CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA 17 ESPECIAL DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., cuatro (4) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2024-03198-00 (5137) Demandante: Ligia Sabogal Arévalo Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional Referencia: Recurso extraordinario de revisión TEMAS: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – procedencia – no es una instancia adicional para reabrir aspectos debatidos y resueltos en el proceso inicial.

CAUSALES – son taxativas y de interpretación restrictiva. CAUSAL 5ª DEL ARTÍCULO 250 DEL CPACA - nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso – presupuestos para su configuración. NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA POR FALTA DE CONGRUENCIA – se presenta cuando existe disparidad protuberante entre lo pedido, lo debatido y lo probado.

NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA POR INDEBIDA VALORACIÓN PROBATORIA, INDEBIDA APLICACIÓN NORMATIVA Y DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – la revisión no constituye una instancia adicional para controvertir el análisis sustancial efectuado por el juez natural. DECLARA INFUNDADO - no se acredita la falta de congruencia y los demás argumentos expuestos desbordan la finalidad del recurso extraordinario.

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide, en única instancia1, el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Ligia Sabogal Arévalo contra la sentencia proferida el 22 de septiembre de 2022 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado con el núm. 25000-23- 42-000-2015-05110-01.

I. SÍNTESIS DEL CASO El 16 de diciembre de 1974, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (en lo sucesivo CASUR) reconoció la asignación mensual de retiro de Pedro Hilario Ubaté Guerrero, quien falleció el 4 de julio de 2013. En consecuencia, su cónyuge, Ligia Sabogal Arévalo, solicitó la sustitución pensional, que le fue denegada por medio de las resoluciones 6889 y 9971 de 2013.

El 28 de enero de 2015, Ligia Sabogal Arévalo demandó la nulidad y restablecimiento del derecho. 1 Artículos 243, 243ª, 249 y 255 del CPACA. Al sub júdice le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda de revisión extraordinaria -12 de octubre de 2023-, las cuales corresponden a las contenidas en la Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021, así como a las disposiciones del C.G.P., en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03198-00 (5137) Demandante: Ligia Sabogal Arévalo 2 Mediante sentencia del 4 de octubre de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda. El 22 de septiembre de 2022, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la decisión del a quo, porque la peticionaria no acreditó los requisitos legalmente exigidos.

La demandante interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, afirmando que se materializó la causal 5ª del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en lo sucesivo CPACA), es decir, “[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso”.

En sustento, adujo: (i) vulneración del principio de congruencia; (ii) indebida valoración probatoria; (iii) errada aplicación de las normas legales; y (iv) desconocimiento del precedente judicial. II.

ANTECEDENTES 1. El proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la sentencia objeto de revisión Ligia Sabogal Arévalo narró que, el 3 de octubre de 1970, contrajo matrimonio con Pedro Hilario Ubaté Guerrero. Señaló que, el 16 de diciembre de 1974, CASUR reconoció a su cónyuge una asignación mensual de retiro equivalente al 95% del sueldo básico y de las partidas legalmente computables conforme a su grado de sargento viceprimero. Indicó que, el 4 de julio de 2013, Pedro Hilario Ubaté Guerrero falleció. Manifestó que, el 12 de julio de 2013, le solicitó a CASUR el reconocimiento de la sustitución de la asignación mensual de retiro de su cónyuge.

Sostuvo que, mediante las resoluciones 6889 del 12 de agosto de 2013 y 9971 del 22 de noviembre del mismo año, CASUR negó su petición. Afirmó que, el 28 de enero de 2015, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra CASUR, para que se anularan los mencionados actos administrativos y se le pagaran los emolumentos a partir del 4 de julio de 2013, fecha del fallecimiento de su cónyuge2.

Refirió que, el 4 de octubre de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, porque no encontró probados el compromiso 2 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 1E4B23CB2048648E 95C91B7FC9BF7E98 8D749E2065ED908C 1C0C6687E411EFC5, ubicado en el índice 16 de SAMAI, páginas 30 a 39.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03198-00 (5137) Demandante: Ligia Sabogal Arévalo 3 real, la ayuda mutua ni la solidaridad de la demandante durante los últimos 5 años de vida del causante3. Destacó que, el 25 de octubre de 2017, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, argumentando que en el expediente quedó demostrado que su relación marital con Pedro Hilario Ubaté Guerrero se mantuvo hasta el día de su fallecimiento4.

Adujo que, el 22 de septiembre de 2022, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó el fallo apelado, porque no encontró acreditada la convivencia de la pareja durante los últimos años de vida del causante5. 2. El recurso extraordinario de revisión El 12 de octubre de 2023, Ligia Sabogal Arévalo interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia proferida el 22 de septiembre de 2022 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado6.

Invocó la causal 5° del artículo 250 del CPACA, es decir, “[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. En sustento, argumentó que la providencia censurada incurrió en: (i) Vulneración del principio de congruencia, porque, a su juicio, desconoció la situación fáctica del caso y omitió que el análisis probatorio debía centrarse en el ánimo de convivencia que sostuvo con el causante durante los 43 años de vida conyugal;

