CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera Ponente: Marta Nubia Velásquez Rico Bogotá D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-26-000-2021-00033-00 No. Interno: 66.582 Actor: Mario Alejandro Valencia Trujillo y otro Demandado: Municipio de Cajicá y otro Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) El despacho resuelve el recurso de reposición formulado por la sociedad Herrago S.A.S. contra el auto admisorio del recurso extraordinario de revisión de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. A través de sentencia del 14 de junio de 20181, proferida por el Juzgado 2°Administrativo Oral de Zipaquirá, confirmada el 26 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca2, fueron negadas las pretensiones formuladas contra el municipio de Cajicá y la sociedad Herrago S.A.S. por los señores Mario Alejandro Valencia Trujillo, Ana María Marín Moreno, Juan Carlos Duarte Holguín, Mónica Andrea Garay Garay y Andrés Mauricio Rodríguez Caicedo3.

Lo anterior, con el fin de que se les indemnizaran los perjuicios ocasionados por la supuesta expedición irregular de las licencias de construcción del proyecto denominado “Pinar de Calahorra”, que, además, se habría desarrollado sin el cumplimiento de los requisitos técnicos. 2. El 27 de enero de 20214, los señores Mario Alejandro Valencia Trujillo y Ana María Marín Moreno presentaron recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de segunda instancia, proferida el 26 de noviembre de 2019 por el 1 Presentada como prueba 5.2 en los anexos de la demanda.

Índice No. 2 de Samai. 2 Presentada como prueba 5.5 en los anexos de la demanda. Índice No. 2 de Samai. 3 La demanda de reparación directa fue presentada por 5 personas, pero el recurso de revisión solo fue presentado por 2 de ellas. 4 Índice No. 2 de Samai. Radicación: 11001-03-26-000-2021-00033-00 (66.582) Actor: Mario Alejandro Valencia Trujillo y otro Demandado: Municipio de Cajicá y otro Referencia: Recurso extraordinario de revisión 2 Tribunal ad quem, para lo pertinente invocaron la causal de revisión contemplada en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011. 3.

Previa inadmisión5, a través de auto del 8 de junio de 2021, el despacho admitió el recurso de revisión, para lo cual, además, ordenó vincular a los señores Juan Carlos Duarte Holguín, Mónica Andrea Garay Garay y Andrés Mauricio Rodríguez Caicedo. 4. El auto admisorio fue cuestionado en sede de reposición el 25 de junio siguiente por el abogado Jaime Bernal Céspedes, quien fue el apoderado de la sociedad Herrago S.A.S.6 en el proceso ordinario en el que se dictó la sentencia objeto de revisión, pero no aportó el poder que lo facultaba para actuar en sede extraordinaria.

En el escrito de reposición se sostuvo que los recurrentes no subsanaron en debida forma el recurso de revisión, pues, a pesar de alegar la nulidad originada en la sentencia, no sustentaron la configuración de alguna de las situaciones aceptadas al respecto por la jurisprudencia del Consejo de Estado, que corresponden únicamente a las establecidas en el artículo 133 del C.G.P. y a la garantía del debido proceso consagrada en el artículo 29 de la Constitución Política7. 5.

Por auto del 8 de septiembre siguiente8, el despacho ordenó la fijación en lista de la reposición, término dentro del cual los actores indicaron que en el recurso de revisión sí explicaron las razones por las cuales se configuraba la causal de nulidad invocada, dada la violación del debido proceso por desconocimiento de la garantía de congruencia9. 6.

El 27 de septiembre de la misma anualidad, el proceso ingresó al despacho para resolver lo pertinente, oportunidad en la que se advirtió que, si bien el abogado recurrente fue el apoderado de la sociedad Herrago S.A.S. en el proceso inicial, no 5 Mediante auto del 27 de abril de 2021, el despacho inadmitió el recurso presentado, para que la parte recurrente precisara -de forma explícita- la causal de nulidad que supuestamente se configuró en la sentencia cuestionada, situación que fue subsanada oportunamente (Índice 4 de Samai). 6 Índices 28 y 31 de Samai 7 Mediante auto de 8 de septiembre de 2021 se ordenó a la Secretaría de la Sección Tercera correr traslado del recurso de reposición a la parte contraria por el término de 3 días según lo dispuesto en el artículo 242 de la Ley 1437 de 2011.

Dicha providencia fue fijada en lista el 20 de septiembre del mismo año. Índice No. 22 de Samai. 8 El 18 de agosto de 2021, el expediente ingresó al despacho para decidir sobre la reposición; sin embargo, por auto del 8 de septiembre siguiente, se devolvió a secretaría, con el fin de que se surtiera el traslado establecido en el artículo 319 del C.G.P., en cumplimiento de lo cual el proceso fue fijado en lista el 17 de septiembre de 2021 (índices 18 a 20 del expediente electrónico obrante en Samai).. 9 Índice 21 de Samai.

Radicación: 11001-03-26-000-2021-00033-00 (66.582) Actor: Mario Alejandro Valencia Trujillo y otro Demandado: Municipio de Cajicá y otro Referencia: Recurso extraordinario de revisión 3 era menos cierto que para actuar en este asunto debía aportar un nuevo poder, razón por la cual, por auto del 10 de noviembre siguiente, se formuló el requerimiento respectivo, con indicación de las razones por las que el sub lite daba lugar a un trámite distinto al del proceso ordinario inicial y no era una tercera instancia del anterior. 7.

La orden fue atendida el 24 de noviembre de 202110, luego de lo cual –el 10 de diciembre siguiente–, el proceso ingresó nuevamente al despacho para el trámite pertinente11. II. CONSIDERACIONES 1. Régimen aplicable El sub júdice se rige por las normas procesales vigentes para la fecha de presentación del recurso reposición –27 de enero de 2021–, las cuales corresponden a las contenidas en la Ley 1437 de 2011, con las modificaciones establecidas en la Ley 2080 de 202112 -el recurso se presentó con posterioridad a su entrada en vigor -.

Además, resultan aplicables las disposiciones del C.G.P, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados. 2. Competencia de la magistrada ponente Según el artículo 125 de la Ley 1437 de 201113, la competencia para decidir el recurso de reposición formulado por la parte actora se radica en la magistrada 10 Índices 25 a 31 de Samai. 11 Índice No.32 de Samai. 12 Publicada en el Diario Oficial No. 51.568 de 25 de enero de 2021, razón por la cual, cumplida su promulgación, entró a regir al día siguiente. 13 “Artículo 125.

Expedición de las providencias. (Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021) 1. Corresponderá a los jueces proferir los autos y las sentencias. 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: a) Las que decidan si se avoca conocimiento o no de un asunto de acuerdo con los numerales 3 y 4 del artículo 111 y con el artículo 271 de este código; b) Las que resuelvan los impedimentos y recusaciones, de conformidad con los artículos 131 y 132 de este código; c) Las que resuelvan los recursos de súplica.

En este caso, queda excluido el despacho que hubiera proferido el auto recurrido; d) Las que decreten pruebas de oficio, en el caso previsto en el inciso segundo del artículo 213 de este código; e) Las que decidan de fondo las solicitudes de extensión de jurisprudencia; f) En las demandas contra los actos de elección y los de contenido electoral, la decisión de las medidas cautelares será de sala; g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas;

Radicación: 11001-03-26-000-2021-00033-00 (66.582) Actor: Mario Alejandro Valencia Trujillo y otro Demandado: Municipio de Cajicá y otro Referencia: Recurso extraordinario de revisión 4 ponente, por tratarse de una decisión interlocutoria que no le corresponde adoptar a la Sala. 3. Procedencia, oportunidad y sustentación El inciso primero del artículo 242 de la Ley 1437 de 201114 regula lo relacionado con el recurso de reposición, para lo cual establece que, salvo norma legal en contrario, procede contra todos los autos; además, señala que su trámite se sujetará a lo previsto en el C.G.P., que, en su artículo 31815, establece que debe presentarse con indicación de las razones que lo sustentan, dentro de los 3 días siguientes a la notificación si el auto se dicta fuera de audiencia. En el sub lite el recurso se formuló en tiempo, toda vez que el auto cuestionado se profirió el 8 de junio de 2021 y, previo a que fuera notificado de manera personal a la sociedad Herrago S.A.S. 16, fue allegado el escrito contentivo de la reposición analizada, a la cual se anexó el poder pertinente dentro del término concedido por el despacho, previa explicación de las razones por las cuales el sub lite correspondía a un nuevo proceso.

