11001031500020260154601 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., veinticinco (25) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-01546-01 (5071) Accionante: Departamento de Boyacá, Secretaría de Hacienda, Dirección Departamental de Pasivos Pensionales Accionado: Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Tema: tutela contra providencia judicial.

Subtema 1: nulidad y restablecimiento del derecho. Subtema 2: caducidad. Subtema 3: defectos sustantivo y desconocimiento del precedente. Sentencia de segunda instancia La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la impugnación interpuesta por el departamento de Boyacá contra la sentencia del 26 de marzo de 2026, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 1.

Síntesis del caso El departamento de Boyacá, Secretaría de Hacienda, Dirección Departamental de Pasivos Pensionales, presentó acción de tutela con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, que consideró vulnerados con ocasión de la sentencia del 14 de agosto de 2025, proferida por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 11001-33-42-051-2023-00083-01. 2.

Antecedentes 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela y los demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional, la Sala considera relevantes los siguientes hechos: Radicado: 11001-03-15-000-2026-01546-01 (5071) Accionante: Departamento de Boyacá, Secretaría de Hacienda, Dirección Departamental de Pasivos Pensionales Accionado: Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca 2 2.

El departamento de Boyacá, Secretaría de Hacienda, Dirección Departamental de Pasivos Pensionales presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social y el Patrimonio Autónomo de Remanentes Telecom y Teleasociados en Liquidación1 con el fin de que se declarara la nulidad parcial de las resoluciones núm. 1830 del 8 de septiembre de 1992 y 1826 del 19 de agosto de 1993, por medio de las cuales se reconoció una pensión de jubilación y se reliquidó dicha prestación, respectivamente. 3.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara a las entidades demandadas establecer correctamente la proporción de la cuota parte correspondiente a cargo del departamento de Boyacá en la pensión de jubilación reconocida a la señora Ana Rosa Adorcinda Cortés de Sarmiento, en el sentido de establecer que el porcentaje a cargo de la entidad territorial es del 28 %.

Asimismo, pidió el reintegro de las sumas producto de las diferencias entre las cuotas partes que debían ser canceladas y las que efectivamente fueron giradas. 4. El Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo de Bogotá, mediante sentencia del 23 de noviembre de 2023, negó las pretensiones de la demanda, porque consideró que, conforme a la normativa aplicable, la obligatoriedad de la consulta del proyecto de liquidación de la cuota parte pensional solo se manifiesta en eventos del reconocimiento y no de reajuste de la pensión. 5.

La Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de providencia del 14 de agosto de 2025, revocó la decisión de primera instancia y declaró de oficio la caducidad del medio de control, al considerar que la demanda fue presentada fuera del término de los cinco años para ejercer acciones administrativas y judiciales contra pensiones reconocidas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. 2.2.

Pretensiones y argumentos de la tutela 6. La parte actora pidió en el escrito de tutela2 la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad. En ese sentido, solicitó lo siguiente: 2.2. Dejar sin efectos la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso No. 11001334205120230008301, y en su lugar, ordenar que se emita una nueva decisión judicial en la que se resuelva de fondo el recurso de reposición interpuesto por el apoderado, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por el Departamento de Boyacá3. 7.

Como fundamento de sus pretensiones, la parte accionante manifestó que la decisión objeto de tutela incurrió en un defecto sustantivo porque, en contravía del principio de irretroactividad de las normas procesales, aplicó el término de 1 En adelante, PAR Telecom. 2 Samai, exp. 11001-03-15-000-2026-01546-00, índice 2, certificado núm. 787ADFA5E59B45ED 4DCFC1F606B96089 AA98393E93617C45 0EC24E5580DFA46F. 3 Se transcribe incluso con errores Radicado: 11001-03-15-000-2026-01546-01 (5071) Accionante: Departamento de Boyacá, Secretaría de Hacienda, Dirección Departamental de Pasivos Pensionales Accionado: Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca 3 caducidad de cinco años establecido en la Ley 2381 de 2024, pese a que la demanda fue presentada antes de la entrada en vigencia de la referida norma.

