CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 660012333000202100183-01 Interno: 1454-2024 Demandante: La Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones - Demandada: La Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones y Teresa Salazar Acevedo Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho- Ley 1437 De 2011 TEMA: LESIVIDAD – RECONOCIMIENTO PENSIÓN DE INVALIDEZ- PROTECCIÓN ESPECIAL PERSONAS EN CONDICIÓN DE DISCAPACIDAD- REINTEGRO SUMAS DE DINERO-.
ASUNTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por Colpensiones contra la sentencia de 16 de noviembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las pretensiones de la demanda interpuesta por La Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) contra Teresa Salazar Acevedo. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda1 1.1. Pretensiones Colpensiones, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad del siguiente acto administrativo: 1 Samai 002-expediente digital. 2 Número interno:1454-2024 Demandante: Colpensiones Demandado: Teresa Salazar Acevedo Resolución SUB 190038 de 9 de septiembre de 2017, por medio de la cual la entidad de previsión social demandante le reconoció pensión de invalidez a la accionada sin el cumplimiento de los requisitos de ley.
A título de restablecimiento del derecho pidió (i) se ordene a la ciudadana demandada a reintegrar a favor de Colpensiones la suma de $62.331.046 recibidos de forma irregular con ocasión del reconocimiento de la pensión de invalidez; (ii) se indexen las sumas de dinero reconocidas a favor de la accionante, (iii) se condene a la accionada al pago de intereses moratorios a que hubiere lugar; y (iv) se condene en costas.
Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda son los siguientes: Por Resolución SUB 190038 de 9 de septiembre de 2017, Colpensiones le reconoció pensión de invalidez a Teresa Salazar Acevedo, a partir del 1 de junio de 2013 en la suma de $589.500, teniendo en cuenta el dictamen de pérdida de capacidad laboral 2492751 de 24 de abril de 2015, emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Risaralda que le dictaminó una “pérdida del 52.78% de su capacidad laboral estructurada el 1 de junio de 2013”, bajo el amparo de lo dictado en la Ley 860 de 2003.
Destaca que, el 8 de octubre de 2018, recibió un reporte a través de la línea de integridad y transparencia de Colpensiones que indicó de la existencia de posibles hechos de fraude y/o corrupción en el reconocimiento de la pensión de invalidez que se otorgó a Teresa Salazar Acevedo; dado que, aquella presentó solicitud de corrección de historia laboral para que le fueran incluidos los periodos (febrero de 2012 y marzo de 2013) que laboró supuestamente con la empleadora María Liria Ocampo de Valencia, la cual registra como “empleadora en 22 oportunidades como aportante desde el año 1999 hasta el 2013, donde 17 de estos registros son los que fueron solicitados dentro del cálculo actuarial referente a señora Teresa Salazar Acevedo”.
En atención de ello, Colpensiones (Gerencia de Prevención del Fraude) inició investigación administrativa especial número 008-19, y concluyó que el 3 Número interno:1454-2024 Demandante: Colpensiones Demandado: Teresa Salazar Acevedo reconocimiento de la pensión de invalidez en favor de la señora Salazar Acevedo se realizó “bajo información incluida de forma irregular (…)”, induciendo con ello a la entidad pensional actora a reconocer la pensión de invalidez “que no debió tener lugar”.
Manifestó que, por Resolución SUB 58268 de 28 de febrero de 2020 revocó en todas y cada una de sus partes la Resolución SUB 190038 de 9 de septiembre de 2017 “por la cual se ordenó el reconocimiento de una pensión de invalidez”, con base en el auto de cierre 2276 de 20 de enero de 2020, proferido dentro de la investigación administrativa especial 008-19 llevada a cabo por la Gerencia de Prevención del Fraude facultada por los artículos 19 de la Ley 797 de 2003 y 243 de la Ley 1450 de 2011 y la Resolución 555 de 2015, contra la cual la demandada interpuso recurso apelación, el cual fue desatado de manera desfavorable mediante Resolución DPE 8220 de 21 de mayo de 2020. 1.2.
Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política el artículo 48; y las Leyes 100 de 1993 y 860 de 2003. Como concepto de violación señaló que, se dio “apertura a un proceso administrativo especial número 008-19 adelantado por la Gerencia de Prevención del Fraude” con el fin de revisar el proceso que conllevó al reconocimiento de la pensión de invalidez por Resolución SUB 190038 de 9 de septiembre de 2017 a favor de Teresa Salazar Acevedo; por lo que, luego de la revisión del acto administrativo de reconocimiento pensional y de las pruebas que obran en el expediente, concluyó que aquella no tiene derecho al reconocimiento de la pensión de invalidez, toda vez que dicho trámite se realizó a partir de información no verídica, pues se demostró que no laboró para la empleadora María Liria Ocampo de Valencia. Empero, el reconocimiento de la prestación tuvo como fundamento la aplicación de unos cálculos actuariales originados de una relación laboral irreal “periodos comprendidos entre febrero de 2012 y marzo de 2013”, sin existir la relación 4 Número interno:1454-2024 Demandante: Colpensiones Demandado: Teresa Salazar Acevedo laboral alegada e induciendo con ello a que la entidad le reconociera la prestación económica sin el lleno de los requisitos legales. 2.
