CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D. C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 66001-23-33-000-2021-00385-01 (4979-2024) Demandante: María Elsy Ramírez Valencia Demandado: Hospital Santa Mónica de Dosquebradas E.S.E. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Relaciones laborales encubiertas Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 27 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que concedió parcialmente las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda1 1.1.1 Pretensiones La señora María Elsy Ramírez Valencia, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de obtener la nulidad del Oficio 282 de 2 de marzo de 2021, a través del cual el Hospital Santa Mónica de Dosquebradas E.S.E. negó el reconocimiento de una relación de trabajo subordinada.
A título de restablecimiento del derecho, pidió se declare que entre las partes existió una relación laboral entre el 1° de noviembre de 2002 y el 31 de enero de 2018 y se 1 Samai del Tribunal Administrativo de Risaralda, documento: 3_003ESCRITODEMANDA. Número Interno: 4979-2024 Demandante: María Elsy Ramírez Valencia Demandada: Hospital Santa Mónica de Dosquebradas E.S.E. 2 ordene el pago de la respectiva nivelación salarial respecto del empleo de auxiliar de enfermería, junto con las prestaciones sociales dejadas de percibir. 1.1.2 Hechos y omisiones La señora María Elsy Ramírez Valencia relata que prestó sus servicios como auxiliar de enfermería al Hospital Santa Mónica de Dosquebradas, entre el 1° de noviembre de 2002 y el 31 de enero de 2018, «[…] a través de contratos de prestación de servicios, cooperativas de trabajo asociado y de diversas empresas de servicios temporales».
Dice que las vinculaciones fueron sucesivas, habituales y sin interrupción, y las funciones confiadas estaban encaminadas al desarrollo directo de la misión de la entidad, cumplía el horario impuesto por la institución y no contaba con autonomía en el desarrollo de sus funciones. Expone que, el 17 de diciembre de 2020, presentó reclamación administrativa para obtener el reconocimiento de la existencia de la relación laboral subordinada y el pago de las correspondientes acreencias, negados a través del acto demandado. 1.1.3 Normas violadas y concepto de violación Refiere que se desconocieron las siguientes disposiciones: - Constitucionales o convencionales: artículos 13, 25, 53, 122 y 125 de la Constitución Política. - Legales o reglamentarias: Leyes 79 de 1988, 50 de 1990, 80 de 1993, 909 de y 2004; y los Decretos 4369 de 2006, 1466 de 2007 y 455 de 2006.
Sostuvo que el Hospital Santa Mónica trasgredió el principio de primacía de la realidad sobre las formas consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, ya que «[…] estuvo vinculada por más de 16 años a través de diversas cooperativas y empresas de servicios temporales, prestando sus servicios a favor de la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO HOSPITAL SANTA MÓNICA DE DOSQUEBRADAS en el cargo de auxiliar de enfermería, realizando todas las funciones propias del cargo, cumpliendo los horarios que le eran asignados por su verdadero empleador que era la ESE, asistiendo todos los días a las instalaciones del Hospital, recibiendo las órdenes de las jefes de enfermería de planta, pero devengando menos que un auxiliar de enfermería de planta de la ESE y sin derecho a ninguna prestación convencional», trato que no encuentra justificación constitucional Número Interno: 4979-2024 Demandante: María Elsy Ramírez Valencia Demandada: Hospital Santa Mónica de Dosquebradas E.S.E. 3 alguna.
Argumenta que las labores prestadas no pueden ser ejercidas con autonomía e independencia, recibió continuamente órdenes del personal de planta del Hospital y cumplía los turnos asignados, lo que demuestra que se encuentran presentes los elementos esenciales de toda relación de trabajo subordinada y que la administración utilizó intermediarios laborales y contratos administrativos de prestación de servicios con el fin de evitar el pago de las prestaciones sociales. 1.2 Contestación de la demanda2 La entidad accionada se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que «[…]no actúa como empleadora, pues la vinculación se da como trabajadora de una empresa de servicios temporales, figura totalmente lícita» en virtud de la cual «[…] la demandante simplemente cumplía con las labores que se comprometió a llevar a cabo con su real contratante en las instalaciones de la E.S.E HOSPITAL SANTA MÓNICA DE DOSQUEBRADAS».
Adujo que «[…] el hecho de que la auxiliar de enfermería preste sus servicios de forma personal, no es suficiente para manifestar que existe una relación laboral, pues no existe ni la subordinación, ni la dependencia, al punto que los horarios y turnos, hora de entrada y salida, eran libremente coordinadas por la aquí demandante y su real empleador y no con la E.S.E HOSPITAL SANTA MÓNICA DE DOSQUEBRADAS».
Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de infracción de disposiciones legales, cobro de lo no debido, imposibilidad de condenar a la E.S.E. Hospital Santa Mónica de Dosquebradas y prescripción. 1.3 La sentencia de primera instancia3 El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia de 27 de junio de 2024, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, oportunidad en la cual: i. Declaró la nulidad del acto ficto acusado; ii.
Declaró la prescripción «en relación con los períodos comprendidos entre el 16 de febrero de 2007 y el 30 de noviembre de 2014»; iii Ordenó el pago de las diferencias salariales y prestacionales «[…] entre los valores que fueron reconocidos y pagados […] en virtud de la vinculación como trabajadora en misión a través de terceros por los períodos 2 Samai del Tribunal Administrativo de Risaralda, documento: 13_013CONTESTACIONDEMANDA. 3 Samai del Tribunal Administrativo de Risaralda, documento: 048_049SENTENCIAPRIMERAINSTANCIA. Número Interno: 4979-2024 Demandante: María Elsy Ramírez Valencia Demandada: Hospital Santa Mónica de Dosquebradas E.S.E. 4 comprendidos entre el 16 de noviembre y el 31 de diciembre de 2016 y del 1º de marzo de 2017 al 31 de enero de 2018, en el cargo de auxiliar de enfermería, y las percibidas por el personal de planta de la demandada con cargo similar»; y (iv) dispuso que la accionada debería efectuar o completar los aportes al respectivo fondo de pensiones, para lo cual ordenó calcular las diferencias entre lo cotizado y lo que correspondía al cargo de auxiliar de enfermería de planta de la entidad, entre el 16 de febrero de 2007 y el 31 de enero de 2018, salvo las interrupciones ocurridas entre vinculaciones.
Como sustento de la decisión, advirtió que «[…] en virtud del principio de la primacía de la realidad, que en el presente caso existió una verdadera relación laboral entre la demandante y la entidad pública accionada, durante el tiempo en que la actora se desempeñó en misión como auxiliar de enfermería a través de unos terceros, para la demandada, donde concurrían los elementos esenciales de la relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y especialmente la subordinación».
En ese sentido, el Tribunal destacó que luego de valorar las certificaciones aportadas por la demandante y la declaración de parte y testimonios obtenidos, resulta claro que la señora Ramírez Valencia prestó sus servicios como auxiliar de enfermería bajo continua dependencia, con los elementos suministrados por el Hospital y en los turnos señalados por este, y bajo las directrices y orientaciones de jefes de enfermería y algunos médicos.
Sin embargo, pese a que la demandante enunció que prestó sus servicios al Hospital Santa Mónica de Dosquebradas entre el 1° de noviembre de 2002 y el 31 de enero de 2018, el Tribunal estableció que, de acuerdo con las pruebas recaudadas, esta solo logró demostrar que prestó sus servicios como auxiliar de enfermería de esa institución «[…] entre el 16 de febrero de 2007 y el 15 de julio de 2007, desde el 1º de enero de 2010 hasta el 6 de diciembre de 2010, del 1º de enero de 2011 al 31 de diciembre de 2011, del 1º de enero de 2012 al 19 de mayo de 2012, del 20 de mayo de 2012 al 5 de septiembre de 2012, del 6 de septiembre de 2012 al 16 de enero de 2013, del 17de enero de 2013 al 30 de noviembre de 2014, del 16 de noviembre de 2016 al 31 de diciembre de 2016 y del 1º de marzo de 2017 al 31 de enero de 2018».
Finalmente, dispuso no condenar en costas a la parte vencida. 1.4 El recurso de apelación4 Inconforme con la decisión de primera instancia, el Hospital Santa Mónica de Dosquebradas E.S.E. interpuso recurso de apelación, en el que expresó que «[…] cuando 4 Samai, índice 2, documento 6, archivo: 44. Número Interno: 4979-2024 Demandante: María Elsy Ramírez Valencia Demandada: Hospital Santa Mónica de Dosquebradas E.S.E. 5 se trata de servicios de salud y donde la vinculación es a través de contratos de prestación de servicios, no implican la imposibilidad de dar indicaciones y de coordinar los servicios, pues la subordinación implica muchas cosas más como lo son las potestades disciplinarias, el otorgamiento o no de vacaciones, permisos, imponer reglamentos y demás, cuestiones que dentro del proceso que nos ocupa no resultaron acreditados».
