w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., trece (13) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicación: 25000-23-42-000-2019-00175-01 (0566-2021) Demandante: Gloria Ávila Andrade Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 1. Temas: Pensión gracia. Tipo de vinculación. Nacional. Incorporaciones a planta de personal sin solución de continuidad.

Ley 1437 de 2011. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 15 de julio de 2020, proferida por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las súplicas de la demanda de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones de la demanda. 2 Gloria Ávila Andrade, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 034531 del 16 de septiembre y RDP 049570 del 29 de diciembre, ambas del 2016 y, proferidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - 1 En adelante UGPP. 2 Folios 3 y 4 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2019-00175-01 Demandante: Gloria Ávila Andrade w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 UGPP, por medio de las cuales negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia y confirmó la decisión, respectivamente.

Como restablecimiento del derecho, pidió que se ordene a la UGPP (i) concederle la pensión gracia a partir del 8 de febrero de 2009, fecha en que adquirió el estatus pensional; (ii) reajustar las sumas reconocidas de acuerdo con el IPC; y (iii) pagar los intereses moratorios conforme al artículo 192 del CPACA. 1.2. Hechos que fundamentan la demanda.

La parte actora relató que nació el 17 de agosto de 1949, razón por la cual cumplió los 50 años de edad el 17 de agosto de 1999. Así mismo, que prestó servicio docente en Bogotá y Girardot, de la siguiente manera: Actos de nombramiento Fechas Desde Hasta Decreto 043 de 1968 18 de enero de 1968 13 de julio de 1970 Decreto 0237 de 1971 12 de marzo de 1971 11 de julio de 1975 Decreto 652 de 1974 16 de julio de 1974 16 de julio de 1976 Resolución 1648 de 1975 3 de marzo de 1975 8 de enero de 2015 Precisó que, habiendo cumplido todos los requisitos necesarios, radicó reclamación para el reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, la cual fue resuelta de manera negativa con las Resoluciones RDP 034531 del 16 de septiembre y RDP 049570 del 29 de diciembre, ambas del 2016. 1.3.

Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración. La demandante expuso que la entidad demandada inaplicó las siguientes disposiciones normativas: artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2019-00175-01 Demandante: Gloria Ávila Andrade w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 53,151, 286, 287, 288, 356, 357 de la Constitución Política; artículos 3, 4 y 13 de la Ley 39 de 1903; artículos 1, 2, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; artículo 6 de la Ley 116 de 1928; artículo 3 de la Ley 37 de 1933; artículo 1 de la Ley 24 de 1947; artículo 4 de la Ley 4 de 1966; artículo 5 del Decreto Reglamentario 1743 de 1966; artículos 1 y 10 de la Ley 43 de 1975; artículos 1,2,3,5 y 6; del Decreto Ley 2277 de 1979; artículos 1, artículo 15, numeral 2, literal a de la Ley 91 de 1989; artículos 2; 3 y 6 de la Ley 60 de 1993; artículo 14 de la Ley 100 de 1993; y; artículos 42 y 80 del CPACA.

Como concepto de violación argumentó que la entidad demandada expidió los actos administrativos con falsa motivación al determinar que prestó en su mayoría un servicio nacional y no territorial. Aclaró que alcanzó el estatus pensional por haber prestado servicio docente departamental y municipal; al respecto, relató que si bien tuvo una vinculación del orden nacional en el año 1975 ésta cambió al orden departamental desde el 10 de julio de 1996, hasta la fecha, por mandato de la Ley 60 de 1993, dado que el proceso de nacionalización se extendió al departamento Distrito Capital de Bogotá cuando asumió la educación en atención al acuerdo alcanzado con la Nación e incorporó la planta de personal por la municipalización de la educación. En ese orden de ideas, cumplió con el tiempo de labor docente requerido para la pensión gracia de acuerdo con la Ley 114 de 1913. 1.4.

