Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., nueve (9) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 52001-23-31-000-2011-00192-01 (0314-2016) Demandante: Paula Lorena Córdoba González Demandado: E.S.E. Antonio Nariño en liquidación y otros Temas: Contrato estatal de prestación de servicios, acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la administración respecto de la negativa del reconocimiento de la relación laboral subyacente o encubierta SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, quien actúa por intermedio de apoderado, contra la sentencia proferida el 9 de octubre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual se inhibió para resolver de fondo el asunto. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), la señora Paula Lorena Córdoba González, mediante apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en orden a que se declare la nulidad del Oficio «D- 5835, RTA R-6757 PAGO ACREENCIAS» del 3 de septiembre de 2010, que dispuso la devolución de la solicitud presentada el 23 de agosto de 2010.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó 2 Radicado: 52001-23-31-000-2011-00192-01 (0314-16) Demandante: Paula Lorena Córdoba González i) declarar que ella era una empleada pública de la ESE Antonio Nariño en el cargo de auxiliar de servicios asistenciales 8 horas, desde el 1° de julio de 2003 hasta el 30 de septiembre de 2008, que quedó incorporada automáticamente, sin solución de continuidad, a la referida ESE de conformidad con el Decreto 1750 de 2003; que esa entidad dio por terminada la «relación laboral» sin justa causa; y que se dé aplicación de la Convención Colectiva de Trabajo celebrada entre el Instituto de Seguro Social, en adelante ISS y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Seguridad Social 2001 – 2004; ii) reconocer y pagar perjuicios materiales en la modalidad de: a) indemnización por despido sin justa causa, b) prima técnica para profesionales no médicos, c) vacaciones, d) prima de vacaciones, e) prima de servicios, f) auxilio de transporte, g) auxilio de alimentación, h) cesantías, i) intereses a las cesantías; así como perjuicios morales cuantificados en 150 SMLMV; iii) cancelar la sanción moratoria por cada día de retardo en el pago de sus prestaciones; iv) reconocer los intereses moratorios y corrientes por las sumas a reconocer; y v) condenar en costas y agencias en derecho a la entidad accionada. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló lo siguiente: i) Entre el 1° de julio de 2000 y el 26 de junio 2003, la señora Paula Lorena Córdoba González fue vinculada a través de la modalidad de contrato de prestación de servicios al ISS en calidad de auxiliar de servicios asistenciales en enfermería en la Unidad Hospitalaria Mariadiaz de Pasto. ii) Convencida de que su vinculación con el ISS era irregular demandó a dicha entidad ante la jurisdicción ordinaria laboral y solicitó la declaratoria de la existencia de un contrato de trabajo y, como consecuencia de ello, el reconocimiento y pago de prestaciones sociales y convencionales. iii) El Juzgado 2º Laboral del Circuito de Pasto declaró la existencia de la relación laboral desde el 1° de julio de 2000 y el 26 de junio 2003. 3 Radicado: 52001-23-31-000-2011-00192-01 (0314-16) Demandante: Paula Lorena Córdoba González iv) Por disposición del Decreto 1750 de 2003, los servidores del ISS, cualquiera que fuera la denominación de su contrato, fueron incorporados a las plantas de cargos de las diferentes empresas sociales del estado que fueron creadas, sin solución de continuidad, correspondiéndole a la señora Córdoba González vincularse a la ESE Antonio Nariño (actualmente liquidada), en la que siguió ejecutando las labores de auxiliar de enfermería desde el 1° de julio de 2003, hasta el 30 de septiembre de 2008.
Dicho de otra forma «quedó vinculada automáticamente como empleada pública». v) El 12 de noviembre de 2003, mediante la Circular DRH-001 de 2003, la ESE Antonio Nariño le informó que si deseaba continuar prestando sus servicios a esa entidad debía afiliarse a una cooperativa de trabajo asociado, ya que esta era la nueva forma en la que podía emplearse, esto es, a través de la modalidad de convenios asociativos de trabajo. vi) Teniendo en cuenta ello, estuvo vinculada en la Cooperativa Coopmaridiaz.
A pesar de las irregularidades advertidas en su incorporación, continuó prestando sus servicios en la Unidad Hospitalaria Mariadiaz en el «cargo» de auxiliar de enfermería, recibiendo una retribución que se denominó compensación, pero sin percibir prestaciones sociales por dichos servicios ni mucho menos convencionales. vii) El 23 de agosto de 2010, elevó reclamación administrativa ante la ESE Antonio Nariño, petición que fue resuelta negativamente mediante el oficio de trámite D-5835 RTA R-6757PAGO DE ACREENCIAS del 3 de septiembre de 2009, el cual no puede ser tenido en cuenta como un acto administrativo dado que no resolvió de fondo la petición realizada. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 2, 29, y 90 de la Constitución Política y 85 del CCA. 4 Radicado: 52001-23-31-000-2011-00192-01 (0314-16) Demandante: Paula Lorena Córdoba González Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante trascribió la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 1° de julio de 2009, radicado 47001-23-31-000-2000-00147-01 (1106-08), en la que se resolvió una controversia sobre una relación laboral encubierta o subyacente. 1.2.
Contestación de la demanda 1.2.1. ESE Antonio Nariño El apoderado de la parte demandada se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso las siguientes razones de defensa:1 i) En el presente caso se reclama una nulidad y consecuente reparación por supuestos perjuicios causados a la actora, que más bien parece una reclamación de índole laboral previa declaración de un «contrato realidad» lo cual compete a un juez ordinario laboral y no al de lo contencioso-administrativo. ii) Las pretensiones de reparación como las planteadas por la actora deben obedecer a un daño probado, y este a su vez debe guardar perfecta relación entre la causa y el efecto, circunstancias que no se presentan en la demanda, pues de la lectura del libelo claramente se advierte que lo que se persigue es la declaratoria de un «contrato realidad» y el correspondiente pago de unas erogaciones laborales, luego el pedimento no se compadece con las pretensiones de restablecimiento del derecho propias de este tipo de acciones. iii) Teniendo en cuenta ello afirmó que entre las partes no existió ninguna relación laboral o contractual en la modalidad de prestación de servicios, ni mucho menos vínculo proveniente de una relación legal y reglamentaria para que haya lugar al reconocimiento de prestaciones sociales. iv) Los servicios prestados por la cooperativa de trabajo asociado Maridiaz a la 1 Folios 226 al 237. 5 Radicado: 52001-23-31-000-2011-00192-01 (0314-16) Demandante: Paula Lorena Córdoba González ESE Antonio Nariño fueron desarrollados con autonomía en forma autogestionaria y con sujeción a la Constitución y normatividad que le es aplicable a estas organizaciones.
Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de la obligación por ausencia de los derechos reclamados, carencia de causa, prescripción y caducidad, compensación y buena fe, culpa exclusiva de la víctima, e ineptitud sustantiva de la demanda. Respecto de esta última adujo que los oficios no son actos administrativos que contengan la manifestación de voluntad de la administración. 1.2.2.
Nación, Ministerio de Salud y Protección Social El apoderado de esa cartera ministerial de igual modo se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso las siguientes razones de defensa:2 i) En el presente caso los presuntos hechos y omisiones se relacionan con el ISS y, particularmente, con la E.S.E. Antonio Nariño, no con el Ministerio de Salud y Protección Social, razón por la cual no puede legalmente ser vinculada como parte pasiva.
Así pues, no puede responder sobre derechos por definir ni mucho menos concernientes a una relación laboral en la que fueron empleadores entidades descentralizadas que gozan de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. ii) No puede existir nexo causal entre el actuar del Ministerio y las situaciones de hecho en que se fundamentan las pretensiones de la demanda que permita inferir responsabilidad alguna de la Nación, Ministerio de Salud y de la Protección Social. iii) La legitimidad en la causa es un presupuesto procesal de la demanda que se colma al dirigir la pretensión contra quien, por ser sujeto de la relación jurídica sustancial, se pretende derivar responsabilidad. 2 Folios 273 al 294. 6 Radicado: 52001-23-31-000-2011-00192-01 (0314-16) Demandante: Paula Lorena Córdoba González Propuso las excepciones de falta de legitimidad pasiva en la causa, inexistencia de la obligación, inexistencia de la facultad y consecuente deber jurídico de este Ministerio para pagar prestaciones sociales convencionales, cobro de lo no debido, inexistencia de la solidaridad entre las dos demandadas, prescripción, y la genérica o innominada 1.2.3.
Alianza Fiduciaria S. A. La vinculada como litisconsorte necesaria en su condición de administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes de la ESE Antonio Nariño reiteró3 los argumentos esgrimidos por el agente liquidador de la referida entidad y propuso las excepciones de improcedencia de otorgar beneficios convencionales, inexistencia de solidaridad y buena fe, falta de legitimación por pasiva e ineptitud sustantiva de la demanda. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Nariño mediante sentencia proferida el 9 de octubre de 2015,4 declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el Ministerio de la Protección Social y se declaró inhibido para fallar el fondo de las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones: i) Revisado el contenido del Oficio D-5835, RTA R-6757 PAGO ACREENCIAS del 3 de septiembre de 2010, cuya nulidad se demanda, se observa que no constituye un acto administrativo, toda vez que a través de él únicamente se comunicó al apoderado de la actora que no se tramitaría su solicitud, por cuando deviene extemporánea, en tanto no se presentó antes del 29 de enero de 2010, pero aún más, por cuanto en su texto se informa a la señora Córdoba González que su petición previa y oportuna radicada con el número 1762 se respondió a través de la 3 Folios 400 al 418. 4 Folios 595 al 603.
Con ponencia de la magistrada Beatriz Isabel Melodelgado Pabón. 7 Radicado: 52001-23-31-000-2011-00192-01 (0314-16) Demandante: Paula Lorena Córdoba González Resolución RCA 629 del 31 de agosto de 2009, acto respecto del cual no se hace referencia en la demanda, ni en la reclamación administrativa del 23 de agosto de 2010. ii) Por tanto, es imprescindible aclarar que en el escrito cuya nulidad se demanda no se definió ni fáctica ni jurídica ni probatoriamente en relación con el vínculo que existiera entre la demandante y la ESE Antonio Nariño, ni se hizo referencia alguna sobre la pretendida obligación de la entidad demandada de admitir en su nómina como empleada pública a aquella o reconocerle y pagarle prestaciones sociales de manera subordinada y con la asignación de una contraprestación, simplemente se informó lo que anteriormente ha quedado plasmado, esto es, el oficio no contiene declaración alguna de voluntad de la administración que pudiera incidir en el mundo jurídico creando, modificando o suprimiendo derechos, luego no constituye acto administrativo y, por tanto, no es objeto pasible de demanda ante esta jurisdicción. iii) La circunstancia advertida, esto es, que no se hubiera hecho referencia en la demanda, ni en la reclamación administrativa del 23 de agosto de 2010 sobre la Resolución RCA 629 del 31 de agosto de 2009, para esa Sala, obedeció a que habría operado el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción por lo cual, con la nueva solicitud, se pretendía revivir términos para interposición de la demanda. 1.4.
El recurso de apelación La señora Paula Lorena Córdoba González, por intermedio de su apoderado, interpuso recurso de apelación5 en contra de la sentencia previamente referenciada y solicitó que se revoque y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Como sustento de su petición expuso lo siguiente: i) La sentencia de primera instancia no valoró objetivamente las pruebas aportadas dentro del proceso, especialmente el fallo proferido por la Jurisdicción 5 Folios 606 al 609. 8 Radicado: 52001-23-31-000-2011-00192-01 (0314-16) Demandante: Paula Lorena Córdoba González Ordinaria Laboral en el que se consideró que la actora era trabajadora del ISS.
Después de la escisión del ISS la señora Paula Lorena siguió prestando el servicio en la misma Clínica, bajo la subordinación de los mismos funcionarios, en el mismo horario, circunstancias que fueron desestimadas. ii) El Consejo de Estado ha sido reiterativo frente a los efectos de los fallos constitutivos de derechos, como se pretende en este asunto; por consiguiente, al proferirse el respectivo proveído frente al vínculo laboral que ostentaba la accionante, es desde la fecha de su expedición que se debe contar el término de prescripción y no como erradamente lo analizó el a quo. iii) No es justo que se trate de acoger cualquier hipótesis (como afirmar que la decisión demandada no es un acto administrativo) para negar los hechos y pretensiones formuladas. iv) Finalmente, no se comparte la decisión de declarar la falta de legitimación del Ministerio de la Protección Social, por cuanto para la fecha de presentación del recurso de apelación ya la ESE Antonio Nariño había sido liquidada, esto es, ya no existe; luego sus obligaciones contingentes son representadas por dicha cartera ministerial a través de una entidad fiduciaria. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. La demandante La señora Paula Lorena Córdoba González no emitió pronunciamiento alguno en esta etapa.6 1.5.2. La demandada 6 Folio 643. 9 Radicado: 52001-23-31-000-2011-00192-01 (0314-16) Demandante: Paula Lorena Córdoba González La Nación, Ministerio de Salud y de la Protección Social ratificó todos los fundamentos de defensa planteados en la contestación de la demanda y solicitó la confirmación de la decisión del a quo.7 1.6.
El ministerio público El agente del ministerio público no rindió concepto.8 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si en el presente caso procedía emitir pronunciamiento de fondo respecto de la pretensión de nulidad del Oficio D-5835, RTA R-6757 PAGO ACREENCIAS del 3 de septiembre de 2010, o si por el contrario se debía inhibir el a quo para emitir pronunciamiento de fondo al encontrarse probada la excepción de inepta demanda. 2.2.
Marco jurídico 2.2.1. Actos administrativos enjuiciables ante la jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo. El acto administrativo es una manifestación unilateral de voluntad emanada de una autoridad pública o de un particular en el ejercicio de las funciones administrativas otorgadas por la Constitución Política y las leyes, mediante el cual se producen efectos jurídicos.
En otros términos, es el mecanismo por el cual la administración crea, extingue o modifica situaciones jurídicas particulares. 7 Folios 640 al 642. 8 Folio 643. 10 Radicado: 52001-23-31-000-2011-00192-01 (0314-16) Demandante: Paula Lorena Córdoba González La teoría del acto administrativo ha venido decantando la clasificación de estos con la finalidad de delimitar los que deben ser objeto de control jurisdiccional; en tal sentido ha explicado que, desde el punto de vista de su inserción en el procedimiento y recurribilidad9, hay tres tipos de actos a saber: i) Los actos preparatorios, accesorios o de trámite: Han sido definidos como aquellos que se expiden como parte del procedimiento administrativo con el fin de darle curso a este, es decir, son netamente instrumentales ya que no encierran declaraciones de la voluntad, no crean relaciones jurídicas y solo sirven de impulso a la continuidad de la actuación de la administración10. ii) Los actos definitivos: De conformidad con el artículo 43 del CPACA «Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar con la actuación».
Es decir, son los que resuelven de fondo una situación jurídica o impiden la continuación del procedimiento administrativo, en razón a que contienen la esencia del tema a decidir y tienen la potestad para modificar la realidad con su contenido. iii) Los actos administrativos de ejecución, por su parte son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa.
Esta corporación ha establecido en reiteradas oportunidades que, por regla general, son los actos definitivos los únicos que son susceptibles de ser enjuiciados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que a través de estos la administración crea, modifica o extingue situaciones jurídicas a los asociados. A pesar de lo anterior, excepcionalmente los actos de ejecución pueden ser objeto 9 José Antonio García – Trevijano Fos.
Los actos administrativos. Segunda Edición 1991. Editorial CIVITAS S. A. Madrid España. Pág. 191. El autor clasifica los actos administrativos de acuerdo con su inserción en el procedimiento administrativo y recurribilidad, en la cual establece: «El procedimiento administrativo no es más que una concatenación de actos que tienden a un resultado final.
De aquí se deduce, sin ninguna violencia interpretativa, que existen dos tipos de actos: unos, la mayor parte, que sirven para el resultado final, y otros que suponen propiamente, la finalización. Actos de procedimiento o de trámite significan la misma cosa. Acto final o resolución son, también, términos equivalentes.» 10 Ibídem 11 Radicado: 52001-23-31-000-2011-00192-01 (0314-16) Demandante: Paula Lorena Córdoba González de control judicial en los siguientes casos11: […] cuando [e]stos i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada.
Lo anterior por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control de legalidad (destacado no es del texto). De conformidad con lo expuesto, los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando estos se aparten, no cumplan, modifiquen o den un alcance diferente a lo decidido por la autoridad administrativa o judicial.
Ello es así porque al pronunciarse sobre aspectos no contenidos en estas decisiones se crea, modifica o extingue una situación jurídica particular, aspecto que lo convierte en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción12. Por consiguiente, si los actos administrativos que ejecutan decisiones judiciales o administrativas no se encuentran inmersos en algunas de las excepciones desarrolladas en el aparte jurisprudencial transcrito, estos no serán susceptibles de control de legalidad por vía judicial. 2.2.2.
Sobre la ineptitud sustantiva de la demanda. Conforme las previsiones del Código Contencioso Administrativo toda demanda debía dirigirse a quien fuera competente y debía contener los requisitos enlistados en esa norma. En el artículo 164 ibidem se señala que en todos los procesos podrán proponerse las excepciones de fondo en la contestación de la demanda, cuando sea procedente, o dentro del término de fijación en lista; y que en la sentencia 11.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Radicación: 41001-23-33-000-2012-00137-01(4594-13), Actor: Universidad Surcolombiana, Demandado: Yulieth Penagos Leyva. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez (E), Bogotá D. C., 6 de agosto de 2015. 12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda, Subsección A. Expediente: 05001-23-33-000-2014-01713-01. Número interno: 2831-2015. Demandante: Melanio Moreno Cuesta. Demandado: Departamento de Antioquia y Contraloría General de Antioquia. Magistrado ponente William Hernández Gómez. Bogotá D.C. 8 de marzo de 2018. 12 Radicado: 52001-23-31-000-2011-00192-01 (0314-16) Demandante: Paula Lorena Córdoba González definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.
La excepción denominada «ineptitud sustantiva de la demanda» propende porque el escrito inicial se adecúe a los requisitos legales de forma que permitan su análisis en sede judicial, so pena de la terminación anormal del proceso. La referida excepción se configura cuando se presentan vicios de forma respecto de la demanda y/o los actos o actuación enjuiciada, algunos de esos defectos encuadran en la falta de requisitos formales de la demanda.
Los presupuestos procesales son las condiciones necesarias para que la relación jurídico procesal nazca válidamente y en consecuencia se pueda decidir sobre el mérito de la cuestión litigiosa, de manera que la ley no permite al demandante elegir a su arbitrio cualesquiera de las acciones que estaban contempladas en el Código Contencioso Administrativo para controlar los actos, los hechos, omisiones, las operaciones, bajo el entendido de que la procedencia de una u otra acción y su elección, tiene relación directa con el debido proceso del posible demandado.
De igual modo, no podrá elegir indistintamente el acto administrativo a demandar, pues, tal como se señaló anteriormente solo será pasible de acción judicial el acto que contenga la manifestación de voluntad de la administración, no el que lo ejecute o comunique, salvo contadas excepciones. 2.3. Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran dentro del expediente, se puede establecer lo siguiente: i) La coordinación de nómina del ISS Seccional Nariño certificó que la señora Paula Lorena Córdoba González prestó sus servicios como auxiliar de servicios 13 Radicado: 52001-23-31-000-2011-00192-01 (0314-16) Demandante: Paula Lorena Córdoba González asistenciales (enfermería) en la Clínica Maridiaz desde el 1° de julio de 2000 hasta el 25 de junio de 2003.13 ii) Mediante la Circular DRH-001-2003, el gerente de la ESE Antonio Nariño indicó a todas las personas que mediante la figura del contrato de prestación de servicios de naturaleza civil prestaban servicios a la referida ESE por virtud del Decreto 1750 de 2003, que sus encargos terminarían por expiración del plazo fijo pactado el 30 de noviembre de 2003 y no serían objeto de prórroga alguna.14 iii) El gerente de la Cooperativa de Trabajo Asociado Maridiaz hizo constar que la señora Córdoba González fue asociada de esa empresa desde el 1° de diciembre de 2003 hasta el 30 de septiembre de 2008, fecha en la que se terminó el contrato con la ESE Antonio Nariño.15 iv) El 22 de junio de 2007, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto, profirió sentencia en el trámite de la audiencia pública de juzgamiento 073, en el proceso instaurado por la señora Paula Lorena Córdoba González en contra del ISS, en la que se hicieron las siguientes declaraciones y condenas:16 PRIMERO: DECLARAR que entre el Instituto de Seguros Sociales y Paula Lorena Córdoba González existió un contrato ficto de trabajo que se prolongó entre el 1 de julio de 2000 y el 26 de junio de 2003.