Contestación de la demanda Teresa Salazar Acevedo contestó la demandada de forma extemporánea2. 3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Risaralda por sentencia de 16 de noviembre de 2023 negó las súplicas de la demandad, destacando que3: El criterio aplicable en el sub lite es el definido por la Corte Constitucional4, según el cual la condición más beneficiosa en pensiones de invalidez no se restringe exclusivamente a admitir u ordenar la aplicación de la norma inmediatamente anterior a la vigente, sino que se extiende a todo esquema normativo anterior bajo el cual el afiliado o beneficiario hubiera contraído una expectativa legítima conforme a la jurisprudencia. Luego, las solicitudes de reconocimiento pensional podían examinarse de conformidad con las normas anteriores a la que se encontraba vigente cuando se estructuró la pérdida de capacidad laboral igual o mayor del 50%, siempre y cuando la persona se encuentre en situación de vulnerabilidad.
Destacó que, la entidad demandante por Resolución SUB 190038 de 9 de septiembre de 2017 ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez a favor de Teresa Salazar Acevedo “producto de una pérdida de su capacidad laboral del 52.78%, determinada mediante dictamen de pérdida de capacidad laboral número 2492751 del 24 de abril de 2015” emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Risaralda.
Precisó que, a la fecha de estructuración de la invalidez (1 de junio de 2013) la norma establece que para tener derecho a la pensión de invalidez la accionada tenía que haber “cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración” 2 Samai 002-expediente digital (folio 47). 3 Samai 77-expediente digital. 4 T-188 de 2020. 5 Número interno:1454-2024 Demandante: Colpensiones Demandado: Teresa Salazar Acevedo de la disminución de su capacidad laboral (artículo 39 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 1 de la Ley 860 de 2003).
Indicó que, tales presupuestos no fueron satisfechos, pues la señora Salazar Acevedo debió haber cotizado 50 semanas entre el 1 de junio de 2013 y el 1 junio de 2010; y que, revisada la historia laboral cotizó como empleada del sector privado y particular desde (1973 hasta 2011); esto es, 480 semanas, sin que sea posible tener en cuenta el lapso cotizado con la empleadora “María Aliria Ocampo de Valencia”, por cuanto en la investigación administrativa se logró probar que no existió relación laboral durante este interregno; por lo tanto, la última cotización se registra el 31 de mayo de 2008, y en tal sentido “en principio le asistiría razón a la entidad demandante en que no se cumplieron los requisitos estipulados en la norma para acceder a la pensión de invalidez, y en consecuencia, resultaría procedente acceder a las pretensiones de la demanda”.
Empero, advirtió que no puede desconocer las circunstancias de especial protección y vulnerabilidad en las que se encuentra la señora Salazar Acevedo, pues tiene una pérdida de la capacidad laboral del 52.78%. Aunado a que, según se acreditó con el dictamen expedido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Risaralda y la historia clínica, actualmente tiene como diagnósticos “trastorno depresivo recurrente, disminución indeterminada de la agudeza visual en ambos ojos e insuficiencia venosa crónica”, razón por la cual consideró que este caso debe ser resuelto bajo el amparo de los fundamentos constitucionales del principio de la condición más beneficiosa.
Por consiguiente, de conformidad con el principio de la condición más beneficiosa, y en atención a la situación puntual de Teresa Salazar Acevedo (quien se encuentra en debilidad manifiesta y no cumple con el presupuesto establecido en la Ley 860 de 2003 de tener 50 semanas cotizadas en los 3 años anteriores a la fecha de estructuración de la enfermedad), le aplicó el Acuerdo 049 de 1990 aprobado por el Decreto 758 de 1990; y en tal sentido, consideró que cumple con los requisitos legales previstos en dicha norma, para ser acreedora de la pensión de invalidez. 6 Número interno:1454-2024 Demandante: Colpensiones Demandado: Teresa Salazar Acevedo Como resultado, señaló que la señora Teresa Salazar Acevedo cumple a cabalidad con los requisitos de ley para ser beneficiaria de la pensión de invalidez, y por tanto, no accedió a las súplicas de la demanda.
No condenó a la parte vencida en costas. 4. Recurso de apelación Colpensiones5, actuando a través de apoderado, interpuso recurso de apelación contra la sentencia dictada por el Tribunal. Alegó que “el reconocimiento pensional fue indebido, toda vez que el acto administrativo era lesivo y contrario a derecho, lo que evidenciaría que tenía conocimiento de la irregularidad de su prestación, pues se demostró que no laboró la señora Salazar Acevedo para la empleadora María Liria Ocampo de Valencia”; es decir, que el reconocimiento de la pensión tuvo origen en la aplicación de unos cálculos actuariales originados en una relación laboral irreal.
Mas aún, que “el pago de una prestación generada sin el cumplimiento de los requisitos legales atenta igualmente contra el principio de Estabilidad Financiera del Sistema General de Pensiones, establecido por el Acto Legislativo 001 de 2005 como una obligación del Estado”. 5. Alegatos de conclusión Por auto de 10 de abril de 20246, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar; sin embargo, por no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del periodo para que las partes alegaran de conclusión. 6.
El Ministerio Público rindió concepto y pidió que la sentencia del a quo se confirme7. 5 Samai índice 81-otras corporaciones. 6 Samai índice 14. 7 Samai índice 10 y 11. 7 Número interno:1454-2024 Demandante: Colpensiones Demandado: Teresa Salazar Acevedo Señaló que, la señora Salazar Acevedo fue calificada con una pérdida de la capacidad laboral del 52.78% (dictamen que no está en discusión).
También que, acreditó más de 300 semanas cotizadas en cualquier época antes del 1 de junio de 2013 (fecha de la consolidación del estado de invalidez); por lo que, cumple con los requisitos establecidos en acuerdo 049 de 1990 aprobado por el Decreto 758 de 1990, especialmente el artículo 6, dando aplicación a la garantía que establece la Corte Constitucional para estos casos.
En consecuencia, no habría lugar a la devolución de suma alguna por parte de la demandada, pues no se demostró ni en sede administrativa ni en judicial que la accionada hubiera actuado de mala fe para la obtención de la prestación aquí referida. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA.
Igualmente, la Sala deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante. 2.2. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal que negó las pretensiones de la demanda. Para ello, se establecerá (i) sí Teresa Salazar Acevedo tiene derecho a continuar percibiendo la pensión de invalidez que le reconoció la entidad de previsión social accionante; o si (ii) contrario sensu debe reintegrar las sumas de dinero pagadas como consecuencia del reconocimiento pensional del cual se pide su nulidad.
Con el fin de desatar los problemas jurídicos se abordarán los siguientes aspectos: 2.2.1 pensión de invalidez; 2.2.2. principio de la aplicación de la condición más beneficiosa; 2.2.3 pérdida de capacidad laboral como sustento 8 Número interno:1454-2024 Demandante: Colpensiones Demandado: Teresa Salazar Acevedo de la pensión de invalidez; 2.2.4 reintegro de dineros; 2.2.5 hechos probados; y 2.3 caso concreto. 2.2.1.
De la pensión de invalidez El Sistema General de Seguridad Social en Pensiones fue diseñado para proteger a los afiliados contra los riesgos de vejez, invalidez y muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones establecidas por la ley. La pensión de invalidez, contemplada en el literal c) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993, está orientada a proteger al trabajador frente a riesgos o contingencias que surjan debido a un estado de incapacidad que le impida continuar trabajando.
De manera que el canon 38 de la Ley 100 de 1993 respecto de la pensión de invalidez reza que: “ARTÍCULO
38. ESTADO DE INVALIDEZ. Para los efectos del presente capítulo se considera inválida la persona que, por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral”. Por consiguiente, la razón de ser de la pensión de invalidez es proteger a aquellas personas que hayan perdido al menos el cincuenta por ciento (50%) de sus habilidades, destrezas, aptitudes o capacidades necesarias para desempeñar su trabajo habitual y recibir una retribución económica.
Debido a esta situación, estas personas no pueden continuar cotizando al Sistema General de Seguridad Social, tanto en salud como en pensiones, como trabajadores activos. Así mismo, el artículo 39 establece los requisitos mínimos que debía cumplir un afiliado para lograr el reconocimiento de la pensión de invalidez, a saber: “a. Que el afiliado se encuentre cotizando al régimen y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas, al momento de producirse el estado de invalidez. b. Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado de invalidez.” 9 Número interno:1454-2024 Demandante: Colpensiones Demandado: Teresa Salazar Acevedo También, dicho régimen fue reformado en dos oportunidades respecto de la pensión de invalidez.