(ii) Indebida valoración probatoria, pues, en su criterio, la autoridad judicial basó su decisión exclusivamente en los elementos de convicción recaudados en el proceso de divorcio, el cual culminó con el desistimiento de Pedro Hilario Ubaté Guerrero. Además, sostuvo que el ad quem consideró demostrados hechos carentes de soporte fáctico, puesto que valoró de manera incorrecta las pruebas allegadas al proceso, no efectuó un examen integral y sistemático de las probanzas que acreditaban la existencia de una relación caracterizada por la ayuda, el socorro y el servicio mutuo a lo largo de más de cuatro décadas, y pasó por alto el análisis de otros medios de convicción de especial relevancia; y 3 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 1E4B23CB2048648E 95C91B7FC9BF7E98 8D749E2065ED908C 1C0C6687E411EFC5, ubicado en el índice 16 de SAMAI, páginas 334 a 353. 4 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 1E4B23CB2048648E 95C91B7FC9BF7E98 8D749E2065ED908C 1C0C6687E411EFC5, ubicado en el índice 16 de SAMAI, páginas 368 a 381. 5 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 1E4B23CB2048648E 95C91B7FC9BF7E98 8D749E2065ED908C 1C0C6687E411EFC5, ubicado en el índice 16 de SAMAI, páginas 434 a 459. 6 Documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 60B595FB55403DB8 68520A21A6F3150C 3A5F1BA4280CB55A 7CDBDF702B238DB4, ubicado en el índice 2 de SAMAI.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03198-00 (5137) Demandante: Ligia Sabogal Arévalo 4 (iii) Errada aplicación de las normas legales y desconocimiento del precedente judicial, porque, en su entender, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado se apartó de lo dispuesto en los artículos 42 y 48 de la Constitución Política, 46 y 47 de la Ley 100 de 1993 y 9 de la Ley 447 de 1998, así como de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado.

En consecuencia, solicitó que se “revoque” la decisión de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 3. Contestación al recurso extraordinario de revisión El 10 de julio de 2024 se admitió el recurso extraordinario de revisión y se ordenó notificar a CASUR, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado7. 3.1.

CASUR, la Procuraduría General de la Nación y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES Para resolver el recurso extraordinario de revisión, la Sala abordará los siguientes aspectos: (1) presupuestos procesales, (2) problema jurídico, (3) hechos probados, (4) análisis de configuración de la causal de revisión extraordinaria, (5) conclusión y (6) costas. 1.

Presupuestos procesales 1.1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1078 y 2499 del CPACA, en 7 Documento contenido en el expediente digital con certificado D646B732269AD005 3BFCA0D04890EE56 29F6E8FA29732F1A D4BD194E1A7FF267, ubicado en el índice 4 de SAMAI. 8 “Artículo 107. Integración y composición. […] Créanse en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, además de las reguladas en este Código, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.

Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) Magistrados, uno por cada una de las secciones que la conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto, si fuere el caso. La integración y funcionamiento de dichas salas especiales, se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el reglamento interno”. 9 “Artículo 249.

Competencia. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. […]”. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03198-00 (5137) Demandante: Ligia Sabogal Arévalo 5 concordancia con el artículo 2910 del Acuerdo 080 de 201911, la Sala 17 Especial de Decisión es competente para decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra el fallo proferido por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 1.2.

De acuerdo con el artículo 24812 del CPACA, en el caso bajo estudio este recurso extraordinario es procedente, toda vez que tiene por objeto la revisión de la sentencia dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que se encuentra debidamente ejecutoriada. 1.3. Al tenor del artículo 25113 del CPACA, el recurso extraordinario de revisión se formuló dentro del término legal, toda vez que: (i) el 1 de noviembre de 2022 quedó ejecutoriada la sentencia recurrida (hecho probado 3.11.); y (ii) el 12 de octubre de 2023, la demandante interpuso el recurso extraordinario de revisión, es decir, dentro del término legal de 1 año. 1.4.

Ligia Sabogal Arévalo se encuentra legitimada en la causa para interponer el recurso extraordinario de revisión, pues fungió como parte activa en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho resuelta el 22 de septiembre de 2022 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 2. Problema jurídico De conformidad con los cargos expuestos en el recurso extraordinario, corresponde a la Sala determinar si se configura la causal de revisión establecida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA, es decir, si existe nulidad originada en la sentencia proferida el 22 de septiembre de 2022 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, configurada en: (i) la vulneración del principio de congruencia;

(ii) la indebida valoración probatoria; (iii) la errada aplicación de las normas legales; y (iv) el desconocimiento del precedente judicial. 10 “Artículo 29. Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1. Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. 2.

Los recursos extraordinarios de súplica asignados a las Salas Especiales Transitorias de Decisión creadas por el artículo 3º de la Ley 954 de 2005, mientras estuvo vigente. 3. Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. 4. Las revisiones eventuales en materia de acciones populares y de grupo que a la fecha de entrada en vigencia del presente acuerdo estén pendientes de decisión por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, las cuales quedarán asignadas a la respectiva Sala Especial de Decisión a la que pertenezca el ponente, en los términos de este Acuerdo. […]” (negrita fuera del texto). 11 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 12 “Artículo 248.

Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos”. 13 “Artículo 251. Término para interponer el recurso. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. […]”.

Como se observa, para las causales 1°, 2°, 5°, 6° y 8°, el término para formular el recurso extraordinario de revisión es de un año, contado a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia; por tanto, como en este asunto se invocó la causal 5°, la recurrente contaba con 1 año, una vez en firme la providencia objeto de censura. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03198-00 (5137) Demandante: Ligia Sabogal Arévalo 6 3.

Hechos probados Con fundamento en las pruebas que obran en el expediente, se encuentran acreditados los siguientes hechos relevantes para la decisión del presente asunto: 3.1. El 3 de octubre de 1970, Pedro Hilario Ubaté Guerrero y Ligia Sabogal Arévalo contrajeron matrimonio14. 3.2. El 14 de enero de 1975, CASUR reconoció a favor de Pedro Hilario Ubaté Guerrero una asignación mensual de retiro equivalente al 95% del sueldo básico y de las partidas computables conforme a su grado policial15. 3.3.

El 4 de julio de 2013, Pedro Hilario Ubaté Guerrero falleció16. 3.4. El 12 de julio de 2013, Ligia Sabogal Arévalo remitió a CASUR la documentación necesaria para iniciar el trámite de sustitución pensional17. 3.5. Mediante resoluciones del 12 de agosto y 22 de noviembre de 2013, CASUR desestimó la solicitud formulada por Ligia Sabogal Arévalo y declaró extinto el derecho prestacional que le asistía a Pedro Hilario Ubaté Guerrero, en atención a que no se cumplieron los requisitos exigidos en el Decreto 4433 del 2004, concretamente, porque no se acreditó la vida marital entre la demandante y el causante, hasta la fecha de la muerte, ni la convivencia mínima de 5 años continuos e inmediatamente anteriores a su fallecimiento18. 3.6.

El 28 de enero de 2015, Ligia Sabogal Arévalo, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó contra CASUR la demanda radicada con el número 25000-23-42-000-2015-05110-00/0119. Solicitó la nulidad de los actos administrativos que denegaron el reconocimiento de la sustitución de 14 Acta de matrimonio católico; documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 1E4B23CB2048648E 95C91B7FC9BF7E98 8D749E2065ED908C 1C0C6687E411EFC5, ubicado en el índice 16 de SAMAI, página 7. 15 Resolución 0117 de 1975; documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 1E4B23CB2048648E 95C91B7FC9BF7E98 8D749E2065ED908C 1C0C6687E411EFC5, ubicado en el índice 16 de SAMAI, páginas 136 a 138. 16 Registro civil de defunción; documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 1E4B23CB2048648E 95C91B7FC9BF7E98 8D749E2065ED908C 1C0C6687E411EFC5, ubicado en el índice 16 de SAMAI, página 8. 17 Escrito del 12 de julio de 2013; documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 153AA19A3A869358 AEC0E80A2EBB7D7A 36879C1F177E699F 2607718BC3D78CF0, ubicado en el índice 16 de SAMAI, página 257. 18 Resoluciones 6889 y 9971 de 2013; documentos contenidos en el expediente digitalizado con certificado 153AA19A3A869358 AEC0E80A2EBB7D7A 36879C1F177E699F 2607718BC3D78CF0, ubicado en el índice 16 de SAMAI, páginas 273, 274 y 277 a 280. 19 Inicialmente, la demanda también fue dirigida en contra de la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público; sin embargo, en escrito de subsanación del 30 de junio de 2015, la actora excluyó a dicha entidad de la controversia.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03198-00 (5137) Demandante: Ligia Sabogal Arévalo 7 la asignación mensual de retiro y el pago de los emolumentos que ella consideraba causados desde la fecha del fallecimiento de su cónyuge - 4 de julio de 201320. 3.7. El 24 de febrero de 2016, CASUR contestó la demanda. Adujo que la demandante no cumplió los requisitos legales establecidos en el Decreto 4433 de 2004 para acceder a la sustitución de la asignación mensual de retiro, específicamente, porque no convivió con el fallecido durante sus últimos 5 años de vida21. 3.8.

El 4 de octubre de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda. En sustento, consideró que no se acreditaron el compromiso real, la ayuda mutua ni la solidaridad entre la demandante y el causante, durante los últimos 5 años inmediatamente anteriores al fallecimiento22. 3.9. El 25 de octubre de 2017, la demandante interpuso recurso de apelación, argumentando que los medios de convicción allegados probaban que el vínculo matrimonial con Pedro Hilario Ubaté Guerrero se mantuvo vigente hasta el día de su muerte23. 3.10.

El 22 de septiembre de 2022, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Como fundamento, explicó que la actora no demostró el cumplimiento de los presupuestos establecidos en la Ley 923 de 2004 y en el Decreto 4433 de 2004 para acceder a la sustitución de la asignación de retiro, particularmente, la convivencia real y efectiva con el causante24. 3.11.

El 1 de noviembre de 2022 quedó ejecutoriada la sentencia proferida el 22 de septiembre de 2022 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado25. 4. Análisis de configuración de la causal de revisión extraordinaria 20 Escrito de demanda; documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 1E4B23CB2048648E 95C91B7FC9BF7E98 8D749E2065ED908C 1C0C6687E411EFC5, ubicado en el índice 16 de SAMAI, páginas 30 a 39. 21 Escrito de contestación; documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 1E4B23CB2048648E 95C91B7FC9BF7E98 8D749E2065ED908C 1C0C6687E411EFC5, ubicado en el índice 16 de SAMAI, páginas 235 a 240. 22 Sentencia de primera instancia; documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 1E4B23CB2048648E 95C91B7FC9BF7E98 8D749E2065ED908C 1C0C6687E411EFC5, ubicado en el índice 16 de SAMAI, páginas 334 a 353. 23 Escrito de apelación; documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 1E4B23CB2048648E 95C91B7FC9BF7E98 8D749E2065ED908C 1C0C6687E411EFC5, ubicado en el índice 16 de SAMAI, páginas 368 a 381. 24 Sentencia de segunda instancia; documento contenido en el expediente digitalizado con certificado 1E4B23CB2048648E 95C91B7FC9BF7E98 8D749E2065ED908C 1C0C6687E411EFC5, ubicado en el índice 16 de SAMAI, páginas 434 a 459. 25 El fallo fue notificado mediante correo electrónico el 25 de octubre de 2022, por lo que quedó ejecutoriado el 1 de noviembre siguiente, conforme a lo dispuesto en los artículos 203 del CPACA y 302 del CGP; documento contenido en el índice 44 de SAMAI del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en segunda instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03198-00 (5137) Demandante: Ligia Sabogal Arévalo 8 La Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión formulado por Ligia Sabogal Arévalo contra la sentencia proferida el 22 de septiembre de 2022 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con fundamento en la causal consagrada en el numeral 5° del artículo 250 del CPACA, por las siguientes razones: 4.1.

El recurso extraordinario de revisión constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas que hacen tránsito a cosa juzgada. Por tal razón, el legislador estableció de manera taxativa las causales que habilitan la procedencia de este medio de impugnación, a efectos de prevenir un uso indebido que lleve a un nuevo debate probatorio o interpretativo.

Así, el recurso extraordinario de revisión, cuya naturaleza en realidad es la de ser una acción autónoma del proceso que da lugar a ella, no tiene como finalidad corregir errores in iudicando, ni puede fundamentarse en las mismas pruebas que sirvieron de base para la decisión que puso fin al proceso. Para la corrección de estos errores existen los recursos ordinarios dentro del respectivo proceso.

Asimismo, se advierte que la revisión extraordinaria no está concebida como un mecanismo para subsanar errores, omisiones o estrategias deficientes de los sujetos procesales, ocurridas durante el proceso inicial u ordinario, de manera que no puede ser utilizada para corregir negligencias ni para reabrir un debate judicial que ya ha sido resuelto conforme a derecho.

Por el contrario, la acción de revisión tiene como propósito el examen de hechos nuevos que impactan la decisión adoptada y afectan el sentido de justicia que de ella emana. Dado que esta acción incide en la certeza jurídica derivada de la cosa juzgada, su carácter es no solo extraordinario, sino también restrictivo, ya que solo procede en los eventos y por las causales expresamente señaladas en la ley, sin posibilidad de invocar otras distintas.

Esta taxatividad resulta justificada, pues la acción de revisión es un mecanismo excepcional que permite modificar providencias protegidas por el principio de cosa juzgada. En consecuencia, las causales previstas para su procedencia deben ser aplicadas e interpretadas de manera estricta, restrictiva o restringida, garantizando que su utilización responda únicamente a los supuestos contemplados por la norma y evitando que se convierta en una instancia adicional de impugnación. En este sentido, la Corte Constitucional ha señalado que “las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido”26.

En la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el artículo 248 del CPACA dispone la procedencia del recurso extraordinario de revisión contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo 26 Corte Constitucional, Sentencia C-520 de 2009. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03198-00 (5137) Demandante: Ligia Sabogal Arévalo 9 Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los tribunales administrativos y por los jueces administrativos.

A su turno, las causales de revisión se encuentran dispuestas en el artículo 250 del CPACA y, en lo que atañe a providencias que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Por su parte, el artículo 252 del CPACA pone de manifiesto el carácter restrictivo y formalista de este recurso extraordinario y exige que su interposición se realice mediante un escrito que contenga la indicación razonada de la causal invocada y una exposición clara de los hechos u omisiones que sustentan su configuración. Esto impone una carga argumentativa y formal significativa sobre quien impugna una decisión en firme.

Tales exigencias responden a la necesidad de delimitar con precisión el objeto del recurso, permitir el adecuado ejercicio del derecho de contradicción y restringir el análisis del juez de la revisión extraordinaria, pues se reitera que este recurso no constituye una nueva oportunidad para replantear el debate probatorio o jurídico en términos amplios, sino un mecanismo excepcional y limitado, condicionado al cumplimiento estricto de los requisitos legales, lo cual refuerza su naturaleza extraordinaria dentro del sistema procesal. 4.2.

En el presente caso, la recurrente fundamenta su solicitud en la causal prevista en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA, la cual establece como motivo de revisión la existencia de una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. Esta causal impone acreditar: (i) que la revisión se formule contra una sentencia27;

(ii) que la sentencia ponga fin al proceso, de manera que contra ella no proceda el recurso de apelación; y (iii) que el vicio alegado haya surgido en la propia decisión judicial o que se haya materializado en el momento en que se profirió la providencia y no en una etapa previa del proceso. Además, la irregularidad debe ser de tal gravedad que configure un defecto insubsanable en la actuación, de manera que, de no haberse producido dicho yerro, la decisión adoptada habría sido sustancialmente distinta28. 27 En la jurisprudencia de la Corporación no existe unanimidad respecto a estos dos primeros elementos, pues mientras que un sector acepta la procedencia del recurso extraordinario de revisión contra autos que pongan fin al proceso, la postura mayoritaria se inclina por mantener la procedencia del recurso exclusivamente respecto de sentencias, al tenor de lo previsto en el artículo 248 del CPACA.

Ver, al respecto: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 10 de marzo de 2025, 11001-03-26-000-2022-00121-00 (68506). 28 Entre otras decisiones: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 30 de septiembre de 2019, Rad.

No. 11001-03-26-000-2018- 00084-00. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03198-00 (5137) Demandante: Ligia Sabogal Arévalo 10 Sobre el particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado29 ha indicado que las nulidades procesales no pueden confundirse con las que tienen origen en la sentencia, pues las primeras se estructuran en los supuestos taxativos del artículo 133 del Código General del Proceso (en lo sucesivo CGP), al paso que las segundas, al no estar determinadas por la ley, deben interpretarse restrictivamente bajo unos presupuestos fácticos específicos que la jurisprudencia de esta Corporación ha puntualizado y que, por regla general, no comprenden nulidades procesales acaecidas en una etapa previa a la sentencia. En ese sentido, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado, a modo enunciativo, los siguientes eventos que pueden encuadrarse en la causal 5ª de revisión: (i) que el juez resuelva asuntos sobre los cuales carece de jurisdicción o de competencia;

(ii) que, sin actuación alguna, el juez dicte nuevo fallo en proceso que terminó normalmente por sentencia en firme; (iii) que sin más actuación, el juez profiera sentencia después de ejecutoriado el auto que aceptó el desistimiento, aprobó la transacción o declaró la perención del proceso; (iv) que el juez dicte el fallo sin el trámite previo correspondiente;

(v) cuando el demandado es condenado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido o causa diferente a la invocada en la demanda; (vi) cuando el juez condena a quien no ha sido parte en el proceso; (vii) cuando, sin más actuación, el juez profiere sentencia después de ocurrida la interrupción o suspensión del proceso, o antes de la oportunidad debida;

(viii) cuando la sentencia aparece suscrita por un número mayor o menor de los magistrados que debieron haberlo hecho; (ix) cuando la sentencia fue adoptada con un número de votos diferente del previsto en la ley; (x) cuando la sentencia carece completamente de motivación; o (xi) cuando la sentencia carece de congruencia interna o externa30.

Además, esta Corporación31 ha precisado que pueden surgir otras situaciones que generan nulidad en la sentencia, particularmente aquellas que tienen su génesis en la vulneración del artículo 29 de la Constitución Política. En este sentido, ha señalado que la violación al debido proceso en el fallo habilita la formulación del recurso extraordinario de revisión por la causal 5ª del artículo 250 del CPACA, siempre y cuando su motivación revele la inobservancia de aspectos procesales trascendentales y no cualquier falencia relacionada con la fundamentación o con la valoración probatoria de la providencia. También, por ejemplo, cuando se profiere sentencia inhibitoria sin fundamento válido, caso en el cual debe estudiarse si la decisión se encuentra justificada o no, de acuerdo con las particularidades del caso concreto. 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 26 de febrero de 2013, Rad.

No. 11001-23-15-000-2008-01289-00. 30 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias del 20 de octubre de 2009 y del 26 de febrero de 2013, Rad. Nos. 11001-03-15-000-2003-00133-00 y 11001-23-15-000- 2008-01289-00, respectivamente; y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de abril de 2015, Rad.

No. 20001-23-31-000-2001- 01278-02. 31 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 26 de febrero de 2013, Rad. No. 11001-23-15-000-2008-01289-00. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03198-00 (5137) Demandante: Ligia Sabogal Arévalo 11 Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de unificación32, recordó que, tratándose de la causal de nulidad originada en la sentencia, los supuestos definidos tradicionalmente por la jurisprudencia de esta Corporación como constitutivos de estas nulidades no son taxativos.

Asimismo, estableció que en los eventos en que el recurso extraordinario de revisión va dirigido contra un fallo inhibitorio, en aras de garantizar los derechos a la tutela judicial efectiva, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, el juez debe verificar que este se encuentre debidamente justificado, mediante criterios de ponderación, proporcionalidad y adecuación a cada caso, teniendo en cuenta el cumplimiento de los fines funcionales del derecho, por parte de la providencia revisada.“[L]o que significa que la violación a tales preceptos cuando se expide un fallo inhibitorio injustificado también configura la causal de revisión alegada [250.5 del CPACA]”.

Igualmente, en algunos casos se ha aceptado como configurativa de la causal 250.5 del CPACA la nulidad procesal ocurrida antes de la expedición de la sentencia, siempre y cuando esta no haya podido ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso. Sin embargo, en este caso, la parte actora debe probar que efectivamente no tuvo la posibilidad de proponer la nulidad en el curso del proceso33, evitándose con ello que la revisión extraordinaria se convierta en un mecanismo para que las partes puedan subsanar sus omisiones.

Dicho de otra manera, el Consejo de Estado ha señalado que pueden dar lugar a un defecto insaneable derivado de la sentencia34 aquellas irregularidades que constituyen causal de nulidad del proceso y que solo pudieron ser advertidas en dicha sentencia, así como los vicios que contiene la propia sentencia y que pueden derivar en la vulneración del artículo 29 superior35.

Lo anterior, estaría referido a las causales de nulidad procesal previstas en el CPACA o en el CGP, siempre y cuando solo hayan podido advertirse en la sentencia, así como a la inobservancia de aspectos procesales de tal transcendencia que tengan impacto en la garantía del debido proceso36, lo que excluye la posibilidad de plantear en sede de revisión extraordinaria cuestionamientos atinentes al contenido de la motivación, a la valoración de las 32 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 8 de mayo de 2018, Rad. No.11001-03-15-000-1998-00153-01(REV). 33 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 6, sentencia de 17 de marzo de 2025, Rad. No. 11001-03-15-000-2024-04477-00. 34 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 26, sentencias del 3 de febrero de 2015, Rad.

Nos.11001-03-15-000-1998-00157-01 y 11001-03-15-000-2011-01639-00; Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 2 de febrero de 2016, Rad. No. 11001-03-15-000-2015- 02342-00; y Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2, sentencia del 1° de octubre de 2019, Rad. No. 11001-03-15-000-2013-02216-00. 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 16 de julio de 2007, Rad.

No. 11001-03-15-000-2007-00653-00. Se toma el resumen de la causal contenido en el Rad. No. 11001- 03-15-000-2013-00702-00 y reiterado en la sentencia del 1° de noviembre de 2016 proferida por la Sala Especial de Decisión 10, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-00230-00. 36 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 15, sentencia del 5 de noviembre de 2019, Rad.

No. 11001-03-15-000-2018-01415-00. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03198-00 (5137) Demandante: Ligia Sabogal Arévalo 12 pruebas o a la forma de aplicación de una determinada norma. Ahora bien, en sentencia del 23 de septiembre de 2023, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sintetizó las anteriores interpretaciones así: “En suma, el Consejo de Estado, por vía de interpretación, teniendo en cuenta que no puede haber nulidad sin texto legal que la consagre, ha dado contenido a la institución procesal de la «nulidad originada en la sentencia», bajo una perspectiva dual; en primer lugar, haciendo alusión a los vicios enlistados en el artículo 133 del CGP, (antes artículo 140 del CPC), que pueden ubicarse al momento de emitirse el fallo o que si bien pudieron presentarse durante el trámite procesal, en todo caso, no pudo ser advertida por el recurrente, evento en el cual, al afectado le asiste la carga de probar que no tuvo la oportunidad de proponer la nulidad procesal; en segundo lugar, refiriéndose a algunas situaciones distintas que podrían enmarcarse en el artículo 29 superior, esto es, la invalidez procesal originada en la sentencia por la violación del derecho al debido proceso, con la misma excepcionalidad propia del recurso extraordinario, como la señalada en el inciso final de la norma mencionada, esto es, aquella derivada de la prueba obtenida con violación del derecho al debido proceso37-38 4.3.

En el asunto de la referencia, se encuentra acreditado que, ante la negativa de CASUR de reconocer la sustitución de la asignación mensual de retiro, Ligia Sabogal Arévalo demandó la nulidad y restablecimiento del derecho, para obtener la anulación de las resoluciones que desestimaron su solicitud. En el curso del trámite, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda y, al resolver el recurso de apelación interpuesto por la actora, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la decisión anterior (hechos probados 3.6. a 3.10.).

