Radicado: 23001-23-33-000-2014-00161-01 (63826) Demandante: Edwin Guerrero Sermeño y otros CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 23001-23-33-000-2014-00161-01 (63826) Actor: Edwin Guerrero Sermeño y otros Demandado: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, y, Municipio de San Bernardo del Viento (Córdoba).
Referencia: Acción de Grupo Tema: Medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo. Subtema 1: Elementos de la responsabilidad extracontractual del Estado. Daño. Subtema 2: Pago del auxilio económico a familias damnificadas por ola invernal en el municipio de San Bernardo del Viento en el año 2011. Subtema 3: Incumplimiento de requisitos para acreditar la calidad de damnificado.
Subtema 4: Incumplimiento de la carga probatoria. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Subsección procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del grupo demandante contra la sentencia expedida el trece (13) de diciembre de dos mil dieciocho (2018) por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que declaró probada la excepción de “inexistencia del daño como elemento indispensable de responsabilidad” formulada por la parte demandada y denegó las súplicas del líbelo introductorio.
I. SÍNTESIS DEL CASO Edwin Guerrero Sermeño y otros, presentaron demanda en ejercicio de la acción de grupo contra la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (en adelante UNGRD) y el Municipio de San Bernardo del Viento (en lo sucesivo El Municipio), con el propósito de que se los declare administrativamente responsables por el daño derivado de la imposibilidad de recibir la asistencia económica establecida por el Gobierno Nacional para los damnificados directos de los eventos hidrometeorológicos de la segunda temporada de lluvias acontecidos durante el 1 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011.
II.
ANTECEDENTES 2.1. El señor Edwin Guerrero Sermeño, junto con otras personas1, interpusieron acción de grupo el 9 de diciembre de 20132 con el fin de que se procediera a la declaración de responsabilidad de la UNGRD y El Municipio por los perjuicios materiales ocasionados por la falta del reconocimiento y pago del apoyo económico a que tenían derecho, de conformidad con lo establecido en la Resolución 074 de 2011 emanada por la referida Unidad.
En consecuencia, a título declarativo, pidieron que sean reconocidos como directos damnificados por la ola invernal ocurrida en el país durante el último cuatrimestre del año 2011 y por contera que se reconozca que acreditaron los requisitos establecidos en la aludida resolución 1 Grupo conformado por 2.017 personas. Ver auto admisorio de folio 253 a 255 C.2. en concordancia con proveído de folio 634 a 636 C.3. 2 Sello de radicación a folio 118 C.1. y acta individual de reparto de folio 251 C.2.
Radicación número: 23001-23-33-000-2014-00161-01 (63826) Demandante: Edwin Guerrero Sermeño y otros 2 para acceder a la ayuda humanitaria; y, en consecuencia de lo anterior deprecaron que se condene a los órganos demandados a: (i) pagar a cada uno de los actores UN MILLÓN QUINIENTOS MIL PESOS M/CTE ($1.500.000,oo) por concepto del apoyo económico previsto en el aludido acto, (ii) el pago de costas, y (iii) el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 187 a 189 y 192 del CPACA3. 2.1.1.
Como sustento fáctico de las pretensiones, el apoderado del grupo expuso, en síntesis: (i) que con ocasión a la segunda ola invernal registrada en el año 2011, el Gobierno Nacional a través de la UNGRD dictó la Resolución 074 de 2011 mediante la cual otorgó una ayuda humanitaria de $1.500.000,oo para las familias damnificadas por el referido fenómeno;
(ii) que los artículos 3 y 4 de la aludida resolución le endilgaron a los municipios, concretamente al CLOPAD (Comité Local para la Prevención y Atención de Desastres) la competencia para diligenciar el censo de damnificados; iii) que los demandantes, todos ellos domiciliados en el Municipio de San Bernardo del Viento, son personas directamente damnificadas por la ola invernal, y, aunque la mayoría de ellos quedaron incluidos en el censo que identificó los afectados, algunos no pudieron inscribirse porque no se encontraban en sus viviendas al momento del muestreo, sin embargo, ello no obsta para que sean considerados como tal, habida cuenta que fueron censados otros miembros de su núcleo familiar;
(iv) que el 6 de marzo de 2012 se pagaron sesenta (60) apoyos a habitantes de San Bernardo del Viento por $1.500.000,oo cada uno, momento a partir del cual, los demandantes se enteraron que no quedaron incluidos dentro del listado de favorecidos de la ayuda humanitaria, amén de que al igual que quienes recibieron el apoyo, también quedaron incluidos en el censo, y por tal razón se consideraban con el mismo derecho;
(v) que los demandantes nunca fueron notificados por parte de las autoridades competentes respecto de alguna inconsistencia que les imposibilitara acceder al multicitado beneficio económico; y, (vi) que aun cuando se cumplieron los requisitos establecidos en la Resolución 074/11, no se advierte el contenido de alguna obligación adicional a cargo de los damnificados, motivo por el cual, si se omitió cierto trámite o actuación administrativa que imposibilitó el devengo de la ayuda dineraria, dicha situación era achacable a los órganos demandados.
Como fundamentos de derecho se invocó el preámbulo de la Constitución Política, así como los artículos 2, 6, 13, 29, 53, 88, 90, 95, 228, 229 y 230 superiores; la Ley 472 de 1998, el Código de Procedimiento Administrativo y varias sentencias emitidas por la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. Al paso de lo anterior, el mandatario judicial arguyó que las personas que fueron beneficiarias de la ayuda humanitaria acreditaban las mismas condiciones que los demandantes, empero, a estos últimos jamás se les explicó el motivo por el cual no les fue reconocido el apoyo; también alegó que con lo actuado en sede administrativa se vulneró el debido proceso y se concretó una falla del servicio que merece ser objeto de indemnización porque de manera tácita se impusieron requisitos adicionales a los establecidos en la Resolución 074 de 2011, de ahí que el procedimiento contenido en dicho acto se haya tramitado incorrectamente. 2.2.
El Tribunal Administrativo de Córdoba admitió la demanda mediante proveído del veintiuno (21) de octubre de dos mil catorce (2014), decisión notificada en debida forma4. 2.3. La Unidad Nacional de Gestión del Riesgo, presentó oportunamente escrito de contestación de la demanda, mediante el cual solicitó el despacho desfavorable de las pretensiones formuladas por la parte actora5.
Al punto, inicialmente, realizó una contextualización de la demanda presentada y destacó varios de los hechos allí expuestos, frente a los cuales hizo especial énfasis en el surgimiento del apoyo económico creado por el Gobierno Nacional mediante 3 Demanda de folios 1 a 118 del C. 1., pretensiones de folios 38 a 75 íd. 4 Folio 253 a 269 C.2. 5 Folios 282 a 288 C.2.
Radicación número: 23001-23-33-000-2014-00161-01 (63826) Demandante: Edwin Guerrero Sermeño y otros 3 Resolución 074 de 2011 como consecuencia de las afectaciones causadas por la ola invernal acontecida durante el 1 de septiembre al 10 de diciembre de 2011, en ese sentido, expuso que para el caso del municipio de San Bernardo del Viento, dicha entidad territorial dentro del plazo otorgado en el referido acto administrativo reportó sesenta (60) damnificados directos, y que la UNGRD reconoció y ordenó el pago de la ayuda a cincuenta y seis (56) perjudicados que reunían los requisitos, sin embargo, precisó que no era posible extenderle dicho beneficio a todas las personas que sufrieran algún daño por cualquier temporada invernal, ni que el reconocimiento del referido auxilio fuera indefinido en el tiempo.
