Radicación: 11001-03-15-000-2022-06746-00 Accionante: Rodrigo Acevedo Ríos y otros 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-06746-00 Accionante: RODRIGO ACEVEDO RÍOS Y OTROS Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Vinculados: JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DE PEREIRA – MUNICIPIO DE PEREIRA Tesis: La acción de tutela es improcedente cuando el debate planteado por la parte accionante se trata de un asunto meramente económico, y cuando se utiliza como un recurso o instancia adicional al proceso ordinario en la que se profirió la providencia atacada.
SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por los señores Rodrigo Ríos Acevedo, Jorge Eliecer Arenas Gómez, Germán Arbeláez García, María Gladis Ceballos Ruiz, Diego Cuartas Sánchez, Gloria Clemencia Flórez Patiño, Martha Lucía Gil Romero, Olga Patricia Giraldo Betancourt, María Claudia Grisales Acevedo, Gloria Inés Guarín Paniagua, Martha Lucía Ladino Santamaría, José Abad Largo Largo, Martha Lucía Marín Alzate, Martha Lucía Marín Alzate, Martha Lucía Martínez Bahos, Ana Ruth Maya Agudelo, Álvaro Pérez Muriel, Ruth Viviana Salazar López y José Jaime Sánchez Tusarma, por conducto de apoderado, contra el auto proferido el Radicación: 11001-03-15-000-2022-06746-00 Accionante: Rodrigo Acevedo Ríos y otros 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 de agosto de 2022 por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, que confirmó la decisión dictada el 20 de noviembre de 2020 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado nro. 66001-33-33-007-2018-00403-01. 1.- SÍNTESIS DEL CASO La parte actora promovió acción de tutela en contra de la precitada providencia formulando las siguientes pretensiones1: “[…] PRIMERA.
Se tutelen, protejan y amparen, los Derechos Fundamentales al LA IGUALDAD, AL DEBIDO PROCESO Y AL TRABAJO además de todos aquellos que resultaron violentados y/o amenazados a mis poderdantes, por parte del Tribunal administrativo de Risaralda en cuanto profirió providencia judicial, confirmando la decisión proferida por el Juzgado séptimo administrativo de Pereira, con violación directa a la constitución por desconocimiento del principio de congruencia, así como sin sustento probatorio (defecto fáctico) SEGUNDA.
En consecuencia, se ordene dejar sin efecto alguno la Sentencia de fecha 25 de agosto de 2022, por Tribunal Administrativo de Risaralda- Sección segunda. M.P. Dra. Dufay Carvajal Castañeda, dentro del proceso de radicado No. 66001333300720180040301 y, en su lugar, se le ordene emitir una sentencia de reemplazo dentro del término que usted considere pertinente, en la cual, se aplique el principio de congruencia, se realice una adecuada valoración probatoria, permitiendo la revocatoria de la decisión proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Pereira en cuanto a la declaratoria de la excepción de oficio de inepta demanda, para así poder continuar con el curso del proceso […]”.
2. SITUACIÓN FÁCTICA La parte actora indicó que la alcaldía del municipio de Pereira, mediante el Decreto 756 de 2013, reconoció un ajuste salarial a servidores públicos pagados con recursos del Sistema General de Participaciones a partir del 1 Visto en el índice 2 del proceso en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial Samai, pág. 16 del archivo PDF “ED_DEMANDA_16_12_2022”.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-06746-00 Accionante: Rodrigo Acevedo Ríos y otros 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 de enero de 2014, sin incluir a los accionantes, pese a que tenían derecho. Señaló que, a través del Decreto 762 de 2015, la alcaldía de Pereira extendió el reconocimiento del ajuste a los accionantes, adicionando lo ordenado por el Decreto 756 de 2013; sin embargo, el pago del ajuste se aplicó desde el mes de octubre de 2015, cuando debió ser desde enero de 2014.
Mencionó que, mediante la Resolución 4697 de 2015 de la Secretaría de Educación de Pereira, en ejecución de lo dispuesto en los decretos antes referidos, se dispuso el pago por concepto de ajuste salarial a los accionantes, pero solo por las vigencias de 2003 a 2013. Aseveró que, por lo tanto, no se ha pagado el retroactivo correspondiente al período comprendido entre los meses de enero de 2014 y septiembre de 2015, razón por la que, el 22 de mayo de 2018, solicitaron a la Secretaría de Educación de Pereira dicho pago, con indexación e intereses.
Indicó que, a través del oficio no. 305582 del 5 de julio de 2018, la autoridad territorial manifestó su intención de pagar el valor por concepto de ajuste reclamado, pero negó el pago de intereses e indexación, señalando que para ello se requería fallo judicial que lo ordenara. Afirmó que presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la respuesta anterior, y que, mediante la Resolución no. 7812 del 21 de agosto de 2018, la misma autoridad territorial dispuso no reponer el acto recurrido y no conceder la apelación. Anotó que acudió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para solicitar la nulidad del oficio no. 305582 y de la Resolución no. 7812 de 2018, así como el restablecimiento del derecho, a fin de que le fuera Radicación: 11001-03-15-000-2022-06746-00 Accionante: Rodrigo Acevedo Ríos y otros 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pagado con indexación e intereses el ajuste salarial por el período reclamado (enero de 2014 a septiembre de 2015).
Informó que la demanda fue conocida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Pereira, con el radicado 66001-33- 33-007-2018-00403-00, y que, mediante auto del 20 de noviembre de 2020, declaró probada de oficio la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda y dio por terminado el proceso, al considerar que lo que se reclamaba en el asunto era el pago de intereses moratorios e indexación sobre el retroactivo ya reconocido en el Decreto 762 y la Resolución 4697 de 2015, y que, por lo tanto, estos últimos eran los actos definitivos que debieron demandarse, previo agotamiento de los requisitos de procedibilidad.
Manifestó que presentó recurso de apelación contra la decisión anterior, ya que el a quo interpretó indebidamente la demanda, pues en ella se pretende el pago de las diferencias por ajuste salarial del período comprendido entre enero de 2014 y septiembre de 2015, además de la indexación y los intereses moratorios. Afirmó que el decreto y resolución que refiere la autoridad judicial no dispusieron expresamente el reconocimiento de lo pretendido, por lo cual se solicitó su pago en el año 2018 y los actos acusados en la demanda eran los que debían anularse.
Señaló que, por auto del 25 de agosto de 2022, el Tribunal Administrativo de Risaralda resolvió el recurso interpuesto, en el sentido de confirmar la decisión recurrida. Aseveró que la decisión anterior vulneró los derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y al trabajo de la parte accionante e incurrió en los defectos de violación directa de la Constitución y fáctico.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-06746-00 Accionante: Rodrigo Acevedo Ríos y otros 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto a los defectos, expuso que el auto acusado transgredió el principio de congruencia porque en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fueron demandados el oficio nro. 30582 del 5 de julio de 2018 y la Resolución nro. 7812 del 21 de agosto de 2018, dado que en dichos actos administrativos la alcaldía municipal de Pereira negó el reconocimiento y pago del valor del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial por el período comprendido entre el 1 de enero de 2014 hasta el 30 de septiembre de 2015, junto con el de los intereses moratorios e indexación correspondientes.
Sin embargo, explicó que, en el auto acusado, “sin soporte alguno” se indicó que las pretensiones formuladas en la demanda fueron definidas en el Decreto 762 del 13 de octubre de 2015 y la Resolución 4697 del 9 de septiembre de 2015, “cuando estos de ninguna manera hacen referencia al período comprendido entre el 1 de enero de 2014 y el 30 de septiembre de 2015, que es el derecho que se reclama.
No se entiende cómo se llega a esta conclusión por parte del del juez de conocimiento ni del Honorable Tribunal, cuando expresamente tanto el decreto como la resolución señalada, hablan de un período de tiempo distinto al período reclamado. (2003- 2013)”2. Afirmó que “sólo la presente acción puede resolver la vulneración constitucional de cual están siendo víctimas mis representados, en donde su despacho como juez constitucional, puede incluso, no sólo nulitar o revocar las decisiones tomadas por el Juzgado séptimo administrativo de Pereira y por Honorable Tribunal de Risaralda, sino que, además en sede de instancia, puede proferir decisión judicial que ampare y proteja los derechos fundamentales vulnerados.
Pues, los actos administrativos demandados si resultan enjuiciables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa, toda vez que cumplen plenamente los requisitos para ello”3. 2 Visto en el índice 2 del proceso en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial Samai, pág. 11 del archivo PDF “ED_DEMANDA_16_12_2022”. 3 Ibídem. Radicación: 11001-03-15-000-2022-06746-00 Accionante: Rodrigo Acevedo Ríos y otros 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Concluyó que “la decisión tomada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, no se encuentra justificada, en lo que se pidió, y se aceptó por la entidad demandada, pues se solicitó la nulidad de los oficios nro. 30582 del 05 de julio de 2018 y la Resolución nro. 7812 del 21 de agosto de 2018 los cuales crean una situación jurídica frente a mis poderdantes, la cual, evidentemente NO quedó resuelta, como lo interpretó el H Tribunal en su providencia ni en el Decreto nro. 762 del 13 de octubre de 2015 ni en la Resolución nro. 4697 del 9 de noviembre de 2015, es decir, la sentencia (sic) controvertida es claramente incongruente”4.
Precisó en relación con el defecto fáctico que “se configura en la decisión tomada por la entidad accionada toda vez que, de forma infundada y sin sustento probatorio asevera [que] los actos administrativos demandados en nulidad no son enjuiciables tanto que, no determinan una situación jurídica de fondo”5. Por último, anotó que la acción de tutela es procedente ya que cumple con los requisitos de relevancia constitucional, subsidiariedad e inmediatez.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 3.1. Por auto del 12 de enero de 20236 fue admitida la acción de tutela y se dispuso notificar a los magistrados que integran la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, así como vincular al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Pereira y al municipio de Pereira7. 4 Visto en el índice 2 del proceso en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial Samai, pág. 12 del archivo PDF “ED_DEMANDA_16_12_2022”. 5 Visto en el índice 2 del proceso en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial Samai, pág. 13 del archivo PDF “ED_DEMANDA_16_12_2022”. 6 Visto en el índice 5 del proceso en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial Samai. 7 Esta orden se cumplió el 19 de enero de 2023.
Visto en el índice 7 del proceso en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial Samai. Radicación: 11001-03-15-000-2022-06746-00 Accionante: Rodrigo Acevedo Ríos y otros 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, se requirió al citado juzgado para que allegara copia digital del proceso con radicado nro. 66001-33-33-007-2018-00403-00, el cual fue enviado por medio magnético8. 3.2.
La magistrada ponente del Tribunal Administrativo de Risaralda rindió informe en oportunidad9, en el que señaló que la tutela debe declararse improcedente por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional en los términos de las sentencias SU-573 de 2019 y T-112 de 2021. Indicó que en la decisión censurada no se advierte arbitrariedad o ausencia de motivación que riña con la garantía del derecho al debido proceso de la parte actora, aunado a que ello no se precisa en el escrito de tutela y “debió hacer parte del debate propio del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento, lo que indica que esta acción versa sobre un asunto de connotación patrimonial y privada que busca reabrir un debate ya concluido”. 3.3.
El municipio de Pereira igualmente rindió informe en oportunidad 10, indicando que la tutela no se dirige contra la entidad territorial y que acatará lo que se resuelva al respecto. Afirmó que ha sido la actitud de la parte accionante la que ha “frenado y alargado el proceso de reconocimiento y pago del retroactivo”, y son quienes “(…) han puesto trabas a dicho pago”.
Finalmente, adujo que con la decisión censurada se negó lo pretendido, por lo que la entidad no puede efectuar reconocimiento alguno, ni tiene injerencia para modificarla. 3.4. El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Pereira, en el informe rendido en oportunidad11, indicó que la tutela es improcedente por no cumplir los requisitos generales para su trámite contra providencia judicial.
Manifestó que, en la decisión proferida por dicho despacho, y que fue confirmada por el tribunal accionado, se hizo una valoración juiciosa 8 Visto en el índice 10 del proceso en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial Samai. 9 Visto en el índice 12 del proceso en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial Samai. 10 Visto en el índice 15 del proceso en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial Samai. 11 Visto en el índice 13 del proceso en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial Samai.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-06746-00 Accionante: Rodrigo Acevedo Ríos y otros 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de las pruebas allegadas y un estudio debidamente fundado en la ley y la jurisprudencia. Aseveró que lo que se pretende en el caso es que se haga un nuevo estudio del medio de control, sin que se plantee un asunto de relevancia constitucional “por cuanto no se logra demostrar la trascendencia de un conflicto legal a uno de contenido constitucional”. 4.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1. COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,12 modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202113, así como con fundamento en el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 201914 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de negocios entre las secciones. 4.2.
HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente: 4.2.1. A través del Decreto 756 del 30 de noviembre de 2013, expedido por la alcaldía del municipio de Pereira, se ajustó la remuneración mensual de noventa servidores de la planta administrativa de 12 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. 13 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 14 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-06746-00 Accionante: Rodrigo Acevedo Ríos y otros 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecimientos educativos oficiales y la planta central de la Secretaría de Educación, financiados por el Sistema General de Participaciones, en valores autorizados por el Ministerio de Educación. Lo anterior, sin incluir a los accionantes.
De acuerdo con lo que se manifiesta en la tutela, y no cuestiona el Municipio de Pereira, el ajuste se aplicó a partir del mes de enero de 201415. 4.2.2. Mediante el Decreto 762 del 13 de octubre de 2015, expedido por la alcaldía del municipio de Pereira, se dispuso ajustar la remuneración mensual de los accionantes, adicionando el Decreto 756 del 30 de noviembre de 201316. 4.2.3.
Por medio de la Resolución 4697 del 9 de noviembre de 2015, expedida por la Secretaría de Educación de Pereira, se ordenó pagar a los accionantes, entro otros, un valor por concepto de retroactivo indexado de las vigencias 2003 a 201317. 4.2.4. A través de petición radicada el 22 de mayo de 2018, la parte accionante, actuando por conducto de apoderado, solicitó a la Secretaría de Educación de Pereira el pago del retroactivo por ajuste salarial correspondiente al período de enero de 2014 a septiembre de 2015, indexado, junto con los intereses moratorios18. 4.2.5.
A través del oficio no. 30582 del 5 de julio de 2018 la Secretaría de Educación de Pereira contestó la petición anterior en los siguientes términos19: 15 Visto en el índice 2 del proceso en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial Samai, pág. 47 y ss. del archivo PDF “ED_PRUEBA_16_12_20221(.pdf) Nr oActua 2”. 16 Visto en el índice 2 del proceso en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial Samai, pág. 56 y ss. del archivo PDF “ED_PRUEBA_16_12_20221(.pdf) Nr oActua 2”. 17 Visto en el índice 2 del proceso en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial Samai, pág. 63 y ss. del archivo PDF “ED_PRUEBA_16_12_20221(.pdf) Nr oActua 2”. 18 Visto en el índice 2 del proceso en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial Samai, pág. 1 y ss. del archivo PDF “ED_PRUEBA_16_12_20221(.pdf) Nr oActua 2”. 19 Visto en el índice 2 del proceso en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial Samai, pág. 4 y ss. del archivo PDF “ED_PRUEBA_16_12_20221(.pdf) Nr oActua 2”.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-06746-00 Accionante: Rodrigo Acevedo Ríos y otros 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Es de resaltar que el día 27 de febrero de 2018, funcionarios antes relacionados (accionantes) quienes conforme a la ley tienen plena disposición de sus derechos manifestaron estar de acuerdo con la propuesta planteada por el MUNICIPIO DE PEREIRA – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN, con el fin de dar por terminado el asunto relacionado con su solicitud.
En dicha oportunidad quedó pendiente cumplir requisitos de ley (solicitar conciliación prejudicial ante procuraduría) para dar cumplimiento a lo acordado. Trámite que debe ser realizado mediante abogado que los represente, y que es de libre elección de cada uno de los antes mencionados. Con relación al pago de los intereses moratorios contados a partir del 30 de septiembre de 2015, es improcedentes realizarlo a la fecha, ya que estos deberán ser reconocidos en una sentencia condenatoria […]”. 4.2.6.
El 17 de julio de 2018 la parte accionante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la decisión anterior, solicitando su revocatoria y que, en su lugar, se pagara el retroactivo reclamado, así como la indexación o intereses pedidos20. 4.2.7. Por Resolución 7812 del 21 de agosto de 2018 la Secretaría de Educación de Pereira no repuso la decisión recurrida y adicionalmente no concedió el recurso de apelación formulado21. 4.2.8.
La parte accionante presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitando la nulidad del oficio no. 30582 y de la Resolución 7812 de 2018, y como consecuencia, el pago del retroactivo por concepto de ajuste salarial correspondiente al período de enero de 2014 a septiembre de 2015. Adicionalmente, solicitó el pago de intereses moratorios o subsidiariamente la indexación del retroactivo reclamado22. 20 Visto en el índice 2 del proceso en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial Samai, pág. 8 y ss. del archivo PDF “ED_PRUEBA_16_12_20221(.pdf) Nr oActua 2”. 21 Visto en el índice 2 del proceso en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial Samai, pág. 11 y ss. del archivo PDF “ED_PRUEBA_16_12_20221(.pdf) Nr oActua 2”. 22 Visto en el índice 2 del proceso en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial Samai, pág. 15 y ss. del archivo PDF “ED_PRUEBA_16_12_20221(.pdf) Nr oActua 2”.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-06746-00 Accionante: Rodrigo Acevedo Ríos y otros 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.2.9. La demanda fue asignada por reparto al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Pereira, radicación nro. 66001-33- 33-007-2018-00403-01, que, luego de admitirla y correrle traslado, mediante auto del 20 de noviembre de 2020 declaró probada de oficio la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda y dio por terminado el proceso23. 4.2.10.
Contra la providencia anterior la parte accionante presentó recurso de apelación. Adujo que en la demanda se pretende tanto el pago del retroactivo por el período comprendido entre enero de 2014 y septiembre de 2015, como los intereses moratorios o indexación. Arguyó que en la demanda se reclama “el incumplimiento del reconocimiento a la homologación y nivelación salarial reconocida en el Decreto 762 de 2015 durante el periodo comprendido entre el 01 de enero de 2014 y hasta el 30 de enero de 2015” (subrayado fuera de texto), cuyo pago solicitó el 22 de mayo de 2018, agotando sede administrativa frente a la respuesta dada, así como el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial24. 4.2.11.
Mediante auto del 25 de agosto de 2022, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda confirmó el auto recurrido25.
4.3. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera 23 Visto en el índice 2 del proceso en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial Samai, pág. 38 y ss. del archivo PDF “ED_PRUEBA_16_12_20221(.pdf) Nr oActua 2”. 24 Visto en el índice 2 del proceso en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial Samai, pág. 80 y ss. del archivo PDF “ED_PRUEBA_16_12_20221(.pdf) Nr oActua 2”. 25 Visto en el índice 2 del proceso en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial Samai, pág. 91 y ss. del archivo PDF “ED_PRUEBA_16_12_20221(.pdf) Nr oActua 2”.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-06746-00 Accionante: Rodrigo Acevedo Ríos y otros 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial. El primero de los requisitos generales que el juez constitucional debe examinar para establecer si la acción de tutela es procedente contra providencia judicial es la relevancia constitucional.
Al efecto, la Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”26. Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional.
En ese mismo sentido, en la citada sentencia C – 590 de 2005, la Corte precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra”. 26 Corte Constitucional.
Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. Radicación: 11001-03-15-000-2022-06746-00 Accionante: Rodrigo Acevedo Ríos y otros 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A partir de la mencionada sentencia C – 590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades27: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.
(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman el requisito de la relevancia28. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela será improcedente por no superar la relevancia constitucional. 4.3.1. La segunda finalidad de la relevancia constitucional consiste en preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos económicos o de mera legalidad.
La Corte Constitucional ha conceptualizado así este segundo elemento de la relevancia29: 27 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido reiterado, verbigracias, en las sentencias SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022. 28 Sobre los demás elementos que componen la relevancia constitucional pude verse la sentencia del 29 de septiembre de 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
Expediente nro. 11001 0315 000 2022 02850 01. C.P.: Oswaldo Giraldo López. 29 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001-03-15-000-2022-06746-00 Accionante: Rodrigo Acevedo Ríos y otros 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] La controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico.
Según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, esto es, aquellas relativas a un derecho de índole económica, deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, dado que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario”, so pena de “involucrarse en [cuestiones] que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En tales términos, un asunto carece de relevancia constitucional, según lo ha considerado la Corte, (i) cuando la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma “de rango reglamentario o legal”, salvo que de esta “se desprend[a]n violaciones a los derechos y deberes constitucionales” o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general” […]”.
En esa medida, siguiendo el planteamiento de la Corte Constitucional, un asunto carece de relevancia constitucional cuando el debate planteado por la parte actora a través de la acción de tutela es de naturaleza meramente legal y/o económica. Sin perjuicio de lo dicho, en la sentencia SU 215 de 202230, la Corte Constitucional señaló que “no significa que en todos los casos en los que se cuestione la definición y aplicación judicial de normas de rango legal se incumple el requisito de relevancia constitucional (…) en la labor judicial la indebida aplicación de normas de rango legal puede derivar en una violación de derechos fundamentales.
Justamente esa situación es la que sustenta la existencia, caracterización y definición del defecto sustantivo. En todo caso, la relevancia constitucional exige que el accionante vincule la discusión legal con la violación de una garantía fundamental o, en otros términos, que explique con suficiencia el por qué la interpretación o aplicación de una norma de rango legal afectó garantías constitucionales”.
Para precisar aún más el alcance del segundo requisito de la relevancia constitucional, el referido fallo de unificación advirtió que “esto no 30 M.P. Dra. Natalia Ángel Cabo. Radicación: 11001-03-15-000-2022-06746-00 Accionante: Rodrigo Acevedo Ríos y otros 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales y las sentencias de anulación; (iv) procesos ejecutivos, entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios”.
En conclusión, este segundo criterio implica que el asunto carece de relevancia constitucional cuando se trata de una discusión de naturaleza legal o económica que no conlleva la afectación del contenido de los derechos fundamentales que la parte actora invoca en la acción de tutela. En el asunto bajo examen, la Sala observa que la discusión planteada en sede de tutela está relacionada con un asunto de naturaleza meramente económica, toda vez que lo pretendido por la parte actora en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se circunscribió a reclamar una suma de dinero por concepto de retroactivo por ajuste del salario del período comprendido entre enero de 2014 y septiembre de 2015, así como los intereses o la indexación sobre la suma solicitada.
En ese sentido, las decisiones judiciales censuradas fueron emitidas en el marco de un proceso en el que se discute un derecho económico accesorio (ajuste de salario e intereses). De manera que el segundo elemento de la relevancia constitucional no está superado. 4.3.2. De otro lado, la tercera finalidad de la relevancia constitucional es impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-06746-00 Accionante: Rodrigo Acevedo Ríos y otros 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente a este elemento la Corte Constitucional ha dicho que31 “la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad.
Según la jurisprudencia constitucional, “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal”.
En este orden de ideas, la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales. Solo así se garantizaría “la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones”, en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios (…)”.
En la sentencia SU 215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que la tutela contra providencia judicial implica un juicio de validez y no un juicio de corrección respecto del fallo cuestionado, “circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial. Como se expresó con claridad en la Sentencia SU-128 de 2021, este “enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial” (…)”. [Se destaca] En efecto, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que genera en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que 31 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001-03-15-000-2022-06746-00 Accionante: Rodrigo Acevedo Ríos y otros 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co regulan el caso, resulta evidente que este mecanismo constitucional está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se estaría desconociendo la autonomía e independencia del juez natural.
La Sala considera que, en este evento, la parte actora está utilizando la acción de tutela como un recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces naturales de la causa. Lo anterior, dado que uno de los reparos formulados en el escrito de amparo se fundamentó en que el auto acusado “de forma infundada y sin sustento probatorio asevera [que] los actos administrativos demandados en nulidad no son enjuiciables tanto que, no determinan una situación jurídica de fondo”32; de donde se desprende que los interesados, a través de este mecanismo constitucional, están controvirtiendo la valoración que el tribunal accionado hizo sobre las pruebas obrantes en el proceso, por lo que se advierte que la tutela está siendo utilizada para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario.
Adicionalmente, otra de las inconformidades expuestas por la parte actora está dirigida a insistir en que los actos que fueron demandados y que son pasibles de control judicial son el oficio nro. 30582 del 5 de julio de 2018 y la Resolución nro. 7812 del 21 de agosto de 2018, y no como lo sostiene el tribunal accionado, en el sentido de que las pretensiones formuladas en la demanda fueron definidas en el Decreto 762 del 13 de octubre de 2015 y la Resolución 4697 del 9 de septiembre de 2015.
De esta manera, la Sala advierte que la controversia planteada por la parte actora en sede constitucional busca reabrir el debate sobre cuáles debían ser los actos demandados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho; en otras palabras, cuáles eran los actos que definieron la situación jurídica que reclamaron los demandantes, aspecto 32 Visto en el índice 2 del proceso en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial Samai, pág. 13. del archivo PDF “ED_DEMANDA_16_12_2022”.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-06746-00 Accionante: Rodrigo Acevedo Ríos y otros 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que fue planteado en el recurso de apelación que formuló el apoderado de los accionantes en contra de la providencia que confirmó el Tribunal Administrativo de Risaralda en el auto del 25 de agosto de 2022.
Al efecto, en el auto acusado se explicó a los aquí accionantes que las pretensiones sobre el reconocimiento del retroactivo por reajuste para el período reclamado fueron definidas por el Decreto 762 del 13 de octubre de 2015, expedido por la alcaldía de Pereira, el cual, a su vez, fue ejecutado mediante la Resolución 4697 del 9 de noviembre de 2015 que liquidó y ordenó el pago del reajuste reconocido y, en esa medida, consideró que tales actos definieron la situación jurídica de los demandantes frente a las pretensiones que formularon; por lo que indicó que la eventual anulación de los actos demandados, esto es, el oficio nro. 30582 del 5 de julio de 2018 y la Resolución nro. 7812 del 21 de agosto de 2018, no tendría la consecuencia de dejar sin efecto lo decidido en los actos proferidos en 2015.
Por lo anotado, para la Sala la discusión planteada en el escrito de tutela insiste en lo debatido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de controvertir el criterio adoptado por los jueces naturales de la causa, respecto de cuál era el acto administrativo definitivo pasible de juzgamiento en el medio de control incoado por ser una decisión desfavorable a sus intereses.
La Sala destaca que el proceso judicial debate sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado, y que la decisión del juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición, o, en los casos excepcionales que la ley prevé, de conformidad con las facultades oficiosas que tiene.
Por lo tanto, en los eventos en los cuales el juez decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por Radicación: 11001-03-15-000-2022-06746-00 Accionante: Rodrigo Acevedo Ríos y otros 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias; y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, utilizando además el trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.
En una condición de esta naturaleza, sería entonces el juez constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del caso, en el escaso término legal que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.
Bajo dicho contexto, cuando el juez de la causa se limita a pronunciarse sobre las cuestiones fácticas y de derecho que fueron el objeto del debate, porque así le fueron planteadas por el demandante y el demandado en sus pretensiones, excepciones y hechos, resuelve simplemente la controversia que le ha sido sometida, atendiendo sus facultades constitucionales y legales; y no es el juez de constitucionalidad el llamado a decirle cómo debe decidir el caso en particular, rompiendo por demás el equilibrio entre las partes que precisamente se garantiza con el proceso diseñado para dirimir la controversia.
Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues, en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su elemento del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida.
Pero es evidente que ese no es el supuesto en la decisión que aquí se examina, de acuerdo Radicación: 11001-03-15-000-2022-06746-00 Accionante: Rodrigo Acevedo Ríos y otros 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con lo referido en el acápite de hechos relevantes y lo indicado en precedencia en esta sentencia. En este orden de ideas, se concluye que el requisito de la relevancia constitucional no está superado en el asunto, en relación con el segundo y tercer elemento que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido para su examen, por lo que la Sala declarará improcedente la acción de tutela.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela instaurada por Rodrigo Ríos Acevedo, Jorge Eliecer Arenas Gómez, Germán Arbeláez García, María Gladis Ceballos Ruiz, Diego Cuartas Sánchez, Gloria Clemencia Flórez Patiño, Martha Lucía Gil Romero, Olga Patricia Giraldo Betancourt, María Claudia Grisales Acevedo, Gloria Inés Guarín Paniagua, Martha Lucía Ladino Santamaría, José Abad Largo Largo, Martha Lucía Marín Alzate, Martha Lucía Marín Alzate, Martha Lucía Martínez Bahos, Ana Ruth Maya Agudelo, Álvaro Pérez Muriel, Ruth Viviana Salazar López y José Jaime Sánchez Tusarma; según lo explicado en precedencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. Radicación: 11001-03-15-000-2022-06746-00 Accionante: Rodrigo Acevedo Ríos y otros 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.