Demandante: Flor Cecilia Gil Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicación: 11001-03-15-000-2024-00259-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-00259-00 Demandante: FLOR CECILIA GIL TORRES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN A Temas: Tutela contra providencia judicial – relevancia constitucional SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve en primera instancia la acción de tutela formulada por la señora Flor Cecilia Gil Torres contra la Sección Primera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. El 18 de enero de 2024, la señora Flor Cecilia Gil Torres, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela contra la Sección Primera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Con la solicitud de amparo pretende que se le protejan sus derechos fundamentales de «defensa, debido proceso y acceso a los documentos públicos». 2.
La peticionaria consideró vulneradas sus garantías superiores con la sentencia del 21 de junio de 20231 proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante la cual se declaró improcedente el recurso de insistencia presentado por la actora ante la Administradora de los recursos del sistema general de seguridad social en salud (de ahora en adelante, ADRES). 1.2.
Pretensiones 3. Con base en lo anterior, el accionante solicitó: 1 Notificada electrónicamente el 21 de julio de 2023. Demandante: Flor Cecilia Gil Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicación: 11001-03-15-000-2024-00259-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Amparar los derechos fundamentales al debido proceso, al derecho de defensa y al acceso a los documentos públicos.
Dejar sin efectos el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sección primera subsección A con ponencia del Magistrado Luis Manuel Lasso Lozano en proceso de estudio de recurso de insistencia No 25000234100020230065200, interpuesto por mi contra la decisión de ADRES contenida en carta de noviembre 25 de 2022, fallo proferido en junio 21 de 2023 y notificado en julio 21 de 2023.
Que se ordene Tribunal Administrativo de Cundinamarca sección primera subsección A que profiera una nueva sentencia, en la cual se haga una valoración adecuada de la comunicación expedida por ADRES y del recurso de insistencia presentado por mí con prescindencia de los documentos expedidos por ADRES con posterioridad al 13 de febrero de 2023.
Que el fallo de fondo si contemple que en efecto ADRES alegó la reserva de la información al sustentarla en las disposiciones de la ley 1581 de 2012 y que se haga el estudio alrededor de si en realidad esa información está sometida a reserva legal alguna o no existe, especialmente tomando en cuenta que como lo pruebo con la foto de la consulta de hoy 17 de enero de 2024 es una información pública y a la vista de todos los que accedan a esa página. 1.3.
Hechos probados y/o admitidos 4. El 15 de noviembre de 2022, la señora Gil Torres elevó ante la ADRES la siguiente petición: (…) solicito se me haga entrega de los siguientes datos de personas que aparecen en la base de datos de ustedes como fallecidas con la siguiente información a) Tipo de documento (indicar si es C.C., C.E., PEP, PTP, etc.) b) Número de documento c) Nombres y apellidos d) Fecha en la cual se reportan la novedad de fallecimiento e) Si se trata en cada evento de personas cotizantes de régimen contributivo, cabeza de familia régimen subsidiado o beneficiarios de unos y otros.
La información que solicito de acuerdo con la ley no está sometida a ningún tipo de reserva por cuanto no se refiere a datos íntimos de estas personas fallecidas y la requiero para efectos de hacer un cruce de información, respecto de los reportes que me han entregado algunos municipios sobre los auxilios que se dieron con ocasión de la pandemia del Covid-19.
(…) Quiero determinar si a través de este cruce si hay municipios que entregaron esos supuestos beneficios en favor de personas que hubieran fallecido y determinar con la fecha de fallecimiento si en realidad se entregaron bien porque fallecieron después o si fue simplemente una maniobra más de la corrupción que azota este país, de entregar auxilios a personas inexistentes. 5.
El 25 de noviembre de 2022, la entidad dio respuesta a la solicitud y puso de presente lo siguiente: Es preciso tener en cuenta que la Base de Datos Única de Afiliados BDUA contiene información personal, de carácter semi privada que debe ser protegida a la luz de Ley 1581 de 2012, la cual establece la necesidad de autorización previa e Demandante: Flor Cecilia Gil Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicación: 11001-03-15-000-2024-00259-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co información del Titular para el tratamiento de la información. (Negrillas originales del texto) 6.
Informó que los artículos 17, literal a y 18, literal a de la Ley 1581 de 2012 establecen como deber para el responsable del tratamiento de la información «garantizar al titular, en todo tiempo, el pleno y efectivo ejercicio del derecho de habeas data». A su vez, afirmó que de acuerdo con el artículo 10 de dicha ley, no es necesaria la autorización del titular de la información cuando esta «es requerida por una entidad pública o administrativa en ejercicio de sus funciones legales o por orden judicial». 7.
Finalmente, concluyó lo siguiente: se aclara que los datos correspondientes a cada afiliado sobre la base de datos BDUA, únicamente se encuentran dispuestos para los actores directos del sistema, siendo los poseedores de esta información la EPS o la Secretaria de Salud del Ente territorial (Municipio o Ciudad) al que pertenece cada afiliado, de tal forma que estos datos deben solicitarse directamente a dichas entidades. 8.
No obstante, el oficio correspondiente a esta respuesta fue remitido a un correo electrónico distinto al de la actora, por lo que el 11 de enero de 2023 manifestó que su solicitud no había sido resuelta. El 5 de febrero del mismo año, ADRES remitió la respuesta del 25 de noviembre de 2022 al correo de la señora Gil Torres. 9. El 13 de febrero de 2023 la actora remitió a la entidad un escrito mediante el cual manifestó que el término para interponer el recurso de insistencia y, con ello, solicitar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se pronunciara sobre su petición, debía contarse desde el 5 de febrero, dado el error cometido al enviar la respuesta del 25 de noviembre de 2022. 10.
Por medio de dicho memorial, reiteró su petición y sostuvo que la información pedida no es una información semiprivada y que la entidad estaba «tergiversando a su acomodo una interpretación que carece de soporte jurídico». Sostuvo lo siguiente: Me deja preocupado que esa entidad pretenda que yo le pida permiso a los difuntos para acceder a datos que en nada afectan a esas personas o a sus familias.
Simplemente estoy preguntando quienes fallecieron, sus números de documentos y la fecha en la cual fallecieron. 11. Señaló que los datos solicitados eran públicos y trajo a colación una información que reposa en la página de la Registraduría Nacional del Estado Civil, según la cual, un dato de esta naturaleza «es aquel que puede ser consultado por cualquier persona de manera directa, sin el consentimiento del titular.
Ejemplo: Número de identificación, apellidos, lugar y fecha de expedición del documento». Agregó que, si para la registraduría este dato era público, debía tener la misma naturaleza para la ADRES. Demandante: Flor Cecilia Gil Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicación: 11001-03-15-000-2024-00259-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12.
Puso de presente lo siguiente: Honorables magistrados resulta incomprensible e ilegal que la información que ésta entidad por mandato legal tiene la obligación de consolidar en una sola y que se conoce como BASE DE DATOS UNICA DE AFILIADOS (BDUA) no me la suministren con el peregrino argumento que ellos sólo consolidan y que entonces hay que ir a los actores del sistema general de salud a pedirles a cada uno lo que tengan ellos cuando ya lo han entregado a una sola entidad que es la que se encarga de consolidar para impedir duplicidades, etc.
Esa tarea por mandato legal le corresponde a esta empresa Industrial y Comercial del Estado denominada ADRES y por tanto no tiene soporte jurídico que se sustraiga de su función legal para enviarme a particulares a pedir lo que por ley maneja y consolida.2 13. Mediante oficio del 6 de marzo de 2023, la autoridad respondió al escrito elevado por la señora Gil Torres.
Precisó que los registros que conforman la base de datos única de afiliados BDUA provienen de la información reportada por las EPS del régimen contributivo y subsidiado, las cuales administran las afiliaciones y son responsables de la calidad y veracidad de la información. 14. El 16 de marzo de 2023, la actora solicitó la remisión del memorial radicado al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Esto, pues no se había dado trámite a dicho escrito el cual correspondía a un recurso de insistencia. En tal sentido, pidió que se remitieran a la autoridad judicial todos los documentos relacionados con la solicitud con el fin de que se pronunciara con respecto a dicho recurso. 15. Mediante sentencia del 21 de junio de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A declaró improcedente el recurso de insistencia. Sostuvo que la ADRES le indicó a la accionante que la información solicitada no se encontraba en su poder y, por tanto, «debía ser pedida a otras entidades y dependencias, esto es, a las EPS, a las Secretarías de Salud de los distintos entes territoriales y a la Registraduría Nacional del Estado Civil». 16.
En virtud de lo anterior, argumentó que la entidad no negó la entrega de la información con motivo de que estuviera sometida a reserva legal y que, por el contrario, indicó que lo pedido no podía ser otorgado pues aquello se encontraba en poder de otras entidades y dependencias. 17. Expuso que, de conformidad con el artículo 26 de la Ley 1437 del 2011, derogado por el artículo 1.º de la Ley 1755 del 2015, el recurso de insistencia fue instituido con el fin de «levantar la reserva legal que pesa sobre determinados documentos o informaciones».
Por tanto, agregó que solo cuando «se cuenta con una negativa de la autoridad en ese sentido, hay lugar a estudiar de fondo el recurso de insistencia». 18. La providencia cuestionada fue notificada electrónicamente el 21 de julio de 2023. 2 Transcripción textual del texto original con posibles errores. Demandante: Flor Cecilia Gil Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicación: 11001-03-15-000-2024-00259-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.
Fundamentos de la vulneración 19. La tutelante señaló que por medio de la providencia cuestionada se vulneraron sus derechos fundamentales pues: los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca fueron inducidos a error por ADRES con base en los antecedentes que remitió para su estudio que incluían piezas procesales emitidas con posterioridad al 13 de febrero de 2023 cuando radiqué el recurso de insistencia, las cuales se tomaron en cuenta por ese Tribunal en su fallo como argumentos soporte para negar el recurso de instancia al aseverar que no se alegó por parte de ADRES la reserva de la información (equivocadamente). 20.
Alegó que la autoridad judicial demandada consideró «erradamente los argumentos expuestos por ADRES en su oficio del 25 de noviembre de 2022» y, a su vez, tomó en cuenta los argumentos del oficio del 6 de marzo de 2023, momento en el cual ya había interpuesto el recurso de insistencia. 21. Arguyó que la autoridad sí alegó reserva de la información que posee y, por tanto, no era posible que se le indicara que dicha información debía ser pedida a las EPS o a la registraduría. Aseveró que en la respuesta del 25 de noviembre de 2022 se citaron normas con el fin de «negar el acceso a una información que reposa en sus archivos en calidad de administrador de la base de datos BDUA, alegando la reserva de la misma y la necesidad de autorización por parte de sus titulares».
A su vez, adujo que no le era posible acceder a la información pedida pues requiere autorización del titular de dicha información y estas personas son fallecidas, situación que la «coloca ante un imposible jurídico y material». 22. Sostuvo que era inconstitucional que su derecho a la información se restrinja cuando la entidad «tiene la misión de consolidar toda la información y es quien la maneja».
Agregó que: resulta increíble que se le haya dado paso a la teoría que la información contendida en la base de DATOS BDUA manejada por ADRES por disposición de la ley, se vaya a suministrar por la Registraduría que si bien es cierto consolida el registro del fallecimiento de personas no tiene ni idea quienes son los fallecidos que reposan en la BDUA, porque insisto esta base es distinta y tiene una administradora que es ADRES y no la Registraduría. 23.
Afirmó que el asunto tiene relevancia constitucional, pues se vulneró su derecho al debido proceso, dado que el tribunal tomó en cuenta «para su decisión comunicaciones posteriores como si presentado el recurso de insistencia respecto de la decisión inicial de ADRES, a esa entidad se le permitiera, en desmedro de mi derecho al debido proceso que mejorara sus argumentos».
En este orden de ideas, sostuvo que la entidad estaba «atada procesalmente (…) a la respuesta que dio el 25 de noviembre y a los argumentos expuestos en la misma». Agregó que el recurso de insistencia fue remitido al tribunal 3 meses después de haberse radicado y que la entidad en dicho tiempo «aprovechó para mejorar sus argumentos». Demandante: Flor Cecilia Gil Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicación: 11001-03-15-000-2024-00259-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24.
Expuso que lo propuesto por la ADRES en relación con la necesidad de acudir a otras entidades a solicitar la información era un «exabrupto total», pues esta no era información sometida a reserva, dado que no estaba considerada así por la ley. En tal sentido, afirmó que este tipo de peticiones no pueden ser respondidas «con evasivas», tomando en consideración que la base de datos BDUA es administrada por dicha autoridad.
En tal sentido, insistió en que lo solicitado por ella eran «los datos de los fallecidos de una base de datos pública, la BDUA, en la cual cualquier persona con acceso a un computador puede consultar esos datos». 1.5. Trámite de la acción de tutela 25. En auto del 23 de enero de 2024, el magistrado ponente de la decisión admitió la acción de tutela y ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A como autoridad judicial accionada. 26.
Además de lo anterior, dispuso la vinculación como tercero con interés de la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES. Igualmente se vinculó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de conformidad con lo previsto en el artículo 610 del Código General del Proceso. 1.6.
Intervenciones e informes 27. Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES 28. Presentó informe mediante el cual expuso que la entidad está adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente.
Sostuvo que es la encargada de administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantía – FOSYGA, del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud – FONSAET, los que financien el aseguramiento en salud, los copagos por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del régimen contributivo y los recursos que se recauden como consecuencia de las gestiones que realiza la UGPP. 29.
Sostuvo que la tutela es improcedente pues, a su juicio, no se acreditó el cumplimiento de los requisitos generales ni específicos de procedencia del mecanismo de amparo contra providencia judicial. A su vez, pidió que se la falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que las pretensiones formuladas no están relacionadas con las funciones que cumple la entidad.
Demandante: Flor Cecilia Gil Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicación: 11001-03-15-000-2024-00259-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30. Argumentó que el asunto carece de relevancia constitucional, pues los jueces de instancia dictaron decisiones conformes a derecho.
Agregó que los requisitos especiales no se cumplen pues la actora no invocó ningún defecto en el que hubiera incurrido el tribunal demandado al proferir la sentencia cuestionada. 1.6.2. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A 31. El magistrado ponente de la sentencia cuestionada rindió informe en el que solicitó que se declarara la improcedencia del mecanismo constitucional pues, a su juicio, la controversia propuesta carece de relevancia constitucional. 32.
Argumentó que no se acreditó la configuración de algún defecto al proferirse la sentencia censurada. Sostuvo que, a diferencia de lo expuesto por la actora, en la respuesta de la ADRES no se aludió a la existencia de alguna reserva legal, la cual es una condición necesaria para el ejercicio del recurso de insistencia y, por tanto, la motivación del fallo fue suficiente. 33.
Adujo que dicha providencia se dictó de conformidad con los presupuestos normativos y procesales que rigen el asunto, por lo que la señora Gil Torres pretende usar la tutela como una instancia adicional al trámite del recurso de insistencia. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 34. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la señora Flor Cecilia Gil Torres contra la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Lo anterior, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2. Legitimación en la causa 35. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 36.
La Sala advierte que la señora Gil Torres está legitimado en la causa por activa. Esto, porque le asiste un interés directo y personal en las resultas del proceso, pues figura como demandante dentro del recurso de insistencia en el que se profirió la providencia reprochada a través de este mecanismo constitucional. Demandante: Flor Cecilia Gil Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicación: 11001-03-15-000-2024-00259-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37.
Por su parte, esta colegiatura encuentra que la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca está legitimado en la causa por pasiva. Esto, porque es la autoridad judicial que profirió la decisión reprochada en esta oportunidad. 38. De otro lado, la sala considera que a la ADRES le asiste un interés en este trámite constitucional, pues fue la entidad frente a la cual se presentó el recurso de insistencia el cual es objeto de la presente controversia y, por tanto, fue vinculada como tercero con interés en las resultas de este trámite constitucional.
En tal sentido, se negará su solicitud de desvinculación. 2.3. Problemas jurídicos 39. El primer problema jurídico que subyace al caso concreto consiste en determinar si concurren los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, en especial el de relevancia constitucional. 40. De encontrarse superados, la sala analizará lo siguiente: • ¿La autoridad judicial demandada vulneró los derechos fundamentales invocados mediante la sentencia proferida el 21 de junio de 2023 que declaró improcedente el recurso de insistencia presentado por la actora frente ante la ADRES? 41.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; y (ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad, en especial relevancia constitucional. 2.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 42.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20123. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema4. En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales5. 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 4 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 5 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia”. Demandante: Flor Cecilia Gil Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicación: 11001-03-15-000-2024-00259-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43.
A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 20146. En esta sentencia se establecieron seis requisitos generales de procedencia7 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial8. 44.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y establecer si se configura los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) efecto decisivo de la irregularidad procesal. 45.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 7 Los seis requisitos generales de procedibilidad establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv);
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 8 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv) Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. Demandante: Flor Cecilia Gil Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicación: 11001-03-15-000-2024-00259-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que con la acción no se intente reabrir el debate de instancia. 46.
Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 47. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar si en el caso concreto concurren los requisitos de procedibilidad y solo en el caso de encontrarlos superados, se resolverá si la sentencia censurada incurrió en los defectos aludidos. 2.5.
Análisis sobre el requisito general de relevancia constitucional 48. Al respecto, esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 2022 modificó la postura que venía manejando sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional9. 49.
De esta manera, esta Sala de Decisión en esta oportunidad, se planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, los cuales fueron acogidos por esta corporación. En concreto, estos presupuestos se refieren a: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 50.
Adicionalmente, en el fallo de unificación referenciado la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial “el 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 29 de septiembre de 2022.
Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Flor Cecilia Gil Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicación: 11001-03-15-000-2024-00259-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene «vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada». 51.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y «no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad». 52.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para “lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución”. 53. Conforme a lo decidido en anteriores oportunidades, la Sala entrará a decidir si en el presente caso el asunto reviste o no de relevancia constitucional, de conformidad con los criterios antes planteados y atendiendo a los fines acogidos por la Corte Constitucional y esta Corporación. 2.6.
Relevancia constitucional en el caso concreto 54. La sala anticipa que declarará improcedente la acción de tutela de la referencia, por no acreditarse el requisito general de relevancia constitucional, pues la parte actora presentó argumentos tendientes a buscar una instancia adicional del proceso, con lo que se pretende reabrir las etapas procesales y la controversia ya zanjada por el juez natural de la causa.
Esto, ante la evidente falta de carga argumentativa en clave de derechos fundamentales. 55. De conformidad con lo expuesto en el escrito de tutela, los siguientes son los argumentos que, en síntesis, formula la actora: • A diferencia de lo considerado por el tribunal, la ADRES sí invocó una reserva legal y este fue el fundamento de no acceder a otorgarle la información solicitada.
Esto, pues la entidad citó algunas normas según las cuales los datos solicitados requerían la autorización de sus titulares para poder disponer de ellos. • El tribunal tomó en cuenta el oficio del 6 de marzo de 2023 para motivar su decisión y, para este momento, ya había interpuesto el recurso de insistencia. Demandante: Flor Cecilia Gil Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicación: 11001-03-15-000-2024-00259-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • La ADRES no puede restringir su derecho de acceso a la información al ser la entidad que administra y consolida dicha información. A su vez, adujo que los datos solicitados no estaban sometidos a reserva. 56.
De lo formulado en el escrito de tutela, se concluye que lo argüido por la parte actora es una simple manifestación de su inconformidad con las consideraciones de la sentencia del 21 de junio de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y las conclusiones a las cuales llegó esta autoridad. 57.
La demandante no dilucidó ningún argumento dirigido a poner de presente la configuración de algún yerro o arbitrariedad en que hubiere incurrido el tribunal al proferir la sentencia cuestionada. Se enfatiza en que la señora Gil Torres se limitó a formular motivos por los cuales, a su juicio, la ADRES negó la solicitud de información amparada en una reserva legal de los datos pedidos. 58.
A su vez, reiteró argumentos manifestados ante la entidad tanto en la petición, como en el memorial de insistencia que fue remitido al tribunal. Esto es evidente si se toma en consideración que gran parte de las razones manifestadas en el escrito de tutela se dirigen contra la respuesta otorgada por la administración, y no contra el fallo censurado en sede constitucional.
Por tanto, al respecto es posible concluir que la actora no formuló ningún argumento que cuestione el fundamento de la decisión de la autoridad judicial accionada, el cual permitiera dilucidar la configuración de algún yerro en que hubiere incurrido al proferir la providencia. 59. Si bien insistió que la accionada vulneró su derecho al debido proceso al tomar en cuenta el oficio del 6 de marzo de 2023 como fundamento de su decisión, no explicó mínimamente cuáles fueron las normas o ritualidades procesales que el tribunal habría desconocido o aplicado arbitrariamente.
En este sentido, su afirmación no es suficiente para que el juez de tutela cuente con los elementos suficientes que le permitan llevar a cabo un estudio de fondo en relación con la controversia propuesta. 60. En este orden de ideas, la omisión de la interesada en desarrollar rigurosamente sus motivos en los defectos o requisitos específicos de procedibilidad de tutela contra providencia judicial establecidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, evidencian la carencia de relevancia constitucional de la controversia propuesta. 61.
En otras palabras, la sala evidencia que la accionante no presentó argumento alguno tendiente a demostrar por qué este tema debe trascender las instancias ya agotadas para llegar a la órbita del juez constitucional, pues no formuló ningún cargo en específico que permita un estudio del fondo de la controversia en perspectiva constitucional.
Demandante: Flor Cecilia Gil Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicación: 11001-03-15-000-2024-00259-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 62. Esta ausencia de la carga mínima argumentativa requerida para controversias de esta naturaleza permite concluir que la señora Gil Torres pretende que el juez constitucional lleve a cabo un estudio oficioso el asunto en cuestión y, con ello, que actúe como el juez que conoce el recurso de insistencia. Con ello, el objetivo de la presente demanda es reabrir una controversia ya zanjada por el juez natural de la causa y, así, busca una simple corrección del fallo cuestionado vía tutela, lo que evidencia la intención de usar el mecanismo de amparo como una instancia adicional del trámite ordinario. 63.
Se pone de presente que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de unas garantías fundamentales, no conlleva a que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente relevancia constitucional. En estos asuntos, se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental.
Esto, pues la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter económico, legal o patrimonial o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. 64. Por último, a pesar de que la presente acción constitucional se formuló como tutela contra providencia judicial, la sala advierte que, si bien la actora alegó la vulneración de su derecho fundamental de petición, es posible concluir que este no fue vulnerado en el trámite surtido ante la ADRES.
Lo anterior, puesto que la entidad dio respuesta de fondo, congruente y consecuente con la solicitud elevada y esta fue debidamente notificada. A su vez, se pone de presente que la información solicitada, al reposar en la Base de Datos Única de Afiliados BDUA, puede ser consultada directamente por la interesada en el siguiente link: https://servicios.adres.gov.co/BDUA/Consulta-Afiliados-BDUA 65.
Por esto, la sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo, al no encontrar acreditado el presupuesto de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de amparo presentada por la señora Flor Cecilia Gil Torres por no encontrarse acreditada la exigencia de relevancia constitucional.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991. Demandante: Flor Cecilia Gil Torres Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Radicación: 11001-03-15-000-2024-00259-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: En el evento de no ser impugnada esta decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 31 del Decreto Ley 2591 de 1991
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUIN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081.