1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., siete (07) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-04521-01 Accionante: Mario Ernesto Pérez Gutiérrez Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Sentencia emitida dentro de acción de nulidad y restablecimiento del derecho / MODIFICA - DECLARA IMPROCEDENCIA – Falta de cumplimiento de requisito de relevancia constitucional – Reproches carecen de carga argumentativa.
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora en contra de la sentencia proferida el 4 de septiembre de 2025, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se negó el amparo. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 22 de julio de 20251, el señor Mario Ernesto Pérez Gutiérrez presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad y trabajo y se dejara sin efectos la sentencia del 30 de enero de 20252, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 3 promovida contra el municipio de Aquitania, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución 0220 de 2018 mediante la cual se resolvió un recurso de reposición instaurado contra la Resolución 0601 de 2015, a través de la cual se ordenó el cierre definitivo de un lavadero de carros de su propiedad. 2.
Dicho asunto le correspondió para su conocimiento, en primera instancia, al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sogamoso que en sentencia del 2 de febrero de 2022 declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, por indebida individualización de pretensiones. Señaló que el actor demandó únicamente la nulidad del acto administrativo que resolvió el recurso de 1 La acción de tutela se interpuso el 21 de julio de 2025 a las 6:03 p.m., por lo que se entiende interpuesta al día siguiente hábil.
Índice 2, SAMAI. 2 Notificada el 3 de febrero de 2025. 3 Con radicado número: 15759-33-33-002-2019-00187-01. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04521-01 Accionante: Mario Ernesto Pérez Gutiérrez Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 2 reposición contra la Resolución 601 de 2015, pero esta última era la que contenía la decisión administrativa que causó el cierre definitivo del lavadero “Donde Mario”, error que no podía subsanar el juez, pues ello implicaría construir los cargos respectivos. 3.
Mediante la providencia del 30 de enero de 2025, el Tribunal accionado revocó la decisión de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda. Consideró que, si bien la parte actora omitió individualizar los actos administrativos demandados en el acápite respectivo, ello no era impedimento para analizar de fondo el asunto. Concluyó que, además de que no se cumplió con los requisitos mínimos establecidos por el artículo 2 de la Ley 232 de 1995 para el funcionamiento del lavadero, específicamente en cuanto a las normas referentes al uso del suelo ni con las condiciones sanitarias descritas por la Ley 9 de 1979, también fue evidente la negligencia del demandante de cumplir con las adecuaciones solicitadas por el municipio en múltiples ocasiones.
Precisó que la orden de cierre no constituyó una sanción, sino la aplicación de las normas urbanísticas, que por ser de orden público tienen efecto general inmediato. 4. La parte actora indicó que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto fáctico porque no valoró el documento técnico del Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Aquitania y los planos de zonificación urbana y uso actual del suelo urbano, que demuestran que no existe restricción específica sobre la actividad de lavaderos en el sector.
Tampoco tuvo en cuenta los documentos contables que acreditaban los perjuicios económicos sufridos por el demandante. 5. Asimismo, se configuró defecto sustantivo porque el Tribunal aplicó de forma rígida las normas urbanísticas sin tener en cuenta la inexistencia de regulación específica en el EOT de Aquitania, lo que contraría una aplicación razonable del derecho y los principios de proporcionalidad y la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal. 6.
Por último, invocó una violación directa de la Constitución, por vulneración a sus derechos: (i) a la igualdad, al convalidarse una sanción administrativa, aplicada de forma selectiva en su contra, ignorándose que en el sector hay más lavaderos en funcionamiento; y, (ii) al trabajo, por cercenarle la única fuente de ingresos, sin alternativas razonables ni analizar la afectación socioeconómica causada.
B. Sentencia de primera instancia 7. Mediante sentencia del 4 de septiembre de 2025, la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó las pretensiones del accionante, al considerar que si bien el asunto era de relevancia constitucional y los reproches formulados se sustentaron con la debida carga argumentativa, revisado el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, no se advertía un análisis probatorio incompleto o irracional, así como tampoco que se hubiera dado una aplicación normativa rígida o que desconociera Radicación: 11001-03-15-000-2025-04521-01 Accionante: Mario Ernesto Pérez Gutiérrez Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 3 las circunstancias por las cuales se ordenó el cierre definitivo del establecimiento de comercio. 8.