Así, el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra el fallo proferido el 22 de septiembre de 2022 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado se dirige, efectivamente, contra la decisión que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y respecto de la cual no procede el recurso de apelación. En consecuencia, de conformidad con la demanda de revisión extraordinaria, resta determinar si se configura la causal 5ª de revisión por: (i) vulneración del principio de congruencia;

(ii) indebida valoración probatoria; (iii) errada aplicación de las normas legales; y (iv) desconocimiento del precedente judicial. 4.3.1. Frente al primer cargo, atinente a la congruencia de la sentencia recurrida, es necesario precisar que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de análisis es formulado el 28 de enero de 2015, razón por la cual se rige por las disposiciones del CPACA y del CGP, aplicables por remisión expresa 37 Consejo de Estado, Sala 12 Especial de Decisión, sentencia de 6 de marzo de 2018, radicación: 11001-03-15-000-2012-01027-00 (REV). 38 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 19 de septiembre de 2023, expediente 11001-03-15-000-2020-03585-00.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03198-00 (5137) Demandante: Ligia Sabogal Arévalo 13 del artículo 306 del primero de los estatutos en comento. Luego, el análisis subsiguiente está guiado por las referidas normativas. Así, de conformidad con el artículo 281 del CGP, la sentencia debe estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que el código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.

Igualmente, esta normativa prohíbe condenar al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, o por causa diferente a la invocada. Sin embargo, cuando lo pedido por el demandante excede lo probado, el inciso 3º ibidem ordena que el reconocimiento atienda únicamente a aquello que quedó plenamente demostrado.

A su turno, el artículo 320 del CGP establece como objeto del recurso de apelación que el superior examine la cuestión decidida únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que revoque o reforme la decisión. Asimismo, el artículo 328 del mismo estatuto preceptúa que “el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio” y, por lo tanto, el superior no puede enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que debido a la reforma sea indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquella.

No obstante, cuando ambas partes apelan, el superior está facultado para resolver sin limitaciones. Adicionalmente, el juez de segunda instancia debe ceñirse al principio de non reformatio in pejus, en virtud del cual no puede agravar, empeorar o desmejorar la situación definida mediante la sentencia de primera instancia a favor del apelante único.

En suma, al momento de dictar sentencia, el juez debe salvaguardar la unidad temática entre lo solicitado en la demanda, los fundamentos fácticos y jurídicos que originan la controversia, y la respectiva contestación. Además, en segunda instancia, deberá atender lo dispuesto en relación con el recurso de apelación. En este sentido, el principio de congruencia emerge como una garantía procesal que delimita el ejercicio de las facultades jurisdiccionales y, por tanto, la decisión del juez.

Esta congruencia de la providencia debe ser interna y externa. La primera, se relaciona con la armonía entre los considerandos y la parte resolutiva del fallo, mientras que la segunda responde a la concordancia entre la decisión contenida en la parte resolutiva de la sentencia y lo pretendido por las partes en la demanda y en el escrito de contestación. La falta de congruencia habilita la formulación del recurso extraordinario de revisión y, siempre que se encuentre acreditada, es razón suficiente para infirmar la decisión censurada, toda vez que la consonancia del fallo se constituye como garantía del Radicado: 11001-03-15-000-2024-03198-00 (5137) Demandante: Ligia Sabogal Arévalo 14 derecho fundamental al debido proceso de las partes en el desarrollo del trámite judicial.

Empero, no cualquier reparo sobre este aspecto estructura una nulidad de la sentencia, pues se exige que la disparidad entre lo pedido, lo debatido y lo probado sea protuberante, a tal punto que no exista justificación objetiva y relacionada con las materias medulares del proceso39. Por ejemplo, dicha irregularidad se configura cuando el demandado resulta condenado por cantidad superior a la pedida, es decir ultra petita, por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en esta, esto es extra petita, o cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones, lo que resulta infra, citra o minus petita40. 4.3.2.

Descendiendo al caso concreto se advierte que, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho formuló siete pretensiones. Las dos primeras, de carácter declarativo, orientadas a obtener la anulación de las resoluciones 6889 del 12 de agosto de 2013 y 9971 del 22 de noviembre del mismo año, mediante las cuales CASUR negó la sustitución de la asignación mensual de retiro en consideración a que Ligia Sabogal Arévalo no cumplía con los requisitos previstos en el Decreto 4433 de 2004, específicamente, porque no demostró la convivencia mínima de 5 años continuos e inmediatamente anteriores al fallecimiento del causante.

Las pretensiones restantes son de naturaleza condenatoria, dirigidas al restablecimiento del derecho, principalmente, mediante el pago de la sustitución de la asignación mensual de retiro a partir de la fecha de fallecimiento de Pedro Hilario Ubaté Guerrero, ocurrida el 4 de julio de 2013 (hecho probado 3.6.). En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca delimitó el problema jurídico del litigio en establecer si Ligia Sabogal Arévalo tenía derecho a que CASUR le concediera la sustitución de la asignación de retiro que percibía Pedro Hilario Ubaté Guerrero.

Nótese que, para establecer si la peticionaria contaba o no con el derecho a la sustitución pensional, era necesario verificar que esta reuniera los requisitos legalmente establecidos para el efecto. Así, el a quo expuso que la sola condición de cónyuge no otorgaba automáticamente el derecho a la sustitución pensional, siendo necesario acreditar una relación afectiva y de convivencia material al momento del fallecimiento.

Sin embargo, tras el análisis de los elementos de prueba 39 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Decisión, sentencias del 7 de abril de 2015 y del 2 de febrero de 2016, Rad. Nos. 11001-03-15-000-2013- 00358-00 y 11001-03-15-000-2015-02342-00; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 27 Especial de Decisión, sentencia del 3 de marzo de 2020, Rad.

