CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintinueve (29) de junio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia de 10 de junio de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho y, en consecuencia, negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control. El señor Sergio Alberto Castiblanco Silva, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el municipio de Soledad (Atlántico), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de «[…] los actos administrativos negativos presuntos o fictos producidos por la omisión de la Alcaldía Municipal de Soledad (Atlántico) en dar respuesta a las peticiones formuladas por el demandante, […] los días 24 de julio de 2009, 26 de abril de 2010, 21 de diciembre de 2011 y 17 de mayo de 2012, mediante las cuales se solicitó el pago de los días de salario causados con ocasión de la sanción moratoria a imponerse por no pagar de manera oportuna las cesantías definitivas reconocidas en la Resolución No. 0288 del 12 de mayo de 2012» (sic).
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene al accionado pagar «[…] la suma de Doscientos Cuarenta y Nueve Millones Quinientos Cuarenta y Dos Mil Doscientos Veinte Pesos M/CTE ($249.542.220), por concepto de la sanción moratoria consagrada en la Ley 1071 de 2006, por el retardo de 1.545 días en el pago oportuno de las cesantías definitivas, contados a partir del día 11 de agosto de 2008, hasta cuando se efectuó el pago de dicha prestación, esto es, el día 24 de diciembre de 2012» (sic); indexar las sumas adeudadas y dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA.
Por último, se condene en costas al demandado. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el accionante que laboró como «Secretario de Despacho adscrito a la Secretaría de Gobierno» de Soledad entre el 10 de agosto de 2006 y el 17 de enero de 2008, y por medio de Resolución 288 de 12 de mayo del último año, el aludido ente territorial le reconoció, por concepto de cesantías definitivas, «$6’972,122, que sumado a los intereses […] por valor de $39.509, arrojó un total de $7’011.631», pero fueron canceladas hasta el «24 de diciembre de 2012», después de reclamar su pago con la respectiva sanción moratoria el 24 de julio y 27 de noviembre de 2009, 26 de abril de 2010, 21 de diciembre de 2011 y 17 de mayo de 2012, en «[…] suma de $10'963.331.
Es decir, que la entidad territorial cumplió su obligación de pago de la liquidación contenida en la Resolución No. 0288 del 12 de mayo de 2008, después de cinco (5) años, transcurridos desde la desvinculación del convocante, ocurrida el 17 de enero de 2008» (sic), «[n]o obstante, […] no canceló lo correspondiente a la sanción moratoria causada […] por la omisión en el pago oportuno de sus cesantías, razón por la cual esta sanción se siguió generando hasta la fecha de cancelación de esta prestación, es decir, el 24 de diciembre de 2012, sin que a la fecha se tenga una respuesta efectiva por parte de esa entidad territorial sobre ese pago» (sic). 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos censurados los artículos 11, 13, 25, 29, 31, 51, 53, 90, 125 y 345 de la Constitución Política; 99 de la Ley 50 de 1990 y 1 a 4 de la Ley 244 de 1995. Arguye que la Administración le concedió «[…] sus cesantías definitivas mediante la Resolución No. 0288 del 12 de mayo de 2008, por el período laborado entre el día 10 de agosto de 2006 hasta el 17 de enero de 2008; acto administrativo que le fue notificado el día 4 de julio de 2008, y a partir de esta fecha la administración omitió de manera permanente su obligación de pago de las acreencias reconocidas […]» (sic) y «[…] lo hizo después de cuatro (4) años, transcurridos hasta el día 24 de diciembre de 2012.
Entonces, hasta esta fecha se causó la sanción moratoria consagrada en el parágrafo del artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, consistente en un día de salario por cada día de retardo hasta el pago efectivo de las cesantías» (sic). Asevera que «[l]a inexistencia de la prescripción de la acreencia reclamada […] se fundamenta en dos razones distintas que operaron de manera conjunta pero independiente en el presente asunto, que son: (a) Suspensión de la prescripción por virtud de lo establecido en el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999, y (b) Suspensión de la prescripción por virtud de lo establecido en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo e interrupción por el artículo 94 de la Ley 1564 de 2012 Código General del Proceso» (sic). 1.5 Contestación de la demanda.