La primera surgió con la expedición de la Ley 797 de 2003, en cuyo artículo 118 se establecieron nuevos y más exigentes requisitos para el reconocimiento de dicha prestación9. Es importante señalar que en la sentencia C-1056 de ese mismo año, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de tal artículo. La segunda, se dio con la promulgación de la Ley 860 de 2003 mediante la cual se insistió en la imposición de nuevos requisitos para el reconocimiento de la pensión de invalidez.
En efecto, el artículo 1º se estableció que para lograr el reconocimiento de una pensión de invalidez debían cumplirse los siguientes requisitos “1. Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez (aparte subrayado declarado inexequible en Sentencia C-428 de 2009).
“2. Invalidez causada por accidente: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma, y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez (aparte subrayado declarado inexequible en Sentencia C-428 de 2009).
“Parágrafo 1º. Los menores de veinte (20) años de edad sólo deberán acreditar que han cotizado veintiséis (26) semanas en el último año inmediatamente anterior al hecho causante de su invalidez” (Sombreado y resaltado fuera de texto). 8 La sentencia C-1056 de ese mismo año, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de tal artículo. 9 “El artículo 11 de la Ley 797 de 2003 disponía: “Requisitos para obtener la pensión de invalidez.
Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado inválido y acredite las siguientes condiciones: 1. Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado 50 semanas en los últimos tres años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del 25% del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió 20 años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez. 2.
Invalidez causada por accidente: Que haya cotizado 50 semanas dentro de los tres años inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma. Parágrafo. Los menores de 20 años de edad solo deberán acreditar que han cotizado 26 semanas en el último año inmediatamente anterior al hecho causante de su invalidez o su declaratoria” 10 Número interno:1454-2024 Demandante: Colpensiones Demandado: Teresa Salazar Acevedo Con todo, cómo se puede observar, aunque estos requisitos son menos exigentes que los establecidos por la Ley 797 de 2003, siguen siendo más severos que los inicialmente fijados en la Ley 100 de 1993.
Acorde con esto, la Corte Constitucional en sentencia C-428 de 1 de julio de 2009, concluyó que “no puede desconocer, al confrontar los textos normativos del artículo 39 (original) de la Ley 100 de 1993 con las modificaciones introducidas en los numerales 1º y 2º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, que el Legislador agregó un requisito de acceso al beneficio pensional más gravoso para el cotizante.
En la norma -numerales 1° y 2°-, se estipuló la demostración de su fidelidad de cotización para con el sistema con cotizaciones mínimas del “veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez”. El establecimiento de una exigencia adicional de fidelidad, que no estaba prevista en la Ley 100 de 1993, aparece, prima facie, como una medida regresiva en materia de seguridad social al hacer más riguroso el acceso a la pensión de invalidez”; y en atención de ello, declaró parcialmente inexequibles los apartados subrayados de los numerales uno y dos del artículo 1. 2.2.2.
Del principio de la aplicación de la condición más beneficiosa La Corte Constitucional en sentencia de unificación SU-038 de 23 de febrero de 202310 respecto de la aplicación del principio de la condición más beneficiosa señaló que: “(…) 128. Mediante la sentencia SU-442 de 2016 la Corte definió el alcance del principio de la condición más beneficiosa en asuntos relativos al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez.
Según indicó, este “se puede caracterizar […] como un derecho constitucional” y “una excepción al principio de prospectividad de las reformas”, por medio del cual es viable analizar la posibilidad de su reconocimiento a partir de las exigencias prescritas en disposiciones anteriores a la vigente al momento de estructuración del siniestro, siempre que el legislador no hubiese previsto un particular régimen de transición. En suma, argumentó que “el principio de la condición más beneficiosa no se restringe exclusivamente a admitir u ordenar la aplicación de la norma inmediatamente anterior a la vigente, sino que se extiende a todo esquema normativo anterior bajo cuyo amparo el afiliado o beneficiario haya contraído una expectativa legítima, concebida conforme a la jurisprudencia”. 10 Reiteró lo señalado en la SU-556 de 20 de noviembre de 2019. 11 Número interno:1454-2024 Demandante: Colpensiones Demandado: Teresa Salazar Acevedo 129.
El alcance del principio se fundamentó en los siguientes postulados: (i) la seguridad social garantiza a toda persona el derecho a recibir la protección más amplia posible frente a un riesgo humano drástico como es el de la pérdida significativa de la fuerza de trabajo o capacidad laboral. (ii) La protección de las personas en circunstancias de debilidad manifiesta implica que “no es posible restringir el acceso a una pensión de invalidez sino cuando haya razones claras, objetivas, sustanciales y suficientes”.
(iii) Del principio de confianza legítima se sigue que quien hubiere reunido la densidad de semanas de cotización para pensionarse por invalidez en un régimen, pero su condición se hubiese estructurado en otro, tiene una “expectativa legítima consistente en la posibilidad de pensionarse en caso de que sobrevenga la ocurrencia del riesgo”.
