1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Once (11) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-03785-00 Accionante: Ismael Quintero León Accionados: Tribunal Administrativo de Santander y otros Tema: Derecho al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad.

Cosa Juzgada. DECLARA IMPROCEDENTE. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por el señor Ismael Quintero León, mediante apoderado, en contra del Tribunal Administrativo de Santander, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

ANTECEDENTES El accionante pretende que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la seguridad social, al mínimo vital, y a la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, que considera vulnerados con las providencias del 29 de septiembre de 2025 y del 19 de marzo de 2026, proferidas por las autoridades judiciales accionadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 68001-33-33- 001-2024-00121-00/01.

HECHOS La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Radicado: 11001-03-15-000-2026-03785-00 2 Que, interpuso demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP con el fin de que se declarara la nulidad de la resolución RDP 029004 del 7 de diciembre de 2023, que negó el reconocimiento de la pensión gracia; y de las resoluciones No. 001414 del 24 de enero de 2024 y RDP 003562 del 21 de febrero de 2024, que resolvieron los recursos de reposición y apelación confirmando esa decisión. Que el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante sentencia del 29 de septiembre de 2025, declaró probada la excepción de cosa juzgada, por existir un litigio anterior con radicado 68001-23-33-000-2014- 00117-00 que ya había sido resuelto por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 2 de diciembre de 2015 confirmada por esta Corporación en providencia del 22 de octubre de 2018; respecto del cual consideraron que existía identidad de partes, objeto y causa petendi.

Que, por lo anterior interpuso recurso de apelación el cual fue decidido por el Tribunal Administrativo de Santander mediante sentencia del 19 de marzo de 2026, confirmando la decisión de primera instancia al evidenciar que se configuró la triple identidad exigida por la jurisprudencia para declarar la cosa juzgada. Considera el accionante que las providencias accionadas incurrieron en los siguientes errores: 1.

Omitieron valorar adecuadamente la conciliación prejudicial aprobada judicialmente en 2011, «documento que constituye un elemento probatorio determinante para establecer que el accionante mantuvo siempre una vinculación territorial y nacionalizada» y no fue analizado de manera integral en el proceso anterior. 2. Desconocieron la Sentencia de Unificación SUJ-SII-11-2018 del Consejo de Estado, «la cual redefinió los criterios para el reconocimiento de la pensión gracia respecto de docentes nacionalizados y territoriales». 3.

Las providencias cuestionadas incurrieron en una aplicación rígida y formalista de la cosa juzgada, desconociendo el principio de justicia material, la protección reforzada de los derechos pensionales y la «naturaleza dinámica» y periódica del derecho pensional. 4. Uso indebido de la cosa juzgada frente a nuevas mesadas y la generación de un perjuicio grave al negar la pensión a un adulto mayor.

PRETENSIONES Solicitó que se amparen los derechos invocados; se dejen sin efectos las providencias del 29 de septiembre de 2025 y del 19 de marzo de 2026, proferidas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado Radicado: 11001-03-15-000-2026-03785-00 3 68001-33-33-001-2024-00121-00; y, en consecuencia, se ordene a la autoridad judicial accionada que emita una nueva decisión, donde se valoren los argumentos expuestos en esta acción. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto del 21 de mayo de 2026 se admitió la demanda; se resolvió la solicitud de medida provisional y POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga refiere que actuó de forma diligente y respetando todas las normas del debido proceso, cumplió con todas las etapas y brindó todas las garantías procesales.

Señala que no vulneró los derechos fundamentales del accionante, pues valoró todas las pruebas adecuadamente, aplicó la normatividad correspondiente y decidió conforme a derecho. Que, emitió sentencia de primera instancia el 29 de septiembre de 2025, declarando probada la excepción de la cosa juzgada; por lo anterior, el accionante interpuso recurso de apelación contra esa decisión, el cual fue decidido por el Tribunal Administrativo de Santander, que en segunda instancia, el 19 de marzo de 2026, confirmo la decisión de cosa juzgada.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) sostuvo que la acción de tutela es improcedente, ya que no puede usarse para revocar decisiones judiciales ni como una tercera instancia; afirmó que no existió vulneración de derechos fundamentales, perjuicio irremediable ni desconocimiento del debido proceso; tampoco hubo vía de hecho ni relevancia constitucional, pues el asunto es de carácter netamente económico.

Se refirió a los requisitos de la pensión gracia, aludiendo a la normatividad que la regula y solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, ya que las decisiones judiciales se ajustaron a la ley, la jurisprudencia y las pruebas y no en errores ni vulnerar derechos. El Tribunal Administrativo de Santander expresó que el asunto sometido a estudio carece de relevancia constitucional, en tanto la parte accionante pretende instrumentalizar la acción de tutela como una instancia adicional para que el juez constitucional reexamine los hechos, las pruebas y los fundamentos jurídicos ya definidos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-03785-00 4 Que la providencia cuestionada no incurrió en defecto fáctico, porque la Sala sí valoró la conciliación prejudicial aprobada por el Juzgado Trece Administrativo de Bucaramanga el 22 de junio de 2011. En la sentencia se explicó que dicho documento no constituía un hecho nuevo ni sobreviniente, sino un elemento preexistente al proceso judicial anterior, el cual culminó con sentencia ejecutoriada que negó el reconocimiento de la pensión gracia. Que precisó que la conciliación fue celebrada en el año 2011, mientras que el proceso anterior se promovió con posterioridad y fue decidido mediante sentencia del Tribunal Administrativo de Santander del 2 de diciembre de 2015, confirmada por el Consejo de Estado el 22 de octubre de 2018.

Por tanto, si la parte actora consideraba que esa conciliación tenía incidencia en la definición de su vínculo docente, debía aportarla y debatirla dentro de ese proceso. Que examinó el documento y le asignó un valor jurídico dentro del análisis de la excepción propuesta e indicó que el estudio del tiempo de servicio y de la naturaleza de la vinculación debía realizarse con fundamento en los actos administrativos correspondientes, los cuales ya habían sido objeto de examen dentro del proceso que hizo tránsito a cosa juzgada.

La cosa juzgada no se predica de la suficiencia o insuficiencia del material probatorio que las partes decidieron aportar, sino de la decisión judicial firme que resolvió de fondo la controversia. Admitir lo contrario permitiría que cualquier parte reabriera litigios concluidos con base en documentos preexistentes que no fueron incorporados oportunamente, con afectación directa de la seguridad jurídica y de la estabilidad de las decisiones judiciales.

Tampoco se configuró defecto sustantivo, ni desconocimiento del precedente, pues con base en el artículo 303 del Código General del Proceso se verificaron los elementos de la cosa juzgada y se pronunció de manera expresa en relación con el precedente invocado, indicando que la Sentencia CE-SUJ-SII-11 de 2018 del Consejo de Estado no tenía la virtualidad de desconocer la cosa juzgada material y que la sentencia de segunda instancia proferida en el proceso anterior fue dictada el 22 de octubre de 2018 posterior a la expedición de la sentencia de unificación citada por el actor, de manera que no se trataba de un precedente posterior capaz de alterar sobrevinientemente el marco jurídico aplicable.

Concluyó que no se configuraron los defectos alegados ni alguna causal excepcional que habilite la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Radicado: 11001-03-15-000-2026-03785-00 5 Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) generalidad de la acción de tutela; ii) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y iii) análisis del caso concreto.

Generalidades de la acción de tutela    De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C-590 de 20052.

Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU- 128 de 2021, se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.

(…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. (…) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (…) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.

(…)» 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2026-03785-00 6 Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.

(…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»3 En la misma línea, el alto tribunal constitucional, en Sentencia SU-0215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y la seguridad jurídica y expresó: «(…) Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4. [ ] “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5.

Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, [ ]. Si el juez constata alguna 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. Radicado: 11001-03-15-000-2026-03785-00 7 irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6.» En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

Análisis del caso concreto El accionante alega que, en las providencias del 29 de septiembre de 2025 y del 19 de marzo de 2026, vulneraron sus derechos fundamentales al declarar la excepción de cosa juzgada. Debe la Sala verificar los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra las sentencias cuestionadas y advierte que el presente asunto no se supera la exigencia de relevancia constitucional, pues no se cumplen sus finalidades, esto es, mantener la independencia y autonomía judicial, así como evitar que la tutela se convierta en una instancia adicional y que la controversia verse sobre un asunto de mera legalidad.

Veamos: El accionante alega que no se valoró adecuadamente la conciliación prejudicial aprobada judicialmente en 2011; no se tuvo en cuenta la sentencia unificación SUJ- SII-11 de 2018 del Consejo de Estado, que a su consideración permite revisar nuevamente situaciones jurídicas previamente decididas cuando existe una modificación relevante en la interpretación de las normas aplicables y otros argumentos que aluden al carácter periódico de las mesadas pensiones.