SEGUNDO: CONDENAR al Instituto de Seguros Sociales […] a pagar dentro de los seis (6) días siguientes a la ejecutoria de este fallo, las cantidades de dinero que a continuación se especifican y por los conceptos que en ella aparecen, a favor de Paula Lorena Córdoba González […]
TERCERO: NO DECLARAR PROBADAS las excepciones propuestas, salvo la de buena fe que se tiene por demostrada y la de prescripción como probada de manera parcial.
CUARTO: ABSOLVER de las demás pretensiones impetradas. 13 Folio 20. Certificación del 21 de agosto de 2009 14 Folio 21. 15 Folio 23. 16 Folios 25 al 44. 14 Radicado: 52001-23-31-000-2011-00192-01 (0314-16) Demandante: Paula Lorena Córdoba González v) El 8 de julio de 2008, el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pasto, Sala Laboral, resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra de la anterior decisión y la confirmó.17 vi) El 23 de agosto de 2010, la señora Córdoba González presentó reclamación administrativa ante el gerente liquidador de la E.S.E. Antonio Nariño con el propósito de que fuera declarado que aquella fue una empleada pública de la entidad en el cargo de auxiliar de servicios asistenciales 8 horas desde el 1° de julio de 2003 hasta el 30 de septiembre de 2008, así como el reconocimiento de perjuicios materiales y morales.18 vii) El 3 de septiembre de 2010, a través del Oficio D-5835 RTA R-6757 PAGO ACREENCIAS, la secretaria general de la E.S.E. Antonio Nariño en liquidación, emitió la siguiente respuesta (acto demandado):19 Que revisadas las bases de datos de reclamantes, se observa que usted presentó una reclamación OPORTUNA radicada con el No. 1713, reclamación que fue resuelta mediante la Resolución RCA No. 629 del 31 de agosto de 2009. […] Que no obstante haberse cerrado mediante Auto No. 17 de 2009, el término para presentar reclamaciones extemporáneas, fueron allegadas a la empresa en liquidación entre el 10 y 29 de enero de 2010 otras reclamaciones, las cuales fueron radicadas toda vez que a esa fecha no se había expedido la Resolución que resuelve el pasivo cierto no reclamado, con base en las acreencias, tanto a cargo de la masa de liquidación como de las excluidas de ella, que no fueron reclamadas pero que aparezcan debidamente justificadas en los libros y comprobantes de la entidad en liquidación; es decir, no se había culminado con el proceso de sostenibilidad contable.
Que por lo anterior, el día 29 de enero de la presente anualidad, mediante la Resolución RCA No. 000034 se resolvió sobre las últimas reclamaciones extemporáneas presentadas a la ESE ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACION, a las que se hizo alusión en el inciso anterior. Que culminado el proceso de sostenibilidad contable se expidió la Resolución RCA No. 000035 «Por medio de la cual se decidió el pasivo cierto no reclamado «PCNR» a cargo de la ESE ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACION», el 29 de enero de 2010, dando cumplimiento al artículo 34 del Decreto-Ley 254 de 2000, en concordancia con los artículos 23, literal b), 29 y 43 del Decreto 2211 de 2004. 17 Folios 45 al 58. 18 Folios 112 al 119. 19 Folios 126 al 129. 15 Radicado: 52001-23-31-000-2011-00192-01 (0314-16) Demandante: Paula Lorena Córdoba González Que por lo anotado anteriormente, no es procedente radicar ninguna de las reclamaciones presentadas con posterioridad al 29 de enero de 2010, en razón a que ya precluyó la etapa procesal para reclamar y el Apoderado general Liquidador ya determinó todos sus pasivos mediante las resoluciones citadas.
Decisión que guarda coherencia con el literal g), artículo 5ª del Decreto 3870 de 2008, que establece como una de las funciones del liquidador, «ejecutar los actos que tiendan a facilitar la preparación y realización de una liquidación rápida y eficaz», que evite dilaciones injustificadas y procesos interminables. (Subrayas fuera de texto).
Por lo anterior se procede a la devolución de la solicitud presentada por usted del 23 de agosto de 2010, radicada con el No. R-6757. viii) El 18 de octubre de 2011, el señor Rodrigo Obando Erazo rindió dictamen pericial mediante el cual, a petición del Tribunal Administrativo de Nariño, liquidó los perjuicios materiales deprecados.20 ix) El 17 de julio de 2013, se recepcionó la declaración de parte de la demandante.21 x) Mediante memorando 015 (sin fecha) dirigido al personal de enfermería de la Clínica Maridiaz, asunto «cambio de turnos» se estableció lo siguiente: «una de nuestras funciones es cumplir con responsabilidad nuestras actividades, por lo tanto se informa al personal de enfermería que todo cambio de turno, permiso, debe ir con el visto bueno de la coordinación de enfermería. Queda prohibido la salida antes de finalizar el turno, ya que pueden ocurrir incidentes por falta de oportunidad en la atención, se recuerda que solo se autorizarán tres cambios de turnos al mes».
Firmado por Sonia Fajardo Rojas.22 xi) Fueron aportados además 10 desprendibles de pago de salarios de la accionante expedidos por CoopMaridiaz, correspondientes a los meses de noviembre de 2004; mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, y diciembre de 2005, y agosto y septiembre de 2006.23 20 Folios 337 y 356. 21 Folios 427 al 429. 22 Folio 61 23 Folios 62 al 66B. 16 Radicado: 52001-23-31-000-2011-00192-01 (0314-16) Demandante: Paula Lorena Córdoba González xii) Asimismo, reposan copias de planillas de turnos del personal de enfermería de la ESE Antonio Nariño para el área de urgencias en el que se advierte fue incluida la señora Córdoba González para los siguientes meses:24 Año Mes 2003 Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre 2006 Enero (solo un turno el día 29) Febrero (tres turnos en el mes) Mayo (solo un turno el día 28) Diciembre 2007 Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre xiii) En cumplimiento a lo dispuesto en el auto del 9 de abril de 2015 mediante el cual se decretaron pruebas de oficio en primera instancia, fueron aportadas al expediente las siguientes documentales:25 • Reclamación administrativa del 21 de octubre de 2008, en la que la señora Paula Lorena Córdoba González solicitó ante la ESE Antonio Nariño en liquidación que se declarara que entre aquella y la entidad existió «vínculo ficto de trabajo, entre el periodo comprendido entre diciembre 01 de 2003 hasta octubre 04 de 2008» y que, en consecuencia, le son aplicables las prestaciones 24 Folios 67 al 101. 25 Folios 534 al 561. 17 Radicado: 52001-23-31-000-2011-00192-01 (0314-16) Demandante: Paula Lorena Córdoba González laborales y demás derechos que habitualmente perciben los empleados públicos de ese ente hospitalario. • Oficio D-1165 del 14 de noviembre de 2008, mediante el cual el apoderado general del liquidador de la ESE Antonio Nariño dio respuesta a la reclamación administrativa de la accionante en el sentido de indicar que «revisados los archivos de la entidad no se encontró que entre la ESE ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACION y usted existió una relación legal o contractual». • Formulario de registro de reclamaciones de acreedores 1713 del 2 de diciembre de 2008, en donde se reporta como reclamante de acreencias laborales ante la ESE Antonio Nariño en liquidación la señora Paula Lorena Córdoba González. • Resolución RCA 00629 del 31 de agosto de 2009, «por medio de la cual se decide sobre las reclamaciones oportunas presentadas por personas que no tienen ningún vínculo laboral contractual ni legal y reglamentario y por los exservidores públicos de la ESE Antonio Nariño en liquidación al 4 de octubre de 2008».
De este se extrae que la señora Paula Lorena Córdoba González interpuso reclamación de carácter laboral ante la entidad bajo el radicado 1713 y que teniendo en cuenta el contenido de su solicitud se manifestó lo siguiente: 9.2.2. Que la ESE ANTONIO NARIÑO hoy EN LIQUIDACION, en cumplimiento de su deber legal, solo estableció vínculos de carácter laboral en los términos de la norma citada en el numeral anterior (artículo 16 del Decreto 1750 de 2003), en consecuencia únicamente pueden ser acreedoras de asignaciones salariales y prestacionales por parte de la ESE EN LIQUIDACION, aquellos funcionarios que tienen una relación legal y reglamentaria o que tienen suscrito contrato directamente con la ESE ANTONIO NARIÑO hoy EN LIQUIDACION y que solicitan el reconocimiento y pago de derechos laborales adquiridos de conformidad con las normas que regulan su tipo de vinculación, lo cual no ocurre cuando en las reclamaciones se pretende el pago de obligaciones laborales durante un período en el cual no había iniciado el vínculo legal o ya había cesado el mismo debido a la supresión del cargo del reclamante. 9.2.4.
Que en virtud de lo expuesto, las reclamaciones objeto de la presente Resolución, relacionadas en el anexo uno (1) (anexo general) y anexo dos (2) (anexo individualizado por acreedor), que tienen por objeto el reconocimiento y pago de acreencias laborales sin que se evidencie por parte de la ESE ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACION, la existencia de un vínculo contractual laboral o una relación legal y 18 Radicado: 52001-23-31-000-2011-00192-01 (0314-16) Demandante: Paula Lorena Córdoba González reglamentaria, serán rechazadas por el Apoderado General del Liquidador de la ESE ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACION con las glosas 5.2 “no se evidenció vínculo laboral con la ESE ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACION” glosa 5.3 “no se evidenció existencia de registro o archivos que demuestren la existencia de relación legal y reglamentaria de carácter laboral con el reclamante”, glosa 5.4 “no se evidenció existencia de registro o archivos que demuestren la existencia del contrato.
En dicho acto se indicó expresamente que en contra de la decisión allí tomada procedía el recurso de reposición dentro de los cinco días siguientes a la desfijación del edicto de notificación. • Oficio D-2433 del 30 de marzo de 2010, por medio del cual la secretaria general y asesora jurídica de la ESE Antonio Nariño solicitó información a la coordinadora técnica de la oficina de reclamaciones de la entidad respecto de si la señora Córdoba González era reclamante, la clase de reclamación, el trámite dado y el estado de la petición. • Oficio R-2832 del 30 de marzo de 2010, de la coordinadora técnica de la ESE ANTONIO NARIÑO en liquidación en el que en respuesta de la anterior solicitud certificó que la señora «PAULA LORENA CORDOBA GONZALEZ […] presento (sic) reclamación oportuna radicado 1713 del 2 de diciembre de 2009 calificada mediante resolución RCA 629 del 31/08/2009 «por medio de la cual se decide sobre las reclamaciones oportunas presentadas personas que no tienen ningún vínculo laboral contractual ni legal y reglamentario y por los exservidores públicos de la ESE Antonio Nariño en liquidación al 4 de octubre de 2008» total reconocido $0, resolución publicada en el diario de la Republica (sic) del 3 de septiembre de 2009 y en la página WEB y mediante Edicto No. 000088 fijado el 1 de septiembre del 2009 desfijado el 14 de septiembre de 2009, publicada en las instalaciones de la ESE ANTONIO NARIÑO en liquidación y en la página WEB, NO interpuso recurso de Reposición. 2.5.
Caso concreto. Análisis de la Sala. En el asunto sub examine se tiene que en la sentencia de primera instancia el a quo se inhibió de hacer un pronunciamiento de fondo, al considerar que el oficio acusado no es pasible de control jurisdiccional, toda vez que no crea, reconoce modifica o extingue una situación jurídica particular respecto de la demandante.
En ese orden, el aspecto por abordar consiste en determinar si el oficio demandado resolvió, en forma definitiva, la situación particular y concreta de la señora Paula Lorena Córdoba González, en torno al reconocimiento de los derechos prestacionales y de seguridad social reclamados, así como la existencia de una relación laboral entre aquella y la ESE Antonio Nariño, por ende, si es susceptible de 19 Radicado: 52001-23-31-000-2011-00192-01 (0314-16) Demandante: Paula Lorena Córdoba González control.
Esta Corporación en reiteradas ocasiones ha señalado que una vez otorgada una competencia a determinada autoridad judicial, se exige de ella que la agote y resuelva el fondo mediante sentencia de mérito, siempre que se den los presupuestos de ley. A juicio de la Sala, una inhibición no justificada es ajena a los deberes constitucionales y legales del juez y configura una verdadera denegación de justicia. No obstante, en casos excepcionales, ante la falta de alternativas del juez que obedezca a motivos debidamente fundamentados, puede presentarse un fallo inhibitorio.
En este evento, es necesario efectuar una valoración sopesada de la decisión inhibitoria, a fin de establecer que el juez de la causa no haya tenido otra alternativa, de manera que no se presente una obstrucción de justicia, el desconocimiento del derecho sustancial y de acceder a la administración de justicia. La Corte Constitucional al respecto ha señalado lo siguiente: Al inhibirse sin razón válida, el juez elude su responsabilidad, apartándose de la Constitución y de la ley; realiza su propia voluntad, su interés o su deseo, por encima del orden jurídico; atropella a quienes están interesados en los resultados del juicio y hace impracticable el orden justo preconizado por la Constitución. La inhibición injustificada carece de legitimidad y pierde el sentido de una decisión judicial apta para producir cualquier efecto jurídico.
Es tan sólo una providencia judicial aparente que no merece la intangibilidad normalmente atribuida a las determinaciones de los jueces. Por su parte, el artículo 42, numeral 4°, del Código General del Proceso consagra como uno de los deberes del juez emplear todos los poderes concedidos por la legislación para verificar los hechos alegados por las partes, lo que implica que en los casos donde puedan presentarse providencias inhibitorias las circunstancias deben ser de tal naturaleza que, agotadas por el juez todas las posibilidades que el 20 Radicado: 52001-23-31-000-2011-00192-01 (0314-16) Demandante: Paula Lorena Córdoba González ordenamiento jurídico le ofrece para sanear el trámite, sea imposible emitir decisión de fondo.
Descendiendo al asunto que ocupa la atención de la Sala, no se puede perder de vista que la voluntad de la administración se manifiesta mediante actos que producen efectos jurídicos como consecuencia del ejercicio de las competencias constitucional y legalmente establecidas, previo el cumplimiento de los procedimientos y las formalidades exigidas para su expedición, momento a partir del cual, el acto nace a la vida jurídica.
De ahí que, sea dable inferir que donde no existe declaración de voluntad, juicio o manifestación de finalidad de producir un efecto jurídico o en derecho no puede predicarse la existencia de un acto administrativo, o por lo menos no uno que sea susceptible de control judicial. El artículo 85 del CCA, regula lo concerniente a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de la siguiente manera: Artículo 85.
Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamente.
En atención a la definición que trae el código, toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo, podrá pedir la nulidad del acto administrativo y consecuentemente solicitar el restablecimiento del derecho; por lo tanto, corresponde al afectado demandar aquellos actos administrativos que contienen la manifestación de voluntad de la administración que creó, modificó o extinguió la situación jurídica.
Es por ello que las pretensiones que se plantean en la demanda son las que concretan la órbita de decisión del juez, y es el estudio de estas el que permite 21 Radicado: 52001-23-31-000-2011-00192-01 (0314-16) Demandante: Paula Lorena Córdoba González determinar el alcance y los efectos jurídicos que eventualmente se obtendrían con la nulidad del acto administrativo demandado.
Para el caso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es relevante identificar la actuación que produjo el perjuicio, es decir, debe demandarse judicialmente aquel acto administrativo que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, para que pueda válidamente traducirse en un posible restablecimiento en favor de la parte demandante.
Frente a lo anterior, la Sala precisa que es un requisito sine qua non que la demanda se dirija a cuestionar la legalidad del acto administrativo que efectivamente tiene una relación sustancial con el objeto del litigio, toda vez que este requisito evita que el juez profiera sentencias inhibitorias. De acuerdo con lo visto, el acto administrativo que crea, modifica o extingue (en este caso niega) el derecho subjetivo que presuntamente se encontraba en cabeza de la señora Córdoba González y que reclaman ahora judicialmente, no es el Oficio D-5835, RTA R-6757 PAGO ACREENCIAS del 3 de septiembre de 2010, sino, como lo advirtió el a quo, la Resolución RCA 00629 del 31 de agosto de 2009, «por medio de la cual se decide sobre las reclamaciones oportunas presentadas por personas que no tienen ningún vínculo laboral contractual ni legal y reglamentario y por los exservidores públicos de la ESE Antonio Nariño en liquidación al 4 de octubre de 2008», por cuanto dicho acto contiene la manifestación de voluntad de la administración con respecto a las declaraciones y prestaciones solicitadas.
De la lectura del mentado acto administrativo, el cual fue transcrito en el acápite de hechos probados de esta providencia, se tiene que este resolvió de forma definitiva la solicitud de reconocimiento de los derechos prestacionales y las indemnizaciones deprecadas ante el ente hospitalario demandado. Así, pues, si la demandante no estaba de acuerdo con el contenido del referido acto, debió interponer los recursos correspondientes en contra de este o iniciar un proceso ante esta jurisdicción con el propósito de controvertir su legalidad. 22 Radicado: 52001-23-31-000-2011-00192-01 (0314-16) Demandante: Paula Lorena Córdoba González En suma, es evidente que el acto que, en efecto, resolvió en forma definitiva la situación particular y concreta de la demandante, fue la Resolución RCA 00629 del 31 de agosto de 2009, de manera que al promover la demanda respecto del oficio acusado, se debe entender que se configuró la excepción denominada «ineptitud sustantiva de la demanda o acto no susceptible de control», pues el acto administrativo cuya nulidad se pretende, aunque se pronunció sobre las pretensiones traídas al plenario, no define su situación particular y concreta y, por ende, de este no deriva el restablecimiento del derecho reclamado.
Nótese que con el Oficio D-5835, RTA R-6757 PAGO ACREENCIAS del 3 de septiembre de 2010 se dispuso únicamente la devolución de la reclamación presentada por la actora el 23 de agosto de 2010, ya que las pretensiones de su pedimento ya habían sido decididas en su integridad con antelación, concretamente en el año 2009 con la expedición de la Resolución 629 del 31 de agosto.
De suerte que la Sala deba confirmar la sentencia de primera instancia mediante el la cual el a quo se declaró inhibido para emitir solución de fondo en el asunto de la referencia, ya que la situación advertida en el plenario deja ver que en este caso se provocó un nuevo pronunciamiento de la administración, que, se itera, no tiene el efecto de definir la situación particular de la actora, por cuanto ello ocurrió con otros actos que no fueron objeto de control de legalidad por parte de esta jurisdicción. Bajo este contexto, con la reclamación administrativa del 23 de agosto de 2010 simplemente se quiso abrir la oportunidad para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que no puede resolverse de fondo sobre las pretensiones de la demanda, toda vez que la señora Paula Lorena Córdoba 23 Radicado: 52001-23-31-000-2011-00192-01 (0314-16) Demandante: Paula Lorena Córdoba González González demandó el Oficio D-5835, RTA R-6757 PAGO ACREENCIAS del 3 de septiembre de 2010, el cual no define su situación particular frente a las prestaciones reclamadas, tal como lo determinó el a quo.
De suerte que deba confirmarse la decisión de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero.- Confirmar la sentencia del 9 de octubre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, dentro del proceso instaurado por la señora Paula Lorena Córdoba González en contra de la E.S.E. Antonio Nariño. En firme esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente AVM CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.