CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE (e): JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., treinta (30) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-02463-01 Demandante: Álvaro Luis Resarte Palomino Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Temas: Tutela contra providencia judicial / Nulidad y restablecimiento del derecho para reconocimiento de prima de antigüedad extralegal / Defecto fáctico y desconocimiento del precedente SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la impugnación interpuesta por Álvaro Luis Resarte Palomino, en contra de la sentencia proferida el 6 de junio de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante la cual se decidió la solicitud de amparo de la referencia. Antecedentes 1.1.

La solicitud   Álvaro Luis Resarte Palomino promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, tutela judicial efectiva y trabajo en condiciones dignas, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la sentencia proferida el 9 de noviembre de 2023 por el Tribunal Administrativo del Cesar, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 20001333300220220029501.

Como fundamento de la solicitud expuso lo siguiente: i) Presentó, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demanda en contra del Ministerio de Educación Nacional, con el fin de obtener en el reconocimiento y pago de la prima de antigüedad, emolumento que había recibido periódicamente y cuyo pago le fue suspendido sin acto administrativo que así lo dispusiera. ii) El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar mediante sentencia del 1 de octubre de 2019 denegó las súplicas de la demanda.

Decisión contra la cual el demandante interpuso recurso de apelación. iii) El Tribunal Administrativo del Cesar a través de sentencia del 9 de noviembre de 2023 confirmó la decisión del a quo. iv) La autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales al incurrir en defecto fáctico en la medida que no valoró adecuadamente los comprobantes de nómina anteriores al 2017, en los que se evidenciaba el pago de la prima de antigüedad, encontrándose acreditado que se trata de un derecho que había sido reconocido.

Asimismo, en desconocimiento de su propio precedente judicial, contenido en la sentencia proferida el 14 de marzo de 2013 en el expediente 20001233100420110029000, en la que se determinó que la prima de antigüedad es un derecho adquirido. 1.1.2. Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó lo siguiente: «[…] Solicito al honorable CONSEJO DE ESTADO, se sirva conceder la tutela al accionante ÁLVARO LUIS RESARTE PALOMINO, a fin de garantizarle sus derechos fundamentales violados, disponiendo la descalificación judicial de la sentencia del día 9 de noviembre de 2023, notificada a través de correo electrónico el día 14 de noviembre de la misma anualidad, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, con ponencia del magistrado Carlos Mario Arango Hoyos, en el proceso radicado con el N° 20001333300220220029501, por la cual confirmó la sentencia apelada, proferida el 22 de marzo de 2023, por el Juzgado 2 Administrativo de Valledupar, y, en consecuencia: Que se ordene directamente al Tribunal Administrativo del Cesar, para que en el término de 48 horas, proceda a dictar una nueva providencia, constitucional, legal, congruente con los hechos y las pruebas, en la que se deje sin efecto las sentencias proferidas y el trámite procesal y se acceda a las pretensiones de la demanda […]» [sic]. 1.2.

Informes rendidos en el proceso 1.2.1. El Ministerio de Educación Nacional solicitó que se declare la improcedencia de la tutela, toda vez que, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural. 1.2.2. El municipio de Valledupar solicitó ser desvinculada del proceso, en tanto que las pretensiones del demandante no son de su competencia, además de que no ha vulnerado derecho fundamental alguno. 1.2.3.

El Juzgado Segundo Administrativo Oral de Valledupar luego de hacer un recuento de las etapas surtidas al interior del proceso ejecutivo, concluyó que en la providencia cuestionada se argumentó y se sustentó con la normatividad vigente y la Jurisprudencia aplicable al asunto. En consecuencia, solicitó que se declare improcedente el amparo de tutela, o en su defecto se nieguen las pretensiones de la demanda. 1.2.4.

El Tribunal Administrativo del Cesar guardó silencio. 1.3 Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A en sentencia del 6 de junio de 2024 negó el amparo pretendido al considerar que no se configuró el defecto fáctico y, por el contrario, la autoridad judicial demandada analizó las pruebas documentales que reposaban en el expediente.

Además, encontró que sí se refirió a la sentencia invocada como desconocida, sin embargo, no la consideró aplicable al caso en estudio debido a que la abundante jurisprudencia del órgano de cierre ha considerado inviable el pago de las primas extralegales. Concluyó que la autoridad judicial demandada examinó cada uno de los cargos atribuidos a los actos administrativos demandados y los encontró no fundados, y que, por el contrario, el reconocimiento de ese tipo de emolumentos carece de fundamento legal y constitucional; análisis que debe ser respetado, conforme al principio de autonomía de la actividad judicial. 1.4.

El escrito de impugnación La parte demandante impugnó la decisión del a quo al insistir en el defecto fáctico, pues, la autoridad judicial demandada hizo una indebida valoración del acervo probatorio. Sostuvo que el juez constitucional se equivoca al considerar que la sentencia del 14 de marzo de 2013 emitida por la misma corporación no es aplicable al caso en estudio, por el contrario, en dicha providencia se determinó que la prima de antigüedad es un derecho adquirido. 2.

Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iii) problema jurídico; y iv) análisis de la Sala. 2.1.

Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1382 de 2000 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra la sentencia de tutela proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. 2.2. Procedencia de la tutela contra providencia judicial En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.

Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. [Resalta la Sala]. […]» Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.

En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. Ahora bien, la Corte Constitucional ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos, el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.

En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales. Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.3.

Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿el Tribunal Administrativo del Cesar vulneró los derechos fundamentales del demandante con ocasión de la sentencia del 9 de noviembre de 2023, a través de la cual confirmó la negativa frente a la pretensión de reconocimiento y pago de la prima de antigüedad, con lo cual incurrió presuntamente, en defecto fáctico y desconocimiento del precedente? 2.4.

Análisis de la Sala 2.4.1. Sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva La Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. 2.4.2. Defecto fáctico    El defecto fáctico que se le atribuye a la sentencia objeto de análisis, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional19 tiene una dimensión negativa y otra positiva.

La primera se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria el juez omite la «valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez»,20 «o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente».21 La segunda, se acredita cuando el operador judicial «aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas».22    Empero, la intervención del juez constitucional en el análisis de las pruebas que adelanta el juez natural, sólo se justifica cuando resulta en una manifiesta vía de hecho y, tiene una clara incidencia en el sentido de la decisión; por supuesto, en vigencia y garantía de los derechos constitucionales fundamentales.  2.4.3.

Desconocimiento del precedente judicial En este punto, en cuanto al desconocimiento de precedente alegado se recuerda que un análisis sistemático del artículo 230 de la Constitución Política permite afirmar que los jueces guardan una carga de respetar los precedentes relevantes como un imperativo derivado del principio de igualdad y un medio para promover la seguridad jurídica, la confianza de la sociedad en la estabilidad, la predictibilidad de las decisiones judiciales y la unificación de la interpretación de las normas jurídicas.

Además, el principio de legalidad ordena un manejo adecuado de estos, como medio para erradicar la arbitrariedad de las decisiones judiciales, presupuesto esencial del Estado Social de Derecho. La Corte Constitucional ha considerado que el precedente es toda decisión previa adoptada de manera principal por los órganos de cierre de las diferentes jurisdicciones que, por abordar un problema jurídico originado en hechos idénticos o semejantes desde un punto de vista jurídicamente relevante al que debe resolver el juez, debe ser tenido en cuenta como condición de eficacia del principio de igualdad.

El adecuado manejo del precedente conlleva entonces la obligación de seguir el curso de decisión trazado en la ratio decidendi de una o varias sentencias previas, salvo si existen razones jurídicas particularmente poderosas que impongan modificarlo. Esas razones pueden provenir de un cambio en el ordenamiento positivo, de la modificación de las bases axiológicas del sistema jurídico o de una drástica transformación de las condiciones sociales en las que se adoptaron aquellas decisiones, de tal entidad que las torna en injustas o incorrectas en el orden de cosas actual.

De igual manera, el juez puede apartarse del precedente si, pese a la existencia de algunas similitudes entre uno y otro caso, encuentra diferencias de mayor peso que justifican un tratamiento diverso a la situación objeto de estudio. Por último, eventos en los que se evidencia una incompatibilidad en el sentido de decisiones precedentes, relevan al juez de obediencia pues, en términos prácticos, no existe un precedente claro que lo vincule.

En cualquier caso, el juez debe cumplir una carga de transparencia, identificando los precedentes relevantes; de suficiencia, dando a conocer las razones que en su concepto justifican el cambio de dirección decisional, y precisando por qué esa modificación lleva a una mejor interpretación del orden jurídico además de ello reporta mayores beneficios que el detrimento en la seguridad jurídica y la igualdad que se derivara de la desobediencia al precedente. 2.4.3.

Sobre el caso concreto Álvaro Luis Resarte Palomino acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efectos la sentencia del 9 de noviembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, con la que confirmó la decisión de negar las súplicas de la demanda. Lo anterior, al considerar que la referida decisión judicial incurrió en defecto fáctico y desconocimiento del precedente, ya que: i) no se valoró en defina forma los comprobantes de nómina anteriores a 2017, en los que se refleja el pago de la prima de antigüedad, con lo que se demostró que la situación del demandante se encontraba consolidada y ii) se inaplicó la sentencia del 14 de marzo de 2013, expedida por el Tribunal Administrativo de Sucre al interior del proceso bajo radicado 20001233100420110029000, en la que se determinó que la prima de antigüedad, es un derecho adquirido.

Para mayor claridad de asunto, la Sala pone de presente lo considerado en la decisión acusada al respecto, así: «[…] En el caso concreto, el accionante aduce que su prima de antigüedad ya le fue reconocida por el municipio, al habérsele pagado desde antes de la expedición de la sentencia del Tribunal y con posterioridad, hasta el mes de noviembre de 2017.

Y así lo demostró. Verdaderamente en el expediente obran copias de los comprobantes de nómina anteriores a diciembre de 2017 en los que se refleja el pago de la prima de antigüedad, de manera que no había lugar a volver a someter al trámite procesal del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el citado reconocimiento. Pero la jurisdicción de lo contencioso Administrativo no se ha instituido para someter a ella mediante juicio de legalidad aquellas actuaciones de una autoridad pública que se abstiene de cumplir lo dispuesto en una decisión judicial.