Adujo que «[…] si bien la demandante estaba sujeta, como se mencionó, a un horario y a prestar el servicio contratado en instalaciones y con elementos de la entidad condenada, se debía a que sus funciones eran del servicio de salud, circunstancias que implicaban que, si no fuese así, simplemente no podía desarrollar sus actividades como auxiliar de enfermería, pues no puede pasarse por alto que, lo que mediaba era el interés general de los pacientes, a los cuales se les debe dar una atención plena e integral en salud». 1.5 Trámite del recurso - Pronunciamientos sobre el recurso de apelación Con auto de 7 de octubre de 2024, el despachos sustanciador admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 y, al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, el proceso ingresó al Despacho para fallo el 7 de noviembre siguiente.
La parte demandante no se pronunció sobre la alzada. Asimismo, el Ministerio Público no emitió concepto. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Subsección es competente para conocer y decidir en segunda instancia este proceso, de conformidad con lo establecido en los artículos 125, 150, 243 y 247 del CPACA. De igual forma, cabe destacar qué, de conformidad con el artículo 3285 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente 5 «ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» Número Interno: 4979-2024 Demandante: María Elsy Ramírez Valencia Demandada: Hospital Santa Mónica de Dosquebradas E.S.E. 6 sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2 Problema jurídico En los términos del recurso de apelación presentado por la parte demandada, corresponde a la Sala establecer si hay lugar a la declaratoria de existencia de una relación laboral subordinada entre la señora María Elsy Ramírez Valencia y el Hospital Santa Mónica de Dosquebradas E.S.E., con fundamento en las funciones que desempeñó como auxiliar de enfermería y para las que fue vinculada a través de contratos de prestación de servicios, cooperativas de trabajo asociado y empresas de servicios temporales, o si, por el contrario, al celebrar y dar ejecución a dichas vinculaciones, la entidad accionada dio cumplimiento a la normativa aplicable.
Para resolver el anterior problema jurídico, la Sala desarrollará los siguientes temas: 2.3 Marco normativo y jurisprudencial del contrato realidad; 2.4 Pruebas recaudadas y 2.5 Caso concreto. 2.3 Marco normativo y jurisprudencial del contrato realidad En principio, cabe precisar que, respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: «Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos general relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.» Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.
Número Interno: 4979-2024 Demandante: María Elsy Ramírez Valencia Demandada: Hospital Santa Mónica de Dosquebradas E.S.E. 7 Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso […] general relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: «Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.» Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 19686, «[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil […]», dispone: 6 Modificado por el Decreto 3074 del mismo año. Número Interno: 4979-2024 Demandante: María Elsy Ramírez Valencia Demandada: Hospital Santa Mónica de Dosquebradas E.S.E. 8 «Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.
Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratadas por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones.» La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-614 de 2009, al señalar que la permanencia, entre otros criterios, es un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.
En esa oportunidad, la Corte expuso: «La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.» De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la Número Interno: 4979-2024 Demandante: María Elsy Ramírez Valencia Demandada: Hospital Santa Mónica de Dosquebradas E.S.E. 9 prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales7.
De igual manera, la subsección B de esta sección segunda8 recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo; (ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculada bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine. 2.4 Medios de prueba 7 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01 (202-10). 8 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23-33-000-2012-00020- 01 (316-2014).
Número Interno: 4979-2024 Demandante: María Elsy Ramírez Valencia Demandada: Hospital Santa Mónica de Dosquebradas E.S.E. 10 A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento, en atención al material probatorio traído al plenario, por lo que se destaca: 2.4.1 Aportadas por la demandante9 a. Reporte de semanas cotizadas por la señora María Elsy Ramírez Valencia a Colpensiones. b. Historial de aportes efectuado por la demandante a Saludcoop EPS y Cafesalud EPS. c. Certificación sobre los salarios y prestaciones previstos para el cargo de auxiliar de enfermería para los años 2002 a 2018. d. Certificación sobre contratos celebrados entre el Hospital y empresas de servicios temporales y cooperativas de trabajo asociado. e. Certificación expedida por Seleccionemos de Colombia SAS, en la que costa que la demandante se desempeñó como auxiliar de enfermería entre el 16 de febrero y el 15 de julio de 2007. f. Certificación expedida por la Fundación Salud y Bienestar UT, en la que costa que la demandante se desempeñó como auxiliar de enfermería entre el 1° de enero y el 6 de diciembre de 2010. g. Certificación sobre los servicios prestados por la accionante como auxiliar de enfermería entre el 1° de enero de 2011 y el 31 de diciembre de 2011, expedida por la Fundación Salud y Bienestar UT. h. Certificación expedida por la Cooperativa de Trabajo Asociado Multifuncional de Servicios Profesionales, en la que costa que la demandante se desempeñó como auxiliar de enfermería entre el 1° de enero y el 19 de mayo de 2012. i. Certificación expedida por la empresa de servicios temporales Temporales de Occidente SAS, en la que costa que la demandante se desempeñó como auxiliar de enfermería entre el 20 de mayo y el 5 de septiembre de 2012. j. Certificación expedida por Centros de Empleos Temporales Etemco SAS, en la que costa que la demandante se desempeñó como auxiliar de enfermería entre el 6 de septiembre de 2012 y el 16 de enero de 2013. k. Certificación expedida por Servitemporales, en la que costa que la demandante se desempeñó como auxiliar de enfermería entre el 17 de enero de 2013 y el 30 de noviembre de 2014. 9 Samai del Tribunal Administrativo de Risaralda, documento: 3_003ESCRITODEMANDA.
Número Interno: 4979-2024 Demandante: María Elsy Ramírez Valencia Demandada: Hospital Santa Mónica de Dosquebradas E.S.E. 11 l. Contrato celebrado entre la demandante y Resultados y Beneficios Temporales SAS, para desempeñar el empleo de auxiliar de enfermería entre el 16 de noviembre de 2016 y el 31 de diciembre de 2016. m. Certificación expedida por Misión Plus S.A.S., en la que costa que la demandante se desempeñó como auxiliar de enfermería entre el 1° de marzo de 2017 y el 31 de enero de 2018. n. Reclamación de 17 de diciembre de 2020, a través de la cual la accionante solicitó de la demandada el reconocimiento de una relación de trabajo subordinada entre el 1° de noviembre de 2002 y el 31 de enero de 2018, y el pago de los respectivos emolumentos laborales. o. Oficio 282 de 2 de marzo de 2021, en el que, el Hospital Santa Mónica de Dosquebradas negó la petición anterior. p. Contratos de «[c]ompraventa de servicios de personal» celebrados entre el Hospital demandado y Misión Plus S.A.S., ejecutados entre el 1° de marzo y el 31 de julio de 2017. q. Testimonio de Laura Arcila Restrepo, quien trabajó en el Hospital entre 2016 y 2020 y manifestó que conoció a la demandante porque se desempeñaba como auxiliar de enfermería en la entidad demandada y prestaba servicios de apoyo en consulta externa.
Dijo que la accionante recibía órdenes de las enfermeras jefe, quienes distribuían las tareas y los turnos a cubrir. r. Testimonio de Pamela Otero Muñoz, quien trabajó en el Hospital entre 2007 y 2008, y conoció a la accionante porque se desempeñaba como auxiliar de enfermería en el servicio de urgencias de dicha institución. Expresó que la demandante recibía órdenes para realizar sus tareas y cumplía los turnos asignados por la entidad. s. Testimonio de Diana Patricia Marín que adujo que conoció a la demandante porque coincidió con ella en el Hospital entre 2002 y 2017.
Aseveró que la accionante prestaba sus servicios como auxiliar de enfermería durante los turnos señalados por el Hospital. Dijo que las cooperativas y empresas de servicios temporales no hacían presencia en el Hospital y la demandante recibía órdenes de la jefe inmediata que estuviera en servicio. t. Testimonio de Ramón Antonio Oviedo Ramírez, quien adujo que es sobrino de la accionante y trabajó con ella en el Hospital entre 2007 y 2008, cuando ella prestaba sus servicios como auxiliar de enfermería. u. Interrogatorio de parte de la señora María Elsy Ramírez Valencia, que adujo que prestó sus servicios como auxiliar de enfermería en el Hospital entre 2002 y 2018, Número Interno: 4979-2024 Demandante: María Elsy Ramírez Valencia Demandada: Hospital Santa Mónica de Dosquebradas E.S.E. 12 con los elementos asignados por este y durante los turnos que le señalaba la entidad.
Advirtió que siempre había una enfermera jefe que disponía las labores y actividades, indicó que recibía uniformes y blusa de bioseguridad. 2.5 Caso concreto La señora María Elsy Ramírez Valencia pretende obtener la declaración de existencia de una relación de trabajo subordinada con la Administración, con ocasión de los servicios que prestó al Hospital Santa Mónica de Dosquebradas E.S.E. entre el 1° de noviembre de 2002 y el 31 de enero de 2018, bajo la modalidad de contratación administrativa de prestación de servicios, empresas de servicios temporales y cooperativas de trabajo asociado.
Como consecuencia de lo anterior, persiguen el pago de las respectivas nivelaciones salariales y prestacionales, conforme a las funciones realizadas. Por su parte, el Hospital Santa Mónica de Dosquebradas E.S.E. asegura que la modalidad de vinculación utilizada se encuentra conforme a derecho, y nunca se generó el vínculo laboral que alega la parte actora.