La entidad accionada, por intermedio de apoderada, se opuso a las súplicas del medio de control, se pronunció en relación con los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos y otros no; planteó las excepciones denominadas inepta demanda por no acusar el acto que definió la situación jurídica particular con la cual se presenta inconformidad, prescripción, caducidad del medio de control e inexistencia de la obligación. Asegura que el demandante debió demandar el acto administrativo que define su situación jurídica y no unos presuntos actos fictos, es decir, aquel que reconoció sus prestaciones definitivas y denegó el pago de la sanción moratoria y, «[…] si en gracia de discusión se insistiera en el estudio de lo planteado[,] la presente demanda se torna inepta ya que al tener conocimiento el accionante del acuerdo de reestructuración de pasivos en el que se encuentra incurso [ese ente territorial] debió no solo procurar ser incluido dentro de dicho acuerdo, sino también, presentar recursos frente al acto que reconoció y negó acreencias al interior del mismo.
Acto que en todo caso, sería el que realmente definiría su situación jurídica y que en este caso está contenido en la Resolución No, 00648 de 3 de diciembre de 2012» (sic). 1.6 Providencia apelada. El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia de 10 de junio de 2022, declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho y, en consecuencia, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] en el presente asunto, la parte interesada pese a haber reclamado directamente el reconocimiento del derecho al pago de salarios moratorios debió incoar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho dentro de los tres (3) años, contados a partir de la data de la presentación de esa reclamación, pues de lo contrario se extingue el derecho, como en efecto ocurrió en este caso, debiéndose declarar probada la excepción de prescripción propuesta por el municipio de Soledad» (sic). 1.7 Recurso de apelación. Inconforme con el anterior fallo, por conducto de apoderado, el actor interpuso recurso de apelación, al estimar que «EL JUEZ DE PRIMERA INSTANCIA PASÓ POR ALTO LA INTERRUPCIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN REGLADA EN EL ART. 94 DEL CGP EN DETRIMENTO DE [SUS] DERECHOS LABORALES-CONSTITUCIONALES […]» (sic), pues no tuvo en cuenta que «el día 24 de enero de 2010 […] interrumpió la prescripción con la presentación de una demanda, cuyo conocimiento estuvo a cargo del Juez 1° Civil del Circuito de Soledad (Atlántico), y cuyo proceso terminó el día 19 de diciembre de 2012, “por encontrarse el ente demandado en Ley 550 de 1999» (sic); y, por ende, «[…] INCURRIÓ EN UN EVIDENTE DEFECTO FÁCTICO AL PROFERIR SU SENTENCIA ABSTENIÉNDOSE DE VALORAR PRUEBAS DOCUMENTALES CON LAS CUALES SU DECISIÓN HUBIERA SIDO DIFERENTE», «[…] en la medida que, omitió sin ninguna justificación la valoración de las pruebas documentales anejas a folios 48 al 55 del expediente digital, que daban cuenta en GRADO DE CERTEZA de la interposición, suspensión y terminación de la demanda que promovió el demandante en procura del pago de la sanción moratoria que le adeudaba y le sigue adeudando el ente territorial demandado, en claro detrimento de los derechos CONSTITUCIONALES» (sic para toda la cita).
Sostiene que, en esa medida, el Tribunal de instancia no tuvo en cuenta los precedentes judiciales proferidos por esta subsección en las sentencias de «28 de octubre de 2021 dentro del radicado No.: 41001-23-33-000-2014-00556-01(4108-19)» y de «25 de noviembre de 2021, dentro del radicado No. 08001-23-33-000-2011- 00739-01(0375-15)», en los que «evidencia situaciones al interior de la administración que son determinantes para la ocurrencia y prolongación en el tiempo de la sanción moratoria, permitiendo una real y desmedida afectación del erario, cuando por definición lo correcto debiera ser la gestión administrativa y presupuestal de las autoridades para el pago oportuno de las cesantías reconocidas a sus servidores» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 13 de octubre de 2022 y admitido por esta Corporación a través de auto de 21 de marzo de 2023, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem las partes se pronunciaron. 2.1 Parte demandada.
El ente territorial accionado, mediante apoderada, itera los argumentos del escrito de contestación del libelo introductorio y menciona que «[d]e conformidad con los documentos aportados, se tiene que, en el caso bajo estudio, el acto que reconoció las cesantías al accionante, esto es, la Resolución No. 0288 del 12 de mayo de 2008, quedó en firme el día 4 de julio de 2008, lo que quiere decir que los derechos reconocidos en dicha resolución debían accionarse a más tardar el 4 de julio de 2011 y si bien el demandante interrumpió el termino de prescripción, por medio de reclamación administrativa del 24 de julio de 2009, esta interrupción solo opero por 3 años a partir de dicha fecha […]» (sic para toda la cita). 2.2 Parte actora.
