! Demandante: Sandra Patricia Pachón Guzmán Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” Rad: 11001-03-15-000-2022-00681-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., veinticuatro (24) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación Nº: 11001-03-15-000-2022-00681-00 Demandante: SANDRA PATRICIA PACHÓN GUZMÁN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “D” Tema: Tutela contra providencia judicial – niega amparo.
Contrato realidad. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la solicitud de amparo constitucional presentada por la señora Sandra Patricia Pachón Guzmán, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección “D”, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito enviado el 26 de enero del 2022 por correo electrónico1, la señora Sandra Patricia Pachón Guzmán, por conducto de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”. Con la presentación de la acción de tutela pretende la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y a la seguridad social. 2.
La parte accionante consideró vulneradas dichas garantías constitucionales, con ocasión de la providencia del 23 de septiembre del 2021, proferida por la autoridad judicial accionada al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho número 11001-33-35-030-2018-00565-00/1 que revocó la providencia de primera instancia del 8 de mayo del 2020 expedida por el Juzgado Treinta 1 La tutela fue remitida al correo de la Secretaría General de esta Corporación secgeneral@consejodeestado.gov.co ! Demandante: Sandra Patricia Pachón Guzmán Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” Rad: 11001-03-15-000-2022-00681-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 2 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, que había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.2.
Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó: “1. (…) REVOCAR el numeral primero del fallo de segunda instancia proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN ‘D’ – el 23 de septiembre de 2021, dentro del proceso No. 11001333503020180065601, y en su lugar se confirme la sentencia de primera instancia emitida por el Juzgado 30 Administrativo Oral del circuito Judicial de Bogotá, reconociendo la existencia de una relación de carácter laboral”. 1.3.
Hechos La Sala encontró demostrados los hechos que a continuación se relacionan, los cuales son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. La demandante prestó sus servicios como bacterióloga a la Subred Integrada de Salud Sur E.S.E – Hospital Meissen II, por el lapso comprendido entre el 1º de enero del 2015 al 30 de septiembre del mismo año. Afirmó que estuvo vinculada bajo contrato de prestación de servicios. 5.
La actora solicitó ante la entidad el reconocimiento de salarios y prestaciones, ya que consideró que realmente existió un contrato laboral, disfrazado por la figura de la prestación de servicios, pues estuvo subordinada en el cumplimiento de sus actividades. Ante dicha solicitud, la entidad le respondió de manera negativa. 6. En vista de lo anterior, la señora Pachón Guzmán formuló demanda en contra de la E.S.E mencionada.
En esta solicitó la declaratoria de nulidad del acto que le negó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de los emolumentos propios de ese tipo de vinculación. La demanda correspondió en primera instancia al Juzgado Treinta Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que en providencia de el 8 de mayo del 2020, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 7.
Al hacer el estudio del caso, el juzgador encontró que de las pruebas que obraban en el plenario2 se acreditó la relación de subordinación a la que estuvo sometida la accionante cuando desarrolló sus labores como bacterióloga en la entidad. Por lo tanto, declaró la nulidad del acto demandado y ordenó el pago de ciertos emolumentos. 8.
La entidad demandada presentó recurso de apelación en contra de la mencionada decisión. Este recurso le correspondió al Tribunal Administrativo de 2 Al respecto, analizó 2 testimonios, la declaración de parte de la accionante, los contratos suscritos y el manual de funciones de la entidad. ! Demandante: Sandra Patricia Pachón Guzmán Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” Rad: 11001-03-15-000-2022-00681-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 3 Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”.
Esta Corporación, en providencia del 23 de septiembre del 2021, revocó la sentencia de primera instancia. 9. La autoridad judicial accionada encontró que el juzgador de primer grado erró al reconocer la existencia de una relación laboral, pues en el plenario sólo existían dos testimonios y la declaración de la demandante, que hablaban de la presunta subordinación a la que se sometió la actora.
Sin embargo, no se apreciaba ningún elemento de juicio adicional, como memorandos, planillas, llamados de atención o algún otro elemento que llevara a esa conclusión. Por lo tanto, citó una providencia del Consejo de Estado3 en la cual se dijo que, en ese tipo de casos, no es suficiente acreditar los elementos del contrato laboral solo con testimonios, sino que se requieren más pruebas para que el juez pueda hacer una declaración de su existencia. 10.
Precisó que en el expediente obraba una certificación de la entidad en la cual se indicó que no existía personal suficiente de planta para ejercer las labores que desempeñó la accionante y eso la habilitaba a contratarla bajo la figura del contrato de prestación de servicios, según lo establecido en artículo 32 de la Ley 80 de 1993. 11.
Además, indicó que la actora estuvo vinculada a la entidad por un lapso corto, del 2 de enero del 2015 al 30 de septiembre del mismo año, circunstancia que permite concluir que se trató de una relación esporádica y eventual, sin vocación de permanencia, distinta a la de aquellos que son vinculados por nombramiento y conforman la planta de la entidad.
Al respecto, puso a colación un fallo de la Sección Segunda de esta Corporación4 en la que se llegó a esa misma conclusión, indicando que la relación contractual no duró más de dos años y eso la convertía en ocasional. 1.4. Fundamentos de la solicitud La parte actora aseguró que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, incurrió en los siguientes defectos: 1.4.1.
Defecto fáctico 12. Consideró que el Tribunal accionado no analizó en debida forma las pruebas que obraban en el plenario, de las cuales, en su sentir, se concluía sin duda alguna que existió una relación laboral entre la actora y la E.S.E demandada. 13. Manifestó que los testimonios rendidos y la declaración de parte fueron congruentes al indicar el cumplimiento del horario al que se veía sometida la 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”.
Sentencia del 15 de mayo del 2020. Rad. Nº 50001-23-31-000-2011-00400-01 (2220- 18). CP. César Palomino Cortés. 4 Ibídem.! ! Demandante: Sandra Patricia Pachón Guzmán Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” Rad: 11001-03-15-000-2022-00681-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 4 demandante.
Además, que debía pedir permiso para ausentarse de su lugar de trabajo y que recibía órdenes del personal de la entidad para cumplir sus funciones. 14. Enfatizó en que los contratos que suscribió la actora tenían como fin cumplir labores propias de un empleado de planta, y en esa medida, consideró que se evidenciaba la intención de cubrir la relación laboral bajo la figura de la prestación de servicios, para conculcar los derechos laborales de la actora. 1.4.2.
Defecto sustantivo 15. Indicó que el Tribunal accionado dio un alcance equivocado al artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Si bien es cierto a las entidades se les permite contratar bajo la figura del contrato de prestación de servicios cuando no haya suficiente personal de planta, esto de ninguna manera puede suponer la vulneración de derechos laborales.
En ese orden de ideas, adujo que si se prueban los elementos de un contrato realidad que se encubrió con la figura de la de prestación de servicios, deben reconocerse los derechos que de ello se desprende, como ocurrió en su caso. 1.4.3. Desconocimiento del precedente 16. La accionante alegó que el Tribunal erró al considerar que la relación contractual de la accionante con la E.S.E. demandada fue ocasional, pues interpretó indebidamente la providencia del Consejo de Estado que puso de sustento.
Al respecto indicó que de esa sentencia en ningún momento se puede concluir que una relación contractual, para que sea catalogada con vocación de permanencia, deba tener al menos dos años de duración. Puso de presente que esto es un elemento irrelevante, pues de encontrarse que se configuraron los elementos del contrato realidad, el juez debe declarar su existencia, independientemente del tiempo que duró dicha relación. Por lo tanto, consideró que en el asunto de la accionante era evidente que se habían reunido los elementos del contrato laboral y no debió tener en cuenta la duración de la relación contractual como un elemento que impidiera ese reconocimiento. 1.5.
Trámite de la acción de tutela 17. Mediante auto del 31 de enero del 2021, el magistrado ponente admitió la tutela. Ordenó notificar al Tribunal accionado y vincular en su calidad de terceros con interés al Juzgado Treinta Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, a la E.S.E. que fue demandada en el proceso ordinario y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 18.
Asimismo, requirió a las secretarías del Juzgado Treinta Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que allegaran en formato digital el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-35-030-2018-00565-00/1. ! Demandante: Sandra Patricia Pachón Guzmán Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” Rad: 11001-03-15-000-2022-00681-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 5 19.
Adicional a ello ofició a la Secretaría General del Consejo de Estado, para que publicara en su página web copia digital de la demanda de tutela, de los anexos que la acompañan y de aquella providencia, con el fin de que cualquier persona que tuviera interés conociera de los referidos documentos y pudiera intervenir en el trámite constitucional de la referencia. 1.6.
Intervenciones 20. Realizadas las notificaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles en el expediente digital de la acción de tutela, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. Juzgado Treinta Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá 21. La autoridad judicial se limitó a remitir el expediente digital del proceso constitucional cuestionado y solicitó que se tuvieran en cuenta los argumentos expuestos en la providencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.6.2.
Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. 22. Por conducto de representante, la entidad realizó un recuento de los hechos y de la providencia enjuiciada para sostener que no se presentó la vulneración de los derechos alegados, en vista de que la autoridad judicial enjuiciada realizó un análisis correcto de las pruebas que obraban en el expediente, así como de la normatividad aplicable.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 23. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por Sandra Patricia Pachón Guzmán contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Legitimación en la causa 24. El inciso 1º del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, ! Demandante: Sandra Patricia Pachón Guzmán Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” Rad: 11001-03-15-000-2022-00681-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 6 la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario. 25.
En el mismo sentido, el Decreto 2591 de 19915, en los artículos 1°, 10º, 46 y 49, precisa que el mecanismo de amparo puede ser presentado por cualquier persona que encuentre vulnerados sus derechos fundamentales, bien sea i) por sí misma; ii) a través de representante; iii) de apoderado; o iv) por medio de la agencia oficiosa, cuando el titular de los derechos fundamentales no esté en condiciones de promover su defensa.
También pueden interponer acción de tutela los defensores del pueblo y los personeros municipales6. 26. Con fundamento en el marco conceptual expuesto, la Sala advierte que la señora Sandra Patricia Pachón Guzmán es titular de los derechos fundamentales que reclama, en consideración a que fue demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuya providencia se cuestiona.
En consecuencia, goza de legitimación en la causa por activa, presupuesto procesal que al superarse permite el estudio sobre los requisitos de procedibilidad y del núcleo esencial de los derechos presuntamente vulnerados. 27. Por otro lado, se advierte que se reprocha la decisión de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”.
Es por ello por lo que dicha autoridad judicial se encuentra legitimada en la causa, pero por pasiva. 2.3. Problema jurídico 28. Frente al examen de la situación fáctica expuesta por la parte actora, del material probatorio recaudado, de las causales de procedibilidad de la acción de tutela invocadas y de los informes presentados, los problemas jurídicos que subyacen al caso concreto son los siguientes: ● ¿Se superan en el sub lite los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? 29.
De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: ¿El Tribunal accionado vulneró los derechos fundamentales alegados al expedir la providencia enjuiciada, ya que no valoró en debida forma el material probatorio ni interpretó correctamente las normas aplicables al caso, y de haberlo hecho, según afirma la actora, debió declarar la existencia de una relación laboral entre ella y la E.S.E demandada en el proceso ordinario? 5 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 6 Corte Constitucional, Sentencia T-793 de 2007. ! Demandante: Sandra Patricia Pachón Guzmán Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” Rad: 11001-03-15-000-2022-00681-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 7 30.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) de los requisitos de procedibilidad adjetiva; iii) nociones sobre los defectos invocados y; iv) análisis del caso en concreto. 2.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 31.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20127. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema8. En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales9. 32.
A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 201410. En esta sentencia se establecieron seis requisitos adjetivos de procedencia11 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial12. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 8 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 9 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 11 Los seis criterios adjetivos establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i). Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;. ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv);
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi)Que no se trate de sentencias de tutela. 12 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió́ la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv).
Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el ! Demandante: Sandra Patricia Pachón Guzmán Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” Rad: 11001-03-15-000-2022-00681-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 8 33.
Es importante resaltar que esta Sección, en aras de una metodología más clara para las personas que acceden a la administración de justicia vía amparo constitucional, determinó que los requisitos generales de procedencia cuarto y quinto de la sentencia de unificación del 2014 serán estudiados de manera conjunta con los requisitos especiales.
Por tanto, de manera reiterada se han estudiado los siguientes requisitos generales de procedencia i) relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. 34. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
Justamente en este estudio la Sección analizará la carga argumental alegada por la parte actora. A su vez, cuando se invoca el defecto procedimental absoluto se estudiará que la irregularidad procesal tenga un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna. En este mismo sentido, la sala ha establecido que para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 35.
Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. ! 2.5. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1.
Relevancia constitucional 36. Para el caso en concreto, la Sala encuentra que este requisito sí se encuentra cumplido, por cuanto, al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la controversia propuesta por la parte accionante es de naturaleza constitucional, al solicitar la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y a la seguridad social. 37.
De acuerdo con lo anterior, en el presente caso, se cumple con el requisito alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. ! Demandante: Sandra Patricia Pachón Guzmán Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” Rad: 11001-03-15-000-2022-00681-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 9 de evidenciar una tensión entre la providencia censurada y el núcleo esencial de los derechos fundamentales alegados, mediante la argumentación presentada en torno a los motivos por los que se considera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, omitió valorar las pruebas que obraban en el plenario y acatar las disposiciones legales aplicables, de las cuales a juicio de la actora, se tenía sin duda que entre ella y la entidad demandada en el proceso ordinario existió una relación laboral, con las consecuencias que esto conlleva. 38.
Dichas pericias argumentativas en la exposición del criterio del demandante con respecto a la relación entre la providencia judicial y la vulneración de sus derechos fundamentales, es lo que permite la superación de este requisito y evidencia que la controversia trasciende de un orden exclusivamente legal; lo anterior, se cumple con independencia de los yerros en el razonamiento jurídico en que pueda incurrir la parte actora, pues precisamente lo acertado o erróneo de su proceder argumentativo es lo que debe ser indagado con suficiencia por el juez en las consideraciones de fondo que sustenten su decisión. 2.5.2.
Tutela contra tutela 39. La Sala observa que no existe reparo alguno en relación con este juicio de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra una decisión de la misma naturaleza pues, la providencia judicial controvertida fue proferida en el trámite del medio de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.5.3. Inmediatez 40.
En relación con el acatamiento del requisito de inmediatez, no se advierte ningún reproche, toda vez que la parte actora considera vulnerados sus derechos fundamentales con ocasión de la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, calendada del 23 de septiembre del 2021. Comoquiera que la acción de tutela se presentó el 26 de enero del 2022, la Sala encuentra que su interposición se hizo en un término razonable para el uso del mecanismo de amparo constitucional. 41.
Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201413, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200514 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05.08.14., M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 14 “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos”. ! Demandante: Sandra Patricia Pachón Guzmán Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” Rad: 11001-03-15-000-2022-00681-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 10 judicial y reiteró que seis (6) meses es el término razonable para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales. 2.5.4.
Subsidiariedad 42. La Sala encuentra superado este requisito, ya que en el presente asunto se cuestiona una providencia de segunda instancia en el trámite de una demanda de reparación directa, y en ese sentido, es evidente el agotamiento de los recursos ordinarios. 43. Asimismo, porque no proceden los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia, comoquiera que las inconformidades señaladas por la parte actora no se adecúan a las causales establecidas en los artículos 250 y 258 de la Ley 1437 de 2011. 44.
Superados los requisitos de procedibilidad adjetiva, la Sala abordará el fondo del amparo solicitado, no sin antes resaltar el carácter excepcional de la acción de tutela, la cual tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en las decisiones judiciales. 2.6.
Nociones sobre los defectos invocados 2.6.1. Defecto fáctico 45. Esta Sala en decisión del 12 de noviembre del 201515, precisó los alcances y requisitos que deben atenderse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto fáctico en una providencia judicial, los cuales son traídos a colación en la presente decisión: 46. Los eventos de configuración del defecto fáctico son: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso, los cuales tienen las siguientes características: Evento Características Omisión de decreto y práctica de pruebas indispensables Se da cuando la parte, con el fin de probar los hechos que alega, solicitó al juez el decreto de una prueba relevante para resolver el problema jurídico sometido a consideración, y ésta fue negada; ello sin desconocer la facultad del juez ordinario de negar pruebas que no 15 Consejo de Estado, sentencia del 12 de noviembre de 2015, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-01471-01. ! Demandante: Sandra Patricia Pachón Guzmán Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” Rad: 11001-03-15-000-2022-00681-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 11 para fallar el asunto atiendan los requisitos de conducencia, pertinencia e idoneidad.
Así las cosas, es importante considerar que no toda negativa a un decreto de pruebas abre la posibilidad a la configuración del defecto, ya que éste procederá cuando se rechace el decreto y práctica de la prueba que, solicitada oportunamente, no cumpla con los parámetros arriba señalados. De esta manera, se requiere: a) Que la parte identifique el elemento probatorio que solicitó b) Que la parte demuestre que lo solicitó en oportunidad legal c) Se expongan las razones por las cuales la prueba solicitada era conducente, pertinente o idónea. d) Señalar de manera razonada la razón por la cual, de haberse decretado la prueba, el sentido de la decisión hubiere sido otro.
Desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes Se presenta cuando, obrando los elementos de convicción en el expediente, y estos resultan decisivos frente a los hechos que se pretenden probar, éstos no son tenidos en cuenta por el fallador ordinario. En este punto, se requiere que de forma específica, se concrete en el escrito de amparo, cuales pruebas, aportadas oportuna y legalmente, fueron desconocidas por el juez.
Así las cosas, se configura siempre que: a) Se identifiquen los elementos de prueba no valorados por el juez. b) Se demuestre que estos fueron aportados en forma legal y oportunamente al proceso c) Señale las razones por las cuales eran relevantes para la decisión d) Se precise, razonadamente, la incidencia de los mismos para variar el sentido del fallo.
Valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas Procede cuando, a la luz de los postulados de la sana crítica, la apreciación efectuada por el fallador, resulta manifiestamente equivocada o arbitraria, y por ello, el peso otorgado a la prueba se entiende alterado. Se requiere entonces que: a) La parte precise cuál o cuáles de las pruebas fueron objeto de indebida valoración por el juez b) La razón del por qué, en cada caso en particular, la consideración del operador judicial se aleja de ! Demandante: Sandra Patricia Pachón Guzmán Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” Rad: 11001-03-15-000-2022-00681-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 12 las reglas de la lógica, la experiencia y la sana crítica.
El segundo de los elementos señalados, resulta de vital importancia, pues es claro que un sencillo desacuerdo en relación con la conclusión a la cual arribó el juez de instancia, en ninguna manera puede ser razón para ordenar el amparo constitucional por este aspecto. Aceptar lo contrario, implicaría una sustitución arbitraria del juez natural. c) Incidencia de la prueba en el fallo atacado Dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso Refiere al supuesto cuando el fallador de instancia decide el asunto con base en pruebas que no observaron los requisitos legales para su producción o introducción al proceso.
Así las cosas, el juez no ignora la prueba ni se equivoca en su apreciación, pero yerra al haberla tenido en cuenta para decidir el problema jurídico que le fue planteado, al ser ésta una prueba que desconoce el debido proceso de las partes. Para su configuración corresponde señalar: a) Señalar con claridad los elementos probatorios aportados con violación al artículo 29 constitucional. b) Exponer las razones que sustentan dicha vulneración. c) Demostrar que estos elementos de convicción fueron el sustento de la decisión. 47.
Como se ve en los elementos señalados, la parte accionante debe precisar en su escrito el cargo que plantea, para demostrar no solo la configuración del defecto, sino también, su incidencia en la decisión judicial. 48. Lo anterior se suma a la exigencia de una carga argumentativa razonable para lograr la prosperidad del cargo, toda vez que, en el caso de una tutela contra una providencia judicial, están en juego valores importantes para el ordenamiento jurídico, como lo son la cosa juzgada, los derechos de terceros, la seguridad jurídica, la buena fe y los derivados de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Constitución Política. 49.
Así mismo, debe ser cuidadoso el interesado al formular el cargo, en la medida en que los supuestos de hecho hasta aquí mencionados, se excluyen entre sí, de tal manera que no será posible alegar uno y otro respecto de una misma ! Demandante: Sandra Patricia Pachón Guzmán Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” Rad: 11001-03-15-000-2022-00681-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 13 prueba, como suele ocurrir, pues además de ser desacertado, genera confusión al fallador. 2.6.2.
Defecto sustantivo 50. La Corte Constitucional ha explicado que el defecto sustantivo se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”16. 51. Puntualmente, lo configuran los siguientes supuestos: a) El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente o porque ha sido derogada, es inexistente, inexequible o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el legislador. b) No se hace una interpretación razonable de la norma. c) La disposición aplicada es regresiva o contraria a la Constitución. d) El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición. e) La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma. f) Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. 52.
Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente, siempre que la parte accionante cumpla con la carga argumentativa. 2.6.3. Defecto de desconocimiento del precedente 53. Para esta Sala17, el precedente es aquella regla de derecho creada por una alta corte y órgano de cierre de la jurisdicción correspondiente para solucionar un 16 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU-159 de 06.03.02., M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 17 Frente a este aspecto puede revisarse, entre otras, la sentencia del 27 de junio de 2019, radicación 11001-03-15-000-2018-03784-01, con ponencia del Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio y la providencia del 27 de noviembre de 2019, radicación 11001-03-15-000-201904312-00 con ponencia de la magistrada Rocío Araújo Oñate.! ! Demandante: Sandra Patricia Pachón Guzmán Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” Rad: 11001-03-15-000-2022-00681-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 14 determinado conflicto, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que dicha regla sea considerada como tal.
Esta decisión es vinculante para los demás operadores del sistema jurídico, porque, se reitera, se crea una regla aplicable en los demás asuntos que se basen en los mismos supuestos de hecho. 54. Lo anterior tiene lugar en ejercicio de la actividad creadora de derecho que ejercen los jueces de las altas Cortes y los órganos de cierre de cada jurisdicción, ya sea para definir la interpretación de la norma aplicable o la forma en que debe dársele la mejor solución jurídica a los asuntos en estudio, en caso de vacíos normativos, siempre a la luz de los preceptos constitucionales. 55.
Por tanto, dicha labor busca brindar mayor seguridad jurídica a los usuarios y operadores judiciales y constituye una actividad de creación de derecho, al definir directrices que permiten resolver una controversia bajo la primacía de la Constitución. 56. Sin embargo, resulta necesario advertir que no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes generan una regla o subregla, pues aquellas corresponden más al resultado de la aplicación al caso en concreto de la norma cuyos presupuestos fácticos se subsumen al caso, sin que exista necesariamente una actividad creadora del juez como tal18. 2.7.
Caso concreto 57. La Sala anticipa que negará el amparo solicitado en la presente acción de tutela, pues en la providencia enjuiciada se hizo un análisis razonable del material probatorio y de las normas aplicables al caso, según lo que pasa a explicarse. 58. Respecto del defecto fáctico alegado por la actora, se tiene que considera que de las pruebas que obraban en el expediente se podía concluir sin duda que ella estuvo subordinada en el ejercicio de sus labores como bacterióloga y que por lo tanto, el juzgador de segunda instancia debió confirmar la determinación del A quo y reconocer la existencia de la relación laboral, con las consecuencias que ello trae. 59.
Sin embargo, al observar los argumentos de la providencia enjuiciada, se tiene que el análisis probatorio fue razonable de cara a los elementos de juicio que obraban en el plenario. En efecto, el Tribunal accionado hizo énfasis en que en el expediente sólo se contaba con dos testimonios de ex compañeras de la accionante en la E.S.E, así como su declaración de parte, elementos de los cuales concluyó que no eran suficientes para que se probara la presunta subordinación en el cumplimiento de las labores.
Lo anterior lo sustentó en una providencia del Consejo 18 Consejo de Estado, Sentencia del 19 de febrero de 2015. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2013-02690-01. ! Demandante: Sandra Patricia Pachón Guzmán Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” Rad: 11001-03-15-000-2022-00681-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 15 de Estado19 en la cual se dijo que en este tipo de casos no basta con el contenido de los testimonios, sino que es necesario contar con pruebas adicionales como solicitud o concesión de permisos, instrucciones, directrices o lineamientos impartidos por la entidad contratante.
La Sala resalta el siguiente párrafo de la providencia en cuestión: “Por lo tanto, resulta menester concluir que no obran en el plenario pruebas de las cuales se pueda colegir con claridad que se dio la subordinación y dependencia. Verbi gratia, aparte del dicho de la actora, no reposa documental alguna que acredite llamadas de atención o la solicitud o concesión de permisos, cumplimiento de las órdenes, instrucciones, directrices, lineamientos impartidos por el contratante que le impartían en relación a cómo debía ejecutar su labor como Bacterióloga, a fin de acreditar la existencia de una relación laboral, en tanto que debe recordarse que le atañe a la parte demandante la carga de probar suficientemente los hechos que sustentan sus pretensiones, lo cual no se logra en el sub lite”. 60.