Planteado el objeto y alcance del litigio, y a partir de las pruebas recaudadas en el expediente, procede la Sala a efectuar el análisis crítico que corresponde, para lo cual, empieza por señalar que, de acuerdo con los hechos expuestos en la demanda y la respuesta a los mismos dada por el Hospital, no existe controversia alguna en cuanto a la prestación personal del servicio por parte de la señora María Elsy Ramírez Valencia y la contraprestación que recibía por esa actividad, aunque únicamente en los lapsos identificados por el Tribunal Administrativo de Risaralda.
En efecto, una vez revisado el expediente y los medios de prueba aportados, es posible concluir la prestación personal y remuneración del servicio de la demandante al Hospital, a través de vinculaciones adelantadas con múltiples cooperativas de trabajo asociado y empresas de servicios temporales, durante los lapsos que siguen: Entidad intermediadora Inicio (dd/mm/aa) Finalización (dd/mm/aa) Días calendario transcurridos entre contratos Días hábiles transcurridos entre contratos Seleccionemos de Colombia 16/02/2007 15/07/2007 n/a n/a Fundación Salud y Bienestar UT 1/01/2010 6/12/2010 900 Interrupción mayor a 30 días hábiles Fundación Salud y Bienestar UT 1/01/2011 31/12/2011 25 Sin interrupción Número Interno: 4979-2024 Demandante: María Elsy Ramírez Valencia Demandada: Hospital Santa Mónica de Dosquebradas E.S.E. 13 Multifucnional de Servicios Profesionales 1/01/2012 19/05/2012 0 Sin interrupción Temporales de Occidente SAS 20/05/2012 5/09/2012 0 Sin interrupción Etemco SAS 6/09/2012 16/01/2013 0 Interrupción mayor a 30 días hábiles Servitemporales 17/01/2013 30/11/2014 0 Sin interrupción Resultados y Beneficios Temporales SAS 16/11/2016 31/12/2016 716 Interrupción mayor a 30 días hábiles Misión Plus SAS 1/03/2017 31/01/2018 59 41 Así entonces, resulta cierto que la accionante estuvo vinculada al Hospital Santa Mónica de Dosquebradas por intermedio de varias empresas de servicios temporales y cooperativas de trabajo asociado entre el 16 de febrero de 2007 y el 31 de enero de 2018, y que, según los documentos obrantes en el expediente y los testimonios recaudados, fungió como auxiliar de enfermería y recibió pagos de forma mensual, en contraprestación por los servicios prestados.
Establecido lo anterior, se encamina la Subsección al estudio del elemento de continua subordinación o dependencia, para lo cual empieza por señalar que todas las vinculaciones tuvieron como objeto la ejecución de labores como auxiliar de enfermería. Al respecto, se tiene que la normativa que define la naturaleza jurídica de las empresas sociales del Estado impone concluir que las funciones desempeñadas por la accionante, en su condición de auxiliar de enfermería corresponden, a no dudarlo, al objeto misional de la entidad demandada.
Por ende, es claro que se trata de actividades misionales permanentes, dado que componen elementos fundamentales en la estructura de dichas instituciones. La condición de los ámbitos funcionales asignados a la demandante permite ver que no contaban con autonomía técnica, pues sus labores responden a la necesidad de ejecución de procedimientos clínicos previamente prescritos por los médicos generales y especialistas tratantes, que como es natural, constituía el marco restringido de acción de su desempeño, sin que tuvieran opción de emprender acciones de manera libre en uso de su arbitrio.
Sobre el particular, esta Corporación10 ha aceptado que el elemento de subordinación en la vinculación de auxiliares de enfermería subyace del objeto mismo y las funciones 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B; sentencia de 26 de junio de 2020; expediente núm. 50001-23-33-000-2014-00141-01(4594-17);
C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Número Interno: 4979-2024 Demandante: María Elsy Ramírez Valencia Demandada: Hospital Santa Mónica de Dosquebradas E.S.E. 14 pactadas, dado que tal oficio es desarrollado bajo órdenes de superiores en el desarrollo de su labor, así: «28. De tal manera, en cuanto al estudio de los elementos fundantes de la relación laboral y de acuerdo a que las partes no divergen de la (i) prestación del servicio, ni de la (ii) remuneración del mismo; determinar si la labor se ejecutó de forma subordinada será determinante para aclarar el litigio, y se encuentra que este aspecto se afirma por sí mismo, en el objeto y las funciones transcritas de los contratos, como de otras especificidades determinadas en los mismos, atiéndase a que se escribe que las funciones deberán ser desarrolladas “estrictamente con los turnos prefijados para cumplir con el objeto de esta OPS”, sin “abandonar el servicio donde este desarrollando las actividades inherentes al objeto de este contrato hasta tanto no haya terminado el turno prefijado” y “al momento para el cual podrá ausentarse de la institución so pena de imponer las multas del caso”, entre otros.