(iv) La protección de esta expectativa es más relevante cuando se pretende amparar al individuo frente a una pérdida de su fuerza de trabajo o capacidad laboral. (v) El principio de igualdad hace evidente la disparidad de tratamiento que existe como consecuencia de la creación de regímenes de transición para vejez, pero no para invalidez. 130.
En suma, de conformidad con esta jurisprudencia, las exigencias para acceder a la pensión de invalidez prescitas por el Acuerdo 049 de 1990 son aplicable a todas aquellas personas con una pérdida de capacidad laboral que se hubiere estructurado en vigencia de la Ley 860 de 2003, siempre que el afiliado hubiese cotizado las semanas exigidas por dicho acuerdo antes de su derogatoria. 132.En esta sentencia la Corte unificó su jurisprudencia en relación con la aplicación de la condición más beneficiosa en casos de pensión de sobrevivientes, tras evidenciar la necesidad de ajustar su postura en la materia, por dos razones.
Primero, por la imposibilidad de aplicar los criterios fijados en la sentencia SU-442 de 2016, dado que dicha providencia había unificado los criterios de aplicación de la condición más beneficiosa solo respecto a la pensión de invalidez. Segundo, porque habida cuenta de la ausencia de una sentencia de unificación en la materia, varias salas de revisión habían dado aplicación ultractiva al régimen previsto por el Acuerdo 049 de 1990 e incluso a regímenes anteriores, en cuanto al número mínimo de semanas de cotización para obtener la pensión de sobrevivientes, a pesar de que el Acto Legislativo 01 de 2005 impedía la aplicación ultractiva de regímenes pensionales anteriores a la Ley 100 de 1993.
(…) 134. Con fundamento en lo anterior, la Corte determinó que solo respecto de personas vulnerables, “resulta proporcionado interpretar el principio de la condición más beneficiosa en el sentido de aplicar, de manera ultractiva, las disposiciones del Acuerdo 049 de 1990 –o regímenes anteriores- […] aunque la condición de la muerte del afiliado hubiese acaecido en vigencia de la Ley 797 de 2003”.
Lo dicho, por cuanto, a pesar de que estas personas no adquirieron el derecho a la pensión de sobrevivientes en vigencia del Acuerdo 049 de 1990, “los aportes del afiliado, bajo dicho régimen, dieron lugar a una expectativa que, por las circunstancias particulares del tutelante (esto es, su situación de vulnerabilidad, al haber superado el Test de Procedencia descrito en el numeral 3 supra), amerita protección constitucional”.
En consecuencia, estableció que en este supuesto (i) las sentencias de tutela tendrían efecto declarativo del derecho y (ii) solo se podría ordenar el pago de mesadas pensionales a partir de la presentación de la acción de tutela. 12 Número interno:1454-2024 Demandante: Colpensiones Demandado: Teresa Salazar Acevedo 139.
En cuarto lugar, el principio de la condición más beneficiosa protege las expectativas legítimas ante cambios normativos abruptos que imponen requisitos adicionales que impiden o dificultan en extremo la consolidación de un derecho, frente al cual una persona puede tener confianza en su consolidación. En ese sentido, lo cierto es que no puede afirmarse que en materia de las exigencias dispuestas por el Legislador para acceder a la pensión de invalidez se esté ante un cambio normativo abrupto cuando se han promulgado varias leyes que han modificado los requisitos antes de que se configure el hecho generador del derecho –la invalidez–.
Lo dicho es más evidente si se tiene en cuenta que se solicita la aplicación de un régimen normativo derogado hace más de 2 décadas: el contenido en el Acuerdo 049 de 1990. 140. En quinto lugar, tampoco pueden considerarse como expectativas legítimas aquellas que, como en el caso de la pensión de invalidez, están sujetas a la consolidación del hecho generador del derecho por parte del beneficiario –la estructuración de la invalidez–.
Esto quiere decir que las expectativas para acceder a la pensión de invalidez, con fundamento en la densidad de semanas de cotización exigidas por el Acuerdo 049 de 1990, deben tenerse por meras expectativas y no como expectativas legítimas. 141. En sexto lugar, el hecho de que las expectativas no sean legítimas no significa que la situación del afiliado no pueda ser protegida, pues su amparo puede ser exigible si su titular es una persona en situación de vulnerabilidad, que se encuentra en incapacidad de resistir frente a un alto grado de afectación de sus derechos fundamentales, tal como lo precisó la Sala Plena en la sentencia SU-005 de 2018. 142.
En conclusión, para la Corte, la regla fijada en la sentencia SU-442 de 2016, según la cual el principio de la condición más beneficiosa da lugar a que se apliquen de manera ultractiva las disposiciones del Acuerdo 049 de 1990 a aquellos afiliados cuya invalidez se hubiese estructurado en vigencia de la Ley 860 de 2003, solo es aplicable a los afiliados-tutelantes en situación de vulnerabilidad, esto es, aquellos que superen el test de procedencia de que trata el título 3 supra.
Solo respecto de estas personas es evidente una afectación intensa a sus derechos fundamentales. (…)”. 2.2.3. De la pérdida de capacidad laboral como sustento de la pensión de invalidez Al respecto, se destaca que la fecha de estructuración de la invalidez y el porcentaje de pérdida de capacidad laboral, son presupuestos necesarios para determinar si una persona tiene o no derecho a que se le reconozca la pensión de invalidez.
Mas aún, se analiza si el afiliado cotizó las semanas requeridas para tener derecho al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, de conformidad con lo normado en el canon 1 de la Ley 860 de 2003 modificatorio del artículo 39 de la Ley 100 de 1993. 13 Número interno:1454-2024 Demandante: Colpensiones Demandado: Teresa Salazar Acevedo Es por ello, que el Gobierno Nacional por Decreto 917 de 1999 expidió el “Manual Único para la Calificación de la Invalidez”, y en el artículo 6 señaló que: “(…) ARTÍCULO 6º.
CALIFICACION DEL ESTADO DE INVALIDEZ. La calificación y expedición del dictamen sobre el estado de la invalidez corresponde a las Juntas de Calificación de Invalidez, quienes conocerán de los siguientes asuntos: a) La calificación y revisión de la pérdida de la capacidad laboral y la incapacidad permanente parcial, en caso de controversia. b) La calificación del origen, el grado, la fecha de estructuración y la revisión del estado de invalidez. c) La calificación del origen del accidente y de la enfermedad, con base en la Ley 100 de 1993, el Decreto-ley 1295 de 1994 y demás normas reglamentarias, en caso de controversia. d) La calificación del origen de la muerte en caso de controversia.
Las Juntas de Calificación de la Invalidez deben emitir el dictamen de la Invalidez el cual, en todos los casos, reflejará exactamente el contenido del acta correspondiente a cada caso revisado por la misma y será el resultado de la deliberación de los miembros encargados de calificar. De igual modo, corresponde a la respectiva Junta notificar el dictamen al afiliado, quien puede aceptarlo o apelarlo ante las instancias competentes (…)”.
A su turno el artículo 3º de dicha norma refirió que: “ARTÍCULO 3º. FECHA DE ESTRUCTURACIÓN O DECLARATORIA DE LA PÉRDIDA DE LA CAPACIDAD LABORAL. Es la fecha en que se genera en el individuo una pérdida en su capacidad laboral en forma permanente y definitiva. Para cualquier contingencia, esta fecha debe documentarse con la historia clínica, los exámenes clínicos y de ayuda diagnóstica, y puede ser anterior o corresponder a la fecha de calificación. En todo caso, mientras dicha persona reciba subsidio por incapacidad temporal, no habrá lugar a percibir las prestaciones derivadas de la invalidez”. 2.2.4.
Del reintegro de dineros Respecto al reintegro de los dineros el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el literal c) del numeral 1 del artículo 164 prevé que “(…) no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. Ello, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 83 de la Constitución Política, que dispone: “las actuaciones de los particulares 14 Número interno:1454-2024 Demandante: Colpensiones Demandado: Teresa Salazar Acevedo y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”.
En este orden de ideas, se considera que la buena fe es uno de los principios generales del derecho y gobierna las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos, tal y como así lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 2004, quien agregó: “(…) En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico”11.
Como corolario de lo expuesto, se precisa que la buena fe se presume en todos los actos de los particulares y de las autoridades, supuesto al que se ajusta el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011. Por lo anterior, con el fin de hacer viable el reembolso de las sumas de dinero perseguidas en esta demanda, la parte actora debió acreditar que la obtención de tal derecho por parte del accionado se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe, que como se ha precisado se presume. 11 M.P. Clara Inés Vargas. 15 Número interno:1454-2024 Demandante: Colpensiones Demandado: Teresa Salazar Acevedo 2.2.5.
Hechos probados Resolución número SUB 190038 del 9 de septiembre de 201712 expedida por Colpensiones, por medio de la cual reconoce y ordena el pago de la pensión de invalidez a la accionada, por acreditar 3,703 días laborados (529 semanas), en cuantía de $737.717. Reporte de las semanas cotizadas13 por Teresa Salazar Acevedo (desde 1973 hasta 2016), como independiente y con María Liria Ocampo de Valencia (empleadora) acumulando 529 semanas.