Son los mismos argumentos que expuso en el recurso de apelación y que le fueron resueltos por el tribunal al decidir la segunda instancia. En relación con la alegada falta de valoración de una conciliación, el Tribunal determinó que no se trataba de un elemento nuevo que debiera ser valorado en un nuevo proceso, pues en el expediente no obra prueba de que, con ocasión de dicho acuerdo, la entidad hubiera expedido un nuevo acto administrativo en el que se evidenciara un cambio en la vinculación ni la calidad jurídica del actor como docente nacionalizado; por lo que el análisis tendría que realizarse respecto de los actos administrativos que formalmente estructuran la relación laboral, esto es, el Decreto No. 2571 del 10 de septiembre de 1976 y la Resolución No. 6955 del 31 de agosto de 1976, los cuales ya fueron objeto de estudio en la decisión judicial que hizo tránsito a cosa juzgada. 6 Sentencia SU-072 de 2018.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-03785-00 8 En relación con el desconocimiento de la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-11 de 2018, dijo el Tribunal que las decisiones de unificación jurisprudencial fijan criterios interpretativos con efectos inmediatos hacia el futuro y respecto de procesos en curso, pero no permiten reabrir controversias ya definidas mediante sentencia ejecutoriada; además, que la sentencia de segunda instancia dentro del proceso anterior fue proferida en vigencia del criterio unificado, lo que descarta que el demandante hubiera quedado al margen de dicha interpretación. Debe entonces recordarse que la tutela fue instituida para lograr la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por las autoridades o los particulares en los casos previstos en la ley, mas no como una instancia adicional en la que pueda reabrirse un debate netamente legal con el fin de imponer una solución que resulta más favorable al peticionario y desconocer la autonomía e independencia del juez de la causa.

En este caso, tanto el Tribunal como el Juzgado, realizaron el estudio del caso y encontraron acreditada la identidad de partes -el mismo demandante y la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales UGPP como entidad demandada-; que en ambas demandas se perseguía el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Aclaró que el hecho de que los actos administrativos demandados no fueran los mismos no desvirtuaba la configuración de la cosa juzgada, en tanto la controversia recaía sobre el mismo derecho pensional.

Que ambas demandas se fundamentan en los mismos supuestos fácticos, esto es, la alegada vinculación del demandante como docente nacionalizado y el consecuente derecho a la pensión gracia, sin que se advierta la incorporación de hechos nuevos o distintos que alteren la base fáctica del litigio. El actor, en el escrito de tutela invoca también las sentencias T-440 de 2006, T-250 de 2021 y SU-397 de 2022 de la Corte Constitucional; al igual que las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: del 11 de febrero de 2021 rad. 25000-23-42-000-2013-00417-01; del 5 de octubre de 2017, rad. 25000-23-42- 000-2013-06646-02; y del 3 de agosto de 2016, radicado 11001-03-25-000-2014- 00403-00 (1287-14) y expresó que en dicha jurisprudencia establece que: La cosa juzgada no opera cuando existen hechos sobrevenidos que modifican la condición laboral del solicitante de la pensión; la fuerza de cosa juzgada no puede impedir el análisis de derechos sustanciales frente a situaciones fácticas nuevas, especialmente en materia pensional, donde es de carácter relativo, dado que las prestaciones pensionales son derechos periódicos y continuos que se actualizan mes a mes.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-03785-00 9 La cosa juzgada solo produce efectos respecto de las mesadas que fueron objeto de decisión judicial previa, mas no frente a las que se causen con posterioridad. Las mesadas pensionales causadas después de la ejecutoria de una sentencia previa constituyen situaciones jurídicas nuevas que no fueron objeto de análisis ni decisión en el proceso anterior y se generan de manera periódica y autónoma, lo que impide afirmar la existencia de identidad de objeto o de causa.

La cosa juzgada no opera frente a actos administrativos posteriores que alteren la situación jurídica del pensionado. No obstante, el señor Ismael Quintero León no explicó de qué manera lo establecido en la jurisprudencia citada se aplicaba a su caso; teniendo en cuenta que no se trata en este de una discusión sobre mesadas pensionales posteriores a una sentencia ejecutoriada ni de la discusión de actos administrativos nuevos que cambiaran su tipo de vinculación y le permitieran cumplir los requisitos para la pensión con posterioridad al proceso respecto del cual, la autoridad judicial encontró configurada la cosa juzgada.

En conclusión, no se superó la exigencia de la relevancia constitucional, y lo pretendido por el actor mediante la presente acción de tutela fue reabrir un debate ya resuelto por el juez del proceso ordinario, es decir, utilizar esta como una instancia adicional, sin que le esté dado al juez constitucional invadir la órbita de competencia de los jueces naturales del caso; de manera que resulta improcedente la acción y así debe declararse.

En cuanto al argumento del perjuicio irremediable y de que se trata de un adulto mayor, su mínimo vital y demás, debe insistir esta Sala en que, habiendo sido resuelto el asunto por la autoridad judicial competente, no puede pretenderse la invalidez de la sentencia solo porque es contraria a los intereses del actor; pues el juez constitucional no puede erigirse en una instancia adicional, máxime cuando no se demuestra una causal excepcional de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por el señor Ismael Quintero León, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Radicado: 11001-03-15-000-2026-03785-00 10 Tercero. Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE   JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ                           Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente