de legitimación en la causa por pasiva presentadas por la Fiscalía General de la Nación, la Superintendencia de Transporte y la Presidencia de la República. 46.

Finalmente, se aclara que la Sala tampoco avizora que el actor se encuentre inmerso en un perjuicio irremediable, que le impidiera acreditar el debido agotamiento de requisito, aspecto que tampoco fue puesto en la demanda. En ese sentido, y de conformidad con los dispuesto en el artículo 12 de la Ley 393 de 1997, se rechazará la demanda. 2.4.

Conclusión 47. De conformidad con lo expuesto, esta Sala revocará la sentencia de 5 de mayo de 2023 del Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C que negó las pretensiones de la acción de cumplimiento por considerar el mandato que desprende la norma es exigible respecto a un sujeto distinto de la Demandante: José Martín Lázaro Salcedo Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación No.: 08001-23-33-000-2023-00116-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 parte accionada.

En su lugar, se rechazará la demanda por no encontrar agotado el requisito de la renuencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 5 de mayo de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión oral “C”.

En su lugar, se RECHAZA la demanda.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.