Cierto resulta entonces, que probados resultan los elementos de una verdadera relación laboral atendiendo a los principios de la sana crítica al revisar el caudal probatorio obrante, siendo incuestionable (i) que existió el ánimo permanente de contratar a la actora por parte de la entidad accionada, al reflejarse la continuada y atemporal contratación descrita, atendiendo a que las funciones desarrolladas son de (ii) la naturaleza de la entidad demandada, y fueron desarrolladas de forma (iii) subordinada, como lo es para una AUXILIAR DE ENFERMERÍA, que se encuentra bajo las órdenes de superiores en el desarrollo de su labor.
(…)» Asimismo, esta Colegiatura ha establecido una suerte de presunción del elemento de subordinación en la prestación de servicios de enfermería11, en los siguientes términos: «c) Subordinación y dependencia. Respecto de este elemento de la relación laboral, en lo que tiene con la función desempeñada por las enfermeras, esta corporación ha sostenido que se presume, pues no es posible hablar de autonomía cuando se trate de una enfermera jefe, como quiera que «esta no puede definir en qué lugar presta sus servicios ni en que horario, es más, su labor de coordinación de las demás enfermeras y la obligación de suministro de medicación y vigilancia de los pacientes no puede ser suspendida sino por justa causa, previamente informada, pues pondría en riesgo la prestación del servicio de salud, o sea, que existe una relación de subordinación»12 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 18 de julio de 2018; expediente núm. 52001-23-31-000-2011-00207-01(0501-17);
C.P. William Hernández Gómez. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 3 de junio de 2010. Expediente: 250002325000200204144 01 (2384-2007). Actor: María Amelia Arboleda Ocampo. Número Interno: 4979-2024 Demandante: María Elsy Ramírez Valencia Demandada: Hospital Santa Mónica de Dosquebradas E.S.E. 15 En efecto, dicha presunción existe en atención a que por regla general se debe tener en cuenta que a los médicos les corresponde direccionar a las enfermeras y emitir órdenes tendientes a que estas ejecuten un cuidado particular a cada paciente en los centros de salud, pues las dolencias, medicamentos y tratamientos varían en cada uno de ellos; lo que significa que, entre médicos y enfermeras hay más que una coordinación de actividades.
Empero, esto no impide que en algunos casos las enfermeras puedan actuar de manera independiente, situación que deberá probar la entidad demandada a fin de desvirtuar la aludida presunción.13 En estos términos, es viable colegir que la labor de las enfermeras por regla general se enmarca en una verdadera relación laboral.» De manera que, el ejercicio de la labor de enfermería, en tratándose de auxiliares y profesionales en enfermería, tiene vocación de subordinación cuando aquel servicio es prestado en una institución que impone labores y actividades que se encuentran inexorablemente atadas a los conceptos que emitan los respectivos médicos tratantes y autoridades administrativas.
Dicha conclusión, sin embargo, no supone la inaplicación del principio de necesidad de la prueba consagrado en el artículo 164 del Código General del Proceso, en virtud del cual «[t]oda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso», toda vez que atañe a la parte interesada probar los elementos de la relación laboral, para que el operador judicial logre establecer si la mencionada presunción puede ser aprovechada.
En ese sentido, se destaca que las declaraciones recaudadas fueron coincidentes en señalar que la demandante recibía órdenes de las jefes de enfermería, efectuaba los procedimientos clínicos prescritos a los pacientes, prestaba asistencia en los procedimientos médicos y cumplía el horario señalado por el Hospital. Siendo así, la Sala encuentra probado el ejercicio continuamente subordinado y dependiente de las funciones de auxiliar de enfermería ejercida por la señora María Elsy Ramírez Valencia, lo que, sumado a los elementos de prestación personal del servicio y remuneración previamente decantados, impone concluir, tal como lo afirmó el Tribunal Administrativo de Risaralda, que entre ella y la Administración existieron sendas 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 21 de abril de 2016.
Radicación: 13001 23 31 000 2012 00233 01 (2820-2014). Actor: Luz Elvira Montes Díaz. Demandado: Nación, Ministerio De Defensa Nacional, Policía Nacional. Número Interno: 4979-2024 Demandante: María Elsy Ramírez Valencia Demandada: Hospital Santa Mónica de Dosquebradas E.S.E. 16 relaciones laborales subordinadas, entre: (i) el 16 de febrero y el 15 de julio de 2007;
(ii) el 1° de enero y el 6 de diciembre de 2010; (iii) el 1° de enero de 2011 y el 30 de noviembre de 2014; (iv) el 16 de noviembre y el 31 de diciembre de 2016; y (v) el 1° de marzo de 2017 y el 31 de enero de 2018. Finalmente, en lo atinente a la extinción de los derechos que se derivan de la declaratoria de existencia de la relación laboral, en la sentencia de unificación de 25 de agosto de 201614, esta Sección estimó: «quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual (…) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad» [se resalta].
Ahora bien, en la mencionada sentencia del 9 de septiembre de 202115 de la Sección Segunda de esta Corporación, sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, se determinó que la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de comprobar si se presentó o no solución de continuidad en la relación laboral declarada.
En ese sentido, se reitera que la Sala consideró adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de examinar si hubo o no la ruptura del vínculo que se reputa laboral.
Bajo esa perspectiva, observa la Sala que la accionante prestó sus servicios así: Inicio (dd/mm/aa) Finalización (dd/mm/aa) Días calendario transcurridos entre contratos Días hábiles transcurridos entre contratos 16/02/2007 15/07/2007 n/a n/a 14 Expediente 23001-23-33-000-2013-00260-01 (88-2015), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. 15 Expediente 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-16), C. P. Rafael Francisco Suárez Vargas.
Número Interno: 4979-2024 Demandante: María Elsy Ramírez Valencia Demandada: Hospital Santa Mónica de Dosquebradas E.S.E. 17 1/01/2010 6/12/2010 900 Interrupción mayor a 30 días hábiles 1/01/2011 31/12/2011 25 Sin interrupción 1/01/2012 19/05/2012 0 Sin interrupción 20/05/2012 5/09/2012 0 Sin interrupción 6/09/2012 16/01/2013 0 Interrupción mayor a 30 días hábiles 17/01/2013 30/11/2014 0 Sin interrupción 16/11/2016 31/12/2016 716 Interrupción mayor a 30 días hábiles 1/03/2017 31/01/2018 59 41 Por consiguiente, el Tribunal debió reconocer los emolumentos económicos propios de una relación laboral durante el interregno comprendido entre el 1° de marzo de 2017 y el 31 de enero de 2018, en vista que la reclamación se formuló el 17 de diciembre de 2020.
No obstante, frente a la prescripción, esa Colegiatura consideró: «En tal virtud, la parte actora contaba con el término de 3 años para elevar la petición de reconocimiento de sus derechos laborales ante la administración, al vencimiento de cada uno de los períodos (4) en que se produjo la ruptura del vínculo laboral fuere por interrupción o por su finalización, dadas las interrupciones significativas aquí advertidas, sobre lo cual estima la Sala que operó en forma parcial el fenómeno prescriptivo frente a las relaciones laborales referidas en los dos periodos iniciales, pues la demandante no presentó reclamación dentro de los 3 años siguientes a la culminación de los lapsos allí comprendidos, tal como se explicó, por lo que en tales términos procede declarar probada parcialmente la excepción de prescripción extintiva del derecho formulada por la entidad demandada, frente a los períodos comprendidos del 16 de febrero de 2007 al 30 de noviembre de 2014, por lo que queda claro que la accionante tiene derecho al reconocimiento y pago de los emolumentos laborales que se precisarán en capítulo que sigue, derivadas del vínculo que sostuvo con la entidad demandada, como trabajadora en misión, solo por los períodos comprendidos entre el 16 de noviembre de 2016 y el 31 de diciembre de 2016 y del 1º de marzo de 2017 al 31 de enero de 2018, por haberse presentado la reclamación dentro de los 3 años siguientes a la finalización de dicho período de vinculación. Ahora, si bien en el presente asunto y dentro del período que se considera a salvo del fenómeno de la prescripción, se acredita de igual modo una interrupción superior a los 30 días hábiles a que alude la última sentencia de unificación citada (de 41 días específicamente) en períodos anteriores a los tres años de la finalización definitiva del vínculo laboral (31 de enero de 2018) -referente al término de la vinculación que culminó el 31 de diciembre de 2016, e inició la siguiente el día 1º de marzo de 2017, considera esta Corporación Judicial que tal interrupción no tiene la entidad suficiente para generar solución de continuidad en la duración de la relación laboral, de acuerdo con las circunstancias del asunto debatido y a la luz de los elementos de prueba allegados al plenario, por cuanto que en este caso particular, las características propias del empleo de la demandante (auxiliar de enfermería) y la consistencia y permanencia del vínculo laboral que sostuvo con el ente hospitalario demandado por varios años -según lo acreditado entre el 2007 y el 2018-, permiten concluir que el mentado lapso Número Interno: 4979-2024 Demandante: María Elsy Ramírez Valencia Demandada: Hospital Santa Mónica de Dosquebradas E.S.E. 18 entre una vinculación y otra, no alcanza a generar un rompimiento del vínculo laboral, cuando además por las fechas en que se presentó la misma, específicamente para los meses de enero y febrero de 2017, viable es considerar que se debía ese tiempo de interrupción al requerido por la entidad para la realización de trámites de índole presupuestal y contractual y/o administrativo de la entidad accionada con la empresa de servicios temporales a través de la cual se proveían los servicios por parte de la actora; y, por tanto, se infiere que se trata de circunstancias especiales que por esa misma razón se encuentran justificadas para la entidad, sin que, por modo alguno, pueda trasladarse al trabajador un efecto en detrimento de sus derechos laborales surgidos del contrato realidad» En tal virtud, señaló que ordenaría el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales «[…] entre el 16 de noviembre de 2016 y el 31 de diciembre de 2016 y entre el 1º de marzo de 2017 y el 31 de enero de 2018», disposición que incluyó en los numerales «2.» y «4.» de la parte resolutiva de la sentencia impugnada.
Vista la motivación y lo decidido en cuanto a la prescripción, para la Sala no resulta claro que la interrupción de 41 días hábiles señalada por el Tribunal resulte excusable para el cómputo de la prescripción, en la medida que no se encuentra fundada en ninguna prueba aportada al expediente ni fue justificada de algún modo por la accionante.
Por consiguiente, como el estudio efectuado por esta Corporación reveló que el comentado instituto jurídico-procesal cobró sus efectos respecto de los emolumentos causados con anterioridad al 1° de marzo de 2017, efectuará las modificaciones pertinentes en orden a establecer que solo deben ser reconocidas las diferencias salariales y prestaciones causadas entre el 1° de marzo de 2017 y el 31 de enero de 2018, por prescripción. Como consecuencia de lo anterior y dado que los argumentos contenidos en la alzada no resultan suficientes para desvirtuar lo decidido en primera instancia respecto de la existencia de la relación laboral subordinadas antes advertida, la Sala confirmará parcialmente el fallo impugnado, tal como será dispuesto en la parte resolutiva de esta sentencia 2.6 Sobre la condena en costas Número Interno: 4979-2024 Demandante: María Elsy Ramírez Valencia Demandada: Hospital Santa Mónica de Dosquebradas E.S.E. 19 No habrá lugar a condena en costas por no reunirse los presupuestos exigidos en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 365 del Código General del Proceso.
III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR parcialmente la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 27 de junio de 2024, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: MODIFICAR los numerales «2.» y «4.» de la parte resolutiva de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 27 de junio de 2024, que quedará así: «2. DECLÁRASE PROBADA PARCIALMENTE LA EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN formulada por el ente accionado, en relación con las diferencias salariales y prestacionales causadas con anterioridad al 1° de marzo de 2017, de conformidad con lo argumentado en la parte motiva de este fallo.
Lo anterior, sin perjuicio de la imprescriptibilidad de los aportes al sistema general de pensiones que deban ser efectuados o adicionados por concepto de los períodos efectivamente laborados por la demandante, según corresponda.» «4. Como consecuencia de la anterior declaración y, a título de restablecimiento del derecho, SE CONDENA a la ESE Hospital Santa Mónica de Dosquebradas a pagar en favor de la señora María Elsy Ramírez Valencia, las diferencias prestacionales entre los valores que fueron reconocidos y pagados en favor de la mentada señora en virtud de la vinculación como trabajadora en misión a través de terceros por el período comprendido entre el 1° de marzo de 2017 y el 31 de enero de 2018, en el cargo de auxiliar de enfermería, y las percibidas por el personal de planta de la demandada con cargo similar (auxiliar de enfermería) y que no fueron cubiertas por el tercero empleador; igualmente, CONDÉNASE a la misma entidad accionada, al pago de las diferencias salariales que resulten entre lo que recibió la demandante por concepto de salarios, y lo que debió recibir en el cargo de auxiliar de enfermería, de acuerdo con la asignación que corresponde a dicho cargo en la planta de personal de la entidad demandada, en el mismo período que ha quedado señalado en este Número Interno: 4979-2024 Demandante: María Elsy Ramírez Valencia Demandada: Hospital Santa Mónica de Dosquebradas E.S.E. 20 numeral; y solo en caso de no existir dicho cargo en planta, se tendrá como base los salarios pactados en los contratos de trabajo celebrados para la actividad en misión, todo dentro del marco de las consideraciones del presente proveído.» TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones y constancias de rigor. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Con aclaración de voto Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.