No. 11001- 03-15-000-2019-03970-00; y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 16 de agosto de 2002, Rad. No. 76001-23-24-000-1997-43-45-01. 40 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 25 Especial de Decisión. Sentencia de 4 de agosto de 2023. Rad No. 11001-03-15-000-2022-04218-00;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 11 de diciembre de 2024, Rad. No. 11001-03-26-000-2023-00116-00; y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 20 Especial de Decisión, sentencia del 3 de marzo de 2025, Rad. No. 11001-03-15-000-2023-04267-00.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03198-00 (5137) Demandante: Ligia Sabogal Arévalo 15 incorporados al expediente, el fallados de primera instancia coligió que no se evidenciaban el compromiso real, la ayuda mutua ni la solidaridad entre la demandante y el causante durante los 5 años anteriores al deceso, razón por la cual negó las pretensiones de la demanda (hecho probado 3.8.).

Posteriormente, la parte actora interpuso recurso de apelación contra la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, reiterando que nunca existió entre ella y Pedro Hilario Ubaté Guerrero una ruptura por abandono o falta de apoyo, sino que, por el contrario, permanecieron unidos hasta cuando el causante falleció. Sostuvo que las probanzas daban cuenta de la vigencia del vínculo matrimonial por más de cuatro décadas, lo que la hacía acreedora al beneficio pensional.

Bajo esa línea argumentativa, solicitó la revocación de la sentencia de primera instancia y que, en su lugar, se accediera a las súplicas de la demanda (hecho probado 3.9.). En segunda instancia, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado estableció que el problema jurídico a resolver se circunscribía a dilucidar “si la señora Ligia Sabogal Arévalo, en su condición de cónyuge supérstite del señor Sargento Viceprimero (R) de la Policía Nacional Pedro Hilario Ubaté Guerrero (q.e.p.d.), reúne los requisitos necesarios para ser beneficiaria de la sustitución de la asignación de retiro que en vida percibía el causante.

Para tal efecto se deberá establecer si acreditó la convivencia durante los 5 años inmediatamente anteriores, al momento del fallecimiento”. En ese contexto, el ad quem precisó que, conforme a la Ley 923 de 2004 y al Decreto 4433 de 2004, normativa aplicable a la sustitución de la asignación de retiro en el régimen especial de la Fuerza Pública, era necesario acreditar la convivencia ininterrumpida durante los cinco años previos al fallecimiento como requisito esencial para acceder al beneficio.

Asimismo, señaló que la jurisprudencia reiterada de la Corporación exige la concurrencia de auxilio mutuo, convivencia efectiva y vida en común al momento del deceso. Siguiendo ese razonamiento concluyó que la demandante no logró acreditar la convivencia real y efectiva con Pedro Hilario Ubaté Guerrero para la fecha del fallecimiento, ni el apoyo mutuo durante sus últimos cinco años de vida.

Agregó que, si bien el vínculo matrimonial permanecía vigente, se evidenciaba una separación de hecho en un lapso superior a los últimos años antes de que ocurriera la defunción. Aclaró que la separación de cuerpos o de bienes no comportaban causal de pérdida del derecho a la sustitución pensional. Sin embargo, indicó que las normas vigentes exigían la convivencia como elemento sustancial para el reconocimiento de la sustitución prestacional.

En ese sentido, la actora debía demostrar que, pese a no compartir el mismo techo con el causante, subsistía el apoyo moral, emocional y económico entre ambos. A partir de estos fundamentos, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la sentencia proferida el 4 de octubre de 2017 por el Tribunal Radicado: 11001-03-15-000-2024-03198-00 (5137) Demandante: Ligia Sabogal Arévalo 16 Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda (hecho probado 3.10.).

Visto el recuento anterior, se advierte que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado resolvió de manera expresa los puntos sometidos a su consideración mediante las pretensiones de la demanda, su contestación y los argumentos del recurso de apelación, y finiquitó el debate judicial que tuvo como objeto examinar la legalidad de las decisiones impugnadas mediante la verificación del cumplimiento de los requisitos legales de Ligia Sabogal Arévalo para acceder a la sustitución de la asignación de retiro del “Sargento Viceprimero (R) de la Policía Nacional Pedro Hilario Ubaté Guerrero” (hechos probados 3.6., 3.7., 3.9. y 3.10.).

Por lo anterior, esta Sala Especial de Decisión concluye que el cargo formulado por falta de congruencia de la decisión judicial no está llamado a prosperar, toda vez que la sentencia objeto de censura decidió integralmente la controversia planteada, conforme a los parámetros fijados en la demanda y en la alzada. A su vez, se aprecia coherencia entre las consideraciones esbozadas por el ad quem en la parte motiva y las determinaciones adoptadas en la resolutiva.

Al respecto, conviene recordar que el hecho de que la decisión no haya sido favorable a la parte actora no implica, por sí solo, la configuración de una nulidad. Por el contrario, el alegado desconocimiento de la situación fáctica del caso y de la omisión en el análisis probatorio frente al ánimo de convivencia que la demandante sostuvo con el causante durante los 43 años de vida conyugal, evidencia que la parte recurrente pretende reabrir el debate jurídico y controvertir el análisis probatorio efectuado por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado con relación a la acreditación de los requisitos para acceder a la sustitución prestacional y, más concretamente, con la convivencia durante los últimos años de vida de Pedro Hilario Ubaté Guerrero.

Sin embargo, tales cuestionamientos no son propios de la causal alegada y exceden el objeto del recurso extraordinario de revisión. 4.3.3. Igualmente, en la misma lógica de razonamiento, en lo que atañe a la indebida valoración de las pruebas, a la errada aplicación de las normas y al desconocimiento del precedente por parte de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, cabe aclarar que esta Corporación ha insistido en que es improcedente, con fundamento en la causal 5ª de revisión, alegar situaciones relacionadas con la estimación errada de los hechos por parte del juez, los medios probatorios allegados al proceso o las normas jurídicas aplicadas, o con la falta de consideración de alguna de las pruebas, porque, de admitir tales reclamaciones, se desconocería abiertamente el carácter extraordinario del recurso, convirtiéndolo en una instancia adicional del proceso ordinario41. 41 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, Rad.

No. 2003-00133-00; reiterada en sentencia del 7 de mayo de 2013, Rad. No. 2003-00858- 01. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03198-00 (5137) Demandante: Ligia Sabogal Arévalo 17 En este sentido, debe tenerse en cuenta que, independientemente del camino interpretativo escogido por el juez, la apreciación o valoración probatoria que se efectúe en la sentencia no puede ni debe considerarse como violación al debido proceso, salvo que se trate de una evidente arbitrariedad o de una ausencia total de motivación. Ello es así, porque dicho análisis es una actividad propia de la labor de juzgamiento del fallador de instancia, que se encuentra amparada por los principios de autonomía e independencia del juez natural de la causa, sana crítica y cosa juzgada42.

Adicionalmente, tal como lo ha señalado reiteradamente la jurisprudencia de la Corporación, la inobservancia del precedente no configura la causal 5ª de revisión, toda vez que dicho argumento no se orienta a solventar una irregularidad de carácter procedimental, sino que apunta al análisis sustancial del fallo43. Ciertamente, esta colegiatura ha sostenido que “el desconocimiento del precedente es solo una inconformidad de quien la recurre frente a las consideraciones y decisión plasmadas por el Ad quem en la sentencia de segunda instancia, como consecuencia de haber resuelto de manera desfavorable sus pretensiones. […] este argumento de controversia no constituye un vicio formal de la sentencia, en el que se pueda sustentar alguna de las causales previstas por el legislador para la procedencia del recurso extraordinario de revisión”44.

Bajo ese entendimiento, las alegaciones de la actora reflejan su desacuerdo con el análisis sustancial efectuado por el juez de segunda instancia en punto a la controversia ya dilucidada con fuerza de cosa juzgada, lo cual escapa al alcance de la revisión extraordinaria. En suma, no es dable controvertir por vía del recurso extraordinario de revisión, ni con fundamento en la causal 5ª del artículo 250 del CPACA, las razones jurídicas 42 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias del 11 de octubre de 2005 y del 20 de octubre de 2009 Rad.

Nos. 2003-00794-01 y 2003-00133-00, respectivamente; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 27 Especial de Decisión, sentencia del 3 de febrero de 2015, Rad. No. 2012-01026-00; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 13 Especial de Decisión, sentencia del 7 de abril de 2015, Rad.

No. 2013-02724-00; y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 30 de julio de 2015, Rad. No. 2002-00975-01. 43 Por ejemplo, consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 10 de diciembre de 2024, Rad. No. 11001-03-26-000-2022-00034-00; Consejo de Estado, Sección Tercera, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 22 de agosto de 2022, Rad.

No. 11001-03- 26-000-2018-00064-00; Consejo de Estado, Sala 2 Especial de Decisión, sentencia de 4 de agosto de 2020, Rad. No. 11001-03-15-000-2016-03553-00; Consejo de Estado, Sala 13 Especial de Decisión, sentencia del 7 de abril de 2015, Rad. No. 11001-03-15-000-2013-02724-00; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de febrero de 2015, Rad.

No. 2012-01026-00; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, Rad. No. 2003-00133-00; y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 11 de octubre de 2005, Rad. No. 2003-00794-01. 44 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 2, sentencia de 4 de agosto de 2020, Rad.

No. 11001-03-15-000-2016-03553-00. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03198-00 (5137) Demandante: Ligia Sabogal Arévalo 18 del fallo, ni la apreciación que de los hechos y de las pruebas haya efectuado la autoridad competente45. 5. Conclusión No se configura la causal de revisión establecida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA, es decir, no existe nulidad originada en la sentencia proferida el 22 de septiembre de 2022 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que confirmó la decisión de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la recurrente contra CASUR, radicado núm. 25000-23-42-000-2015-05110-00/01.

Lo anterior, en consideración a que el juzgador de segunda instancia respetó el marco de juzgamiento conferido por la ley y acató plenamente el principio de congruencia, sin que sea procedente enjuiciar en vía de revisión extraordinaria el análisis jurídico y la valoración probatoria efectuada por el juez natural de la causa. 6. Costas Teniendo en cuenta que el recurso extraordinario de revisión se formuló con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021, debe darse aplicación al texto del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo con la modificación introducida por dicha ley.

El inciso final del artículo 25546 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, dispone que, si se declara infundado el recurso extraordinario de revisión, se condenará en costas y perjuicios al recurrente. A su vez, el artículo 361 del CGP establece que las costas están integradas por los gastos procesales y por las agencias en derecho; y de acuerdo con el artículo 365- 8 ibidem, “[s]olo habrá lugar a su imposición cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.

Así las cosas, al declarar infundado el presente recurso extraordinario de revisión sería procedente la condena en costas y su liquidación por secretaria. No obstante, revisado el expediente se observa que, en el caso concreto, no se encuentra acreditada la causación de expensas o gastos sufragados durante el curso de este trámite y, en lo que concierne a las agencias en derecho, como no hubo actuación alguna por parte de la entidad demandada, no se fijará monto alguno por este concepto. 45 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 11 de octubre de 2005, Rad.

No. 2003-00676-01; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 16 de agosto de 2018, Rad. No. 2007-00107-01; y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 14 de junio de 2019, expediente 43992. 46 “Artículo 255. Sentencia. Artículo modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021. […] Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente”.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03198-00 (5137) Demandante: Ligia Sabogal Arévalo 19 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 17 Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia proferida el 22 de septiembre de 2022 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicado núm. 25000-23-42- 000-2015-05110-01.

SEGUNDO: SIN CONDENA EN COSTAS.

TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, ARCHÍVESE el expediente. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE LUIS EDUARDO MESA NIEVES Magistrado FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Magistrado (E) FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILSON RAMOS GIRÓN Magistrado SP1