Agregó que era responsabilidad del Municipio determinar quiénes eran los beneficiarios de la ayuda, no obstante, indicó que detentar la condición de afectado por el fenómeno invernal no implicaba que automáticamente se tuviera el derecho de percibir el auxilio, pues para ello era necesario demostrar precisamente que se reunían los requisitos establecidos en el acto que estableció la mencionada ayuda.
Seguidamente realizó un recuento sobre el marco regulatorio del apoyo económico, y, al paso de aquello, ilustró que mediante sentencia T-648 de 2013, la Corte Constitucional le ordenó a la UNGRD que actualizara la reglamentación aplicable a los municipios que no reportaron la información de los damnificados directos en los términos de la Resolución 074 de 2011, esto con el fin de rehacer el procedimiento y asegurar la destinación efectiva de los recursos públicos dispuestos para mitigar los perjuicios que dejó tal fenómeno natural; de ahí que, el órgano demandado ilustrara que para acatar tal mandato judicial expidió la Resolución 840 de 2014, acto a través del cual estableció los nuevos términos para rehacer la actuación administrativa tendiente a entregar los apoyos, y, en ese sentido dispuso un plazo de dos (2) meses en el cual las entidades territoriales debían validar, verificar y entregar la información, y, adicionalmente previó un término de diez (10) días para complementar o aclarar información que se considerara insuficiente.
Así las cosas, la UNGRD, ultimó, para el caso concreto, que de conformidad con la Resolución 840 de 2014, El Municipio no reportó información adicional tendiente a reconocer ayudas adicionales a las ya otorgadas, lo que le permitió concluir que no había más damnificados directos con derechos al auxilio, por lo que no existía obligación adicional pasible de reclamación judicial.
Adicionalmente, advirtió que la parte actora no probó el daño sufrido por cada uno de los demandantes por la imposibilidad de percibir la ayuda económica. Con fundamento en lo expuesto, formuló las siguientes excepciones: (i) falta de legitimación de la causa por activa; (ii) falta de legitimación de la causa por pasiva; (iii) inexistencia del daño como elemento indispensable en la responsabilidad;
(iv) inexistencia de nexo causal; y, (v) caducidad de la acción. 2.3.1. El Municipio de San Bernardo del Viento allegó escrito de contestación de la demanda; sin embargo, este fue presentado de manera extemporánea, habida cuenta que el término para radicarlo feneció el 11 de noviembre de 2014, empero, tal como consta en el expediente, fue presentado hasta el 28 de noviembre siguiente6.
Por tal razón no se aludirá a los descargos presentados por dicho sujeto procesal. 2.4. Mediante auto del 1 de marzo de 2016, el Tribunal abrió a pruebas el proceso, y, en tal sentido, incorporó los medios de convicción documental aportados por el representante del grupo y la UNGRD, decretó los testimonios solicitados por la parte actora, y ordenó expedir los siguientes oficios (i) al IDEAM para que certificara la fecha exacta en que cesó la segunda temporada de lluvias del año 2011;
(ii) al Municipio para que informara las gestiones y trámites realizados al momento de enfrentar la problemática de los afectados con la ola invernal del 1 de septiembre al 10 de diciembre de 2011 y para que indicara si había enviado la documentación respectiva tendiente al reconocimiento y pago del auxilio económico de los damnificados, entre ellos el censo de personas damnificadas;
(iii) al CLOPAD para 6 Folios 298 a 302 C.2. Radicación número: 23001-23-33-000-2014-00161-01 (63826) Demandante: Edwin Guerrero Sermeño y otros 4 que remitiera copia de las emergencias y censos levantados por parte de la administración municipal referente al aludido fenómeno de precipitaciones, así como la planilla de apoyo económico para damnificados directos de la ola invernal; y, (iv) a la UNGRD para que remitiera copia del documento o acto administrativo en el que se relacionaron las personas beneficiadas con el reconocimiento y pago del auxilio económico con ocasión a los hechos de la demanda, y le solicitó que remitiera copia de la Resolución 074 de 20117.
El tribunal corrió traslado a las partes de los documentos allegados, sin inscripción de novedad8. 2.5. En la etapa de alegaciones, los sujetos procesales y el delegado del Ministerio Público no intervinieron9. 2.6. La Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante sentencia dictada el trece (13) de diciembre de dos mil dieciocho (2018), declaró probada la excepción de “inexistencia del daño como elemento indispensable de responsabilidad” formulada por la UNGRD y denegó las súplicas del líbelo introductorio.
Para sustentar su decisión, el a quo inicialmente referenció el contenido de las Resoluciones 074 de 2011 y 840 de 2014 ─esta última, expedida con el cometido de rehacer el trámite establecido en la Res. 074/11─ y con base en lo allí dispuesto, identificó el procedimiento y los requisitos que debían satisfacerse para acceder al apoyo económico.
Sobre esa base, coligió que, si bien el procedimiento allí regulado estaba dirigido a las autoridades Municipales y a la UNGRD, en sede judicial, también era imprescindible que los accionantes probaran la condición de damnificados directos, lo que no se acreditaba con la mera inscripción en el censo, dado que debieron haberse allegado otros elementos de convicción que demostraran tal calidad por parte de cada demandante.
Acotó que si en gracia de discusión, los accionantes no hubieren presentado la planilla donde constara la población censada, pero si hubiesen demostrado a través de cualquier medio de prueba su condición de damnificados directos a la luz de lo previsto en la Resolución 074 de 2011, claramente se cumplirían las condiciones para recibir el apoyo económico reclamado, empero ello así no aconteció. Con base en lo considerado, concluyó que al no encontrarse demostrada la calidad de damnificados directos por parte de los accionantes, ni las afectaciones concretas que daban sustento para acceder a la ayuda, despachó desfavorablemente las pretensiones por inexistencia del daño alegado10. 2.7.
El representante del grupo interpuso recurso de apelación contra la sentencia anteriormente referida, impugnación presentada con el cometido de que en esta instancia se proceda a su revocación, y, en su lugar, se acceda a las súplicas de la demanda. Los motivos de disenso orbitaron en torno a la demostración del daño antijurídico, tal como así se desprende de los siguientes motivos de inconformidad expuestos11: 2.7.1.
En el proceso quedó probado que los accionantes resultaron directamente afectados por la ola invernal, muestra de ello es que quedaron incluidos en el censo realizado por el CLOPAD, de ahí que los daños a inmuebles, muebles, enseres, vehículos o cualquier otro bien material se entienda causada por la elaboración del censo y la inclusión de las familias en la planilla de apoyo económico, documentos que no fueron tachados de falsedad. 2.7.2.
De conformidad con lo previsto en la Resolución 074 de 2011, al CLOPAD se lo responsabilizó por la veracidad del censo y de las planillas de apoyo económico, razón por la cual, reprochó que el a quo impusiera la carga adicional consistente en que cada accionante debía probar el daño sufrido, pues la calidad de damnificado 7 Folios 659 a 660 C.3. 8 Folios 736 a 739 y 792 C.4. 9 Folio 792 y 793 C.4. 10 Folio 208 del c. ppal. 11 Folios 806 a 812 Cppl.