De la misma forma, indicó que las cuotas partes pensionales son obligaciones sucesivas que no se agotan en un solo acto administrativo, lo que implica que el escrito podía ser interpuesto en cualquier tiempo, conforme al artículo 164 del CPACA. 8. Asimismo, aseveró que la autoridad judicial accionada aplicó una norma que no estaba vigente al momento de proferirse la sentencia de segunda instancia, dado que la Corte Constitucional, mediante la comunicación núm. 27 del 17 de junio de 2025, suspendió la entrada en vigor de la Ley 2381 de 2024. 9.

Por otro lado, afirmó que en la providencia cuestionada se configuró un desconocimiento del precedente, al apartarse de los criterios definidos por la Sección Segunda del Consejo de Estado en las sentencias del 29 de noviembre de 2024 y 12 de febrero de 2025, identificadas con los radicados núm. 2018-00419-01 y 2016-06215, respectivamente, en las que se inaplicó la expresión «y que estén en curso» del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. 10.

En igual sentido, mencionó que, la autoridad judicial accionada ignoró que, conforme a las referidas decisiones, la aplicación del término de cinco años de caducidad desconoce el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, debido a que su situación no podía ser examinada con base en una norma posterior a la fecha de presentación de la demanda. 2.3.

Trámite procesal 11. El despacho ponente de la Sección Primera de esta Corporación, mediante auto del 3 de marzo de 20264, admitió la solicitud de amparo, ordenó la notificación al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, puso en conocimiento el escrito de tutela al Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo de Bogotá, a la Nación, Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social y al PAR Telecom, en su condición de terceros con interés. 2.4.

Intervenciones 12. La Nación, Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones5 solicitó que se declare improcedente la solicitud de amparo, dado que no cumple con los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Ello, en razón de que la parte actora se limitó a cuestionar la interpretación que del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 realizó el Tribunal, sin exponer las razones que habilitaran la intervención del juez constitucional.

Finalmente, pidió que se le desvinculara del presente trámite por su falta de legitimación en la causa por pasiva. 4 Samai, exp. 11001-03-15-000-2026-01546-00, índice 5. 5 Samai, exp. 11001-03-15-000-2026-01546-00, índice 13. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01546-01 (5071) Accionante: Departamento de Boyacá, Secretaría de Hacienda, Dirección Departamental de Pasivos Pensionales Accionado: Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca 4 13.

La Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social6 solicitó declarar improcedente la tutela, debido a que la providencia acusada se ajustó a derecho y no se cumple con el requisito de subsidiariedad, comoquiera que la entidad tutelante cuenta con otros mecanismos de defensa como el recurso extraordinario de revisión. Además, explicó que no se está frente a un perjuicio irremediable que habilite la intervención del juez constitucional, por el contrario, lo que se busca es convertir este mecanismo excepcional en una tercera instancia, en desmedro de la autonomía del juez natural. 14.

La Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca7 manifestó que la providencia objeto de tutela no incurrió en defecto sustantivo, debido a que realizó un análisis razonable y motivado respecto del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, el cual estableció su aplicación inmediata a los procesos en curso. 15.

Asimismo, expuso que tampoco se configuró el desconocimiento del precedente judicial porque reconoció la existencia de dos tesis opuestas frente a la caducidad, conforme al artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. En ese sentido, explicó de manera razonada los motivos por los cuales aplicó el criterio según el cual dicha disposición debe ser aplicada de forma inmediata, dado su carácter de norma procesal.

Por tanto, los argumentos de la entidad accionante se basan en una discrepancia con la interpretación acogida en la providencia judicial atacada. 16. Igualmente, indicó que la Ley 2381 de 2024 se encontraba vigente para el momento en que se profirió la sentencia, por lo que su aplicación al caso era obligatoria. Lo anterior, teniendo en cuenta que el auto A-845 de 2025 de la Corte Constitucional, mediante el cual se suspendió su entrada en vigor, aún no había sido notificado.

Solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo, al considerar que cumplía con el requisito de relevancia constitucional. 17. Los demás vinculados guardaron silencio. 2.5. Sentencia de primera instancia 18. La Sección Cuarta de Consejo de Estado, mediante sentencia del 26 de marzo de 20268, negó el amparo solicitado, al considerar que los defectos alegados no estaban acreditados. 19.