Por medio de apoderado, insiste en los reparos de la apelación y concluye que «[…] resulta evidente la demostración de los motivos de inconformismo achacados contra el fallo de primera instancia, en atención a la constatación de los cargos de violación enrostrados contra los actos administrativos enjuiciados, por lo cual [pide] REVOCAR la sentencia apelada y accediendo a todas y cada una de las súplicas de la demanda […]» (sic).
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al accionante le asiste o no el derecho al reconocimiento de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias, por el no pago oportuno de sus cesantías definitivas; y establecer si operó el fenómeno jurídico-procesal de la prescripción extintiva, como lo decretó el a quo. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. 3.3.1 Sanción moratoria. El auxilio de cesantías es una prestación social a la que todos los empleados del Estado tienen derecho, cuya finalidad primaria consiste en «[…] cubrir o prever las necesidades que se originan para el trabajador con posterioridad al retiro de una empresa, por lo que resulta un ahorro obligado orientado a cubrir el riesgo de desempleo», que actualmente también promueve el acceso de los trabajadores a los componentes de educación y vivienda.
Por su parte, los salarios moratorios por el pago tardío de dicho auxilio hacen parte del derecho sancionador por el incumplimiento de una obligación del empleador, la que carece de carácter accesorio e imprescriptible, habida cuenta de que (i) se causa por su no pago y no depende directamente del reconocimiento de las cesantías, pues se genera de manera excepcional, cuando el empleador omite su deber de cancelarlas dentro de los términos legales; y (ii) dada su naturaleza sancionatoria, no puede considerarse como un derecho exento del fenómeno de la prescripción, so pena de vulnerar disposiciones legales que consagran que no existirán sanciones imprescriptibles.
En lo que atañe a la sanción moratoria por el pago tardío o extemporáneo de las cesantías, la Ley 344 de 1996, que remite al artículo 99 de la 50 de 1990, concierne a las anualizadas, y la Ley 244 de 1995, adicionada y modificada por la 1071 de 2006, regula lo referente a las cesantías definitivas y parciales. Para el interés del asunto sub examine, la Ley 244 de 1995 determina: Artículo 1º.- Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de la liquidación de las Cesantías Definitivas, por parte de los servidores públicos de todos los órdenes, la entidad patronal deberá expedir la Resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la Ley.
Parágrafo.- En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta, deberá informárselo al penitenciario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente qué requisitos le hacen falta anexar. Una vez aportados los requisitos faltantes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 2º.- La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las Cesantías Definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social. Parágrafo.- En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste. En ese contexto, la entidad pública empleadora debe expedir la correspondiente resolución dentro de los 15 días siguientes a la solicitud (cesantías parciales o liquidación de cesantías definitivas, según el caso) del interesado y tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles para su pago, a partir de la fecha en que adquiera firmeza el acto de reconocimiento, so pena de sufragar un día de salario por cada uno de retardo hasta cuando se cumpla la obligación. Al respecto, la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 27 de marzo de 2007, proferido en vigor del Código Contencioso Administrativo (CCA), unificó el criterio frente a la forma de contabilizar ese término, así: En suma, es el vencimiento de los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes a la fecha en la cual queda en firme el acto por el cual se reconocen las cesantías definitivas y no a la fecha de reclamación de las mismas o, en este caso, la de la solicitud de reliquidación, el hito que debe servir de punto de partida para contar el número de días a efectos de determinar el monto de la indemnización moratoria. […] Cuando la Administración resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías en forma tardía (…) el tiempo a partir del cual comienza el término para que se genere la indemnización moratoria será la fecha en la cual el interesado radicó la petición de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, es decir, quince (15) días hábiles que tiene la entidad para expedir la resolución, más cinco (5) días hábiles que corresponden a la ejecutoria, en el evento de que la resolución de reconocimiento hubiere sido expedida, con la salvedad a que alude el mismo precepto, para un total de 65 días hábiles, transcurridos los cuales se causará la sanción moratoria.
Sobre el mismo tema, la sección segunda de esta Corporación en sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, en lo atañedero a la reclamación, dijo que «[…] entre la fecha del retiro del servicio y la fecha en que empieza a correr la indemnización moratoria por la consignación extemporánea de las cesantías definitivas, existe un lapso de por lo menos 65 días, durante los cuales se hace la reclamación de las prestaciones definitivas, se expide la resolución para su liquidación, se notifica y queda en firme ese acto administrativo y, finalmente, se realiza el pago dentro del término que prevé la Ley 244 de 1995», comoquiera que vencido el anterior, se causa la sanción moratoria.
No obstante, en vigor del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el término de ejecutoria del acto administrativo es de diez días, como lo preceptúa el artículo 76, motivo por el cual el tiempo con el que cuenta la Administración para reconocer, liquidar y pagar el auxilio de cesantías es de 70 días hábiles a partir de la correspondiente solicitud, como lo ha sostenido esta subsección, comoquiera que trascurridos aquellos, se genera la sanción moratoria.
Dicho en otras palabras, el término a partir del cual resulta exigible la sanción moratoria, por el pago tardío de las cesantías definitivas, comprende las siguientes posibilidades: (i) 45 días hábiles a partir del día siguiente de la ejecutoria (5 días hábiles en vigor del CCA o 10 con el CPACA) del acto que reconoce las cesantías definitivas; o, en su defecto, (ii) cuando al cabo de los 15 días hábiles siguientes a la formulación de la solicitud por el interesado, esta no se resuelve o no se profiere el acto que las reconoce, se tendrá en cuenta la fecha de presentación, para contar 65 (CCA) o 70 (CPACA) días hábiles, que trascurridos, a partir del día hábil siguiente se causará la sanción moratoria.
Cabe precisar que la norma a aplicar en el caso de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías es la que se encuentre en vigor al momento en que se causa la mora, no al término del vínculo laboral ni cuando se hace la petición de la cesantía. Ahora bien, en cuanto al fenómeno extintivo de la prescripción, que comporta una sanción al titular del derecho por no haberlo reclamado dentro de los plazos que la ley le otorga y que por ello se presume que lo ha abandonado, la sección segunda, en la precitada sentencia, unificó el criterio en el sentido de que es el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, el que lo regula.
Prevé dicha norma: Artículo 151. Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el [empleador], sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción, pero sólo por un lapso igual.
Para arribar a esta decisión, la Sala estimó: La razón de aplicar esta disposición normativa y no el término prescriptivo consagrado en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, previamente citados, consiste en que tales decretos en forma expresa señalan que la prescripción allí establecida, se refiere a los derechos de que tratan las referidas normas, entre los cuales no figura la sanción moratoria, pues para la época de su expedición, la sanción aludida no hacía parte del ordenamiento legal, la que solo fue creada a partir de la consagración del régimen anualizado de las cesantías, en virtud de la Ley 50 de 1990.
Así las cosas, para que la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías, de que trata la Ley 244 de 1995, modificada por la 1071 de 2006, no se afecte por la prescripción extintiva, debe formularse dentro de los tres años siguientes a su exigibilidad (artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social) para interrumpirla por una sola vez y por un lapso igual, comoquiera que en aras de la seguridad jurídica «[…] resulta inherente a esta institución señalar plazos preclusivos para ejercer los derechos sustanciales».
Por tanto, según el criterio de la Sala mayoritaria, el término de prescripción debe computarse desde el primer día en que se cause el incumplimiento en el pago del auxilio de cesantías y la respectiva reclamación administrativa deberá ser presentada dentro de los tres años siguientes, so pena de configurarse la prescripción extintiva del derecho a la sanción moratoria. 3.3.2 Procedimiento de reestructuración de pasivos.
Resulta oportuno precisar que el Congreso de la República, en virtud del artículo 150 (numeral 19, letra d) de la Constitución Política, expidió la Ley 550 de 1999, mediante la cual se estableció un régimen que promovía y facilitaba la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales, con el propósito de asegurar la función social de las empresas y obtener el desarrollo armónico de las regiones, intervención estatal autorizada por los postulados constitucionales contenidos en los artículos 334 (modificado por el artículo 1º del Acto legislativo 3 de 2011) y 335, los cuales le arrogan al Estado la dirección general de la economía, lo que a su vez le permite cumplir sus fines esenciales.