Radicación número: 23001-23-33-000-2014-00161-01 (63826) Demandante: Edwin Guerrero Sermeño y otros 5 fue corroborada previamente por el equipo dispuesto para el censo de la población afectada. 2.7.3. Tras aludir a la calidad de damnificado directo, indicó que la UNGRD mediante Circular del 16 de diciembre de 2011 dirigida a Alcaldes y Gobernadores y demás autoridades con funciones de atención y prevención de desastres, dispuso otros requisitos para la asignación de la asistencia económica, los cuales, arguyó, fueron probados por los demandantes, según se aprecia de la relación probatoria documental y testimonial debidamente decretada y practicada por el Tribunal de primera instancia; sin embargo, reprochó que dicho acervo no fue tenido en cuenta para la resolución del caso. 2.7.4.
Cuestionó que el a quo les haya impuesto a los demandantes una carga adicional a las previstas en las disposiciones recientemente aludidas, pues tal intelección del asunto conllevó la revictimización de los accionantes, habida cuenta que estas personas ya pasaron bastantes dificultades inherentes a los estragos que dejó la ola invernal afrontada por el país durante el año 2011, máxime que ninguna norma sugería la carga de acreditar el daño particular, de ahí que no resultaba admisible interpretar las normas en favor de la administración e imponerle obligaciones adicionales a quienes ya registran como damnificados por disposición del órgano competente. 2.7.5.
Por lo expuesto, le enrostró a la sentencia apelada vulneración al debido proceso de los demandantes comoquiera que a través de aquella se les impuso una carga adicional para acceder a la asistencia económica. 2.8. El recurso de apelación interpuesto por el representante del grupo fue concedido por el Tribunal y admitido por esta Corporación, lo último, mediante auto del ocho (8) de julio de dos mil diecinueve (2019)12.
En auto posterior, el despacho corrió traslado a las partes para que presentaran alegaciones finales y al Ministerio Público para que emitiera concepto13. Esta oportunidad fue aprovechada por el apoderado del grupo accionante, quien reiteró los argumentos de la alzada, según los cuales, en el proceso quedó suficientemente demostrada la calidad de damnificados de las personas que conformaron el colectivo demandante, y, de paso, la responsabilidad de los órganos llamados por pasiva, quienes a causa de sus omisiones, frustraron el reconocimiento y pago del apoyo económico, finalmente reprodujo in extenso, un fragmento de la sentencia T-648 de 2013 dictada por la Corte Constitucional.
El apoderado de la UNGRD insistió en los argumentos de descargos expuestos desde la contestación y enfatizó en la ausencia de prueba sobre los elementos de la responsabilidad del Estado al no encontrarse acreditadas las acciones u omisiones supuestamente generadoras de los daños derivados del no pago del auxilio dinerario. El Municipio y el delegado del Ministerio Público guardaron silencio14.
III. CONSIDERACIONES La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la accionante, habida consideración de la competencia que le asiste para ello de conformidad con los artículos 51 de la Ley 472 de 1998 y 152.1615 del CPACA, pues se trata de un proceso iniciado en ejercicio de la acción de grupo, contra una autoridad del orden nacional, que conoce la Sección Tercera en aplicación del “criterio de especialidad” previsto en el Reglamento Interno del Consejo de Estado16. 12 Folios 814 y 819 C. ppal. 13 Folio 823 del C. ppal. 14 Folios 825 a 833 y 843 a 846 del c. ppal.
Constancia de folio 851 ibidem. 15 CPACA, artículo 152. “Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 16. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas”. 16 Acuerdo 080 de 2019, artículo 13.
Radicación número: 23001-23-33-000-2014-00161-01 (63826) Demandante: Edwin Guerrero Sermeño y otros 6 3.1. Problemas jurídicos De acuerdo con el marco de juzgamiento fijado por el apoderado del grupo en el recurso de apelación, relacionado con la efectiva acreditación del daño antijurídico derivado de la imposibilidad de percibir el auxilio económico al que tenían derecho sus prohijados por resultar directamente damnificados por la segunda ola invernal del año 2011 y su imputación a los órganos demandados, la Sala procede a resolver los siguientes interrogantes: 3.2.1.
¿La parte actora acreditó que los integrantes del grupo reunían los requisitos para ser considerados damnificados directos de la segunda ola invernal que afectó al municipio de San Bernardo del Viento durante el año 2011, y por contera, que les correspondía el reconocimiento del apoyo económico dispuesto por el Gobierno Nacional a través de la Resolución 074 de 2011 y demás actos concordantes? 3.2.2.
¿Los accionantes demostraron que, aun cuando tenían derecho al auxilio económico previsto por el Gobierno Nacional por su calidad de damnificados directos de la segunda ola invernal del año 2011, no pudieron acceder al aludido beneficio por la acción u omisión de la Unidad Nacional para la Gestión del riesgo de Desastres y el Municipio de San Bernardo del Viento? 3.2.
Medios de prueba incorporados al expediente 3.2.1. Al expediente fueron válidamente allegados los siguientes elementos de convicción: 3.2.1.1. Resolución 074 de 2011 expedida por la UNGRD “Por la cual se destinan recursos para atender a las familias damnificadas directas por la segunda temporada de lluvias en el periodo comprendido entre el 01 d septiembre y el 10 de diciembre de 2011”17. 3.2.1.2.
Resolución 002 de 2012 dictada por la UNGRD “Por la cual se modifica la Resolución No. 074 del 15 de diciembre de 2011”18. 3.2.1.3. Copia del “Censo damnificados por la ola invernal Municipio de San bernardo del Viento”19. 3.2.1.4. Copia del reporte de “personas beneficiadas por la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (Entre 1 de septiembre y 10 de diciembre de 2011)”20. 3.2.1.5.
Acta del Comité de prevención y Atención de Desastres de San Bernardo del Viento, datada del 23 de febrero de 201221. 3.2.1.6. Certificación emitida el 14 de marzo de 2013 por la Secretaría de Gobierno de San Bernardo del Viento, en calidad de Coordinador del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres22. 3.2.1.7. Resolución 840 de 2014 proferida por la UNGRD “Por la cual se establece el procedimiento para dar cumplimiento a la Sentencia T-648 de 2013”23. 3.2.1.8.
Copia del correo electrónico enviado el 30 de noviembre de 2014 por la UNGRD a la Secretaría de Planeación de San Bernardo del Viento mediante el cual 17 Folio 707 a 708 C.3. 18 Folio 706 C.3. 19 Folio 121 a 192 C.1. 20 Folio 193 a 239 C.1. 21 Folio 714 a 726 C.4. 22 Folio 119 C.1. 23 Folio 709 a 713 C.4. Radicación número: 23001-23-33-000-2014-00161-01 (63826) Demandante: Edwin Guerrero Sermeño y otros 7 le imparte instrucciones para la gestión final de las entregas de apoyo económico en el municipio, lo anterior en virtud de la Sentencia T-648 de 2013 dictada por la Corte Constitucional24. 3.2.1.9.
Resolución 1262 de 2015 expedida por la UNGRD “Por la cual aprueba y se ordena realizar el trámite de pago de la ayuda humanitaria establecida en la Resolución 074 de 2011 de las personas que estando en el censo enviado en tiempo por los municipios, no han recibido el pago del apoyo económico, en cumplimiento de la Sentencia T-684 de 2013”25. 3.2.1.10.
Resolución 1492 de 2015 emanada por la UNGRD “Por la cual se modifica la Resolución 1262 del 28 de septiembre de 2015 y se toman otras determinaciones”26. 3.2.1.11. Informe presentado el 23 de febrero de 2016 por la UNGRD, con el que, al paso de atender un requerimiento probatorio del Tribunal de primera instancia, se allegó la siguiente información27: 1.
Copia de la planilla y actas remitidas por el municipio de San Bernardo del Viento en el año 2011. 2. Copia de las planillas de corrección de inconsistencias reportada en su oportunidad por el municipio de San Bernardo del Viento. 3. Copia de la Resolución núm. 074 de 2011 4. Copia de la Resolución núm. 002 de 2012 5. Copia de la Resolución núm. 840 de 2014 6.
Copia del correo electrónico con el cual fue requerido el municipio de San Bernardo del Viento 7. Archivo Excel "Gestión Apoyo Económico $1.500.000 - San Bernardo del Viento (Córdoba)", adjunto al requerimiento. 8. Copia de la Resolución núm. 1262 del 28 de septiembre de 2015 9. Copia de la Resolución 1492 del 11 de noviembre de 2015 10.
Copia de la comunicación remitida al municipio de San Bernardo del Viento Córdoba, donde se le informa la expedición de los actos administrativos 3.2.1.12. Informe presentado por el IDEAM el 24 de febrero de 2016 en acatamiento de una orden probatoria librada por el Tribunal de primera instancia mediante el cual certificó el comportamiento de las precipitaciones presentadas en el país durante el año 2011 y su respectivo índice mensual28. 3.2.1.13.
En el proceso de practicó el testimonio rendido el 1 de marzo de 2016 por Rosa Angélica Ladeus Romero y Heber Gómez Bautista29. 3.2.1.14. Informe presentado el 20 de febrero de 2017 por el Municipio de San Bernardo del Viento mediante el cual absolvió requerimiento probatorio del a quo, y se sirvió reseñar los trámites y gestiones realizadas para enfrentar la problemática de los afectados por la ola invernal del 1 de septiembre al 10 de diciembre de 2011, acompañado con los soportes respectivos30. 3.3.
Consideraciones sobre el primer problema jurídico 3.3.1. A manera de síntesis del estado en que llega esta controversia a segunda instancia, la Sala rememora que el Tribunal de primera instancia denegó las pretensiones de la demanda por considerar que, en los términos de la Resolución 074 de 2011, la parte actora no honró la carga de demostrar que los miembros del 24 Folio 727 a 729 C.4. 25 Folio 699 a 702 C.4. 26 Folio 703 a 705 C.4. 27 Folio 741 a 742 C.2. 28 Folio 689 C.4. 29 Registro de audio y video a folio 743ª C.4. 30 Folio 772 a 774 y 779 a 792 C.4.
Radicación número: 23001-23-33-000-2014-00161-01 (63826) Demandante: Edwin Guerrero Sermeño y otros 8 grupo eran DAMNIFICADOS DIRECTOS de la segunda ola invernal que afectó al municipio de San Bernardo del Viento, pues, expuso que la simple inclusión de los accionantes en el censo general de afectados no implicaba que automáticamente tuvieran derecho al reconocimiento y pago de la ayuda humanitaria dispuesta por el Gobierno Nacional, amén de que en el plenario tampoco se demostró que cada persona censada hubiese sufrido alguna afectación concreta que la hiciera merecedora de ser incluida en la planilla final de beneficiarios del subsidio.
Por su parte, el representante del grupo demandante arguyó que dicha intelección del caso resultaba errada porque con el mero hecho de que los demandantes resultaran censados, se sobreentendía la causación de los perjuicios que los hacían merecedores del apoyo dinerario que no devengaron por el deficiente actuar de los órganos demandados.
Así las cosas, le concierne a la Sala establecer si en efecto la parte actora acreditó que los integrantes del grupo reunían los requisitos para ser considerados DAMNIFICADOS DIRECTOS de la segunda ola invernal que afectó al municipio de San Bernardo del Viento durante el año 2011, pues, solo de esa manera se podrá determinar si efectivamente tenían derecho al reconocimiento del apoyo económico dispuesto por el Gobierno Nacional a través de la Resolución 074 de 2011 y demás actos concordantes; aspecto este que reviste cardinal importancia para determinar si se encuentra acreditado el primer presupuesto de la responsabilidad patrimonial del Estado: la existencia de un daño antijurídico. 3.3.2.
En ese orden, se hace menester referir los antecedentes jurídicos que dieron surgimiento a la ayuda económica prevista para mitigar las vicisitudes que dejó la segunda ola invernal del año 2011. Al punto, conviene precisar que la creación del auxilio se sustentó en el principio constitucional de la solidaridad y en la especial protección que el Estado debe brindarles a las personas que se encuentran en condiciones de indefensión y debilidad manifiesta.
Así, la Constitución establece los deberes sociales del Estado frente a las víctimas de desastres naturales y la solidaridad como una pauta de comportamiento tanto para las autoridades públicas como para la sociedad en general, mandato que parte del preámbulo y se concretiza el en artículo 95 ibidem31. Al respecto, la Corte Constitucional mediante sentencia T-1125 de 2003, consideró: “(…) En esta medida, en el caso de personas que se encuentran en situaciones de debilidad manifiesta, debido a su estado de vulnerabilidad a causa del acaecimiento de un desastre, el principio de solidaridad cobra una dimensión concreta que hace que el derecho a una vida digna se relacione directamente con la salud, con la seguridad alimentaria y con la protección mínima de seguridad ante los peligros de la intemperie entre otros aspectos.
Por esta razón tanto el Estado, como la sociedad y la familia deben concurrir a la protección de este bien jurídico (…)”. En consonancia con tal cometido constitucional, el Gobierno Nacional, con ocasión de los estragos que dejó el fuerte fenómeno de la Niña ocurrido en el país durante los años 2010 y 2011, declaró la situación de desastre en el territorio colombiano mediante Decreto 4579 de 2010, disposición que en el parágrafo 1º del artículo 3 estableció diez líneas de acción que se ejecutarían con el propósito de manejar las situaciones de desastre que dicho fenómeno dejó, dentro de las cuales se encontraba la relacionada con la “recuperación de vivienda (averiada y destruida)”. 31 “Artículo 95.
(…) Son deberes de la persona y del ciudadano: (…) 2. Obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas; (…)”. Radicación número: 23001-23-33-000-2014-00161-01 (63826) Demandante: Edwin Guerrero Sermeño y otros 9 Con fundamento en lo anterior, mediante Resolución 074 del 15 de diciembre de 2011, la UNGRD creó un procedimiento administrativo32 ─que por demás, es de obligatorio cumplimiento, al estar contenido en actos administrativos que gozan de presunción de legalidad por no existir evidencia de que hayan sido anulados por esta jurisdicción─ a través del cual se dispondrían recursos del Fondo Nacional de Calamidades33 para la creación de un apoyo económico que se entregaría “como alivio monetario para ser destinado al restablecimiento de condiciones de bienestar de las familias damnificadas directas y/o de habitabilidad de la vivienda y de algunos bienes perdidos o averiados”34.
En ese orden, el referido acto compuesto por ocho artículos estableció que el auxilio dinerario ascendería hasta la suma de un millón quinientos mil pesos ($1.500.000,oo) para cada DAMNIFICADO DIRECTO de la segunda temporada de lluvias en el período comprendido entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011 (artículo primero). Lo expuesto, implicó que el mencionado apoyo económico no se tratara de un gasto público ilimitado o sin condicionamiento, sino que por el contrario, apareciera como respuesta a la declaración de una situación de desastre que, a juicio del Gobierno Nacional, apremiaba el surgimiento de un auxilio dinerario tendiente a mitigar ciertas afectaciones padecidas por sujetos calificados; no en vano es que haya supeditado el reconocimiento y pago de cada ayuda a la previa acreditación de la calidad de DAMNIFICADO DIRECTO.