También descartó la alegada violación directa de la Constitución, en tanto el accionante se limitó a afirmar que la decisión cuestionada desconoció el principio de igualdad y el derecho fundamental al trabajo, y precisó que la mera inconformidad con la decisión cuestionada por resultar desfavorable a sus intereses no implica de manera alguna la vulneración de derechos fundamentales.
C. La impugnación 9. La parte actora reiteró los defectos enlistados en el escrito de tutela. Enfatizó en que no podía considerarse que hubo una debida valoración probatoria del EOT, la zonificación y el subsistema económico, solo porque en el fallo objetado se enlistan dichas pruebas, en desconocimiento de que no se hizo un estudio de fondo sobre cada uno de estas, pues de ellos se extrae que no existe regulación específica para lavaderos en el área urbana del municipio de Aquitania.
II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Análisis del caso concreto 10. La Sala anticipa que en el presente caso se modificará la decisión del A quo y se declarará improcedente la solicitud de amparo por carecer de relevancia constitucional. 11. En su demanda -y el escrito de subsanación-, el accionante no despliega una carga argumentativa suficiente para sustentar los yerros constitucionales que motivaron la presentación de esta acción. Los reproches se plantearon de manera general. 12.
Respecto al defecto fáctico, se limitó a mencionar que hubo documentos no valorados, que -a su juicio- acreditaban la falta de regulación y prohibición expresa del funcionamiento de lavaderos de carros en la zona en la que se ubicaba su establecimiento, así como el perjuicio económico sufrido; sin embargo, no expuso cómo el contenido de los referidos documentos respalda sus afirmaciones, ni de qué manera la alegada falta de análisis de aquellos contraría el estudio adelantado por el Tribunal. 13.
A juicio de la Sala, el actor tenía el deber de explicar cuál fue el análisis probatorio adelantado por el Tribunal e indicar con argumentos claros y concretos, cómo cada una de esas pruebas complementa y modifica el entendimiento del caso concreto. 14. En todo caso, revisada la sentencia del 30 de enero de 2025, se constató que dichos elementos probatorios fueron estudiados por el ad quem y, de su estudio conjunto y razonable, concluyó que era evidente la violación de las normas del uso Radicación: 11001-03-15-000-2025-04521-01 Accionante: Mario Ernesto Pérez Gutiérrez Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 4 del suelo y la desatención de las adecuaciones solicitadas en reiteradas oportunidades, a fin de evitar el cierre del lavadero de autos. 15.
Estimó que las resoluciones demandadas se ajustaban a derecho porque se probó que el establecimiento del señor Pérez no cumplía con los requisitos mínimos establecidos por el artículo 2 de la Ley 232 de 1995. Todas las certificaciones expedidas por el municipio de Aquitania negaban el uso de suelos para el establecimiento comercial Lavadero Donde Mario, por no cumplir con los usos permitidos para los años 2013, 2016, 2018 y 2020.
Resaltó incluso que el predio de propiedad del señor Mario Pérez, identificado bajo número predial y catastral 010000490014000, se encuentra en la categoría ZONA RESIDENCIAL (ZR), con uso RECOMENDADO URBANO, reglamentada en el artículo 6 del Acuerdo 005 de 2004, en donde se encuentra catalogado como usos prohibidos, entre otros, el “Grupo de Servicios y Comercio Pesado (C3)”, que está compuesto por “estaciones de servicios de venta de combustibles; lavado y polichado de vehículos (…)”. 16.
Así, determinó que al abrir el establecimiento comercial “Lavadero Donde Mario”, contravino las normas de ordenamiento territorial, circunstancia que facultaba a la Alcaldía de Aquitania para ordenar su cierre definitivo. 17. En todo caso, expuso que además de lo descrito, también se demostró que el demandante obvió cumplir con lo dispuesto en el literal b) del artículo 2° de la Ley 232 de 1995, junto con las demás normas vigentes sobre la materia.
En los informes de visitas realizadas al lavadero, para los años 2013, 2016, 2017 y 2018, se logró percibir que el señor Pérez Gutiérrez no realizó las respectivas adecuaciones solicitadas por la alcaldía para dar un adecuado funcionamiento sin afectar las viviendas colindantes, cuyos propietarios se habían quejado por los daños a sus predios. 18.
De esta forma, se denota que el accionante de forma injustificada, plantea que se efectuó un estudio probatorio precario, en desconocimiento de lo realmente dicho por el Tribunal, evidenciándose que lo realmente pretendido por el actor es encontrar una nueva vía jurídica a fin de obtener un fallo judicial favorable. 19. Lo mismo concluye la Sala respecto del defecto sustantivo, pues el accionante menciona en forma general que las normas urbanísticas se aplicaron de manera rígida, sin siquiera exponer a qué artículos constitucionales, leyes y/o decretos se refiere, y cómo estos han sido entendidos y aplicados jurisprudencialmente.
Tampoco mencionó los apartados del fallo objeto de tutela en los que se denote la interpretación jurídica arbitraria señalada y cómo esta contraría el sentido real de dichas disposiciones. 20. A su vez, el cargo referente a la presunta violación directa de la Constitución, también carece de relevancia constitucional, pues se sustenta en la presunta vulneración del derecho a la igualdad al permitir que operen otros lavaderos de carros en la misma zona, mientras que a él se le sanciona.
Afirmación que carece Radicación: 11001-03-15-000-2025-04521-01 Accionante: Mario Ernesto Pérez Gutiérrez Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 5 de sustento probatorio alguno y sobre la cual se considera que no tiene injerencia respecto a la decisión objeto de tutela, pues dicha circunstancia, sea real o no, es irrelevante para determinar la legalidad de una decisión administrativa. 21.
En cuanto a la vulneración al derecho al trabajo se llega a la misma conclusión, pues el demandante no prueba que, en efecto, el lavadero de carros sea su única fuente de ingresos, tampoco menciona condiciones particulares de salud, económicas, personales y/o familiares, que le impidan llevar a cabo cualquier otro oficio. 22. En tal sentido, es claro que se alegó la trasgresión a prerrogativas ius fundamentales sin probar siquiera sumariamente dicho perjuicio. 23.
Esta Sala aclara que no resulta suficiente para tener por satisfecho el requisito de relevancia constitucional que se invoquen derechos fundamentales presuntamente vulnerados y la configuración de causales específicas de procedencia de la tutela contra providencia judicial, sino que se debe desarrollar una argumentación encaminada a demostrar la afectación constitucional que se alega, situación que no se configura en este asunto. 24.
La interposición de una tutela contra una decisión que se encuentra amparada por los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica demanda un ejercicio argumentativo que va más allá de enunciar la presencia de un vicio en la providencia acusada. Así, resulta indispensable que el promotor de la acción demuestre con suficiencia que dicho yerro comporta una afectación concreta a un derecho fundamental del cual sea titular. 25.
Además, se advierte que las inconformidades de la parte actora evidencian desacuerdo con la providencia objeto de censura, en particular, con la interpretación normativa y probatoria, al estimar que se acreditó en debida forma que existía un vacío legal que le permitía reabrir su establecimiento de comercio. 26. Así las cosas, la Sala concluye que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, en la medida en que no se desplegó un ejercicio argumentativo suficiente para demostrar una transgresión de derechos fundamentales que ameritara la intervención del juez de tutela, y lo que realmente busca el demandante, es que el juez de tutela surta una instancia adicional al proceso ordinario.
Por tanto, habrá de modificarse la decisión de primera instancia y declararse la improcedencia de la acción de tutela. 27. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
Radicación: 11001-03-15-000-2025-04521-01 Accionante: Mario Ernesto Pérez Gutiérrez Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá 6 PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 4 de septiembre de 2025, emitida por la Sección Cuarta de esta Corporación, que negó el amparo constitucional reclamado, para DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE4 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 4 VF