Al respecto, explicó que no se configuró el defecto sustantivo, toda vez que el Tribunal actuó dentro del margen de interpretación razonable reconocido por el ordenamiento jurídico al aplicar el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, pues era la norma vigente al momento de emitir la providencia acusada. Asimismo, precisó que no le asiste razón al tutelante en su afirmación sobre que dicha disposición fue suspendida por la Corte Constitucional, pues se verificó que la providencia que 6 Samai, exp. 11001-03-15-000-2026-01546-00, índice 14. 7 Samai, exp. 11001-03-15-000-2026-01546-00, índice 15. 8 Samai, exp. 11001-03-15-000-2026-01546-00, índice 20.

Del mismo modo, en relación con el desconocimiento del precedente, verificó que, en lo atinente a la norma aplicable para analizar la caducidad en asuntos pensionales, hay dos posturas diferentes entre las subsecciones de la Sección Segunda de esta Corporación. De esa manera, resaltó que, dada la autonomía del juez y sin la existencia de un criterio unificado frente al tema, el Tribunal tenía la posibilidad de escoger la posición adoptada, de ahí que no se configurara el defecto alegado. 2.6.

Impugnación 21. La parte actora presentó impugnación9 contra la sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado. En su escrito, replicó los argumentos expuestos en el escrito de tutela. Con fundamento en lo anterior, solicitó que se revoque el fallo impugnado y, en su lugar se acceda a las pretensiones de la solicitud de amparo. 3.

Consideraciones 3.1. Competencia 22. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer, en segunda instancia, la impugnación interpuesta en contra de la sentencia del 26 de marzo de 2026, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 3.2.

Legitimación en la causa 23. La legitimación en la causa por activa del departamento de Boyacá, Secretaría de Hacienda, Dirección Departamental de Pasivos Pensionales está acreditada, porque fue el demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que fue expedida la providencia que, a su juicio, desconoció sus derechos fundamentales. 24.

También está probada la legitimación en la causa por pasiva de la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, debido a que fue la autoridad que profirió la decisión objeto de estudio. 25. Por otro lado, se advierte que la Nación, Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones solicitó su desvinculación, al considerar que no estaba llamada a responder por la vulneración de los derechos fundamentales de la parte accionante. 26.

Al respecto, la Sala aclara que su vinculación al presente asunto fue en calidad de tercero, en aras de garantizar sus derechos de defensa y contradicción, toda vez 9 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-01546-00, índice 20, certificado núm. CC3D30ADF8D7D3EE 15743B8A8EB8AC70 C010F2309E3E901F C3E691E0FF44C367. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01546-01 (5071) Accionante: Departamento de Boyacá, Secretaría de Hacienda, Dirección Departamental de Pasivos Pensionales Accionado: Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca 6 que dicha entidad participó como sujeto demandado dentro del proceso ordinario en el que fue emitida la providencia objeto de reparos y, en consecuencia, la decisión que resuelva la tutela podría afectar sus intereses.

Por los motivos expuestos, se negará su solicitud. 3.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 27. La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado10, y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela en contra de providencias judiciales procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional11. 28.

En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional; ii) Que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial; iii) Que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado; iv) Que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental; v) Que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración; y vi) Que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 29.

Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela tratan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales12 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la solicitud de amparo. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 30.

En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos o causales: (i) orgánico; (ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico; (iv) material o sustantivo; (v) error inducido a la autoridad judicial; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional; o (viii) violación directa de la Constitución13. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado núm.11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 11 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007. 12 Corte Constitucional, Sentencia SU-024 de 2018. 13 Corte Constitucional, Sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018, SU-215 de 2022.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-01546-01 (5071) Accionante: Departamento de Boyacá, Secretaría de Hacienda, Dirección Departamental de Pasivos Pensionales Accionado: Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca 7 3.3.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 31. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la jurisprudencia de la Corte Constitucional14 ha destacado el deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa, y con claridad sobre las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia. 32.

Así pues, la Corte Constitucional15 ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son los siguientes: i) Que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico»16 lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»17; ii) Que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) Que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales. 33.

En el caso particular, la cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, toda vez que la parte accionante, más allá de mencionar que existió una afectación de sus derechos fundamentales, indicó expresamente que la decisión cuestionada se profirió con desconocimiento del ordenamiento jurídico que, a su juicio, impidió que se expidiera una providencia ajustada a derecho. 34.

También, supera la presente acción el requisito de subsidiariedad porque la parte actora no cuenta con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de sus derechos fundamentales, pues agotó las instancias respectivas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la decisión objeto de tutela. 35.

Seguidamente, el requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, toda vez que la sentencia proferida el 14 de agosto de 2025 por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, fue notificada el 26 de agosto siguiente18, y la demanda de tutela se presentó el 26 de febrero de 202619, 14 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 15 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 16 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 17 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 18 Samai, exp. 11001-33-42-051-2023-00083-01, índice 42. 19 Samai, exp. 11001-03-15-000-2026-01546-00 índice 2.

En cuanto al requisito de identificación de los hechos y argumentos, este se encuentra cumplido en el presente asunto, en la medida en que la parte actora mencionó con claridad los hechos y los fundamentos de la afectación alegada, y no resultaba posible que hubiera expuesto la vulneración reclamada en sede del proceso ordinario, precisamente porque su cuestionamiento está dirigido en contra de la decisión que le puso fin a la actuación judicial. 37.

Finalmente, la providencia reprochada no fue emitida dentro de un trámite de tutela, sino que se dictó al interior de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 38. De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad en relación con las causales de los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente y, en ese orden, continuará con el análisis de fondo en los términos que planteó la parte actora. 3.4.

Problema jurídico 39. La Sala debe determinar si confirma, revoca o modifica la sentencia de primera instancia del 26 de marzo de 2026, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que negó el amparo solicitado por la parte actora. 40. En particular, deberá establecer si ¿la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad de la entidad accionante al proferir la decisión del 14 de agosto de 2025, que revocó el fallo de primera instancia22 y declaró probada de oficio la excepción de caducidad? 41.

Para el efecto, se estudiarán: (i) las generalidades de los defectos invocados; y (ii) el caso concreto. 3.4.1. El defecto sustantivo 42. La Corte Constitucional ha reiterado en su jurisprudencia que el defecto sustantivo se presenta cuando la decisión judicial es proferida con fundamento en una norma claramente inaplicable al caso concreto, ya sea porque perdió vigencia, porque su aplicación resulta del todo inconstitucional por haber sido declarada inexequible, fue derogada o subrogada o porque su contenido no guarda relación de conexidad material con los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado23. 43.

De este modo, para que se predique tal defecto, es preciso tener en cuenta que la acción de tutela no puede interponerse para controvertir la razonable 20 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm.11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 22 Sentencia del 23 de noviembre de 2023, expedida por el Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo de Bogotá. 23 Corte Constitucional, sentencia SU-649 de 2017.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-01546-01 (5071) Accionante: Departamento de Boyacá, Secretaría de Hacienda, Dirección Departamental de Pasivos Pensionales Accionado: Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca 9 interpretación de una norma legal o reglamentaria, debido a que los jueces son autónomos para escoger, entre diversas interpretaciones de una disposición legal, la que consideren más acorde con el ordenamiento jurídico en atención a lo dispuesto en el artículo 230 de la Constitución Política. 44.

La Corte Constitucional, se pronunció sobre la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, en los siguientes términos: […] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]24. 45.

En este sentido, la Corte ha precisado que la independencia y la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar una norma jurídica en la solución del caso sometido a su estudio no es absoluta, pues la actividad judicial debe desarrollarse dentro del parámetro de la efectividad de los principios, derechos y deberes establecidos en la Constitución, que pueden afectarse con la indebida interpretación de una norma, con su inaplicación y con la aplicación de un precepto inexistente. 46.

Así pues, el ejercicio interpretativo de la actividad judicial debe limitarse al carácter normativo de la Constitución (artículo 4º de la CP), la obligación de dar eficacia a los derechos fundamentales (artículo 2º superior), la primacía de los derechos humanos (artículo 5º de la Constitución), el principio de legalidad contenido en el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 de la CP) y la garantía al acceso a la administración de justicia (artículo 228 Superior)25. 3.4.2.

El desconocimiento del precedente judicial 47. El artículo 230 de la Constitución Política establece que los jueces de la República tienen un deber de respeto por los precedentes jurisprudenciales vinculantes y relevantes, pues se constituyen en un mecanismo que garantiza la efectividad de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima, y la unificación de la interpretación de las normas jurídicas26. 24 Corte Constitucional, sentencia T-284 de 2006, criterio reiterado en la sentencia T-450 de 2018. 25 Corte Constitucional, sentencia SU-050 de 2017. 26 Corte Constitucional, sentencia T-220 de 2023: «La Constitución prevé que la jurisprudencia es criterio auxiliar de la actividad judicial (art 230).