Al punto, el articulado del referido acto definió a este especial sujeto como la: “(f)amilia residente en la unidad de vivienda afectada al momento del evento que ha sufrido daño directo en el inmueble y bienes muebles al interior del mismo, ocasionados por los eventos hidrometeorológicos de la segunda temporada de lluvias en el período comprendido entre el 01 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011 en el territorio nacional” (parágrafo del artículo primero).
Igualmente, la Resolución 074 de 2011 estableció que los pagos de los auxilios que por su conducto fueran reconocidos, solo podrían llevarse a cabo en favor de las personas que el CLOPAD35 le reportara a la UNGRD, muestra de ello es que a dicho Comité se le atribuyó expresamente el rótulo de “única instancia responsable para el diligenciamiento veraz de las planillas, inclusión total de damnificados y entrega 32 Por su pertinencia, conviene traer a colación las consideraciones emitidas sobre el aludido apoyo económico por la Corte Constitucional mediante sentencia T-648 de 2013: “6.
El debido proceso en el desarrollo del trámite contemplado en la Resolución 074 de 2011. 6.1. El artículo 29 de la Carta Política dispone que el “debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”, acto seguido, establece una serie de garantías que buscan imponer unas reglas mínimas sustantivas y procedimentales a las cuales deberán acogerse los ciudadanos y los operadores jurídicos y administrativos.
Estas reglas deben ser acatadas por las diferentes partes que intervienen en los procesos, pues tienen como finalidad proteger los derechos de las partes involucradas en los diferentes procesos y de imponerle límites al ejercicio desmedido del poder. El debido proceso es “el conjunto de garantías que protegen al ciudadano sometido a cualquier proceso, que le asegura a lo largo del mismo una recta y cumplida administración de justicia, la seguridad jurídica y la fundamentación de las resoluciones judiciales conforme a derecho”.
Igualmente, la función de administrar justicia está atada al imperio de las leyes, es decir que debe ser ejercida dentro de los límites fijados en las distintas disposiciones legales; es decir, que los operadores judiciales tienen prohibido actuar por fuera de sus competencias y por lo tanto, sólo pueden proceder con base en normas previamente establecidas.
A su vez, el derecho al debido proceso es la garantía con la que cuenta el ciudadano sobre la recta administración de la justicia. Esta garantía debe hacerse efectiva desde el inicio mismo del proceso, es decir que comienza con la debida notificación a todas las partes, con el objetivo de que estas puedan intervenir en todas las etapas procesales, allegando y solicitando las pruebas que consideren pertinentes y exponiendo los distintos argumentos constitucionales, legales y jurisprudenciales. 6.2.
Esta garantía como ya se expresó aplica para toda clase de procedimientos, esto incluye el procedimiento establecido en la Resolución 074 del 15 de diciembre de 2011, mediante la cual se dispuso la entrega de un millón quinientos mil pesos ($1.500.000) para los damnificados directos de la segunda ola invernal […] Lo anterior, evidencia que el procedimiento para entregar el apoyo económico anunciado por el Gobierno Nacional con ocasión de la segunda ola invernal se encuentra regulado en la Resolución 074 de 2011 y en la circular del 16 de diciembre emitida por el Director General de la UNGRD.” 33 Al respecto consultar Decreto 1547 de 1984. 34 Según así se consignó en el acápite considerativo de la mentada resolución. 35 Comité Local para la Prevención y Atención de Desastres, en cabeza del respectivo alcalde municipal.
Radicación número: 23001-23-33-000-2014-00161-01 (63826) Demandante: Edwin Guerrero Sermeño y otros 10 de éstas en los términos señalados” (parágrafo del artículo segundo y artículo quinto) de ahí que hasta el 30 de enero de 2012 se le concedió el plazo máximo para cumplir la tarea de diligenciar y reportar firmada la “planilla de apoyo económico de los damnificados directos” en la que se incluirían los datos de cada beneficiario (artículo tercero y cuarto36).
En complemento de la Resolución 074 de 2011, la UNGRD mediante Circulares del 16 de diciembre de 201137 dispuso que para acceder al apoyo económico, el interesado debía acreditar los siguientes requisitos: i) ser cabeza de hogar en el período comprendido entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011; ii) habitar el primer piso de la vivienda afectada; iii) estar inscrito en la planilla correspondiente avalada por los CLOPAD38 y el CREPAD39; iv) la presentación de la cédula de ciudadanía con holograma, v) el jefe de hogar debería estar registrado una sola vez en las planillas, y, vi) ser damnificado directo40.
Por último, en cumplimiento de la sentencia T-648 de 2013 expedida con efectos inter comunis por la Corte Constitucional41, la UNGRD profirió la Resolución 840 del 36 Plazo definido mediante Resolución 002 de 2012 que modificó el inicialmente referido en el artículo cuarto de la Resolución 074 de 2011. 37 Cuyos asuntos fueron: “[a]signación de asistencia económica destinada a los damnificados por la segunda temporada de lluvias” y “[a]signación de apoyo económico destinada a las familias damnificadas por la segunda temporada de lluvias”.
Dirigidas a gobernadores, alcaldes, entidades técnicas y operativas del sistema Nacional para la Prevención y Atención, CREPAD y CLOPAD. 38 Comité Local de Prevención y Atención de Desastres (CLOPAD). 39 Comité Regional de Prevención y Atención de Desastres (CREPAD). 40 A su vez, la Circular del 16 de diciembre de 2011 emitida por la UNGRD, describió paso a paso el procedimiento que debían surtir las autoridades locales y los CLOPAD para llevar a cabo el trámite de hasta su pago: 1.
Los CLOPAD deberán evaluar y analizar el nivel de afectación que se presenta en su jurisdicción. 2. Deberán ingresar a la página web reunidos.dgr.gov.co e imprimir la planilla de entrega de apoyo económico de septiembre 01 a diciembre 10 de 2011 y diligenciarla físicamente y elaborar el acta del CLOPAD que la avala. 3. Digitalizar la misma información a través de la página web mencionada. 4.
Los CLOPAD harán entrega de las planillas con las firmas del alcalde, el coordinador del CLOPAD y el personero municipal al CREPAD. 5. El CREPAD debe revisar y firmar las planillas y enviarlas a la UNGRD. 6. La UNGRD una vez verifique los documentos allegados por el CREPAD, enviará a la Fiduprevisora los registros que cumplan con todos los requisitos y la solicitud de desembolso. 7.
La Fiduprevisora transferirá los recursos al Banco Agrario junto con el listado de beneficiarios. 8. Los CLOPAD y los CREPAD deberán hacerle seguimiento al procedimiento de entrega. A su vez, los CLOPAD deberán realizar un plan de contingencia en el que se contemple todos los riesgos que se puedan presentar en el proceso de pago. Finalmente, informó que “la no inclusión de afectados en la planilla a la fecha señalada, es responsabilidad del CLOPAD en cabeza del respectivo alcalde y por lo tanto la UNGRD no responderá por el apoyo económico correspondiente”. 41 Por su pertinencia se extracta lo siguiente de su parte resolutiva: “
RESUELVE
(…)
TERCERO. ORDENAR a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo y Desastres- UNGRD que coordine con los Municipios, con los CLOPAD y los CREPAD de los municipios que no hayan enviado el reporte de las planillas para que en el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta sentencia, le informe y justifique ante la Procuraduría General de la Nación el término que considere necesario para rehacer el proceso administrativo establecido en la Resolución 074 de 2011 y en la Circular del 16 de diciembre de 2011, el cual no podrá exceder de 6 meses.