Ahora bien, la parte actora alega que no se tuvieron en cuenta los contratos suscritos entre ella y la entidad, en donde se acredita que las funciones que cumplió fueron iguales a las de un funcionario de planta. Sin embargo, al respecto la Sala se remite a los argumentos expuestos sobre la valoración probatoria, ya que ese simple hecho no quiere decir que haya existido subordinación, tal como lo indicó la autoridad judicial accionada, sino que prueban solo un elemento de la relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio.
Por lo tanto, al no haberse acreditado la subordinación de cara a los elementos de juicio que obraban en el plenario, la decisión del Tribunal accionado, a juicio de esta Sala, fue razonable y atendió a los criterios de valoración en este tipo de asuntos que ha establecido el Consejo de Estado. 61. Sobre el defecto sustantivo alegado, se considera igualmente que en la decisión enjuiciada se hizo una interpretación razonable del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
En efecto, esa norma establece que cuando no exista personal de planta, es válido contratar bajo la modalidad de prestación de servicios, como ocurrió en el caso de la actora. Así las cosas, observó que en el expediente obraba una certificación en la cual se dijo que no se contaba con suficientes personas con el perfil de bacterióloga y por lo tanto, bien podía contratar personal con el fin de que cumpliera dichas labores.
Lo anterior no es razonable ni caprichoso, sino que es simplemente la concreción de una facultad otorgada por el ordenamiento. Otra cosa es que la actora encuentre su inconformidad porque no se tuvo por acreditada la existencia de la relación laboral, determinación que estuvo bien sustentada, como se expuso anteriormente. Por lo tanto, este cargo tampoco tiene vocación de prosperidad. 62.
Finalmente, en relación con el desconocimiento del precedente, la parte 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”. Sentencia del 15 de mayo del 2020. Rad. Nº 50001-23-31-000-2011-00400-01 (2220-18). CP. César Palomino Cortés. ! Demandante: Sandra Patricia Pachón Guzmán Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” Rad: 11001-03-15-000-2022-00681-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 16 actora considera que el Tribunal hizo mal al interpretar un fallo del Consejo de Estado, del cual se llegó a la conclusión errada de que para que una relación contractual sea tratada como continua e ininterrumpida, esta ha debido durar al menos 2 años.
Sobre el punto, la autoridad judicial dijo lo siguiente: 63. Sobre este punto la Sala considera que al margen de la interpretación que hizo el Tribunal sobre el párrafo indicado de la providencia del Consejo de Estado, lo cierto es que se evidencia que la conclusión a la que llegó fue que del material probatorio encontró probado que la actora había desarrollado su labor i) sin subordinación y ii) por un lapso de tiempo corto (2 de enero de 2015 al 30 de septiembre del mismo año), este último como un elemento adicional que refuerza el hecho de que no se trató de una vinculación propia como si fuera un personal de planta, máxime cuando no se acreditó con elementos de juicio que hubiera desarrollado las labores cumpliendo órdenes. 64.
En ese orden de ideas, como de las pruebas allegadas no se acreditó la subordinación, como elemento fundamental del contrato de trabajo, lo cierto es que la duración del contrato es un elemento accesorio que en este caso refuerza el hecho de que la vinculación se hizo sin vocación de permanencia, pues sólo se prolongó desde el 2 de enero del 2015 al 30 de septiembre del mismo año, argumento que el Tribunal enjuiciado encontró adecuado para reforzar la carencia probatoria anotada y que considera esta Sala que es una conclusión razonable según los elementos que rodeaban el asunto. 65.
Así las cosas, en sentir de la Sala, no se encuentra configurados los defectos alegados, sino que lo pretendido en esta petición de amparo es utilizar la tutela como una tercera instancia, presentando argumentos que fueron analizados por la autoridad accionada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, ! Demandante: Sandra Patricia Pachón Guzmán Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” Rad: 11001-03-15-000-2022-00681-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ! 17 III.
FALLA PRIMERO: NEGAR el amparo de los derechos fundamentales deprecados por la señora Sandra Patricia Pachón Guzmán, en consideración a lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: De no ser impugnada esta sentencia, dentro de los tres días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de la ejecutoria, conforme lo fija el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.”