Auto 2276 febrero de 202014 proferida por la Gerencia de Prevención del Fraude de La Administradora Colombiana de Pensiones, que ordenó el cierre de la investigación administrativa especial contra la ciudadana demandada y concluyó que el pago de cálculos actuariales efectuados a la señora Salazar Acevedo, en atención a una presunta relación laboral con la empleadora María Liria Ocampo de Valencia, “(…) carecen de veracidad, situación que configura un presunto fraude para el reconocimiento de la pensión de invalidez, al no cumplir con el requisito de tener 50 semanas cotizadas durante los últimos 3 años antes de la fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral”.
Resolución SUB 58268 de 28 de febrero de 202015 expedida por la entidad pensional demandante de la cual se desprende lo siguiente “Revocar en todas y cada una de sus partes las Resolución SUB 190038 del 09 de septiembre de 2017, mediante la cual se reconoció una pensión de Invalidez en favor de la señora SALAZAR ACEVEDO TERESA, identificada con CC No. 24927519, con base en el auto de cierre No. 2276 del 20 de enero de 2020, proferido dentro de la investigación administrativa especial No. 008-19, llevada a cabo por la Gerencia de Prevención del Fraude facultada por el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 y el artículo 243 de la Ley 1450 de 2011 y la resolución 555 de 2015…” 12 Samai índice 02-expediente digital. 13 Samai índice 02-expediente digital. 14 Samai índice 02-expediente digital. 15 Samai índice 02-expediente digital. 16 Número interno:1454-2024 Demandante: Colpensiones Demandado: Teresa Salazar Acevedo Dictamen suscrito por la Junta Regional de Calificación de Risaralda16, que le fijó a la accionada la pérdida de capacidad laboral del 52.78% con fecha de estructuración del 1 de junio de 2013.
Resolución SUB 63466 del 5 de marzo de 202017 emitida por Colpensiones, a través de la cual informa que el valor girado a favor de la señora Salazar Acevedo por concepto de (mesadas, retroactivo, y aportes a salud) asciende a la suma de $62.331.046 entre el (1 de junio de 2013 al 29 febrero de 2020). Resolución DPE 8220 de 20 de mayo de 202018 proferida por la entidad de previsión social accionante, que resuelve el recurso de apelación contra la Resolución SUB 58268 de 28 de febrero de 2020, y la confirma en todas y cada una de sus partes.
Informe de verificación preliminar realizado por la firma Unión Temporal Adalid - SINTECTO 201719, sobre el presunto fraude para la obtención de prestaciones sociales de la accionada y otros afiliados. Historia clínica, informes médicos y exámenes20 de Teresa Salazar Acevedo, que informan su estado de salud. Testimonio de María Liria Ocampo de Valencia (última empleadora de la señora Salazar Acevedo) de la que se extrae “que conoce a la tercera vinculada desde hace tiempo, ya que es de la familia, y trabajó para ella cuando tenía un taller de modistería más o menos del año 2009 al 2011, ayudándole a los quehaceres de la casa, principalmente en oficios varios.
No recuerda cuánto le cancelaba, dice que entre $30.000 o $40.000, lo cual era cada ocho días, también le ayudaba con mercados y como tampoco recuerda qué edad tenía cuando laboró para ella”. Niega “efectuar los pagos de seguridad social como salud y pensión”, que terminó la relación laboral de empleada doméstica con la ciudadana demandada, ya que se le dificultaba realizar las labores. 16 Samai índice 02-expediente digital. 17 Samai índice 02-expediente digital. 18 Samai índice 02-expediente digital. 19 Samai índice 02-expediente digital. 20 Samai índice 02-expediente digital. 17 Número interno:1454-2024 Demandante: Colpensiones Demandado: Teresa Salazar Acevedo Adujo que la señora Salazar Acevedo “es su prima, no recuerda si tuvo que realizar algún pago por efecto de esos aportes de pensión que se dejaron de cancelar cuando (…) estuvo laboralmente vinculada”. 2.3.
Caso concreto El Tribunal Administrativo de Risaralda negó las pretensiones de la demanda, al considerar que, de conformidad con el principio de la condición más beneficiosa, y en atención a la situación puntual de Teresa Salazar Acevedo (quien se encuentra en debilidad manifiesta y no cumple con el presupuesto establecido en la Ley 860 de 2003 de tener 50 semanas cotizadas en los 3 años anteriores a la fecha de estructuración de la enfermedad), le aplicó el régimen establecido en el Acuerdo 049 de 1990 aprobado por el Decreto 758 de 1990; y en tal sentido, consideró que cumple con los requisitos legales previstos en dicha norma, para ser acreedora de la pensión de invalidez.