Contestación de la demanda. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP3, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Señaló que la docente demandante 3 Folios 282 al 289 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2019-00175-01 Demandante: Gloria Ávila Andrade w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 acreditó tiempos del orden nacional, los cuales no pueden ser tenidos en cuenta para acceder a la pensión gracia. Propuso como excepciones (i) inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido;

(ii) prescripción de mesadas; (iii) no indexación; (iv) no pago de intereses moratorios; (v) imposibilidad de condena en costas. 1.5. Trámite en primera instancia. En acatamiento al artículo 180 del CPACA, la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca realizó el 7 de octubre de 2019 4 la audiencia inicial, en la cual se fijó el litigio de la siguiente manera: «[…] “En este proceso se debe determinar si los actos administrativos demandados, esto es las resoluciones i) RDP 034531 del 16 de septiembre de 2016, proferida por la UGPP, que negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia; y ii) RDP 049570 del 29 de diciembre de 2016, suscrita por la UGPP, que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión, confirmándola en su integridad, están o no viciados de nulidad por los cargos alegados en la demanda, ñor los que encontrare este Tribunal demostrados, se tratare de proteger derechos fundamentales.

En especial, s debe determinar si la demandante, señora Gloria Ávila Andrade tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, a partir del 08 de febrero de 2009, para lo cual se deberá determinar especialmente si el tiempo de servicio prestado entre el 10 de julio de 1996 y el 08 de enero de 2015 es nacional o territorial, de conformidad con la Ley 60 de 1993 ». 1.6.

Decisión de primera instancia objeto de apelación. 5 En sentencia de 15 de julio de 2020 la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las 4 Folios 309 al 313 del expediente. 5 Folios 356 al 273 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2019-00175-01 Demandante: Gloria Ávila Andrade w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 pretensiones de la demanda, al considerar que la señora Gloria Ávila Andrade no cumplía con los 20 años de servicio requeridos, únicamente contaba con 7 años, 6 meses y 18 días laborales aptos para el reconocimiento de la pensión gracia. 1.7.

Recurso de apelación. 6 La señora Gloria Ávila Andrade allegó escrito en el que solicitó revocar en su totalidad el fallo de primera instancia. Al respecto, manifestó que sí cumplió con los 20 años de servicio docente oficial, prestados en el Distrito Especial de Bogotá y en el departamento de Cundinamarca ya que los últimos tiempos fueron distritalizados por la descentralización de la educación ordenada en la Ley 60 de 1993.

En ese orden de ideas, consideró que no puede establecerse que el periodo que laboró a partir del 10 de julio de 1996 hasta la fecha de su retiro, fue del orden nacional y deben ser tenidos en cuenta para efectos de reconocimiento de la pensión gracia. 1.8. Trámite correspondiente a la segunda instancia. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP7 allegó escrito en el que manifestó que la docente no acreditó el tiempo de servicios en el orden territorial o nacionalizado, por cuanto el periodo comprendido entre el 3 de marzo de 1975 y el 8 de enero de 2016 fue de carácter nacional, razón por la cual no resulta procedente el reconocimiento pensional pretendido. 6 Folios 376 a 393 del expediente. 7 Índice 13 del expediente digital disponible en SAMAI.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2019-00175-01 Demandante: Gloria Ávila Andrade w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 La señora Gloria Ávila Andrade 8 reiteró los argumentos expuestos en el escrito de apelación, además, realizó un análisis sobre la descentralización del servicio educativo en la Ley 60 de 1993 y la jurisprudencia aplicable al caso concreto, y concluyó que le asiste derecho al reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que laboró con una vinculación de carácter nacionalizado y territorial (departamental), tiempos válidos para efectos de completar los 20 años requeridos.

La Procuraduría Delegada ante el Consejo de Estado y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto 9.

De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso 10, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente la parte demandante presentó alzada, el análisis se encuentra limitado a los argumentos del mencionado recurso. 2.2.

Del problema jurídico. Considera esta Sala de Subsección que el estudio y posterior 8 Índice 14 del expediente digital disponible en SAMAI. 9 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 10 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2019-00175-01 Demandante: Gloria Ávila Andrade w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 decisión debe centrarse en establecer lo siguiente: ¿Gloria Ávila Andrade, en su calidad de docente oficial, tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia reclamada? 2.3.

Normas y jurisprudencia aplicable al asunto. 2.3.1. La pensión gracia. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2019-00175-01 Demandante: Gloria Ávila Andrade w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto].

El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2019-00175-01 Demandante: Gloria Ávila Andrade w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»11 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201812 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000 -23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2019-00175-01 Demandante: Gloria Ávila Andrade w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados 1 2, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal 1 3; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas — situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2019-00175-01 Demandante: Gloria Ávila Andrade w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 13 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.

Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4 Caso concreto En atención a las anteriores precisiones, la Sala procederá a examinar las pruebas obrantes en el expediente a fin de verificar si 13 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicado: 15001 -23-33-000-2016- 00278-01 (3018-2017). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2019-00175-01 Demandante: Gloria Ávila Andrade w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 a la demandante le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por cumplir con los requisitos legales, concretamente frente a los tiempos de servicios acreditados. 2.4.1.

Actuación administrativa El 11 de mayo de 2016 la señora Gloria Ávila Andrade solicitó el reconocimiento y pago de una pensión gracia ante la UGPP. La anterior petición fue negada por medio de la Resolución RDP 034531 del 16 de septiembre de 2016, al indicar que, la demandante no cuenta con 20 años de servicio como docente departamental, distrital, municipal o nacionalizada, ya que fueron prestados con nombramiento del orden nacional.

La demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual fue resuelto de forma negativa por la UGPP a través de la Resolución RDP 049570 del 16 de diciembre de 2016, al considerar que no es procedente computar el tiempo que la demandante considera válido debido a la descentralización, por cuanto de conformidad con las pruebas, quedó claro que fue del orden nacional. 2.5 Análisis del caso concreto Resulta necesario precisar que para acceder a la pensión gracia, la interesada debe cumplir la totalidad de los requisitos, a saber: (i) tener 50 años de edad o más;

(ii) acreditar una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980; (iii) haber servido en el magisterio como docente oficial por un término no menor a 20 años con una naturaleza jurídica del vínculo territorial o nacionalizado; (iv) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2019-00175-01 Demandante: Gloria Ávila Andrade w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 Así las cosas, revisado el expediente y con el objeto de resolver el problema jurídico planteado, la Sala encuentra como probado lo siguiente: 2.5.1 Edad La señora Gloria Ávila Andrade nació el 17 de agosto de 194914, por lo que el 17 de agosto de 1999 cumplió 50 años. 2.5.2.

Tiempos de servicio 2.5.2.1. Vinculación a partir del 18 de enero de 1968 al 13 de julio de 1970.15 Sobre el particular, se tiene que mediante Decreto 043 del 22 de enero de 196816, la señora Gloria Ávila Andrade fue nombrada por el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá como maestra de la sección de educación primaria, a saber: «DECRETO 043 DE 1968 22 ENE 1968 Por el cual se hacen unos nombramientos en el Departamento de Educación. EL ALCALDE MAYOR DEL DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA en uso de sus atribuciones legales,

DECRETA

ARTÍCULO SEGUNDO: A partir del 15 de enero de 1.968, nómbrase a las siguientes personas maestros escalafonados en 2a. categoría de la SECCIÓN DE EDUCACIÓN PRIMARIA División Pedagógica: […] ÁVILA ANDRADE GLORIA […] Firma Alcalde 14 Folio 57 del expediente. 15 Extremo procesal reportado en el certificado de labores expedido por la Secretaría de Educación – Alcaldía Mayor de Bogotá obrante a Folio 189 del expediente. 16 Folio 193 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2019-00175-01 Demandante: Gloria Ávila Andrade w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 Firma Secretaría de Educación». El anterior nombramiento fue comunicado a la señora Ávila Andrade por la Secretaría de Educación del Distrito Especial de Bogotá 17. 2.5.2.2.