Finalmente, el recurso de reposición se interpuso de manera sustentada, pues la parte recurrente indicó por qué no compartía la decisión atacada. 4. Caso concreto En la reposición objeto de análisis, la parte actora indicó que el recurso de revisión de la referencia no fue subsanado en los términos indicados en el auto inadmisorio, pues no se explicaron las razones por las cuales se configuró alguna de las situaciones que el Consejo de Estado ha admitido como suficientes para dar lugar a la nulidad de la sentencia, las que, señaló, corresponden a las establecidas en el artículo 133 del CGP, en concordancia con el artículo 29 de la Constitución Política. h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar.

En primera instancia esta decisión será de ponente. 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja”. 14“Artículo 242. Reposición. (Artículo modificado por el artículo 61 de la Ley 2080 de 2021) El recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario.

En cuanto a su oportunidad y trámite, se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso”. 15 Cuyo inciso tercero del artículo 318 dispone: Artículo 318. Procedencia y oportunidades (…). El recurso deberá interponerse con expresión de las razones que lo sustenten, en forma verbal inmediatamente se pronuncie el auto. Cuando el auto se pronuncie fuera de audiencia el recurso deberá interponerse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación del auto. 16 El auto admisorio se notificó personalmente a la sociedad Herrago S.A.S. el 15 de julio de 2021 y el recurso fue presentado desde el 25 de junio anterior.

Radicación: 11001-03-26-000-2021-00033-00 (66.582) Actor: Mario Alejandro Valencia Trujillo y otro Demandado: Municipio de Cajicá y otro Referencia: Recurso extraordinario de revisión 5 En el sub lite, mediante auto del 27 de abril de 2021, se inadmitió el recurso extraordinario de la referencia, para que la parte actora explicara las razones con las que sustentaba la configuración de la causal establecida en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011.

En cumplimiento de lo expuesto, los accionantes indicaron que con la sentencia del 26 de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se vulneró el debido proceso, en la medida en que se desconoció el principio de congruencia. Lo anterior, por cuanto a pesar de que el Tribunal ad quem solo podía pronunciarse respecto de las declaraciones del juez de primera instancia que habían sido objeto de apelación, reformó lo establecido en la sentencia “sin que existiera íntima relación entre los puntos objeto del recurso de apelación y los puntos reformados y haciendo más desfavorable la situación de apelante”17.

Así las cosas, el despacho considera que sí se razonó la causal de revisión invocada, para lo cual se tuvo en cuenta la jurisprudencia de esta Corporación en relación con las situaciones que dan lugar al supuesto previsto en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 201118. En efecto, el Consejo de Estado ha establecido que cuando se invoca la causal de revisión citada, el recurso extraordinario debe fundarse en la ocurrencia de: i) las causales de nulidad procesal previstas taxativamente en los artículos 144 del C.P.C. y 133 del Código General del Proceso, siempre que estas se prediquen de la sentencia19 o ii) por otras irregularidades que implican la vulneración del artículo 29 de la Constitución Política20. 17 Folio 9 del escrito de demanda de revisión. Índice No. 2 de SAMAI. 18 “Artículo 250.

Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Trece Especial de Revisión, sentencia de 7 de junio de 2016, C.P. Jorge Octavio Ramírez, exp. 2015-02493-01 (REV). 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 22, en sentencia del 5 de junio de 2018, expediente 2017-02919-00, M.P. Alberto Yepes Barreiro, providencia en la que se sostuvo: “[P]ueden existir otros motivos no contemplados en los códigos procesales como causales de nulidad, pero que surgen de la vulneración del artículo 29 constitucional.

Es decir, que la violación al debido proceso constitucional en la sentencia puede ser causal de revisión. En este último evento, corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho, puede configurar la causal de revisión en comento (…). “En este caso, el juez no está creando una causal, pues se reconoce que la nulidad originada en el fallo, se deriva del desconocimiento de un mandato constitucional, en donde el operador judicial será el encargado de determinar si lo que se alega tiene la entidad suficiente para originar la nulidad de Radicación: 11001-03-26-000-2021-00033-00 (66.582) Actor: Mario Alejandro Valencia Trujillo y otro Demandado: Municipio de Cajicá y otro Referencia: Recurso extraordinario de revisión 6 Entre los supuestos considerados jurisprudencialmente como constitutivos de la causal de nulidad originada en la sentencia por violación del debido proceso21, se encuentran los siguientes: a. Haberse dictado con sustento, únicamente, en una prueba obtenida con violación al debido proceso. b. Haberse dictado fallo condenatorio contra una persona que no fue vinculada al proceso. c. Proferir una sentencia sin motivarla. d. Dictar un fallo inhibitorio injustificado. e. Faltar al principio de congruencia. En cuanto a la violación del principio de congruencia, el Consejo de Estado ha sostenido22 que su desconocimiento afecta la validez del fallo, por cuanto implica una actuación sin competencia por parte del juez, lo que da lugar a la configuración de la causal de revisión contemplada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA.

En palabras de esta Corporación: “La jurisprudencia de la sala plena contenciosa ha indicado que debe aceptarse que la causal 6ª del artículo 188 del CCA, hoy 5 del artículo 250 del CPACA, por nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandando se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto al pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma.

Circunstancia que también podría encuadrarse en la causal de falta de competencia, en este caso, en cuanto el juez se pronuncia por fuera de lo límites impuestos en la causa petendi. Ello significa que es procedente el recurso de revisión contra los fallos dictados en segunda instancia o única, si se alega el desconocimiento del principio de la congruencia, que en últimas implica una actuación sin competencia.”23 Así las cosas, la congruencia es uno de los elementos constitutivos del derecho al debido proceso establecido en el artículo 29 constitucional, por cuanto la inobservancia de este principio conlleva un pronunciamiento que no toma en la sentencia de instancia, pues no toda irregularidad puede tener la potencialidad de afectar la inmutabilidad de la providencia que ha puesto fin al proceso”. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 20 de febrero de 2020, C.P: María Adriana Marín, exp: 2019-03861-01 (AC). 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 10 de marzo de 2017, C.P: Sandra Lisset Ibarra Vélez, exp: 2014-00897-00.

También se puede consultar Sentencia del 8 de marzo de 2018, C.P: Gabriel Valbuena Hernández, exp: 2014- 00401-00. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Revisión, sentencia de 2 de febrero de 2016, C.P. Alberto Yepes Barreiro, exp. 2015-02342-00 (REV). Radicación: 11001-03-26-000-2021-00033-00 (66.582) Actor: Mario Alejandro Valencia Trujillo y otro Demandado: Municipio de Cajicá y otro Referencia: Recurso extraordinario de revisión 7 consideración los supuestos sobre los cuales el juez tiene la facultad de pronunciarse.

De otro lado, se precisa que, de acuerdo con lo manifestado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado24, podrían existir otros supuestos en los que la configuración de la causal de nulidad originada en la sentencia por violación a la garantía constitucional del debido proceso tendría cabida, por lo que no necesariamente se agotan de manera exhaustiva en los eventos señalados25.

En las condiciones analizadas, en el sub lite –tal como se pidió en el auto inadmisorio–se invocó y se razonó uno de los supuestos que la jurisprudencia de esta Corporación ha considerado como constitutivo de la causal establecida en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, por ende, se confirmará el auto admisorio del 8 de junio de 2021. 5.

Reconocimiento de personería adjetiva 5.1. Mediante mensaje de datos del 27 de enero de 202126, el abogado Mario Alejandro Valencia Trujillo presentó el recurso de revisión de la referencia, para lo cual indicó que, en su calidad de abogado, actuaba en nombre propio y en representación de la señora Ana María Marín Moreno, quien le confirió el poder pertinente, el que fue allegado en debida forma como anexo27, sin que a la fecha se haya resuelto sobre ello.

Al respecto, se precisa que el Decreto 196 de 1971, por el cual se dicta “el estatuto del ejercicio de la abogacía”, en su artículo 2528, establece la posibilidad de que los 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de mayo de 2018, C.P: Alberto Yepes Barreiro, exp: 1998-153-01(REV). Se precisa que la magistrada ponente de esta providencia no acompañó el criterio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, anteriormente transcrito, en el sentido de darle un entendimiento más amplio a la causal que se revisa, en tanto se considera que impartir un tratamiento abierto a las causales de nulidad puede transgredir la seguridad jurídica por repercutir en la taxatividad del régimen de nulidades.

No obstante, en esta providencia se acata la postura mayoritaria de la Sala para estimar cumplido el requisito formal relativo a la indicación y sustentación de la causal de revisión. 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veinticinco Especial de Decisión, sentencia de 28 de junio de 2021, exp. 2020-003697-00 (REV). 26 En los anexos de la demanda obra el poder conferido por medio de mensaje de datos.

Índice 2 de SAMAI. 27 Si bien en el poder no se indicó el correo electrónico del apoderado, no es menos cierto que él, en su calidad, de demandante, lo señaló en el recurso de revisión, por ende, como el despacho ya cuenta con esa información no se requerirá el registro de tal correo en el poder, máxime cuando desde el inicio del proceso se ha reconocido tácitamente a tal abogado como apoderado de la parte demandante, al punto de que el recurso por él presentado ya fue admitido. 28 “Artículo 25.

Nadie podrá litigar en causa propia o ajena si no es abogado inscrito, sin perjuicio de las excepciones consagradas en este Decreto (…)”. Radicación: 11001-03-26-000-2021-00033-00 (66.582) Actor: Mario Alejandro Valencia Trujillo y otro Demandado: Municipio de Cajicá y otro Referencia: Recurso extraordinario de revisión 8 abogados no solo puedan actuar en representación de terceros, sino también en causa propia.

En las condiciones analizadas, el despacho advierte que se cumplen los supuestos tanto para admitir la actuación en nombre propio del abogado Valencia Trujillo como para reconocerle personería adjetiva en representación de la señora Marín Moreno, dado que el poder se ajusta a los requisitos previstos en el ordenamiento. 5.2. El 18 de noviembre de 2021, se allegó el poder conferido, en su condición de Alcalde de Cajicá, por el señor Fabio Hernán Ramírez Rodríguez29 al abogado Diego Fernando Guzmán Ospina, para que representara a tal municipio en el sub lite. 5.3.

A través de mensaje de datos del 22 de noviembre del mismo año30, remitido desde el correo electrónico de notificaciones judiciales de Herrago S.A.S.31, el señor Miguel Hernando Ramírez Gómez32, en su calidad de representante legal, confirió poder al abogado Jaime Bernal Céspedes, para que representara en este asunto a la referida sociedad Luego de revisar los poderes allegados, el despacho advierte que se cumplen los requisitos legales33 para efectos de reconocer personería adjetiva a los abogados antes mencionados, por lo que se procederá de conformidad.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 8 de junio de 2021, mediante el cual se admitió el recurso extraordinario de revisión formulado por la parte actora, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. 29 Según el acta de posesión del 27 de diciembre de 2019. Índice 17 de Samai. 30 Índice 31 de Samai. 31Lo que da cuenta del cumplimiento de lo dispuesto en el último inciso del artículo 5 del Decreto 806 de 2020, que señala “[l]os poderes otorgados por personas inscritas en el registro mercantil, deberán ser remitidos desde la dirección de correo electrónico para recibir notificaciones judiciales”. 32 De conformidad con el certificado de existencia el señor Hernando Ramírez Gómez ostenta la calidad de representante legal suplente de la sociedad accionada.

Índice 2 de Samai. 33 Además de haber sido conferidos por los facultados para tal fin, especificar el asunto, se advierte que en los poderes señalados en los numerales 5.2. y 5.3. se cumplió lo dispuesto en el segundo inciso del numeral 5 del Decreto 806 de 2020, en cuanto prevé: “[e]n el poder se indicará expresamente la dirección de correo electrónico del apoderado que deberá coincidir con la inscrita en el Registro Nacional de Abogados”.

Radicación: 11001-03-26-000-2021-00033-00 (66.582) Actor: Mario Alejandro Valencia Trujillo y otro Demandado: Municipio de Cajicá y otro Referencia: Recurso extraordinario de revisión 9 SEGUNDO: RECONOCER personería adjetiva al abogado Mario Alejandro Valencia Trujillo, portador de la tarjeta profesional 168.948 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar en nombre propio y como apoderado de la señora Ana María Marín Moreno.

TERCERO: RECONOCER personería adjetiva al abogado Diego Fernando Guzmán Ospina, portador de la tarjeta profesional 172.841 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar judicialmente al municipio de Cajicá, en los términos del mensaje de datos allegado el 18 de noviembre de 2021.

CUARTO: RECONOCER personería adjetiva al abogado Jaime Bernal Céspedes, portador de la tarjeta profesional No. 119.025 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la compañía Herrago S.A.S., en los términos del escrito aportado mediante el mensaje de datos visible en el índice 31 de Samai.

QUINTO: NOTIFICAR la presente providencia mediante estado electrónico, en atención a lo dispuesto en los artículos 201 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 50 de la Ley 2080 de 2021.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. AMG/PR