Colpensiones sostiene que el reconocimiento de la pensión fue improcedente, tras demostrar en el proceso administrativo que la señora Salazar Acevedo no tenía derecho a la pensión de invalidez. Amén de que, se encontró que los documentos que respaldaban la pensión incluían información no verídica, al confirmarse que no había trabajado para la empleadora María Liria Ocampo de Valencia. A pesar de ello, el reconocimiento de la pensión de invalidez se fundamentó en cálculos actuariales basados en una relación laboral inexistente entre febrero de 2012 y marzo de 2013.
Esta situación llevó a la entidad a conceder una prestación económica indebida, contraviniendo el principio de Estabilidad Financiera del Sistema General de Pensiones establecido por el Acto Legislativo 001 de 2005. Visto lo anterior, se precisa que por Resolución SUB 190038 de 9 de septiembre de 2017, Colpensiones reconoció prestación de invalidez a la señora Salazar Acevedo con apego del artículo 39 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 1 de la Ley 860 de 2003, presupuestos que según sentir de la actora no fueron satisfechos por cuanto “(…) carecen de veracidad, situación que configura un presunto fraude para el reconocimiento de la pensión de invalidez, al no cumplir con el requisito de tener 50 semanas 18 Número interno:1454-2024 Demandante: Colpensiones Demandado: Teresa Salazar Acevedo cotizadas durante los últimos 3 años antes de la fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral”.
Para la Sala la sentencia debe ser confirmada por las razones que pasan a exponerse: Acorde con lo anterior, y de conformidad con los precedentes normativos y jurisprudenciales en conjunto con los medios de prueba avizorados en el proceso, la Sala destaca que Colpensiones no puede desconocer las circunstancias de especial protección y vulnerabilidad en las que se encuentra Teresa Salazar Acevedo, pues presenta pérdida de la capacidad laboral dictaminada por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Risaralda del 52.78%; adolece de problemas de salud según se desprende de la historia clínica “trastorno depresivo recurrente, disminución indeterminada de la agudeza visual en ambos ojos”; y que, en la actualidad cuenta con 81 años de edad.
Luego, es considerada como un sujeto de especial protección constitucional reforzada con discapacidad; y en tal sentido, esta imposibilitada para ejercer un empleo y sufragar los gastos de su congrua subsistencia. Por lo que, en atención de ello, se debe examinar el reconocimiento de la pensión de invalidez de la señora Salazar Acevedo con fundamento en el principio de la condición más beneficiosa, esto es, que la prestación pensional le sea reconocida con fundamento en el acuerdo 049 de 1990 aprobado por el Decreto 758 de 1990.
Es esa medida, se precisa que la accionada acreditó más de 300 semanas de cotización antes del 1 de junio de 201321; y que presenta pérdida de la capacidad laboral del 52.78% y en tal sentido, la Subsección considera que el fallo del a quo se ajustó a derecho, comoquiera que cumple con los requisitos establecidos en dicha norma y en aplicación de los precedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional señalados en líneas atrás. Respecto a la devolución de los dineros, estima la Sala que no hay lugar a pronunciarse sobre ella luego que al mantenerse incólume la presunción de 21 Fecha de la consolidación del estado de invalidez. 19 Número interno:1454-2024 Demandante: Colpensiones Demandado: Teresa Salazar Acevedo legalidad de la Resolución SUB 190038 de 9 de septiembre de 2017, ese estudio resulta inane; y siendo ello así, lo que sigue es confirmar la sentencia objeto de apelación. Sobre la condena en costas Frente a la condena en costas, la Sala hace las siguientes manifestaciones: El artículo 361, del Código General del proceso, estipula: “Composición. Las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.
Las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes.” (Resaltado por la Sala). A su vez, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” No obstante, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, tenerse certeza de su causación y que la conducta desplegada adolezca de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de los resultados del proceso22.
En el caso concreto, revisado el actuar de las partes a lo largo del proceso no se evidencia temeridad o mala fe; y en tal sentido, no se condena en costas. III. DECISIÓN En atención a las anteriores consideraciones, la Sala desestima el recurso de apelación presentado por la parte demandante; y, por ende, confirma la sentencia de 16 de noviembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo 22 Radicado 15001-23-33-000-2013-00072, de 27 de enero de 2017 MP.
Carmelo Perdomo Cuéter; Radicado: 13000- 33-33-000-2014-00390 (1327-16), de 8 de septiembre de 2017, M.P. Sandra Lissett Ibarra Vélez. 20 Número interno:1454-2024 Demandante: Colpensiones Demandado: Teresa Salazar Acevedo de Risaralda que negó las pretensiones de la demanda formulada por Colpensiones contra Teresa Salazar Acevedo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 16 de noviembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. - Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO. - DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE PORTOCARRERO BANGUERA (Firmada electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmada electrónicamente) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.