El artículo 5° de la Ley 550 de 1999 determinó que los acuerdos de reestructuración son convenciones que se celebran «[…] a favor de una o varias empresas con el objeto de corregir deficiencias que presenten en su capacidad de operación y para atender obligaciones pecuniarias, de manera que tales empresas puedan recuperarse dentro del plazo y en las condiciones que se hayan previsto en el mismo», los cuales son aplicables a las entidades territoriales, según su naturaleza y características, conforme a lo previsto en el artículo 58 ibidem, que preceptúa, entre otras, las siguientes reglas: 1.
En el caso del sector central de las entidades territoriales actuará como promotor el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin que sea necesario que se constituyan las garantías establecidas en el artículo 10 por parte de las dependencias o funcionarios del Ministerio. En todo caso las actuaciones del Ministerio se harán por conducto de personas naturales. […] 2.
Para efectos de la celebración del acuerdo, el Gobernador o Alcalde deberá estar debidamente facultado por la Asamblea o Concejo, autorización que comprenderá las operaciones presupuestales necesarias para dar cumplimiento al acuerdo. 3. En el acuerdo de reestructuración se establecerán las reglas que debe aplicar la entidad territorial para su manejo financiero o para la realización de las demás actividades administrativas que tengan implicaciones financieras. […] 6.
Con posterioridad a la celebración del acuerdo no podrán celebrarse nuevas operaciones de Crédito Público sin la previa autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, conforme con lo señalado por la Ley 358 de 1997. 7. Con sujeción estricta a la disponibilidad de recursos de la entidad territorial y con el fin de disponer reglas que aseguren la financiación de su funcionamiento, en el acuerdo de reestructuración y en el convenio de desempeño que suscriba la entidad territorial, se establecerá el siguiente orden de prioridad para los gastos corrientes de la entidad territorial, conforme con los montos que para el efecto se prevean en el mismo acuerdo: a) Mesadas pensionales; b) Servicios personales; c) Transferencias de nómina; d) Gastos generales; e) Otras transferencias; f) Intereses de deuda; g) Amortizaciones de deuda; h) Financiación del déficit de vigencias anteriores; i) Inversión. Para garantizar la prioridad y pago de estos gastos, el acuerdo puede prever que la entidad territorial constituya para el efecto una fiducia de recaudo, administración, pagos y garantía con los recursos que perciba.
La determinación de los montos de gasto para cumplir con la prelación de pagos establecida, puede ser determinada para períodos anuales o semestrales en el acuerdo de reestructuración a fin de que pueda ser revisada en dichos períodos con el objeto de evaluar el grado de cumplimiento del acuerdo. […] 11. El acuerdo de reestructuración será celebrado entre la entidad territorial y los acreedores externos; y requerirá el voto favorable de la entidad territorial, que será emitido por el Gobernador o Alcalde según el caso, previas las facultades a que se refiere el numeral 2o. del presente artículo. […] 13.
Durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración, se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad territorial, y no habrá lugar a la iniciación de procesos de ejecución ni embargos de los activos y recursos de la entidad. De hallarse en curso tales procesos o embargos, se suspenderán de pleno derecho. […] 15.
Una vez se suscriba el acuerdo de reestructuración y durante la vigencia del mismo, la entidad territorial no podrá incurrir en gasto corriente distinto del autorizado estrictamente el acuerdo para su funcionamiento y el ordenado por disposiciones constitucionales. Asimismo, se tiene que uno de los efectos legales del citado convenio de reestructuración es que «[t]odas las obligaciones se atenderán con sujeción a lo dispuesto en el acuerdo, y quedarán sujetas a lo que se establezca en él en cuanto a rebajas, disminución de intereses y concesión de plazos o prórrogas, aun sin el voto favorable del respectivo acreedor, salvo las excepciones expresamente previstas en esta ley en relación con las obligaciones contraídas con trabajadores, pensionados, la DIAN, los titulares de otras acreencias fiscales o las entidades de seguridad social».
Al respecto, esta sección se pronunció así: Con base en las anteriores consideraciones y en la jurisprudencia trascrita se puede decir que si bien en el proceso de restructuración se deben supeditar derechos individuales del acreedor, al colectivo de satisfacer todos los créditos en igualdad de condiciones, también lo es que dicho sacrificio no puede ser de tal magnitud que conlleve el desconocimiento de derechos fundamentales que puedan ser trasgredidos por un Acuerdo que cercene créditos laborales legalmente adquiridos.
En otras palabras, no puede el deudor aprovecharse de su insolvencia y someter al acreedor a que opte sí o sí por la renuncia de unos derechos que causó. Es cierto que los acuerdos de reestructuración celebrados en los términos previstos en la Ley 550 son de obligatorio cumplimiento para el empresario y para todos los acreedores, incluyendo a quienes no hayan participado en la negociación o que, habiéndolo hecho, no hayan consentido en ella (Artículo 34 Ley 550 de 1999). […] Así pues, las obligaciones preexistentes a la celebración del acuerdo no se desconocen, sino que se ATIENDEN y se sujetan a rebajas, a disminución de intereses, a plazos o a prórrogas, pero en ningún momento se permite que el deudor insolvente las desatienda, las desconozca o peor aún, se auto absuelva de ellas.
Si lo hace con la excusa de ser la única forma de poder reconocer todas sus acreencias, se estaría aprovechando, irónicamente, de su situación crítica financiera y llevaría a que frente a su acreedor obtenga una posición dominante que no se compadece con el espíritu de la figura de saneamiento económico que contiene la Ley 550, en tanto no garantiza la equidad en el acuerdo. […] Así pues, la intención del Legislador siempre ha sido la de proteger las obligaciones adquiridas con justo título antes de llevar a cabo el respectivo Acuerdo, llegando inclusive hasta permitir la celebración de Acuerdos que tengan como objeto suspender, que no desconocer, ciertas prerrogativas laborales que tuviera el trabajador.
Cuánto menos no sería su intención de salvaguardar aquellas obligaciones que adquirió el deudor, no como consecuencia de una prerrogativa adquirida por el empleado, sino de una gracia que la ley le dio al cesante por el incumplimiento de su ex empleador en el pago de una prestación que por ley tiene derecho. La Organización Internacional del Trabajo – OIT- a través del Convenio C-173 de 1972, también se ha referido a la protección de los créditos laborales en caso de insolvencia del empleador.
Ahí, la Conferencia General de la OIT subrayó la importancia de la protección de los créditos laborales en estos casos, y consagró en la Parte II, DE LA PROTECCIÓN DE LOS CRÉDITOS LABORALES POR MEDIO DE UN PRIVILEGIO, los créditos que deben protegerse en casos de insolvencia del empleador. Por ejemplo, el artículo 5 manifestó que los créditos adeudados a los trabajadores en razón de su empleo deberán quedar protegidos por un privilegio, de modo que sean pagados con cargo a los activos del empleador insolvente antes de que los acreedores no privilegiados puedan cobrar la parte que les corresponda.
Con base en la normativa y jurisprudencia relacionada en este acápite resulta acertado concluir que los entes territoriales son susceptibles de ser intervenidos económicamente por el Estado, lo cual implica, como en este caso, la posibilidad de que sean sometidos a un procedimiento de reestructuración, el cual se debe agotar conforme a las pautas que se establezcan en el marco legal para tal fin, cuyo acatamiento no puede servir de excusa para que los entes estatales desconozcan derechos laborales, bajo el fundamento de dar prevalencia al interés general sobre el particular (continuidad de la empresa) y atender sus créditos en aparente igualdad de condiciones, por el contrario, en consonancia con aquellas, dichas prerrogativas imponen su especial atención, puesto que propenden a garantizar la equidad del acuerdo y evitar el abuso del deudor en desmedro de los acreedores. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Resolución 288 de 12 de mayo de 2008, a través de la cual el accionado reconoce y ordena sufragar al actor la suma de $10.012.078.oo por cesantías definitivas (calculadas en $7.011.631) y demás prestaciones sociales.
Escritos de 24 de julio y 27 de noviembre de 2009, 26 de abril de 2010, 21 de diciembre de 2011 y 17 de mayo de 2012, mediante los cuales el accionante pide el pago de los valores adeudados con ocasión del acto administrativo atrás aludido, incluida la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, por haber excedido el término de 45 días para sufragar las cesantías definitivas.