CUARTO. ORDENAR a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo y Desastres- UNGRD que coordine con los Municipios, con los CLOPAD y los CREPAD la verificación de la información enviada a tiempo por parte de los municipios, para que en el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta sentencia, le informe y justifique ante la Procuraduría General de la Nación el término que considere necesario para rehacer el proceso administrativo establecido en la Resolución 074 de 2011 y en la Circular del 16 de diciembre de 2011, el cual no podrá exceder de 6 meses.
QUINTO. ORDENAR a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo que el pago otorgado a través de la Resolución 074 de 2011, se deberá realizar una vez culmine la actuación administrativa en cada municipio y solo a las personas beneficiadas”. Radicación número: 23001-23-33-000-2014-00161-01 (63826) Demandante: Edwin Guerrero Sermeño y otros 11 8 de agosto de 2014.
Esta resolución dispuso rehacer el procedimiento administrativo para el reconocimiento de la ayuda económica establecido en la Resolución 074 y la Circular de 2011. El artículo primero de la Resolución 840 de 2014 previó: “Objeto: La presente Resolución tiene por objeto establecer el procedimiento para rehacer el proceso administrativo establecido en la Resolución 074 de 2011 y la Circular del 16 de diciembre de 2011, únicamente con aquellos municipios que no hayan enviado el reporte de las planillas a la UNGRD o que las enviaron extemporáneamente, así como aquellos que enviaron las planillas a tiempo y que deban ser verificadas y avaladas por las entidades territoriales, cuando las personas reportadas en las mismas se encuentren en alguno de los siguientes supuestos descritos por la Corte Constitucional: 1.
Ser habitantes del municipio afectado por la segunda ola invernal de 2011, y encontrándose demostrada su condición de damnificado directo de acuerdo con la definición de la Resolución 074 de 2011. // 2. Estar registrado en un censo, que no fue enviado o llegó de forma extemporánea a la UNGRD. // 3. Encontrarse registrado en las planillas enviadas a tiempo, pero que no se haya realizado el pago a los damnificados. // 4.
Personas que hayan interpuesto acción de tutela por estos mismos hechos o similares antes del 1º de julio de 2014, fecha en la cual la Corte Constitucional notificó a esta entidad la sentencia T-648 de 2013, cuyo fallo haya sido favorable y el mismo se encuentre en firme. Con base en el anterior recuento, se evidencia que el procedimiento para entregar el apoyo económico anunciado por el Gobierno Nacional con ocasión de la segunda ola invernal del año 2011 se reguló en la Resolución 074 de 2011 y en las circulares del 16 de diciembre emitidas por la UNGRD, procedimiento reformado mediante Resolución 840 de 2014, pero solamente para el caso de los municipios que no alcanzaron a reportar la información a tiempo, o que, habiéndola reportado oportunamente, la misma merecía ser objeto de verificación. 3.3.3.
De lo expuesto, se advierte que el apelante presenta confusión sobre el alcance de las expresiones “damnificado” y “DAMNIFICADO DIRECTO”, pues amén de que aquel no hizo distinción entre ellas, la Resolución 074 de 2011 sí estableció criterios para diferenciarlas. Tal como se ilustró, las condiciones para ser reconocido como DAMNIFICADO DIRECTO se encuentran definidas con precisión en el parágrafo del artículo primero de la Resolución 074 de 2011, que, valga decir, constituye el fundamento normativo para que proceda el pago del apoyo económico que reclama la parte actora, de ahí que la calidad de damnificado directo no se adquiera por el solo hecho de estar incluido en el censo general de afectados, sino una vez que la persona haya cumplido con los requisitos establecidos en la aludida resolución y en la Circulares del 16 de diciembre dictadas en ese mismo año. Revisadas las disposiciones en comento, se aprecia que el procedimiento allí reglado estuvo compuesto por dos (2) fases, a saber: i) En la primera, los CLOPAD (Comités Locales para la Prevención y Atención de Emergencias y Desastres), encabezados por las alcaldías municipales, debían realizar un censo general de las familias damnificadas por la ola invernal.
Así, para que una familia fuera inscrita en el censo general de damnificados, los CLOPAD debían verificar respecto del solicitante y de la condición de afectación los siguientes presupuestos42: “1. Ser cabeza de hogar damnificado por la segunda temporada de lluvias, periodo comprendido entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011. 2.
Habitar el primer piso de la vivienda afectada. 3. Estar registrado en la Planilla correspondiente, avalada por los CLOPAD y CREPAD. 4. Presentación de la cédula de ciudadanía amarilla con holograma. 5. Cada jefe de hogar deberá registrarse una sola vez en la planilla”. 42 Ver Circular del 16 de diciembre de 2011 del director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres en http://www.sigpad.gov.co/sigpad/noticias_detalle.aspx?idn=1250.
Radicación número: 23001-23-33-000-2014-00161-01 (63826) Demandante: Edwin Guerrero Sermeño y otros 12 ii) En la segunda fase, el respectivo CLOPAD, del censo general de afectados, identificaba a los DAMNIFICADOS DIRECTOS, y, en ese sentido, diligenciaba y enviaba a la UNGRD a más tardar el 30 de enero de 2012, la “planilla de apoyo económico de los damnificados directos”, entidad esta última encargada de gestionar el pago del subsidio a los beneficiarios.
Conviene destacar que en la segunda fase del procedimiento es donde reluce con especial importancia el concepto de DAMNIFICADO DIRECTO definido claramente en la Resolución 074 de 2011, habida cuenta que al momento de diligenciarse la planilla de apoyo económico el CLOPAD no podía incluir a los “damnificados” sino a los DAMNIFICADOS DIRECTOS, dado que, a la luz de lo dispuesto en la normativa en comento, el reconocimiento de la ayuda se realizaba en favor de un especial grupo poblacional que se caracterizaba por (i) residir en el municipio y (ii) que la vivienda de la unidad familiar o sus bienes muebles ubicados al interior de esta hayan resultado afectados por los eventos hidrometeorológicos de la segunda temporada de lluvias en el periodo comprendido entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre de 201143.
En conclusión, no cualquier familia afectada o damnificada podía acceder al apoyo económico, pues era necesario que los comités locales verificaran los presupuestos especiales dirigidos a establecer la condición de DAMNIFICADA DIRECTA por la ola invernal.Por consiguiente, el derecho al reconocimiento del subsidio necesariamente estaba ligado a que la familia tuviera esta última condición y no simplemente que hubiese resultado afectada. 3.3.4.
Del estudio del expediente se observa lo siguiente: Con ocasión de las nocivas consecuencias que para el país dejó la segunda ola invernal del año 2011 y las medidas dispuestas por el Gobierno Nacional para mitigarlas, tal como así consta en el Decreto 4579 de 2010, Resolución 074 del 15 de diciembre de 2011 y Circular del 16 de diciembre de 2011, el municipio de San Bernardo del Viento realizó el censo general de damnificados por la ola invernal, y certificó que la población damnificada ascendió a la cifra de 2.491 personas (Cfr. 3.2.1.3. y 3.2.1.6).
El CLOPAD de San Bernardo del Viento identificó sesenta (60) DAMNIFICADOS DIRECTOS, motivo por el cual, en acatamiento de lo previsto en la Resolución 074 del 15 de diciembre de 2011 y Circular del 16 de diciembre de 2011, diligenció y envió a la UNGRD las planillas de asistencia humanitaria a nombre de las personas que cumplían a cabalidad con los requisitos exigidos en las mentadas disposiciones (Cfr. 3.2.1.11 - 1), gestión frente a la cual se registró que fueron cancelados cincuenta y seis (56) apoyos económicos (Cfr. 3.2.1.11 - 7).
La UNGRD, en acatamiento de lo ordenado por la Corte Constitucional mediante Sentencia T--648 de 2013, profirió la Resolución 840 del 8 de agosto de 2014, y, en ese sentido, mediante comunicación enviada al municipio de San Bernardo del Viento el 30 de noviembre de 2014 requirió a la aludida entidad territorial para que verificara la información que se había enviado oportunamente con el cometido de impartirle aprobación o improbación definitiva y así finiquitar el proceso de entrega de asistencias económicas, tal como así se aprecia: (Cfr. 3.2.1.11 - 6) “El municipio de San Bernardo del Viento Córdoba, reportó damnificados en los tiempos establecidos por la Resolución 074 de 2011 y 002 de 2012, la cual otorga a cada Jefe de núcleo Familiar una ayuda económica de hasta un Millón Quinientos mil pesos.
Luego de revisar los pagos que se han hecho efectivos en el municipio y los beneficiarios que fueron reportados se encontró que aún están pendientes por validar 43 Parágrafo del artículo 1 de la Resolución 074 de 2011. Radicación número: 23001-23-33-000-2014-00161-01 (63826) Demandante: Edwin Guerrero Sermeño y otros 13 y avalar o no para pago por parte del municipio a 4 personas ya que hasta el momento han sido girados y cobrados un total de 56 pagos de los 60 beneficiarios reportados por el municipio.
Por lo anterior es importante dar cierre final a las entregas económicas que están pendientes por pagar en el municipio y así dar cumplimiento a lo ordenado por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T648 de 2013, para lo cual se deberá tener en cuenta las disposiciones lo contenido (sic) en la "Resolución 840 del 08 de Agosto de 2014" en cuanto a este proceso.
En relación a lo expuesto anteriormente requerimos la colaboración por parte del municipio para que nos apoye con el proceso de cierre de las Ayudas Humanitarias de $1.500.000, para lo cual es importante que se verifique la información que a continuación se envía y con base en esta se diligencien los Formatos de Cierre de Inconsistencias y Reintegros, para autorizar o no los desembolsos y así dar por finalizar (sic) el proceso de asistencia económica para los damnificados de la Segunda Temporada de lluvias ocurrida entre Septiembre 01 y 10 de Diciembre de 2011 (…) Si existen personas que no aparecen registradas en la Base de datos PEAH (Planilla Económica de Asistencia Humanitaria) pero existen en las planillas reportadas por el municipio antes del 30 de enero de 2012 deben enviarse como soporte de la existencia del registro en las mismas o indicar el número de planilla donde se encuentran registradas para validar la información con las planillas que tiene la UNGRD”.
Luego del anterior requerimiento, el municipio de San Bernardo del Viento no reportó novedad alguna a la UNGRD que diera sustento para que se modificara el listado de beneficiarios de la ayuda económica reportados desde que se envió la información con fundamento en la resolución 074 de 2011 y las Circulares del 16 de diciembre del mismo año, lo que permite inferir que para dicho ente territorial no existían más DAMNIFICADOS DIRECTOS que los sesenta (60) inicialmente reportados.
Ahora, este resultado pudo tener por causa a una omisión imputable al Comité Local de San Bernardo del Viento, o a un déficit de información por omisión de los damnificados en lo atinente a la acreditación de su condición de DAMNIFICADOS DIRECTOS. Y la Sala infiere que, para imputar las consecuencias de esa omisión al municipio, habría sido preciso que en el marco de este proceso de reparación ─tal como lo consideró el a quo─ el grupo demandante lo hubiese demostrado.
Empero, eso no ocurrió. Los integrantes del grupo que vino a este proceso entendieron que la inclusión en el censo subsumía tal carga, razón por la que no demostraron, ni a la autoridad administrativa, ni a la judicial, la concreción de una afectación a la vivienda o bienes muebles en los que habitaba su respectiva unidad familiar, diligencia esta que era necesaria para demostrar que efectivamente había motivos suficientes para ser incorporados en la lista final de DAMNIFICADOS DIRECTOS.
En ese orden, se infiere que, aun cuando los demandantes arguyeron que debieron ser incluidos en la planilla de asistencia humanitaria, el CLOPAD no encontró la debida acreditación de los requisitos para que fueran identificados como DAMNIFICADOS DIRECTOS, como tampoco los encuentra la Sala, pues su pretensión en tal sentido se ha quedado huérfana de respaldo probatorio en consideración a la insuficiencia, para esos efectos, de la prueba de su inclusión en el censo acompañada de los documentos de identidad que arrimaron a este plenario.
En síntesis, no acreditaron su condición de víctimas por afectación a sus viviendas o bienes muebles, condición cuya prueba era necesaria para demostrar que los órganos demandados actuaron en forma abiertamente contraria al marco normativo que creó y reguló el auxilio. La Sala ha avanzado al análisis de la prueba decretada como testimonial, y ha encontrado que, Rosa Angélica Ladeus Romero y Heber Gómez Bautista (Cfr. 3.2.1.13.) quienes declararon por solicitud de parte interesada44 y en virtud de auto que ordenó recibir sus declaraciones como testigos45, no fungían como tales, sino 44 Folio 80 de la demanda.
C.1. 45 Auto de pruebas de folios 659 y 660 C.3. Radicación número: 23001-23-33-000-2014-00161-01 (63826) Demandante: Edwin Guerrero Sermeño y otros 14 como parte interesada en las resultas de la litis. En efecto, revisado el expediente, la sala ha encontrado que estas personas hicieron parte del grupo demandante, tal como consta a folios 58 y 62 del libelo introductorio, concretamente en las casillas 1353 y 1643 del listado de accionantes, y que en el auto admisorio no se los excluyó del extremo activo, como sí aconteció con otras dieciséis (16) personas46.
De este modo, aun cuando el a quo valoró estos elementos de prueba bajo el rótulo de atestación, lo cierto es que, por tratarse de accionantes, deberán apreciarse como declaraciones de parte (Arts. 198 a 205 CGP). Por otro lado, y en relación con el contenido de las declaraciones, aprecia esta Sala que el factor común que las caracteriza es el de la exposición de opiniones personales sobre lo acontecido; que los precarios hechos que refieren están huérfanos de material probatorio que permita su corroboración; que sus aserciones en relación con el reconocimiento del apoyo económico denotan desconocimiento del marco normativo que lo creó y reguló, y que, algunas de sus respuestas se apartan abiertamente de los hechos de la demanda.
En síntesis, son estos, medios de convicción que no presentan elementos de juicio que revistan utilidad para la resolución del asunto. Así las cosas, aunque en principio los demandantes fueron incluidos en el censo de afectados realizado por el municipio, de esta circunstancia no se sigue la condición de que todos sean DAMNIFICADOS DIRECTOS, requisito sine qua non para ser beneficiarios del apoyo económico en los términos de la Resolución 074 del 2011 y de la Circular del 16 de diciembre del 2011; de ahí que, como el grupo accionante no se encuentra en los presupuestos de hecho que le otorgaba la calidad de beneficiario del auxilio económico referido, solo queda por determinar si el colectivo sufrió discriminación alguna de la que se siga la afectación del derecho a la igualdad o al debido proceso alegada desde el escrito inicial y ratificada en la apelación. Al respecto, la parte actora no demostró que personas en su misma condición, es decir, que no hubieren acreditado el cumplimiento de los requisitos para ser calificadas como DAMNIFICADAS DIRECTAS, fueran beneficiarias del auxilio económico reclamado, motivo por el cual necesariamente se concluye que el colectivo tampoco recibió trato discriminatorio de los órganos demandados y, por ende, que no fue vulnerado su derecho a la igualdad.