Nótese que en este asunto se pueden verificar probatoriamente dos aspectos puntuales: (i) la prima de antigüedad estaba siendo pagada a la parte actora antes de la decisión judicial, y (ii) como ya se dijo, la sentencia del Tribunal dispuso la protección de derechos adquiridos, conforme a derecho, se resalta, como se expuso en el siguiente apartado de la decisión que se cita: “Así las cosas, es claro que el principio de intangibilidad de las situaciones consolidadas conforme a derecho (artículo 58 C.P.) y el reconocimiento de la seguridad jurídica como valor esencial del Estado social de derecho, matizan los efectos de la nulidad de los actos administrativos de carácter general, el cual se proyecta únicamente sobre los asuntos que se encuentren sin resolver, respetando así aquellas situaciones resueltas y ejecutoriadas”.

Constatados esos dos hechos puntuales, no era del caso buscar un nuevo reconocimiento de la prima de antigüedad si es que dicho reconocimiento gozaba de la condición de derecho adquirido conforme al ordenamiento jurídico (justo título), como se intentó por la parte actora al elevar los derechos de petición que dieron origen a los actos demandados.

Por ello debía gestionarse el cumplimiento del acto administrativo de reconocimiento, estribado en el alegado reconocimiento previo y además en la sentencia que protegía el derecho adquirido conforme a derecho - si ese es el entendimiento que pretende darle el actor a la decisión del Tribunal del año 2013 y a la situación particular y concreta que definían los actos administrativos anteriores a ese año 2013 decididos por el Municipio accionado […]» [sic].

A juicio de esta Sala, la autoridad judicial demandada realizó una valoración de los elementos probatorios, lo cual le permitió concluir que en el expediente obran copias de los comprobantes de nómina anteriores a diciembre de 2017 en los que se refleja el pago de la prima de antigüedad, de manera que no había lugar a volver a someter al trámite procesal del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a efectos de buscar un nuevo reconocimiento de la prima de antigüedad.

Por tanto, el demandante debía adelantar las actuaciones tendientes al cumplimiento del acto administrativo que dispuso el pago de la prima de antigüedad, fundamentado en el reconocimiento previo y en la sentencia del 14 de marzo de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, que protegía el derecho adquirido. Sin embargo, optó por provocar un nuevo acto administrativo, lo cual condujo a que sobre el mismo punto de derecho existieran dos pronunciamientos con prescindencia del sentido en que se produzcan (i) el consolidado antes de la decisión judicial, y (ii) el relacionado con la nueva petición. Además, la autoridad judicial demandada indicó que, ninguno de los actos demandados vulneró las normas jurídicas invocadas, en tanto en ellos se indicó que no es procedente el pago de la prima de antigüedad creada mediante el Acuerdo 013 del 14 de abril de 1983 del Concejo Municipal de Valledupar, por haber sido expedido en contravía del ordenamiento constitucional y legal lo cual guarda armonía con las decisiones del Consejo de Estado, y que, a su vez, evidenció que a la fecha de emisión de los actos administrativos enjuiciados, el citado acuerdo había sido retirado del ordenamiento jurídico.

Por último, se encontró que los actos administrativos demandados no podían ser estudiados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho confrontándolos con la decisión judicial invocada por la parte actora, (sentencia del 14 de marzo de 2013, expedida por el Tribunal Administrativo de Sucre) porque ello impediría que dicha sentencia gozara de la intangibilidad de la cosa juzgada.

Así las cosas, esta Sala observa que la decisión acusada no incurrió en defecto fáctico ni desconocimiento del precedente judicial, debido a que fue proferida de conformidad con las normas que regulan la materia y aquella se apoyó en el material probatorio aportado al proceso ordinario, del cual fue posible concluir que i) la prima de antigüedad ya fue reconocida y pagada al demandante, por tanto no había lugar a realizar un nuevo pronunciamiento al respecto, por el contrario se debían adelantar las gestiones que conllevaran al cumplimiento del acto administrativo que lo reconoció, y ii) los actos administrativos enjuiciados se expidieron conforme al ordenamiento jurídico vigente.

Conviene insistir en que el juez de tutela debe respetar la interpretación jurídica del juez natural y por lo tanto no le corresponde cuestionar las decisiones adoptadas dentro del ámbito de sus competencias, salvo que resulte palmaria la vulneración de derecho fundamental alguno, lo que en el presente caso no se encontró probado. En vista de lo anterior, lo que existe es una inconformidad con el resultado de la valoración efectuada por el juez natural que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por la autoridad judicial demandada cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia. En este orden de ideas, quedan desvirtuadas las inconformidades en las que la parte demandante centró sus esfuerzos, de forma que la Sala confirmará la decisión del a quo que negó el amparo de los derechos fundamentales de Álvaro Luís Resarte Palomino, en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Sucre.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 6 de junio de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante la cual negó el amparo de los derechos fundamentales de Álvaro Luís Resarte Palomino, en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Sucre, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador