Radicado: 11001-03-15-000-2021-05947-01 Accionante: María Magdalena Díaz Jaimes Se confirma la sentencia de primer grado 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2021-05947-01 Accionante: María Magdalena Díaz Jaimes Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Temas: Acción de tutela contra providencia judicial proferida en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho / Contrato realidad / Se confirma la sentencia de primera instancia por medio de la cual se negó el amparo deprecado.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta contra la sentencia proferida el 20 de enero de 2022 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la acción de tutela presentada por la señora María Magdalena Díaz Jaimes contra la sentencia proferida el 19 de junio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado No. 68001-33-33-006-2015-00284-03.

La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer de la impugnación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021, y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. I.

ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 2 de septiembre de 2021 la señora Díaz Jaimes presentó –en nombre propio– una acción de tutela para obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales estimó vulnerados por la sentencia proferida el 19 de junio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander.

Mediante dicha providencia, la autoridad judicial accionada revocó la sentencia proferida el 21 de marzo de 2018 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Bucaramanga y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que la accionante interpuso contra el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. 2.- Como pretensiones, la accionante formuló las siguientes (se transcribe): Radicado: 11001-03-15-000-2021-05947-01 Accionante: María Magdalena Díaz Jaimes Se confirma la sentencia de primer grado 2 <<Por lo anteriormente expuesto, solicito al honorable Consejo de Estado que ampare mis derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la recta administración de justicia y, en consecuencia, deje sin efectos la sentencia de segunda instancia de fecha 19 de julio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado al número 680013333006 – 2015 – 00284 – 03 y, en su lugar, se ordene mantener la sentencia de primera instancia que acogió mis pretensiones>>.

B. Hechos 3.- Entre el 14 de noviembre de 2001 y el 13 de abril de 2012 la señora Díaz Jaimes estuvo vinculada al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social a través de diferentes contratos de prestación de servicios. El objeto de los mencionados contratos era coordinar las funciones relacionadas con el Manual Operativo del Programa Familias en Acción en el Departamento de Santander. 3.1.- En 2014 la señora Díaz Jaimes le solicitó al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social el pago de las prestaciones sociales que se causaron durante el tiempo que prestó sus servicios.

No obstante, mediante el oficio No. 20146210311822 del 21 de mayo de 2014 la autoridad negó su solicitud bajo el argumento de que entre ellos nunca existió una relación de índole laboral. Dicha decisión fue confirmada a través del oficio No. 20142010350532 del 18 de junio de 2014. 3.2.- En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la actora solicitó que se anularan los oficios antes mencionados y que, en consecuencia, se ordenara el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales derivadas de la relación laboral que mantuvo con el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social entre el 14 de noviembre de 2001 y el 13 de abril de 2012. 3.3.- En sentencia del 21 de marzo de 2018 el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Bucaramanga accedió a las pretensiones de la demanda.

La autoridad judicial encontró satisfechos los requisitos necesarios para demostrar la existencia de una relación laboral entre las partes; por consiguiente, declaró la nulidad de los actos demandados y ordenó a la autoridad pagar a favor de la accionante las prestaciones sociales que se causaron entre el 14 de noviembre de 2001 y el 13 de abril de 2012. 3.4.- El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social apeló la decisión de primera instancia1, y en sentencia del 19 de julio de 2021 el Tribunal Administrativo de Santander decidió revocarla.

En su lugar, negó las pretensiones de la demanda, por cuanto 1 En su escrito de apelación, formuló –en términos generales– los siguientes argumentos: (i) que el medio de control no contiene pretensiones precisas y claras, pues el número de radicado de los actos demandados no coincide con el de los oficios efectivamente expedidos por la autoridad;

(ii) que no se agotó el requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial frente a los oficios efectivamente expedidos por la autoridad; (iii) que para la fecha en la que se notificó la demanda ya había operado la caducidad; (iv) que no se realizó una debida valoración probatoria y, en particular, no se analizó correctamente el interrogatorio de parte en el que la actora aceptó que <<ejecutó el programa totalmente sola>>;

(v) que no hubo subordinación en la ejecución de los contratos de prestación de servicios celebrados entre las partes. Radicado: 11001-03-15-000-2021-05947-01 Accionante: María Magdalena Díaz Jaimes Se confirma la sentencia de primer grado 3 estimó que de las pruebas aportadas al proceso no era posible encontrar acreditado el requisito de subordinación o dependencia continuada.

C. Fundamentos de la vulneración 4.- La accionante alega que el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en un defecto fáctico, pues no valoró de forma adecuada las pruebas encaminadas a acreditar el cumplimiento del requisito de subordinación. Por un lado, aduce que no se valoraron los mensajes, las circulares y las directrices que la señora Díaz Jaimes recibió por correo electrónico por parte del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

Por otro lado, afirma que en su interrogatorio de parte la accionante manifestó que realizó un <<informe de actividades>>, no un <<plan de trabajo>>, lo cual es relevante porque solo el primer concepto denota que entre las partes existía una subordinación. 4.1.- En segundo lugar, la señora Díaz Jaimes señala que la autoridad judicial accionada no tuvo en cuenta los parámetros establecidos por el Consejo de Estado para determinar la existencia de un contrato realidad; no obstante, lo cierto es que no relaciona sentencia alguna.

En su concepto, en su caso se satisfacen a cabalidad los criterios funcional, de igualdad, de habitualidad y de excepcionalidad, por lo que es reprochable que el tribunal no haya confirmado la decisión de declarar la existencia de una relación laboral. 4.2.- En tercer lugar, indica que con ocasión de la sentencia objeto de controversia se vulneró su derecho fundamental al debido proceso, como quiera que en esta se expuso que ninguna de las partes presentó alegatos de conclusión, pero lo cierto es que su apoderada judicial los allegó –de forma oportuna– el 10 de diciembre de 2020.

D. Oposiciones e intervenciones 5.- El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (tercero con interés) solicita que se declare la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que –a su juicio– esta no cumple con los requisitos generales de procedibilidad. Además, afirma que la providencia atacada se encuentra debidamente ejecutoriada y que, por consiguiente, está amparada por el fenómeno de la cosa juzgada.

Para finalizar, asegura que el Tribunal Administrativo de Santander ajustó su decisión a derecho, por lo que acceder a lo pretendido por la actora iría en contravía de los principios de seguridad jurídica y de independencia judicial. 6.- El Tribunal Administrativo de Santander (accionado), a pesar de haber sido debidamente notificado, guardó silencio.

E. Fallo impugnado 7.- En sentencia del 20 de enero de 2022 la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó las pretensiones de la solicitud de amparo, pues advirtió que el Tribunal Administrativo de Santander no incurrió en defecto alguno. Radicado: 11001-03-15-000-2021-05947-01 Accionante: María Magdalena Díaz Jaimes Se confirma la sentencia de primer grado 4 7.1.- Frente al supuesto defecto fáctico, determinó que la autoridad judicial accionada valoró en debida forma todas las pruebas documentales y, concretamente, los correos electrónicos enviados por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

Manifestó que fue con base en esos elementos probatorios que el tribunal encontró acreditada la prestación personal del servicio y la remuneración, mas no los estimó suficientes para demostrar el elemento de subordinación o dependencia, lo cual –a juicio del a quo– es razonable. 7.1.1.- Respecto al reproche relativo a que la accionante hizo alusión a un <<informe de actividades>> y no a un <<plan de trabajo>> en su interrogatorio de parte, evidenció que en el minuto 22:42 del audio de la audiencia de pruebas la señora Díaz Jaimes dijo: <<yo tenía que pasar un plan de acción, un plan de trabajo que sí lo firmaba Pedro Parra el Director de la Unidad Territorial porque él era el responsable de la Unidad Territorial>>. 7.2.- En cuanto al presunto desconocimiento de la jurisprudencia del Consejo de Estado, el a quo advirtió que no se aportó información alguna sobre las sentencias a tener en cuenta, circunstancia que le impidió hacer un análisis de fondo.

No obstante, afirmó que la decisión se ajustó a los parámetros establecidos por la Sección Segunda de esta Corporación. 7.3.- Frente al hecho de que el tribunal no tuvo en cuenta los alegatos de conclusión presentados por la apoderada judicial de la accionante, el juez de tutela de primer grado adujo que, si bien es cierto que se trata de una omisión, esta no tiene la envergadura suficiente para afectar la decisión adoptada: <<simplemente se trata de la opinión y análisis de las partes respecto de la controversia.

La decisión se fundamenta de acuerdo con los argumentos del recurso de apelación, las normas y jurisprudencia aplicables, y las pruebas obrantes en el expediente>>. F. Impugnación 8.- La señora Díaz Jaimes afirma que la sentencia de tutela de primera instancia no se ajustó a los hechos, las pruebas ni los antecedentes que motivaron la interposición de la acción de tutela; razón por la cual asegura que el a quo desconoció el mandato legal de garantizar el pleno goce de los derechos fundamentales. 8.1.- Argumenta que el juez de primer grado no valoró el material probatorio <<en conjunto>> ni tuvo en cuenta los argumentos del fallo por medio del cual el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Bucaramanga accedió a las pretensiones de la demanda.

Además, manifiesta que este incurrió en el mismo error que el tribunal accionado, pues se limitó a valorar los contratos, los testimonios y el interrogatorio de parte, sin tener en cuenta las comunicaciones enviadas por correo electrónico. Asegura que, como consecuencia de ello, desconoció que la actora ejerció labores de confianza, tuvo personas a cargo, despachó desde una oficina permanente, cumplió con un horario, tuvo a su disposición un vehículo de la entidad, devengó viáticos, entre otros elementos constitutivos de la relación laboral. 8.2.- Expone que el fundamento jurisprudencial que sustentó su argumento es la sentencia proferida el 9 de septiembre de 2021 por la Sección Segunda del Consejo de Estado en el marco del proceso de radicado No. 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016).

Radicado: 11001-03-15-000-2021-05947-01 Accionante: María Magdalena Díaz Jaimes Se confirma la sentencia de primer grado 5 II. CONSIDERACIONES 9.- La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, pues concuerda con la Sección Cuarta del Consejo de Estado en que el Tribunal Administrativo de Santander valoró en debida forma todas las pruebas documentales y, concretamente, los correos electrónicos que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social le remitió a la accionante.

G. La Sala no puede pronunciarse respecto al cargo por desconocimiento de la jurisprudencia del Consejo de Estado, así en el escrito de impugnación se haya relacionado la sentencia presuntamente ignorada 10.- La Sala no está facultada para abordar el cargo relativo al presunto desconocimiento de la jurisprudencia del Consejo de Estado, toda vez que –tal como lo expuso el juez de primera instancia– en su escrito de tutela la accionante no relacionó las decisiones que, a su juicio, el tribunal ignoró a la hora de fallar.

Así en el recurso de impugnación haya mencionando que el fundamento jurisprudencial que sustenta sus alegatos –y que el tribunal accionado debió tener en cuenta– es la sentencia de unificación proferida el 9 de septiembre de 2021 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo cierto es que esa no era la oportunidad procesal para enmendar su error.

Lo anterior, debido a que (i) la autoridad judicial accionada no pudo ejercer su derecho de defensa frente a ese argumento y (ii) el fallador de primera instancia no pudo pronunciarse al respecto. Sin embargo, como se muestra en el estudio del defecto fáctico, la decisión atacada se ajustó a los parámetros establecidos en la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

H. Frente a los demás reproches, se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 11.- La Sala constata que el cargo por defecto fáctico cumple con los requisitos generales: (i) la accionante indicó de manera clara los hechos y las razones en las que se fundamenta la acción;

(ii) el asunto es de evidente relevancia constitucional porque se afirma la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, y se señala el vicio o defecto en el que habría incurrido la providencia acusada de segunda instancia; (iii) se encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad, pues la actora utilizó todos los mecanismos judiciales a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales y contra la providencia atacada no procede ningún recurso;

(iv) la solicitud se presentó en un término prudencial (inmediatez), puesto que la decisión de segunda instancia se profirió el 19 de junio de 2021, fue notificada el 21 de julio de 2021 y la tutela se presentó el 2 de septiembre de 2021, es decir, dentro del término de los seis meses precisado tanto por esta Corporación2 como por la Corte Constitucional3; y (v) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela. 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-2012-02201- 01(IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez. 3 Corte Constitucional, Sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-05947-01 Accionante: María Magdalena Díaz Jaimes Se confirma la sentencia de primer grado 6 I. La autoridad judicial accionada valoró las pruebas de forma adecuada y conforme a las reglas jurisprudenciales que el Consejo de Estado ha trazado en la materia 12.- En su escrito de impugnación, la actora reiteró que el Tribunal Administrativo de Santander no valoró en debida forma los correos electrónicos allegados al proceso ordinario con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho4.

Manifestó que, de haberlos estudiado correctamente, habría concluido que entre las partes existió una relación de subordinación o dependencia continuada. 12.1.- Al estudiar la sentencia objeto de controversia, la Sala advierte que la autoridad judicial accionada sí analizó los mencionados correos electrónicos a la hora de valorar (i) si la señora Díaz Jaimes tenía que cumplir con una jornada laboral establecida por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y (ii) si dicha autoridad sometió a la accionante a sus órdenes, a sus directrices y a su control efectivo. 12.1.1.- Por una parte, al verificar si la autoridad demandada le impuso a la actora un horario laboral, el tribunal encontró que el correo electrónico en el que se les indicó a todos los funcionarios de la entidad que no podían permanecer en las instalaciones más allá de las 5:45 p.m. <<no correspondía a una imposición de horario, sino a una limitación de permanencia>>.

Igualmente, advirtió que el correo electrónico en el que se les informó a los contratistas que podían contar con un día adicional de descanso en Semana Santa <<no puede entenderse como subordinación, si se tiene en cuenta que solo se presentó una vez durante todos los años de ejecución de los contratos de la demandante>>. 12.1.2.- Por otra parte, al analizar si existía un control efectivo de las actividades ejecutadas por la actora, se evidenció que no se acreditó que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social hubiera hecho un seguimiento a sus labores diarias, hubiera emitido órdenes de obligatorio cumplimiento o hubiera realizado llamados de atención. Para llegar a esta conclusión, el tribunal valoró los correos electrónicos en los que la autoridad demandada resaltó las actividades pendientes y prioritarias de los contratistas, y advirtió que de estos no se puede inferir la existencia de una relación de dependencia, pues estas comunicaciones (i) fueron eventuales y generales a todos los contratistas, (ii) hicieron parte de la vigilancia normal del cumplimiento del contrato de prestación de servicios y (iii) no constituyeron órdenes en estricto sentido. 12.2.- Así las cosas, la Sala concluye que a la señora Díaz Jaimes no le asiste razón, como quiera que el análisis que la autoridad judicial accionada ejerció de los correos electrónicos remitidos por la autoridad demandada no solo fue adecuado, sino que se ajustó a los 4 La accionante no precisó cuáles correos electrónicos fueron valorados de forma equivocada; sin embargo, la Sala constata que el a quo entendió que eran tres los comunicados a los que se refirió: <<El primer correo tiene que ver con un requerimiento a los coordinadores regionales de familias en acción sobre las actividades realizadas en el año 2004 y un plan de acción para el año 2008.

El segundo corresponde a un correo electrónico que se envió a todos los trabajadores de la de entidad y se limitó a informar que no podían permanecer en la entidad más allá de las 5:45 p.m. Y el tercero, se refiere a la coordinación de un día de adicional a jueves y viernes santo>>. En tanto que la señora Díaz Jaimes no cuestionó lo anterior en su escrito de impugnación, la Sala asumirá que el presunto defecto fáctico se refiere – efectivamente– a la indebida valoración de esas tres pruebas documentales.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-05947-01 Accionante: María Magdalena Díaz Jaimes Se confirma la sentencia de primer grado 7 indicios que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, permiten entrever la presencia de una relación de subordinación5. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 20 de enero de 2022 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la acción de tutela presentada por la señora María Magdalena Díaz Jaimes.

SEGUNDO

NOTIFÍQUESE esta decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado 5 De conformidad con a la sentencia de unificación proferida el 9 de septiembre de 2021 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, existen cuatro indicios de subordinación, a saber: (i) el lugar de trabajo, entendido como el espacio facilitado por la autoridad contratante para que el contratista lleve a cabo sus actividades;

(ii) el horario de labores, considerado como el establecimiento o la imposición de una jornada de trabajo; (iii) la dirección efectiva de las actividades a ejecutar, materializada como la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, el ius variandi o la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la autoridad contratante; y (iv) que las actividades correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del CST.