Y con respecto al debido proceso, revisado el marco normativo que dispuso el apoyo económico, se advierte que el procedimiento se le asignó a los CLOPAD, Comité que para el caso del Municipio de San Bernardo del Viento surtió debidamente las fases asignadas y reportó la información requerida de modo oportuno; y, a la UNGRD, Unidad que al paso de convalidar los datos reportados por el municipio, realizó los pagos de los apoyos económicos a órdenes de quienes demostraron la condición de damnificados directos, motivo por el cual no se aprecia trasgresión al aludido precepto, pues la actuación se surtió en acatamiento de las disposiciones que regularon el trámite de reconocimiento y pago del subsidio.
En lo que concierne a los cargos de la alzada asociados a la supuesta imposición de una carga adicional a la dispuesta en la ley y a que el grupo accionante fue objeto de revictimización por medio del fallo apelado, no se aprecia que alguno de ellos prospere habida cuenta que justamente todo lo actuado devino del agotamiento de un procedimiento administrativo que fue surtido al tenor de las fases previstas por el Gobierno Nacional al momento de su confección, de ahí que no se aprecie que en sede administrativa o judicial se hayan impuesto cargas adicionales a las previstas en la normativa sobre la materia, ni que el fallo censurado contenga alguna consideración que haya agredido a los accionantes por lo acontecido o les haya exigido una carga adicional a las que ya detentaban por el mero hecho de aspirar a la ayuda estatal. 46 Folio 253 a 255 C.2.
Radicación número: 23001-23-33-000-2014-00161-01 (63826) Demandante: Edwin Guerrero Sermeño y otros 15 Finalmente, por su pertinencia, sea del caso traer a colación que esta Corporación se ha pronunciado en múltiples ocasiones sobre demandas en las que se ha reclamado el pago del auxilio creado mediante Resolución 074 de 2011, tal como así consta en varias sentencias de tutela y una de acción de grupo47.
Al respecto, se aprecia que, para resolver cada asunto el análisis hilvanado orbitó alrededor de la acreditación de la calidad de damnificado directo de cada accionante, de modo que la prueba de las afectaciones exigidas en la normativa sobre la materia prestó cardinal importancia para considerar si los actores detentaban el rótulo de damnificados directos, y dependiendo de aquello, se sustentaba el sentido de cada decisión; metodología que también se siguió en el sub examine. 3.3.5.
Conforme a lo expuesto, la Sala concluye que el representante del grupo, a quien incumbía probar el supuesto de hecho en que cimentó las pretensiones48, no aportó elementos de juicio para acreditar los elementos constitutivos de la responsabilidad del Estado, dado que no demostró la condición de damnificado directo de los demandantes ni comprobó la omisión de las cargas obligacionales de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres ni del Municipio de San Bernardo del Viento que contribuyeran al no pago de la ayuda humanitaria dispuesta por el Gobierno Nacional mediante Resolución 074 de 2011 y disposiciones concordantes.
Por estas razones, la Sala advierte que el problema jurídico halla respuesta negativa, motivo por el cual ante la ausencia de daño antijurídico confirmará la sentencia apelada que negó las súplicas de la demanda. 4. Costas De conformidad con el artículo 65 de la Ley 472 de 199849 y el artículo 365 del Código General del Proceso, en la presente providencia se impondrá la condena en costas a cargo de la parte vencida, es decir, a la parte demandante.
La Sala fijará las agencias en derecho correspondientes, para que se tengan en cuenta en la liquidación de costas, para el efecto, de conformidad con el numeral 4 del artículo 366 del Código General del Proceso, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales si las hubiere.
Se trata de un proceso con pretensiones equivalentes a DOS MIL OCHOCIENTOS CUARENTA Y OCHO MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS ($2.848.500.000,oo) asunto en el que la parte demandante resultó vencida en primera instancia50. Acerca de la gestión procesal se observa que la UNGRD y el municipio de San Bernardo del Viento estuvieron vinculados al trámite procesal y, por tanto, esta sola circunstancia y el hecho de tener un apoderado, conlleva una actividad de vigilancia del proceso que amerita reconocer agencias en derecho. 47 Al respecto, consultar: Consejo de Estado: Sección Segunda, acción de tutela con radicado 11001-03-15- 000-2012-00177-01 sentencia del 12 de agosto de 2012, radicado 47001-23-31-000-2012-00188-01 sentencia del 5 de julio de 2012, radicado 47001-23-31-000-2012-00188-01, sentencia del 18 de julio de 2012, radicado 47001-23-31-000-2012-00188-01 sentencia del 16 de agosto de 2012, radicado 47001-23-31-000-2012-00254-01 sentencia del 25 de julio de 2012;
Sección Cuarta, acción de tutela con radicado 25000-23-42-000-2013-05155- 01(AC), sentencia del 24 de octubre de 2013; Sección Cuarta, acción de tutela con radicado 25000-23-41-000- 2013-02048-01(AC), sentencia del 24 de octubre de 2013; y, Sección Tercera, Subsección A. Acción de grupo con radicado 73001-23-33-005-2016-00556-01, sentencia del 2 de julio de 2021 48 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 30 de septiembre de 2019, expediente. 46239.
“(…) según lo establecido en el artículo 177 del CPC {167 CGP} es al actor a quien le corresponde demostrar el hecho que pretende notar a su favor. No basta, entonces, para sustentar un cargo, hacer uso de referencias, sino acompañar las afirmaciones con la certeza derivada de los hechos probados, pues son estos los que permiten resolver en uno u otro sentido el fondo del asunto.”. 49 Artículo 65 de la Ley 472 de 1998.
“5. La liquidación de las costas a cargo de la parte vencida, teniendo en cuenta las expensas necesarias para la publicación del extracto de la sentencia”. 50 Folio 81 de la demanda. Radicación número: 23001-23-33-000-2014-00161-01 (63826) Demandante: Edwin Guerrero Sermeño y otros 16 A partir de lo considerado, se fijará por concepto de agencias en derecho el valor de un (1) salario mínimo legal mensual vigente a favor de cada una de las entidades públicas demandadas, remitiéndose para el efecto al artículo 3.2. del Acuerdo 1887 de 200351, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, que dispone la tarifa máxima de agencias en derecho, tratándose de acciones populares y de grupo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Córdoba el trece (13) de diciembre de dos mil dieciocho (2018), que negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Fijar como agencias en derecho en segunda instancia, la suma equivalente a un (1) S.M.M.L.V a favor de cada una de las entidades demandadas, valor que deberá incluirse en la liquidación de costas a cargo de la parte demandante.
TERCERO: En firme esta decisión, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, Notifíquese y Cúmplase, JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOZ NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado Firmado electrónicamente Magistrado Firmado electrónicamente VF OJMZ 51 Esta disposición fue derogada por el Acuerdo 10554 de 5 de agosto de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura; no obstante, resulta aplicable al caso concreto, en atención a la regla de transición que estableció esa última regulación, según se transcribe a continuación: “Artículo 7.
Vigencia. El presente acuerdo rige a partir de su publicación y se aplicará respecto de los procesos iniciados a partir de dicha fecha. Los comenzados antes se siguen regulando por los reglamentos anteriores sobre la materia, de manera especial los contenidos en los Acuerdos 1887 de 2003, 2222 de 2003 y 9943 de 2013 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura”.