Acuerdo de reestructuración de pasivos celebrado entre el municipio de Soledad y sus acreedores en el marco de la Ley 550 de 1999, suscrito el 10 de mayo de 2012, que dice: CLAUSULA 6°. RECONOCIMIENTO DE ACREENCIAS: Salvo las OBLIGACIONES reconocidas en el presente ACUERDO DE REESTRUCTURACIÓN DE PASIVOS y en las condiciones que aquí se han fijado, EL MUNICIPIO no podrá reconocer a través de ninguno de sus servidores, ningún tipo de obligación o acreencia preexistentes a la iniciación de la promoción del presente ACUERDO DE REESTRUCTURACIÓN DE PASIVOS, a favor de ninguna entidad pública o privada, persona natural o jurídica, excepto que la misma provenga de decisiones judiciales en firme o por disposición legal, aquellos pasivos laborales, del sistema de seguridad social integral y tributarios, reconocidos en la audiencia de calificación y graduación de créditos realzada por el liquidador, en los procesos de liquidación de las instituciones descentralizadas de EL MUNICIPIO, y sólo en el evento en que éstas se liquidasen y los activos no sean suficientes para la atención de los mencionados costos.
Estas obligaciones se someterán a las condiciones de pago fijadas en el presente ACUERDO […] CLAUSULA 12. […] a los empleados desvinculados que el municipio no les canceló sus cesantías definitivas, se les reconcomerá la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías de que trata el parágrafo del artículo 2º de la Ley 244 de 1995 y la ley 1071 de 2006 el 50% de valor adeudado desde la fecha de causación de la obligación hasta el 29 de enero de 2010.
Sin perjuicio de lo anterior, EL MUNICIPIO deberá revisar la prescripción de la sanción moratoria a que hubiera lugar y las interrupciones a que haya lugar. Resolución 648 de 3 de diciembre de 2012, emanada de alcalde de Soledad, por la cual se ordena el pago a sus acreedores de las obligaciones de la administración municipal de carácter laboral, «sanción moratoria Ley 344 de 1996» y homologación administrativa, en el marco de la Ley 550 de 1999, en la que está incluida la suma adeudada por concepto de cesantías definitivas y demás prestaciones sociales del accionante.
Extracto de cuenta bancaria a nombre del actor emanado del Banco Popular para el corte 1° a 31 de diciembre de 2012, en el que se refleja «ABONOS POR AC» de 24 de los mismos mes y año por valor de $10.963.331. Certificación del secretario del Juzgado Primero Civil del Circuito de Soledad de 12 de febrero de 2015, según la cual el actor presentó demanda ejecutiva laboral contra el municipio de Soledad el 28 de enero de 2010 y con proveído de 19 de diciembre de 2012 se ordenó «la terminación del proceso por encontrarse el ente demandado en Ley 550 de 1999» (sic).
De las pruebas enunciadas se desprende que (i) el municipio de Soledad reconoció al demandante cesantías definitivas mediante Resolución 288 de 12 de mayo de 2008; (ii) el 24 de julio y 27 de noviembre de 2009, 26 de abril de 2010, 21 de diciembre de 2011 y 17 de mayo de 2012 él exigió el pago de los valores otorgados por cuenta del anterior acto administrativo y sufragar la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995;
(iii) el 10 de mayo de 2012 el ente demandado suscribió acuerdo de reestructuración de pasivos con sus acreedores, en el que aquel se comprometió a sufragar la sanción moratoria de sus exservidores, siempre que no se hubiere configurado el fenómeno prescriptivo, en cumplimiento de lo cual profirió la Resolución 648 de 3 de diciembre de esa anualidad, en la que se encontraba incluida la suma adeudada por concepto de cesantías definitivas y demás prestaciones sociales del accionante; y (iv) el 24 siguiente el ente territorial le canceló $10.963.331 por tales conceptos.
Igualmente, se halla acreditado que el actor presentó demanda ejecutiva laboral contra el municipio de Soledad el 28 de enero de 2010 y, con proveído de 19 de diciembre de 2012, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Soledad ordenó «la terminación del proceso por encontrarse el ente demandado en Ley 550 de 1999» (sic). Así las cosas, la Sala destaca las siguientes fechas, importantes para determinar la mora que alega el demandante: Conforme a lo expuesto, se encuentra que en el asunto sub examine el municipio de Soledad incumplió el plazo máximo de pago de las cesantías definitivas, por cuanto tenía que observar los términos analizados en el marco jurídico de esta sentencia, empero, sufragó dicho auxilio el 24 de diciembre de 2012, es decir, 4 años, 2 meses y 12 días después de proferir el acto de reconocimiento, por lo que, en principio, el actor tendría derecho a la sanción moratoria que se causó. No obstante, para la subsección resulta claro que el término para reclamar la sanción por mora en el pago tardío del auxilio de cesantías (con el fin de que no opere la prescripción del derecho) se rige por lo establecido en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, conforme se dejó sentando por esta sección segunda en sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, al precisar: Siendo así y como quiera que las Subsecciones A y B han aplicado la prescripción trienal en asuntos relativos a sanción moratoria, se considera que no hay controversia alguna sobre ese particular; no obstante, sí es del caso precisar que la norma que se ha de invocar para ese efecto, es la consagrada en el Código de Procedimiento Laboral, artículo 151.
La mencionada disposición es del siguiente tenor:
ARTÍCULO 151. -Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero sólo por un lapso igual.
Con el propósito de abordar la configuración de este fenómeno jurídico-procesal, cabe anotar que ante la ausencia de prueba documental en la que conste la fecha de presentación de la solicitud de reconocimiento de cesantías definitivas, esta Corporación computará el término para su pago (50 días) a partir de la expedición de la Resolución 288 de 12 de mayo de 2008, que la resolvió, el cual, como se evidenció, se venció el 24 de julio de 2008; bajo ese contexto, se observa que el accionante lo interrumpió de manera oportuna, dado que al 24 de julio de 2009, momento en el que el exservidor reclamó del demandado la sanción moratoria, no habían trascurrido más de 3 años.
Pese a ello, como dicho fenómeno se interrumpe por una única vez y por un lapso igual, el actor debía solicitar la sanción moratoria en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del mismo plazo de los 3 años siguientes, pero lo impetró el 10 de abril de 2015, por ende, operó la prescripción extintiva de ese derecho, en armonía con el criterio de la sala mayoritaria, tal como lo decretó el a quo.
Ahora bien, observa la Sala que, aunque el actor presentó, además de la petición de reconocimiento de sanción moratoria de 24 de julio de 2009, reclamaciones en el mismo sentido el 27 de noviembre de 2009, 26 de abril de 2010, 21 de diciembre de 2011 y 17 de mayo de 2012 y una demanda ejecutiva el 28 de enero de 2010, en la que también deprecaba su pago, se insiste, la prescripción se interrumpe por una sola vez y, en ese sentido, tal como lo puntualizó el Tribunal de instancia, a pesar de haber deprecado inicialmente la sanción moratoria dentro del término legal, luego de la interrupción de este fenómeno jurídico-procesal dejó vencer el término de 3 años para reclamar en sede judicial ese derecho.
Por otra parte, se precisa que si bien el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999 preceptúa que «Durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración, se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad territorial […]», lo cierto es que aquel celebrado por el municipio de Soledad con sus acreedores fue suscrito el 10 de mayo de 2012, esto es, 4 años después de que la sanción se hizo exigible (24 de julio de 2008), y para ese momento el demandante ya había interrumpido la prescripción el 24 de julio de 2009, por lo que esa situación no tiene la entidad suficiente para justificar su tardanza en acudir ante la jurisdicción a reclamarla.
Sin perjuicio de lo anterior, resulta importante aclarar que esta Sala de decisión, en controversias similares a la que ahora nos ocupa, ha concluido que «si bien el municipio de Soledad se encuentra inmerso en un proceso de reestructuración, el artículo 58, numeral 13 de la Ley 550 de 1999 […] establece la suspensión en el término de prescripción como una garantía cuando existen obligaciones laborales que se causan durante un proceso de reestructuración, sin embargo, la misma no puede extenderse a la sanción moratoria, ya que no se trata de una prerrogativa laboral, por lo que la actora debió presentar la reclamación por este concepto dentro del término legalmente previsto para ello».
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho y, en consecuencia, negó las súplicas de la demanda.
Por otro lado, respecto de la condena en costas, la Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del CGP, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues deben estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, mas no adoptar esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptúa de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia de 10 de junio de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que declaró la excepción de prescripción extintiva del derecho y, en consecuencia, negó las súplicas de la demanda incoada por el señor Sergio Alberto Castiblanco Silva contra el municipio de Soledad, de conformidad con las consideraciones. 2º.
Sin condena en costas en esta instancia. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Con salvamento de voto