www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-05693-00 Accionante: Andrea Jeraldine Grijalba Alvarado Accionados: Consejo de Estado, Sección Quinta Tema: Acción de tutela por presunta mora judicial Decisión: Declara improcedente por falta de legitimación en la causa por activa SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA I. ASUNTO 1.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la acción de tutela instaurada por la señora Andrea Jeraldine Grijalba Alvarado, quien actúa en nombre propio contra la Sección Quinta del Consejo de Estado por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y participación política, ocurrida con ocasión de una presunta mora judicial al interior del medio de control de nulidad electoral con radicado 15001-23-33-000-2023-00457-00 [05].
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos 2. El Grupo de Asesorías y Representación Jurídico Legal de Colombia S.A.S, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, interpuso demanda, a fin de que se declarara la nulidad de la elección del señor Mikhail Krasnov como alcalde del municipio de Tunja para el periodo 2024 – 2027, en virtud de su doble nacionalidad y la suscripción de un contrato de prestación de servicios profesionales con la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia el 6 de diciembre de 2022, inhabilidades contempladas en el numeral 7° del artículo 40 de la Constitución Política y el numeral 3° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, respectivamente. 3.
El proceso correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Boyacá, autoridad judicial que, mediante sentencia del 27 de febrero de 2025 argumentó que la doble nacionalidad no era causal de inhabilidad ni requisito que determinara la validez del acto de elección. No obstante, determinó que la suscripción de un contrato de prestación de servicios con la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia el 6 de diciembre de 2022, esto es, dentro del año anterior a su Acción De Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-05693-00 Accionante: Andrea Jeraldine Grijalba Alvarado www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 elección, contravino la legislación que establece un periodo de inhabilidad para aspirantes a cargos de elección popular.
En consecuencia, declaró la nulidad de la elección del señor Mikhail Krasnov como alcalde del municipio de Tunja. 4. Inconformes con la decisión anterior, la parte demandada, el tercero impugnador Joseph Esteban Montenegro Galindo y la Registraduría Nacional del Estado Civil interpusieron recurso de apelación, el cual fue concedido por la autoridad judicial y asignado a la Sección Quinta del Consejo de Estado para su respectivo análisis.
Sin embargo, la parte accionante sostuvo que, a la fecha, no ha sido resuelto. 2.2. Fundamento jurídico 5. La parte accionante argumentó que la Sección Quinta del Consejo de Estado vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, con ocasión de una presunta mora judicial en el proceso de nulidad electoral con radicado 15001-23-33-000-2023-00457-05. 2.3.
Pretensiones 6. Con fundamento en lo anterior, solicitó: PRIMERA: Que se tutele mi derecho fundamental Y EL DE LA CIUDADANÍA TUNJANA al debido proceso, acceso a la administración de justicia y participación política, amenazados por la mora injustificada de la Sección Quinta del Consejo de Estado. SEGUNDA: Que se ordene a dicha Corporación que, en un término perentorio no superior a diez (10) días hábiles, profiera decisión de fondo de segunda instancia dentro del expediente correspondiente al proceso de nulidad electoral del alcalde de Tunja.
TERCERA: Que se tomen las medidas necesarias para evitar nuevas dilaciones procesales que afecten el ejercicio democrático de la ciudadanía de Tunja». (Sic en toda la cita) 2.4. Intervenciones 7. La acción de tutela objeto de estudio fue admitida mediante auto del 12 de septiembre de 2025, a través del cual se ordenó notificar a la Sección Quinta del Consejo de Estado como accionados y al Grupo Jurídico Legal de Colombia SAS y a todos los demás vinculados al proceso de nulidad electoral como terceros interesados en el resultado del proceso. 8.
El Grupo de Asesorías y Representación Jurídico S.A.S solicitó que se amparen los derechos fundamentales objeto de tutela ante la presunta mora judicial en la resolución del recurso de apelación por parte de la Sección Quinta del Consejo de Estado. 9. El Consejo de Estado, Sección Quinta indicó que la señora Andrea Jeraldine Grijalba Alvarado no es parte ni ha sido reconocida como interviniente en el medio de control de nulidad electoral, de modo que no cuenta con legitimación en la causa por activa para presentar la acción de tutela de referencia. De otra parte, sostuvo Acción De Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-05693-00 Accionante: Andrea Jeraldine Grijalba Alvarado www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 que el proceso se ha tramitado con diligencia, a pesar de no haber concluido aún debido a las múltiples solicitudes elevadas por el demandado.
Finalmente, precisó que los términos establecidos en el artículo 184 de la Ley 1437 de 2011 no resultan aplicables al proceso de nulidad electoral, sino a la nulidad por inconstitucionalidad. 10. El Consejo Nacional Electoral solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, argumentando que no ha participado directa ni indirectamente en la configuración de los hechos que motivaron la presentación de la acción de tutela. 11.
La Registraduría Nacional del Estado Civil manifestó que no cuenta con legitimación en la causa por pasiva, pues no ha incurrido en ninguna actuación u omisión que transgreda los derechos fundamentales invocados por la parte accionante. En consecuencia, solicitó que se desvincule a la entidad. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 12.
La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes. 3.2. Cuestión previa 13. Aunque el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil solicitaron su desvinculación al considerar que carecen de legitimación en la causa por pasiva, lo cierto es que su vinculación obedeció a que en el proceso de nulidad electoral fungen como entidades demandadas y, en virtud de ello, es claro que les asiste interés en el resultado del presente proceso.
Por lo tanto, se negarán sus peticiones. 3.3. Problema jurídico 14. De conformidad con lo expuesto, corresponde a la Sala, inicialmente, determinar si la señora Andrea Jeraldine Grijalba Alvarado se encuentra legitimada para discutir la presunta mora judicial en la resolución del recurso de apelación propuesto por la parte demandada en el proceso de nulidad electoral, el tercero impugnador Joseph Esteban Montenegro Galindo y la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Solamente en caso afirmativo se estudiará el fondo del asunto, pues de lo contrario se declarará la improcedencia del amparo. 3.4. Procedencia de la acción de tutela 15. La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015 fue creada para proteger derechos constitucionales fundamentales ante vulneraciones o amenazas derivadas de la acción u omisión de autoridades o Acción De Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-05693-00 Accionante: Andrea Jeraldine Grijalba Alvarado www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre que no se disponga que otro medio de defensa judicial para tales efectos. 16.
En ese orden de ideas, se puede afirmar que el mecanismo constitucional de tutela tiene un carácter residual o subsidiario, es decir, opera cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 3.5. Legitimación en la causa por activa en la acción de tutela 17.
La legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto esencial en el marco de la acción de tutela, en la medida en que asegura que el derecho fundamental cuya protección se reclama corresponda afectivamente al demandante y no a un tercero ajeno al proceso. De acuerdo a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, esta exigencia se erige como una garantía de titularidad del derecho, pues delimita quién está habilitado para activar el aparato judicial en procura de la salvaguarda de derechos constitucionales. 18.
Aunado a lo anterior, se ha precisado que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, ya que implica examinar la calidad subjetiva de las partes frente al interés sustancial que se debate en el trámite de tutela1. En consecuencia, si bien el ordenamiento admite que la defensa de derechos fundamentales se ejerza no solo de manera directa, sino también a través del representante legal, apoderado judicial o agente oficioso, el análisis de este requisito resulta ineludible2. 19.
En la sentencia T – 435 de 2016, la Corte reiteró que la legitimación en la causa por activa se configura cuando concurren dos condiciones: i) que la persona actúe en nombre propio, por intermedio de representante legal, apoderado judicial o agente oficioso, y ii) que la pretensión esté orientada a obtener la protección inmediata de derechos fundamentales.
De allí que no se trate de un simple formalismo, sino de un elemento que define la procedencia de la acción de tutela. 20. En relación con el asunto bajo análisis, la Corte Constitucional a través de la sentencia SU 329 de 2024 unificó su jurisprudencia, así: «En las acciones de tutela contra providencias judiciales proferidas en el marco de un proceso de nulidad electoral en las que se alegue la protección de los derechos a la representación política y a elegir y ser elegido, en adelante, quienes no hayan sido partes o terceros en el proceso ordinario en el que se profirió la decisión cuestionada, no tienen legitimación por activa para presentar la acción de tutela.
En consecuencia, los tutelantes deben acreditar que participaron en el respectivo proceso en calidad de demandados, demandantes o terceros y que, por ende, les asiste un interés legítimo». 21. En ese orden de ideas, corresponde al juez constitucional, constatar la legitimación en la causa de las partes como un verdadero presupuesto procesal de la demanda.
Esta verificación inicial asegura no solo la validez del trámite, sino también la eficacia del derecho de acceso a la administración de justicia y la debida 1 Corte Constitucional, sentencia T -416 de 1997. 2 Corte Constitucional SU -454 de 2016. Acción De Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-05693-00 Accionante: Andrea Jeraldine Grijalba Alvarado www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 protección de los derechos fundamentales, preservando el equilibrio entre el acceso amplio a la tutela y la necesidad de evitar actuaciones contrarias a la intención del legislador en la creación del mecanismo constitucional de tutela. 3.5.1.
Caso concreto 22. La parte accionante argumentó que la Sección Quinta del Consejo de Estado vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, con ocasión de una presunta mora judicial en el proceso de nulidad electoral referido. 23. Sin embargo, esta Subsección considera imprescindible realizar un recuento de las actuaciones surtidas al interior del proceso cuestionado con el objetivo de determinar si la señora Grijalba Alvarado se encuentra legitimada en la causa por activa para presentar la acción de tutela objeto de análisis. 24.
En consecuencia, se tiene que el Grupo de Asesorías y Representación Jurídico Legal de Colombia S.A.S, interpuso demanda a fin de que se declarara la nulidad de la elección del señor Mikhail Krasnov como alcalde del municipio de Tunja pare el periodo 2024 – 2027. 25. El proceso correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Boyacá, autoridad judicial que, mediante sentencia del 27 de febrero de 2025 accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que el señor Krashnov se encontraba incurso en la inhabilidad contemplada en el numeral 3° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994. 26.
Inconformes con la decisión anterior, la parte demandada, el tercero impugnador Joseph Esteban Montenegro Galindo y la Registraduría Nacional del Estado Civil interpusieron recurso de apelación, el cual fue concedido por la autoridad judicial y asignado a la Sección Quinta del Consejo de Estado para su respectivo análisis. 27. Luego, la Sección Quinta del Consejo de Estado, a través del auto del 12 de mayo de 2025, admitió los recursos de apelación y negó el decreto de unas pruebas documentales.
Contra esta decisión, la parte demandada interpuso recurso de súplica, el cual fue rechazado por la autoridad judicial por medio del auto proferido el 30 de mayo de 2025. 28. Con posterioridad, el señor Yeison Sebastián García Bueno interpuso apelación adhesiva en contra de la sentencia de primera instancia, y de igual forma, presentó recurso de reposición contra el auto del 12 de mayo de 2025.
Por su parte, el señor Omar Gómez Mosquera, presentó solicitud para ser vinculado como parte demandada. No obstante, la autoridad judicial rechazó dichas peticiones mediante auto del 10 de junio de 2025. 29. El 20 de junio de 2025 la parte demandada presentó solicitud probatoria, la cual fue rechazada por extemporánea por la autoridad judicial, a través de la providencia del 2 de julio de 2025. 30.
De conformidad con el aplicativo SAMAI, se observa que el 2 de julio de 2025 el Acción De Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-05693-00 Accionante: Andrea Jeraldine Grijalba Alvarado www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 expediente pasó al despacho para proferir decisión judicial de segunda instancia. 31.
Luego, el apoderado del demandado solicitó nulidad del proceso por indebida notificación al Ministerio Público, así como también, el decreto de pruebas de oficio, pero la Sección Quinta, mediante auto del 9 de julio de 2025 rechazó sus peticiones. 32. Con posterioridad, esto es, el 29 de julio de 2025 se registró proyecto, de acuerdo con el aplicativo SAMAI. 33.
Sin embargo, la profesional en derecho Neidy Bibiana Muñoz Ortega allegó poder para actuar en representación del demandado y formuló recusación contra la consejera Gloria María Gómez Montoya y los consejeros Luis Alberto Álvarez Parra, Omar Joaquín Barreto Suárez y Pedro Pablo Vanegas Gil de la Sección Quinta de la Corporación, conforme a la causal establecida en el numeral 2° del artículo 141 del Código General del Proceso.
Este escrito fue reiterado por el señor Mikhail Krashnov. 34. Sobre el particular, los consejeros previamente mencionados, mediante providencia del 21 de julio de 2025, señalaron que la causal no se encontraba configurada y no aceptaron la recusación, argumento confirmado por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto del 31 de julio de 2025. 35.
El 12 de agosto de 2025 la parte demandada interpuso recurso de reposición contra la decisión judicial anterior y solicitó la nulidad de lo actuado a partir de esta. Sin embargo, la Sección Primera del Consejo de Estado, a través del auto del 29 de agosto de 2025 rechazó por improcedente el recurso de reposición interpuesto y rechazó de plano la solicitud de nulidad formulada. 36.
Finalmente, el señor Krashnov solicitó aclaración, adición y/o corrección del auto del 29 de agosto de 2025. No obstante, la Sección Primera de la Corporación, mediante auto del 26 de septiembre de 2025 negó dichas peticiones y conminó a los sujetos procesales para que se abstuvieran de presentar actuaciones procesales con el fin de entorpecer o dilatar el desarrollo del proceso. 37.
En vista de lo anterior, se evidencia que la parte accionante no fue vinculada al proceso que, a través del mecanismo constitucional de tutela pretende cuestionar ni actúa en calidad de representante legal, apoderada judicial o agente oficioso de alguna de las partes del mismo, circunstancia que denota su falta de legitimación en la causa por activa y le impide activar el aparato judicial en procura de la salvaguarda de los derechos fundamentales que estima vulnerados. 38.
En consecuencia, se advierte que esta Sala de Subsección procederá a declarar improcedente la acción de tutela formulada por la señora Andrea Jeraldine Grijalba Alvarado ante la falta de legitimación en la causa por activa, pues independientemente del interés que pudiera tener toda la comunidad del municipio de Tunja, lo cierto es que una eventual mora judicial afecta a las partes del proceso, quienes son las únicas que están legitimadas para alegarla; máxime cuando, de conformidad con el artículo 277 del CPACA, en el marco del proceso de nulidad electoral se publica un aviso informando a la comunidad de la existencia del Acción De Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-05693-00 Accionante: Andrea Jeraldine Grijalba Alvarado www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 proceso, para que cualquier ciudadano con interés intervenga impugnando o coadyuvando la demanda, o defendiendo el acto demandado. 39.
En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación formuladas por el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil por los motivos consignados en esta decisión judicial.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela formulada por la señora Andrea Jeraldine Grijalba Alvarado ante la falta de legitimación en la causa por activa, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva de este proveído.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: De no ser impugnada esta providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.