No obstante, el ordenamiento constitucional también garantiza el derecho a la igualdad (art 13) y se compromete a “asegurar” la vigencia de un orden justo, lo cual implica el deber de ofrecer seguridad jurídica (arts 1 y 2). Con fundamento en estos principios, una autoridad judicial tiene entonces “el deber de tratar explícitamente casos iguales de la misma manera, y los casos diferentes de manera distinta”.

El juez cuenta, desde luego, con autonomía para valorar si un asunto es igual en lo relevante a otro resuelto anteriormente y, en caso de que lo sea, de apartarse de la ratio decidendi del fallo anterior, pero debe hacerlo con razones suficientes o de lo contrario desconoce el precedente horizontal». Radicado: 11001-03-15-000-2026-01546-01 (5071) Accionante: Departamento de Boyacá, Secretaría de Hacienda, Dirección Departamental de Pasivos Pensionales Accionado: Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca 10 48.

Al respecto, la Corte Constitucional27 ha considerado que el precedente se define como aquella la sentencia o conjunto de estas, que son emitidas con anterioridad a un caso determinado que, por su semejanza en los hechos analizados y en los problemas jurídicos resueltos, debe ser necesariamente considerado por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo posterior.

Frente a la obligatoriedad del precedente, la Corte ha dicho: 90. Debe resaltarse que el precedente no sólo es orientador sino obligatorio, como se explica a continuación. La primera razón de la obligatoriedad del precedente se relaciona con el artículo 230 superior. De acuerdo con este precepto de la Constitución Política, los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley, en ese orden, tienen una autonomía interpretativa e independencia para fallar, pero deben hacerlo dentro de los parámetros que les presenta la ley.

Particularmente, el concepto de “ley” ha sido interpretado por la jurisprudencia de la Corte desde un sentido amplio, es decir, la ley no es sólo aquella emitida por el legislador, sino además comprende todas las fuentes del derecho incluidas las sentencias que interpretan la Constitución como norma de normas, el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de los órganos de cierre de cada jurisdicción. 91.

La segunda razón se desprende de los derechos a la igualdad, el debido proceso y el principio de buena fe. El precedente es una figura que tiene como objetivo principal garantizar la confianza en las decisiones de los jueces a la luz de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima que rigen el ordenamiento constitucional.

En otras palabras, la independencia interpretativa es un principio relevante, pero se encuentra vinculado con el respeto a la igualdad en la aplicación de la ley y por otras prescripciones constitucionales28. 49. Según la autoridad que emitió el pronunciamiento, el precedente se puede clasificar en dos clases: i) horizontal, que hace referencia a decisiones emitidas por autoridades judiciales del mismo nivel jerárquico o, incluso, por un mismo funcionario; y ii) vertical, concerniente a las decisiones adoptadas por el superior jerárquico o la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia29. 50.

En ese orden, el precedente judicial impide en el marco jurídico colombiano que los jueces, sean individuales o colegiados, adopten fallos sin «sin determinar si él mismo o el tribunal del cual hace parte ha establecido una regla de decisión en relación con casos similares o si existen reglas interpretativas fijadas por autoridades judiciales funcionalmente superiores, encargadas de la unificación de la jurisprudencia»30. 51.

Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente, pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta. Así, en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una 27 Corte Constitucional, sentencia SU-053 de 2015, criterio reiterado en sentencia SU-060 de 2021. 28 Se transcribe incluso con errores. 29 Corte Constitucional, sentencia SU-354 de 2017. 30 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022.

Cabe precisar que la Corte Constitucional explicó que, aún en casos en que las decisiones judiciales sean emitidas por salas de decisión diferentes al interior de un tribunal administrativo, se debe garantizar el derecho a la igualdad en el marco de la función judicial, pues se trata de una sola corporación32. 53. Finalmente, resulta oportuno precisar que la competencia del juez de tutela ante la configuración de un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, le permite «analizar si, en la providencia que se acusa como transgresora de este derecho [igualdad], se exponen las razones que justifican el cambio de criterio» de manera suficiente y razonable, de manera que se salvaguarde las exigencias de la autonomía judicial. 3.5.

Caso concreto 54. En el asunto bajo estudio, el departamento de Boyacá, Secretaría de Hacienda, Dirección Departamental de Pasivos Pensionales, presentó escrito en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social y el PAR Telecom, con el fin de que se dejaran parcialmente sin efectos los actos administrativos por medio de los cuales se reconoció una pensión de jubilación y se reliquidó dicha prestación. 55.

En primera instancia, el Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo de Bogotá, mediante providencia del 23 de noviembre de 2023, negó las pretensiones de la demanda. Contra esta decisión se interpuso recurso de apelación. 56. La Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca emitió providencia, el 14 de agosto de 2025, en la que revocó el fallo recurrido y de oficio declaró probada la excepción de caducidad. 57.

Ahora bien, la parte accionante argumentó en el escrito de tutela que el Tribunal accionado, al proferir la sentencia objeto de tutela, incurrió en defecto sustantivo, porque desconoció que las cuotas partes pensionales son obligaciones que se renuevan de manera sucesiva, lo cual implica que los actos que fijan y/o reajustan dichas cargas pueden ser demandados en cualquier tiempo, conforme al artículo 164 del CPACA, contrario a la errónea aplicación en forma retroactiva de la Ley 31 Ibidem: «En efecto, tal como lo ha sostenido esta Corte, los jueces pueden apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical, siempre y cuando, al hacerlo, observen los deberes de transparencia y suficiencia. El primero exige que el juez enuncie las reglas conforme a las cuales se han resuelto casos similares (es decir, que reconozca expresamente el precedente), pues “solo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia”.

El segundo requiere exponer razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del nuevo caso que justifiquen el cambio jurisprudencial o una decisión diferente, lo cual implica demostrar que el precedente no es válido, correcto o suficiente para resolver el asunto sometido a examen judicial. Cumplidos estos requisitos, se entienden garantizados tanto el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades como la autonomía e independencia de los operadores judiciales.» 32 Corte Constitucional, sentencia T-531 de 2023.

Pues bien, al examinar el contenido de la providencia objeto de tutela, se observa que la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca estudió el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, que fijó un término de caducidad de cinco años para ejercer acciones administrativas y judiciales contra pensiones reconocidas.

Asimismo, estableció que el referido plazo se aplicaría incluso a aquellos procesos que se encontraran en curso a la entrada en vigencia de la referida norma. 59. En ese contexto, el Tribunal accionado analizó el contenido de los artículos 94 y 95 de la Ley 2381 de 2024, a partir del cual explicó que la norma estableció dos momentos para su entrada en vigor, así: (i) el 16 de julio de 2024 se implementaría el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de Origen Común y (ii) el 1 de junio de 2025 empezarían a regir las demás disposiciones contenidas en el referido estatuto. 60.

En ese sentido, señaló que el artículo 86, al contener reglas de caducidad relacionadas con la oportunidad para iniciar acciones legales dirigidas a controvertir reconocimientos pensionales y constituir un precepto de índole procesal, debía aplicarse desde la sanción de la Ley 2381 de 2024, esto es, el 16 de julio de 2024. 61. Así las cosas, verificó que los actos demandados fueron expedidos en 1992 y 1993, por lo que concluyó que operó la caducidad del medio de control, pues la demanda se interpuso el 29 de abril de 2022, es decir, fuera de los cinco años siguientes al reconocimiento.

Frente a lo anterior, expuso las siguientes consideraciones: En resumen, los actos administrativos enjuiciados en el sub examine corresponden a las Resoluciones Nos. Resolución 1830 del 18 de septiembre de 1992, mediante la cual la extinta Caprecom reconoció pensión de jubilación en favor de la señora Ana Rosa Adorcinda Cortes de Sarmiento una cuota pensional al Departamento de Boyacá por valor de $32.129.08 y la 1826 del 19 de agosto de 1993, por medio de la cual se reliquidó la prestación y estableció la suma de $70.481.25 como cuota parte del Departamento de Boyacá. Así entonces, como la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los anteriores actos administrativos fue radicada el 29 de abril de 2022, debe declararse que el presente medio de control se encuentra caducado, por cuanto fue presentada vencido el término de los 5 años contados a partir del reconocimiento, pues, en efecto, habían trascurrido 29 años, 7 mes y 11 días desde el reconocimiento inicial de la prestación y 28 años, 8 meses y 10 días después de la reliquidación. 62.

Al respecto, la Sala precisa que la caducidad es una institución jurídico-procesal que constituye un límite temporal para aquellos que pretendan hacer uso del derecho de acción. De esta manera, quienes no ejercen una acción judicial dentro de un determinado término, ya sea por negligencia o inactividad injustificada, truncan la posibilidad de que el juez decida de fondo el asunto en cuestión. Lo Radicado: 11001-03-15-000-2026-01546-01 (5071) Accionante: Departamento de Boyacá, Secretaría de Hacienda, Dirección Departamental de Pasivos Pensionales Accionado: Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca 13 anterior, comoquiera que la resolución de ciertas situaciones jurídicas no pueden quedar indefinidamente sujetas a revisión por parte de la administración de justicia. 63.

De modo que, si bien es cierto que la caducidad propende por materializar el principio de la seguridad jurídica, no implica que esta figura pueda utilizarse de manera desproporcionada e «interpretarse de manera irrazonable, so pena de que se convierta en una barrera injustificada para el acceso a la administración de justicia»33. 64.

Sobre el particular, es pertinente mencionar que, en principio, la presentación de la demanda ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo contra «actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas» no estaba sometida a término de caducidad, por lo que podía presentarse «en cualquier tiempo», conforme al artículo 164 del CPACA34. 65.

Sin embargo, la Ley 2381 de 2024, introdujo una modificación respecto del término para presentar la demanda contra actos de reconocimiento pensional, así: Artículo 86. Término para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.

A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. […]. 66. La norma transcrita dispuso en su segundo inciso que, el término de cinco años para demandar actos de reconocimiento pensional ante esta jurisdicción se aplicaría en forma inmediata, incluso para los procesos que se encontraran en curso al momento de su entrada en vigencia, el 14 de julio de 2024. 67.

En este orden de ideas, no se puede dejar de lado que la Ley 153 de 1887 fijó reglas generales sobre la validez y aplicación de las leyes, las cuales deben ser observadas por las autoridades y «especialmente las judiciales»35. De esa forma, el artículo 40 de la referida disposición indicó lo siguiente: Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir.

Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren 33 Corte Constitucional, sentencia SU-054 de 2025. 34 Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: […] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.

Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. 35 Ley 153 de 1887, artículo 1. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01546-01 (5071) Accionante: Departamento de Boyacá, Secretaría de Hacienda, Dirección Departamental de Pasivos Pensionales Accionado: Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca 14 comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones. […]. 68.

Entonces, es claro que, en materia de términos y plazos procesales, la caducidad de la acción debe ser analizada a la luz de las disposiciones vigentes para el momento de la presentación de la demanda. Tal entendimiento constituye una interpretación razonable y proporcionada, toda vez que no sería adecuado que quienes acuden a la administración de justicia con la certeza de que lo hicieron dentro de la oportunidad legal estipulada, luego sean sorprendidos con una norma posterior que imponga condiciones más restrictivas. 69.

Por lo expuesto, resalta la Sala que en el asunto bajo estudio el escrito inicial se presentó el 29 de abril de 2022, antes de la entrada en vigencia de la Ley 2381 de 2024. De manera que, la caducidad del medio de control debía analizarse conforme al artículo 164 del CPACA, toda vez que era la norma que se encontraba vigente en ese momento, la cual establecía que la demanda dirigida a controvertir actos de reconocimiento pensional podía instaurarse en cualquier tiempo. 70.

A la anterior conclusión ha llegado esta Subsección36 y ha resaltado que es la interpretación que más garantiza una efectiva aplicación de los principios de legalidad, seguridad jurídica y confianza legítima, los cuales configuran una garantía del derecho fundamental al debido proceso. 71. Ahora bien, al momento de proferirse la sentencia cuestionada, el 14 de agosto de 2025, la Ley 2381 de 2024 estaba vigente, sin embargo, sus efectos fueron suspendidos por la Corte Constitucional mediante el auto A-841 del 17 de junio de 2025, ejecutoriado el 20 de agosto37 siguiente.

Además, en el ordinal segundo de dicha providencia se dispuso su devolución a la Cámara de Representantes para que fuera subsanado un vicio de procedimiento surgido durante el trámite legislativo y, una vez cumplido lo anterior, la Corte procederá a realizar un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de dicha norma. 72.

Sin perjuicio de lo anterior, la Sala advierte que el aspecto determinante para resolver el asunto no radica en que la Ley 2381 de 2024 se encontrara vigente para el momento en que se profirió la sentencia cuestionada, sino en que el Tribunal fundamentó la declaratoria de la caducidad en una disposición posterior a la presentación de la demanda, lo que impidió un pronunciamiento de fondo sobre el asunto puesto a su consideración. Circunstancia que desconoció el derecho de acceso a la administración de justicia de la entidad accionante. 36 Entre otras: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 29 de noviembre de 2024, radicado 17001-23-33-000-2018-00419-01, (2995-2021), M.P., Elizabeth Becerra Cornejo y sentencia del 25 de septiembre de 2025, radicado 23001-23-33-000-2021-00067-02 (1932-2025), M.P, Jorge Edison Portocarrero Banguera. 37 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=120365.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-01546-01 (5071) Accionante: Departamento de Boyacá, Secretaría de Hacienda, Dirección Departamental de Pasivos Pensionales Accionado: Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca 15 73. Por tanto, una interpretación razonable y garantista de los derechos alegados por la parte accionante imponía analizar la caducidad del medio de control con fundamento en la norma vigente al momento de la presentación de la demanda, esto es, el 29 de abril de 2022, fecha para la cual regía el artículo 164 del CPACA. 74.

En este punto, conviene mencionar que el defecto sustantivo se configura cuando la interpretación «[…] (a) no realiza una aplicación de la norma de forma compatible y coherente con el ordenamiento jurídico, en especial de acuerdo con los mandatos de la Constitución»38. 75. Así las cosas, la Sala no comparte la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la solicitud de amparo y, por el contrario, concluye que la providencia proferida por el la Subsección D de la Sección Segunda del tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en defecto sustantivo y vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, en cuanto desconoció la garantía de acceso a la administración de justicia y el debido proceso.

Lo anterior es suficiente para conceder el amparo solicitado. 4. Conclusión 76. Por las razones anotadas, la Sala revocará la sentencia de primera instancia del 26 de marzo de 2026 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que negó las pretensiones de la tutela, y, en su lugar, concederá el amparo de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso del departamento de Boyacá, Secretaría de Hacienda, Dirección Departamental de Pasivos Pensionales. 77.

En consecuencia, dejará sin efectos la sentencia del 14 de agosto de 2025 y ordenará a la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en el término de 20 días, emita una nueva decisión conforme a las consideraciones expuestas en esta providencia. 5. Decisión En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Primero: Negar la solicitud de desvinculación propuesta por la Nación, Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, conforme a las consideraciones expuestas.

Segundo: Revocar la sentencia del 26 de marzo de 2026, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que negó las pretensiones de la acción de tutela, por los motivos contenidos en esta providencia. 38 Corte Constitucional, sentencia SU-218 de 2024. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01546-01 (5071) Accionante: Departamento de Boyacá, Secretaría de Hacienda, Dirección Departamental de Pasivos Pensionales Accionado: Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca 16 Tercero: Conceder el amparo de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso del departamento de Boyacá, Secretaría de Hacienda, Dirección Departamental de Pasivos Pensionales, conforme a las razones expuestas en esta decisión. En consecuencia, se dispondrá: Cuarto: Dejar sin efectos la sentencia del 14 de agosto de 2025, proferida dentro del proceso con radicado núm. 11001-33-42-051-2023-00083-01, que revocó la decisión de primera instancia y declaró probada de oficio la excepción de caducidad, por las consideraciones expuestas en este fallo.

Quinto: Ordenar a la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en el término de 20 días contados a partir de la notificación de esta decisión, profiera una nueva providencia en la que atienda las consideraciones contenidas en esta providencia. Quinto: Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Sexto: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. Elizabeth Becerra Cornejo Firmado electrónicamente Juan Enrique Bedoya Escobar Firmado electrónicamente Jorge Edison Portocarrero Banguera Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.

En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.