Vinculación a partir del 16 de julio de 1974 al 16 de julio de 1976.18 Sobre el particular, se tiene que mediante Decreto 0652 del 7 de junio de 197419, la señora Gloria Ávila Andrade fue nombrada por el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá como maestra rural, a saber: «DECRETO 652 JUN 7 1974 Por el cual se hacen unos nombramientos en la secretaría de Educación. EL ALCALDE MAYOR DEL DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA en uso de sus atribuciones legales,

DECRETA

ARTÍCULO PRIMERO: Nómbrase a las siguientes personas, maestros de conformidad con la categoría en el escalafón de Educación Primaria, para escuelas rurales: […] GLORIA AVILA, en remplazo de Manuela Antonio Cárdenas Méndez, quien pasó a otro cargo […] Firma Alcalde Firma Secretario de Educación». El reseñado nombramiento fue comunicado a la señora Ávila Andrade por la Secretaría de Educación del Distrito Especial de Bogotá y tomó posesión el 17 de julio de 1974, con efectividad del 16 de julio de ese mismo año 20. 17 Folio 330 del expediente. 18 Extremo procesal reportado en el certificado de labores expedido por la Secretaría de Educación – Alcaldía Mayor de Bogotá obrante a Folio 189 del expediente. 19 Folio 352 del expediente. 20 Folio 333 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2019-00175-01 Demandante: Gloria Ávila Andrade w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 De los anteriores nombramientos, la Secretaría de Educación de Bogotá emitió certificado laboral 21, en donde además se indicó que la naturaleza de las vinculaciones era territorial - municipal.

Al respecto, se tiene lo siguiente: 21 Folios 189 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2019-00175-01 Demandante: Gloria Ávila Andrade w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 2.5.2.3. Vinculación a partir del 12 de marzo de 1971 al 11 de julio de 197522 Sobre el particular, se tiene que mediante Decreto 00237 del 23 de febrero de 197123, la señora Gloria Ávila Andrade fue nombrada por el Gobernador de Cundinamarca como maestra, a saber: «GOBERNACIÓN DE CUNDINAMARCA SECRETARIA DE EDUCACIÓN DECRETO 00237 (23 FEB 1971) Por el cual se hacen unos nombramientos en Educación Media.

EL GOBERNADOR DE CUNDINAMARCA en uso de sus atribuciones,

DECRETA

ARTÍCULO 1. o – Hácense los siguientes nombramientos de Profesores en Educación Media: […] GLORIA AVILA ANDRADE Biológicas 2ª. Cat. Secund, en remplazo de ADOLFO GÓMEZ, quien no aceptó […] Firma Gobernador Firma Secretario de Educación Firma Secretario de Hacienda». Del anterior nombramiento, la actora tomó posesión del cargo 24 el 12 de marzo de 1971.

Sobre el particular, se tiene que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, emitió certificado de historia laboral, de conformidad con lo siguiente: 22 Extremo procesal reportado en el certificado de historia laboral expedido por el FOMAG obrante a Folios 190 al 192 del expediente. 23 Folios 182 al 184 del expediente. 24 Folios 149 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2019-00175-01 Demandante: Gloria Ávila Andrade w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 De los actos administrativos relacionados, se destaca que la señora Ávila Andrade fue vinculada para cumplir la labor docente en el departamento de Cundinamarca.

Ahora bien, resulta pertinente destacar que en el asunto bajo análisis la docente fue nombrada por representantes de la entidad territorial, el alcalde mayor del Distrito Especial de Bogotá y el gobernador de Cundinamarca. Asimismo, se encuentra que la designación de la aquí demandante para los periodos objeto de análisis, fueron con anterioridad a la nacionalización adelantada por la Ley 43 de 1975, sin que se evidencie que luego la plaza ocupada haya sido sometida a ese proceso de nacionalización, de lo que se colige que la docente era territorial.

Lo anterior permite reafirmar que la aquí demandante para los períodos comprendidos entre el 18 de enero de 1968 al 13 de julio de 1970, el 12 de marzo de 1971 al 11 de julio de 1975 y del 16 de julio de 1974 al 16 de julio de 1976, ostentó una naturaleza Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2019-00175-01 Demandante: Gloria Ávila Andrade w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 jurídica del vínculo territorial, dado que las designaciones las realizaron representantes del ente territorial con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975, que ocurrió el 11 de diciembre de ese mismo año, que conforme con la interpretación que se efectuó en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, significa que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por la entidad territorial y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.

Ahora bien, en gracia de discusión, si se tuviera que luego de los nombramientos de la señora Gloria Ávila Andrade, la plaza o el colegio hicieron tránsito a uno nacionalizado, conforme a los certificados obrantes en el proceso, ello no afectaría el derecho de la demandante a que los tiempos de servicios prestados por el demandante en los periodos analizados se tengan en cuenta para la contabilización de los 20 años para acceder a la prestación reclamada, por cuanto del estudio se llega a la convicción de que de ninguna manera podría entenderse la naturaleza jurídica del vínculo como de orden nacional.

Todo lo anterior, conlleva a tener la convicción de que los periodos comprendidos entre el 18 de enero de 1968 al 13 de julio de 1970, el 12 de marzo de 1971 al 11 de julio de 1975 y del 16 de julio de 1974 al 16 de julio de 1976, prestados por la demandante fueron de carácter territorial y resultaran válidos como tiempo de servicio docente para reconocer la pensión gracia, siendo además los que prueban la vinculación previa al 31 de diciembre de 1980.

En este punto, es necesario aclarar que en los tiempos de servicios entre el 16 de julio de 1974 y el 11 de julio de 1975, la demandante prestó sus servicios tanto en distrito como en el departamento de Cundinamarca. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2019-00175-01 Demandante: Gloria Ávila Andrade w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 2.5.2.4.

Vinculación a partir del 3 de marzo de 1975 hasta el 8 de enero de 2015 25. Sobre el particular se tiene que, el 17 de junio de 1975 26 la señora Gloria Ávila Andrade tomó posesión del cargo de profesora de enseñanza media en el colegio Julio Castro de Delgado, del cual fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional mediante Resolución 1648 del 12 de abril de 1975, a saber: 25 Extremo procesal certificado por la Secretaría de Educación de Bogotá obrante a Folios 176 y 177 del expediente. 26 Folio 336 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2019-00175-01 Demandante: Gloria Ávila Andrade w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 Del anterior nombramiento, la Secretaría de Educación de Bogotá, emitió certificado de historia laboral, en donde además se indicó que el tipo de vinculación fue de carácter nacional.

Al respecto, se tiene lo siguiente: De todo lo expuesto, para la Sala es claro que, en el tiempo transcurrido entre el 3 de marzo de 1975 hasta el 8 de enero de 2015, la educadora Gloria Ávila Andrade prestó sus servicios como docente con una vinculación de naturaleza nacional, por cuanto fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional, situación que es consonante con el artículo 1 de la Ley 91 de 1989 27. 27 «Personal nacional.

Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional». Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2019-00175-01 Demandante: Gloria Ávila Andrade w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 Sumado a ello, esta circunstancia no es discutida por la parte demandante, ya que tanto en el escrito de demanda como de apelación reconoce que fue nombrada por la Nación. De manera que, conforme a lo establecido en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, el personal nacional corresponde a los docentes que fueron vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, situación que aquí ocurrió. Por tanto, el tiempo de vinculación de docente no es computable para acreditar los 20 años de servicio con el fin de acceder a la pensión gracia, circunstancia que se insiste no es desconocida por la demandante.

Ahora bien, el apoderado de la actora argumentó que en el año 1996 la docente pasó a ser del orden territorial – departamental, toda vez que, en aplicación de las Leyes 60 de 1993, se suscribió un compromiso para que la Nación entregara al Distrito Capital de Bogotá los bienes, el personal y los establecimientos del sector educativo.

Al respecto, conviene precisar, que le asiste razón al apelante en el sentido de afirmar que el Consejo de Estado ha aseverado en varias oportunidades que la descentralización en Colombia involucró el traslado del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, primeramente a los entes departamentales como lo determinó la Ley 60 de 1993 y después, a los municipales en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 de 2001 28, y en ese sentido resulta consistente sostener que luego de la 28 Sección Segunda, sentencias del 22 de julio de 2014, radicado 66001233300020120012701, del 21 de junio de 2016; radicado 2014 -00136, del 10 de mayo de 2018 - Exp. 73001233300020140018501.Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto del 14 de diciembre de 2016, radicado 110010306000020160010900.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2019-00175-01 Demandante: Gloria Ávila Andrade w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 expedición de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, la administración tanto del personal docente como del servicio educativo, quedó radicada en cabeza de los entes territoriales certificados en educación. A pesar de lo anterior, la administración de las plantas de personal cedida a las entidades territoriales certificadas en educación, así como las demás competencias que les fueron trasladadas, no implicaron un cambio en la naturaleza de la vinculación primigenia de los docentes que, de forma alguna, permita equipararlos a quienes fueron caracterizados como grupo que requirió de esta especial prestación con base en la diferencia salarial.

En ese orden, no es dable tenérseles como docentes del nivel departamental o municipal para efectos del reconocimiento de la pensión gracia a docentes cuyo carácter de la vinculación fue nacional, máxime cuando en la citada sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, se explicó la forma en que se acredita el tipo de vinculación, sin que se haya mencionado de forma alguna que el traspaso de las plantas docentes a los entes territoriales conlleve implícita la modificación de su vínculo, de nacional a territorial para los efectos del reconocimiento de la pensión gracia. Al respecto, resulta pertinente indicar que la Ley 60 de 1993 29, estableció que dentro del proceso de descentralización y previo el cumplimiento de determinados requisitos, las entidades territoriales podrían administrar el servicio de educación con cargo al Situado Fiscal 30, y para ello, esos recursos eran cedidos a las entidades 29 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones" 30 ARTÍCULO 9o.

NATURALEZA DEL SITUADO FISCAL.<Ley derogada por el artículo 113 de la Ley 715 de 2001> El situado fiscal, establecido en el artículo 356, de la Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de conformidad con Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2019-00175-01 Demandante: Gloria Ávila Andrade w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 23 territoriales con destinación específica.

En ese orden, se distribuyeron las competencias educativas entre la Nación y los entes territoriales, de manera que a los departamentos se les atribuyó la dirección y administración directa y juntamente con los municipios de los servicios de educación y los docentes dejaron de ser nacionales y nacionalizados, para denominarse del orden nacional, departamental, distrital o municipal, según el caso.

Así, el artículo 6.º de la mencionada ley dispuso: «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […]».

A su vez, la Ley 91 de 1989 en su artículo 1.º indicó que el personal nacional son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, a diferencia de los nacionalizados y territoriales, que son los vinculados por nombramiento de entidad territorial. Por su parte, en los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, se reiteró que «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.» lo dispuesto en los artículos 49, 67 y 365 de la Constitución Política.

El Situado fiscal será administrado bajo responsabilidad de los departamentos y distritos de conformidad con la Constitución Política. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2019-00175-01 Demandante: Gloria Ávila Andrade w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 24 Luego, so pretexto de la descentralización de la educación, no puede soslayarse dicha regulación y mucho menos dejar de lado que las características de la vinculación laboral con la administración se adquieren al momento en que se profiere el acto de nombramiento y en este se establecen las condiciones jurídicas del cargo a desempeñar y las repercusiones a las cuales queda sometido el servidor 31.

Además de lo anterior, ha de tenerse en cuenta lo dispuesto en la mentada sentencia de unificación, en la que se precisó que el origen de los recursos destinados a financiar las prestaciones de los docentes, en modo alguno permite alterar la naturaleza del vínculo laboral del docente. Bajo esa línea, según las condiciones de la vinculación docente de la demandante relacionadas en el certificado de historia laboral emitido por el FOMAG, es claro que el último nombramiento del que fue objeto se efectuó el 3 de marzo de 1975, indicando que pertenecía a la nómina nacional, de ahí en adelante se presentaron situaciones administrativas sin que ello afectara sus salarios, prestaciones sociales o el régimen de pensiones y cesantías, pues se mantuvo incólume al no existir ruptura del vínculo laboral 32.

Por tanto, dado que la naturaleza del nombramiento de la aquí demandante fue del orden nacional, es claro que el tiempo de servicio entre el 3 de marzo de 1975 hasta el 8 de enero de 2015 es de carácter nacional. 31 Al respecto, las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079-2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146 -2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201. 32 En el mismo sentido esta Sala se ha pronunciado recientemente en sentencias del 23 de marzo de 2023, radicación 17001 23 33 000 2015 00695 01 (4210–2017) y del 30 de marzo de 2023, radicación 66001 23 33 000 2016 00084 01 (1985–2018).

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2019-00175-01 Demandante: Gloria Ávila Andrade w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 25 2.5. Conclusión Ana Celia Camargo Salas sólo acreditó 4 años y 19 días 33 entre los periodos entre el 18 de enero de 1968 al 13 de julio de 1970, el 12 de marzo de 1971 al 11 de julio de 1975 y del 16 de julio de 1974 al 16 de julio de 1976, tiempo insuficiente para acceder a la pensión gracia, puesto que, la vinculación ocurrida a partir del 3 de marzo de 1975 fue de naturaleza nacional como se explicó previamente.

Así, la demandante no cumple con el requisito de tiempo mínimo de labor docente al servicio territorial o nacionalizado para ser beneficiaria de la pensión solicitada. Por ende, la Sala de Subsección confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 2.6. Condena en costas Resulta necesario precisar que, si bien la apelante resultó vencida y las costas se causaron dado que la UGPP actuó en esta segunda instancia, lo cierto es que no puede desconocerse que el asunto relativo a la incorporación y la exégesis referida a la Ley 60 de 1993, no ha sido un asunto de interpretación uniforme en la jurisdicción y, por ende, resultan razonables los argumentos esbozados en el recurso de apelación, por lo cual no se condenará en costas en esta instancia. 2.7 Otras disposiciones Mediante memorial allegado a SAMAI, visible a índice 14, el apoderado de la demandante sustituyó el poder al abogado Gustavo 33 Certificado tiempo de servicios expedido por la gobernación de Cundinamarca, obrante a folio 35 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2019-00175-01 Demandante: Gloria Ávila Andrade w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 26 Eduardo Gómez Aranguren identificado con la cédula de ciudadanía 19.138.292 y portador de la tarjeta profesional 15.338 del C. S. de la J., a quién habrá de reconocérsele personería para actuar.

Asimismo, a través de memorial allegado a SAMAI, visible a índice 20, la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón, portadora de la tarjeta profesional 123.175 del Consejo Superior de la Judicatura, allega Escritura Pública 172 del 17 de enero de 2023, otorgada en la Notaría Setenta y Tres (73) del Círculo de Bogotá D.C, a través de la cual la UGPP le otorga poder para actuar en su representación, razón por la cual habrá de reconocérsele personería para actuar al acreditarse los requisitos legales.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 15 de junio de 2020, proferida por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las súplicas de la demanda interpuesta por la señora Gloria Ávila Andrade en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y de Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.

SEGUNDO: No condenar en costas de segunda instancia, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia.

TERCERO: Reconocer personería al abogado Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, portador de la tarjeta profesional 15.338 del Consejo Superior de la Judicatura, de acuerdo con la sustitución de poder allegada vía correo electrónico a SAMAI, visible a índice 15, para representar a la parte demandante. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2019-00175-01 Demandante: Gloria Ávila Andrade w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 27 CUARTO: Reconocer personería a la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón, portadora de la tarjeta profesional 123.175 del Consejo Superior de la Judicatura, de acuerdo con el poder allegado al proceso, en representación de la UGPP.

QUINTO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del trece (13) de julio de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado