REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Bogotá DC, dieciocho (18) de julio dos mil veinticinco (2025) Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 27001-23-31-000-2017-00065-01 (65.975) Actores: NORBERTO QUINTERO Y OTROS Demandados: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL Medio de control: REPARACIÓN DE PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO DE PERSONAS Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA – AUSENCIA LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA Síntesis del caso: los demandantes afirman que entre los años 2013 y 2015 la Policía Nacional fumigó sus predios con Glifosato, ubicados en la jurisdicción del municipio de Istmina (Chocó), corregimientos de Puerto Salazar–Chigorodó y Suruco–Santa Mónica, perjudicando los cultivos lícitos de pan coger, los animales destinados al autoconsumo y el comercio en los municipios de Istmina y Quibdó, así como también la salud de los pobladores.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia de primera instancia proferida el 20 de enero de 2020 por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Chocó declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa y negó las pretensiones de la demanda, sin condena en costas (índice SAMAI 00070, folios 205 a 214 del archivo 141ED_CuadPrincipal(.pdf)NroActua 70).
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito presentado el 11 de agosto de 2017 (índice SAMAI 00070, fls. 278 a 301 del archivo 142ED_CuadRecontruccion(.pdf)NroActua 70)1, el grupo 1 En cuanto al archivo 142ED_CuadRecontruccion(.pdf)NroActua 70 que integra los documentos que permitieron reconstruir el expediente, según se explica más adelante en los antecedentes de 2 Expediente: 27001-23-31-000-2017-00065-01 (65.975) Demandantes: Norberto Quintero y Otros Medio de control para la reparación de perjuicios causados a un grupo de personas actor integrado por 120 personas, en ejercicio del medio de control para la reparación de los perjuicios causados a un grupo, presentó demanda – subsanada– en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con las siguientes pretensiones: “PRIMERA: Que se DECLARE que la NACION - MINDEFENSA - POLICÍA NACIONAL son responsables de los perjuicios causados al grupo de campesinos y residentes en la zona rural del municipio de Istmina (corregimientos de Puerto Salazar - Chigorodó y Suruco- Santa Mónica), por las aspersiones aéreas de glifosato que hicieron sobre dicha zona durante los años 2013 hasta diciembre de 2015.
SEGUNDA: Cómo consecuencia de lo anterior se CONDENE a la NACION MINDEFENSA - POLICÍA NACIONAL a pagar a cada uno de los integrantes de la comunidad indemnización por perjuicios morales, materiales (daños sobre las tierras, cosechas y animales) y daños a la salud generados, conforme a la siguiente: LIQUIDACIÓN: (En la demanda se incluye una tabla en la que se relacionan 120 personas, identificadas con su nombre, documento de identidad2 y domicilio3, especificándose además los valores correspondientes a los perjuicios morales, materiales y a la salud reclamados, cuya cuantía es común para todos los integrantes del grupo actor, fijada en 100 SMLMV para cada uno de los tres conceptos indemnizatorios señalados).
TERCERO: CONDENAR en costas al Demandado.” (índice SAMAI 00070, fls. 288 a 296 del archivo 142ED_CuadRecontruccion(.pdf)NroActua 70). 2. Hechos El fundamento fáctico de las pretensiones se sintetiza así: 1) Los demandantes, ciento veinte (120) residentes en la zona rural del municipio de Istmina (corregimientos de Puerto Salazar–Chigorodó y Suruco–Santa Mónica del Departamento del Chocó) sufrieron graves afectaciones materiales, morales, en su salud y entorno productivo como consecuencia de las aspersiones aéreas esta providencia, para efectos de la ubicación de las distintas piezas procesales que se mencionan, los folios corresponden a las páginas del archivo pdf y no a la foliatura manual que no es continua. 2 De acuerdo con la tabla incorporada en la demanda, todas las personas que integran el grupo y que le otorgaron poder a la misma abogada se identifican con cédulas de ciudadanía, con excepción de la última enlistada, Héily Fabiana Martínez Quinto, quien es menor de edad, identificada con registro civil de nacimiento (índice SAMAI 00070, folio 143 del archivo 142ED_CuadRecontruccion(.pdf)NroActua 70). 3 De acuerdo con la tabla incorporada en la demanda, todas las personas que integran el grupo tienen domicilio en el municipio de Istmina, 77 de ellas en el Chigorodó – Puerto Salazar y 43 en Suruco – Santa Mónica. 3 Expediente: 27001-23-31-000-2017-00065-01 (65.975) Demandantes: Norberto Quintero y Otros Medio de control para la reparación de perjuicios causados a un grupo de personas con glifosato realizadas por la Policía Nacional – Dirección Antinarcóticos entre el año 2013 y diciembre de 2015 en el marco del programa de erradicación de cultivos ilícitos. 2) Las aspersiones se llevaron a cabo sin previo aviso a la comunidad sobre las fechas, peligros y precauciones, lo que generó efectos adversos en los cultivos lícitos de pan coger, los animales destinados al autoconsumo y el comercio en los municipios de Istmina y Quibdó, y la salud de los pobladores, quienes presentaron síntomas como fiebres, vómitos, malestar general y afecciones dermatológicas. 3) Ante la reiterada falta de respuesta efectiva por parte de la Personería y la Alcaldía Municipal de Istmina para prestar su apoyo y atención a los daños sufridos, los afectados en la comunidad, con el fin de determinar el estado del suelo y las posibles causas de los perjuicios, gestionaron directamente una evaluación del suelo ante el Instituto de Investigación Ambiental del Pacífico (IIAP), el cual realizó visitas de campo, inspección administrativa y toma de muestras, y en el informe técnico concluyó que las aspersiones con glifosato causaron daños severos a los cultivos, al entorno productivo y a la organización social de las comunidades, lo que llevó incluso al desplazamiento de algunas familias; además, el análisis evidenció que los efectos en el suelo persistían, hecho que impedía el desarrollo normal de nuevas siembras. 3.
Fundamentos de derecho De acuerdo con la demanda, el medio de control judicial ejercido es procedente conforme a lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 472 de 1998, dado que se trata de más de veinte (20) personas que comparten condiciones uniformes frente a un mismo hecho generador de daño: las aspersiones aéreas con glifosato efectuadas por la Policía Nacional – Dirección Antinarcóticos en zonas rurales del municipio de Istmina.
En cuanto al régimen de responsabilidad, se argumenta que existió una falla del servicio por el hecho de haberse desplegado una actividad estatal (aspersiones aéreas) sin observar los deberes mínimos de cuidado y prevención, omisión que generó afectaciones graves a la salud, la integridad y el entorno económico de los habitantes. 4 Expediente: 27001-23-31-000-2017-00065-01 (65.975) Demandantes: Norberto Quintero y Otros Medio de control para la reparación de perjuicios causados a un grupo de personas 4.
Contestación de la demanda La demanda fue admitida mediante auto de 28 de mayo de 2018 (índice SAMAI 00070, folios 302 a 305 del archivo 142ED_CuadRecontruccion(.pdf)NroActua 70), en el que se ordenó la notificación de la demandada. El Ministerio de Defensa – Policía Nacional se opuso a las súplicas de la demanda (índice SAMAI 00070, folios 308 a 328 del archivo 142ED_CuadRecontruccion(.pdf)NroActua 70), con fundamento en las siguientes razones: 1) Debido a que las actividades desarrolladas con ocasión del programa de erradicación de cultivos por aspersión aérea con el herbicida Glifosato pueden generar afectaciones en cultivos lícitos, se diseñó un procedimiento administrativo para que los afectados acudan individualmente a la alcaldía municipal (entidad que tiene el deber de asistirlos) con el propósito de reportar lo ocurrido en su predio dentro de los treinta (30) días siguientes al hecho, de forma que se mitiguen, compensen o repongan económicamente los daños causados (con excepción de los daños morales y a la salud), siempre y cuando cumplan los requisitos establecidos en las Resoluciones números 0008 de 2007 y 01 de 2012 del Consejo Nacional de Estupefacientes, entre ellos, la obligación de acreditar la ubicación específica del predio, la ausencia de cultivos ilícitos y la legitimación en la causa mediante pruebas documentales que certifiquen la propiedad, posesión o tenencia del predio afectado. 2) La Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional, como entidad operativa de la ejecución de las estrategias de erradicación de cultivos ilícitos, no realiza las aspersiones aéreas sin previo aviso ni de forma caprichosa; por el contrario, antes de iniciarlas, las planifica en cumplimiento del procedimiento institucional y los protocolos obligatorios aplicables, de manera tal que informa por escrito sobre las mismas a las autoridades administrativas locales; en coordinación con el Ministerio de Justicia y del Derecho convoca a estas para socializar el Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos con herbicida Glifosato, el Plan de Manejo Ambiental y el Procedimiento para la Atención de Quejas Derivadas de las Operaciones de Aspersión, de acuerdo con la Resolución 1054 de 2003 del 5 Expediente: 27001-23-31-000-2017-00065-01 (65.975) Demandantes: Norberto Quintero y Otros Medio de control para la reparación de perjuicios causados a un grupo de personas Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al tiempo que delimita técnicamente la zona de intervención. 3) Los demandantes no señalan fechas precisas sobre las actividades denunciadas ni tampoco aportan pruebas que permitan constatar las afirmaciones sobre afectaciones a la salud de los pobladores, los cultivos lícitos y los animales, las cuales, de haberse producido, debían reclamarse a través del procedimiento administrativo antedicho; además, aquellos no acreditan su identidad, ubicación geográfica, individualización y titularidad y/o propiedad de los predios supuestamente perjudicados ni la residencia rural en los corregimientos mencionados en la demanda.
La demanda tampoco presenta pruebas científicas idóneas, puesto que el estudio aportado se limita a observaciones visuales, testimonios y certificados sin soporte técnico, y no incluye ningún análisis de laboratorio que permita acreditar científicamente la presencia de glifosato en los suelos o cultivos, lo cual impide establecer con certeza la relación causal entre la sustancia asperjada y los daños alegados. 5.
Los alegatos de conclusión Una vez practicadas las pruebas decretadas4, dentro del término de traslado otorgado a las partes para que presentaran sus alegaciones de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto, se pronunciaron de acuerdo con la síntesis que se realiza a continuación. 4 Mediante auto de 2 de noviembre de 2018 (índice SAMAI 00070, folios 331 a 333 del archivo 142ED_CuadRecontruccion(.pdf)NroActua 70) fueron decretados como medios de prueba los documentos aportados con la demanda y su contestación; la remisión, por parte de la Policía Nacional, del registro de aspersiones con glifosato realizadas desde enero de 2012 en zonas rurales de Istmina; así como la solicitud al Instituto Ambiental del Pacífico (IAP) y a CODECHOCÓ de estudios sobre los impactos ambientales y sociales de dichas fumigaciones en los corregimientos de Puerto Salazar - Chigorodó y Suruco - Santa Mónica.
Igualmente, se decretaron los testimonios de Ana Feliza Mosquera Hurtado, para que declarara en su condición de enfermera jefe en el centro médico de la zona, y de Minerva Rivas Mosquera, para que declarara sobre las actividades económicas de los demandantes (testimonio posteriormente desistido). Por su parte, la entidad demandada solicitó la declaración del Coronel José James Roa Castañeda, experto en erradicación aérea de cultivos ilícitos (testimonio posteriormente desistido). 6 Expediente: 27001-23-31-000-2017-00065-01 (65.975) Demandantes: Norberto Quintero y Otros Medio de control para la reparación de perjuicios causados a un grupo de personas 5.1 La parte actora Además de que reafirmó los planteamientos de su demanda, consideró que existen pruebas suficientes para establecer la responsabilidad de la entidad demandada5, en particular, el informe técnico del Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico y el testimonio de Ana Feliza Mosquera Hurtado, quien es testigo directo y conocedora de los hechos.
Agregó que no se realizó consulta previa a la comunidad sobre las fumigaciones. 5.2 La parte demandada En general reiteró los argumentos expuestos en su contestación de la demanda, sin introducir variaciones sustanciales (índice SAMAI 00070, folios 372 a 394 del archivo 142ED_CuadRecontruccion(.pdf)NroActua 70), sin perjuicio de lo cual, en lo que a la valoración de las pruebas practicadas atañe, por una parte y respecto del testimonio de Ana Feliza Mosquera, el mismo es subjetivo y sin respaldo técnico, puesto que su relato no está acompañado de evidencia documental ni científica que permita corroborar las consecuencias señaladas sobre la salud o el ambiente y, de otro lado, frente a las enfermedades atribuidas a las aspersiones, la historia clínica de la menor Héily Fabiana Martínez no demuestra relación causal con las fumigaciones, sino que, tan solo describe una patología de origen hereditario, lo cual corrobora que no se presentaron pruebas médicas concluyentes que establecieran un nexo entre el uso del herbicida y tales y afectaciones de la salud. 5.3 Ministerio Público El Ministerio Público presentó concepto (índice SAMAI 00070, folios 396 a 403 del archivo 142ED_CuadRecontruccion(.pdf)NroActua 70) en el que solicitó denegar las pretensiones de la demanda con base en los siguientes argumentos: 1) No obra en el expediente prueba del daño individual sufrido por los integrantes del grupo demandante.
En efecto, aunque se acreditó la realización de 5 En el expediente reconstruido los alegatos de conclusión de los demandantes no fueron aportados, pese a que sí habían sido presentados según lo corrobora el fallo de primera instancia, el cual se toma como base para incluirlos en los antecedentes de esta providencia. 7 Expediente: 27001-23-31-000-2017-00065-01 (65.975) Demandantes: Norberto Quintero y Otros Medio de control para la reparación de perjuicios causados a un grupo de personas aspersiones aéreas con Glifosato en jurisdicción del municipio de Istmina durante el año 2015 y se advierten posibles impactos negativos sobre el ambiente y la salud pública, no se identifican las personas efectivamente afectadas ni se acreditan la existencia y cuantía de los perjuicios reclamados. 2) La acción de grupo exige que el daño sea concreto, individualizable y atribuible a los demandados, condiciones que no se satisfacen en este caso; en ese sentido, mientras que la declaración de Ana Feliza Mosquera carece de la objetividad exigida, por tratarse de una de las demandantes, la enfermedad de la menor Héily Fabiana Martínez, que se alega como efecto de la aspersión corresponde a una patología de origen hereditario diagnosticada con anterioridad.
En ningún caso se demuestra vínculo causal con la actuación estatal. 3) No se configura la imputación jurídica con base en los títulos de falla del servicio ni de riesgo excepcional; en consecuencia, no procede declarar la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado. 6. La sentencia apelada El 20 de enero de 2020, el Tribunal Administrativo del Chocó dictó sentencia en la que declaró probada la ausencia de legitimación en la causa por activa y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda (índice SAMAI 00070, folios 205 a 214 del archivo 141ED_CuadPrincipal(.pdf)NroActua 70), con base en los siguientes argumentos: 1) Los demandantes no acreditan la titularidad, posesión o usufructo sobre los bienes que identifican como afectados por las aspersiones aéreas con Glifosato realizadas en jurisdicción del municipio de Istmina (Chocó).
Las pruebas obrantes en el expediente, tales como las quejas presentadas ante autoridades locales, los oficios de la Policía Antinarcóticos y el informe pericial sobre suelos, dan cuenta de la realización de operaciones de erradicación aérea durante el año 2015; sin embargo, ninguna permite establecer un vínculo jurídico entre los actores y los predios, cultivos o animales presuntamente dañados. 2) Tampoco obra prueba de que los demandantes derivaran su sustento del trabajo agropecuario en la zona ni de que explotaran económicamente los bienes 8 Expediente: 27001-23-31-000-2017-00065-01 (65.975) Demandantes: Norberto Quintero y Otros Medio de control para la reparación de perjuicios causados a un grupo de personas respecto de los cuales reclaman la reparación. El estudio denominado “Evaluación y Análisis de Suelo de dos Parcelas en los Corregimientos de Puerto Salazar y Chirogodó en el Municipio de Istmina” se refiere a unidades productivas asociadas a personas no vinculadas al proceso (los señores Luis Carlos en la comunidad de Suruco Santa Mónica y Jusus Ninger Orejuela en la comunidad de Puerto Salazar Chigorodó), lo que impide asociar esas áreas con los actores; tampoco se allegaron certificados de tradición, escrituras públicas ni pruebas de hechos posesorios que permitan inferir la existencia de derechos reales o personales sobre los bienes señalados. 3) Los documentos médicos y el registro fotográfico relativos a la menor Héily Fabiana Martínez Quinto no permiten establecer que sus afecciones de salud se relacionen causalmente con las fumigaciones; además de que la historia clínica revela una patología diagnosticada desde el 2012, esto es, con anterioridad a las fechas de las aspersiones en los años 2013 a 2015, no se incorporó dictamen médico o pericial que demuestre el nexo causal entre la enfermedad y la fumigación con Glifosato. 4) La declaración de parte realizada en el proceso da cuenta de la ocurrencia de las fumigaciones en las comunidades de Puerto Salazar-Chigorodó y Suruco- Santa Mónica, pero no vincula a los actores con los bienes presuntamente afectados.
En la demanda solo se formulan afirmaciones genéricas, sin respaldo probatorio sobre la existencia y titularidad de los cultivos o predios. 5) De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, en los casos de responsabilidad por aspersión aérea con Glifosato, corresponde al demandante acreditar la realización de la aspersión, la afectación directa de bienes cuya titularidad conste en el expediente y la imputabilidad del daño al Estado.
En este caso, precisamente, no se acreditó el derecho de propiedad, posesión o usufructo sobre los predios, cultivos o animales referidos como afectados, por lo cual los demandantes carecen de legitimación en la causa por activa para reclamar indemnización. Esta circunstancia impide abordar el estudio de los demás elementos de la responsabilidad del Estado. 9 Expediente: 27001-23-31-000-2017-00065-01 (65.975) Demandantes: Norberto Quintero y Otros Medio de control para la reparación de perjuicios causados a un grupo de personas 7.
Recurso de apelación 1) La parte actora interpuso recurso de apelación6 (índice SAMAI 00070, folios 215 a 219 del archivo 141ED_CuadPrincipal(.pdf)NroActua 70) en el que indicó que, aunque no está acreditada la titularidad, posesión o usufructo sobre los bienes respecto de los cuales en la demanda se reclama la indemnización, en el expediente obra prueba suficiente de lo siguiente: a) La realización de aspersiones aéreas con Glifosato en jurisdicción del municipio de Istmina los días 6 de febrero, 8 de abril y 8 de agosto del año 2015 por parte de la Policía Nacional, según los oficios expedidos por la Dirección Antinarcóticos de esa entidad. b) Los daños causados a la comunidad residente en los corregimientos de Puerto Salazar-Chigorodó y Suruco-Santa Mónica como consecuencia de dichas aspersiones, de conformidad con la evaluación técnica realizada el 4 de mayo de 2017 por el Instituto de Investigación Ambiental del Pacífico (IAP), la cual evidenció afectaciones severas a los cultivos de pan coger, la economía local y la estructura social de las comunidades, incluidos el desplazamiento de familias y la desarticulación de formas organizativas comunitarias. c) La vecindad y afectación directa de los demandantes, acreditada a través de las quejas formuladas por miembros de la comunidad ante la Alcaldía de Istmina y la Defensoría Regional del Chocó, y, especialmente, mediante el testimonio rendido por la señora Ana Feliza Mosquera Hurtado quien, dada su condición de demandante, habitante y enfermera jefe en los centros médicos de los corregimientos afectados, además de que ofrece un relato detallado, reiterado y no desvirtuado sobre el deterioro en la salud, los medios de subsistencia y la vida comunitaria, generado por las aspersiones, cumple con las condiciones para representar al grupo afectado conforme a lo previsto en la Ley 472 de 1998. d) La omisión de realizar una consulta previa a la comunidad asentada en los corregimientos afectados, por el hecho de no emitir aviso alguno —radial o de cualquier otro tipo— que informara las fechas, riesgos o medidas de precaución 6 El recurso fue concedido por el Tribunal Administrativo del Chocó mediante auto de 21 de febrero de 2020. 10 Expediente: 27001-23-31-000-2017-00065-01 (65.975) Demandantes: Norberto Quintero y Otros Medio de control para la reparación de perjuicios causados a un grupo de personas relacionadas con las aspersiones con Glifosato.
Este cargo se fundamenta en el testimonio de Ana Feliza Mosquera y en la ausencia de prueba que desvirtúe la omisión. e) El nexo causal entre las aspersiones realizadas por la Policía Nacional y los daños sufridos por la comunidad, específicamente la evaluación técnica realizada el 4 de mayo de 2017 por el Instituto de Investigación Ambiental del Pacífico (IAP) y el testimonio de Ana Feliza Mosquera, esta última que, además, cumple con los requisitos de legitimación en la causa por activa, por haber demostrado su residencia, arraigo y ejercicio profesional en la zona afectada.
Con base en la Ley 472 de 1998 y de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, una persona legitimada puede representar al grupo afectado sin que se exija poder expreso de cada uno de sus miembros, siempre que existan condiciones uniformes de afectación, como en este caso frente a las aspersiones por glifosato. 2) Finalmente, solicita se ordene la liquidación de perjuicios en abstracto como consecuencia de las aspersiones aéreas con Glifosato. 8.
Actuación surtida en segunda instancia El 6 de octubre de 2020 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora y el 28 de mayo de 2021 se dispuso correr traslado a las partes para que presentaran por escrito sus alegaciones de conclusión, así como también al Ministerio Público para que emitiera concepto, sujetos que guardaron silencio (índice SAMAI 00070, folios 223 y 237 del archivo 141ED_CuadPrincipal(.pdf)NroActua 70).
Posteriormente, mediante auto de 13 de septiembre de 2021 se dio inicio al trámite para la reconstrucción del expediente y en el acta de audiencia del 22 de octubre de 2021 las partes reconocieron y validaron los documentos aportados por ambas, así como también los allegados por el Ministerio Público y el Tribunal Administrativo del Chocó. En esta misma diligencia se declaró la reconstrucción integral del expediente (índices SAMAI 00070, folios 246 a 248 del archivo 141ED_CuadPrincipal(.pdf)NroActua 70 y 00065, archivo 128_AUDIENCIA(.PDF) NroActua 65). 11 Expediente: 27001-23-31-000-2017-00065-01 (65.975) Demandantes: Norberto Quintero y Otros Medio de control para la reparación de perjuicios causados a un grupo de personas II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, y verificado que no existe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala7 a resolver el asunto con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) caducidad, 3) análisis de la impugnación, 4) conclusión y, 5) costas. 1.
Objeto de la controversia y anuncio de la decisión Corresponde a la Sala determinar si la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional debe responder patrimonialmente por los daños alegados por el grupo demandante, derivados de las operaciones de aspersión aérea con Glifosato ejecutadas en el marco del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos, sobre predios ubicados en zonas rurales del municipio de Istmina, departamento del Chocó, durante los años 2013 a 2015.
La providencia de primera instancia será confirmada, porque no se acreditó la legitimación material en la causa por activa de los demandantes, en tanto no obra en el expediente prueba idónea que permita establecer una relación directa y concreta entre los integrantes del grupo actor y los predios, cultivos o animales supuestamente afectados respecto de los que la parte actora reclama la indemnización. 2.
Caducidad 1) El artículo 47 de la Ley 472 de 1998 establece que la acción de grupo caduca en el término de dos (2) años, contados a partir de la manifestación del hecho generador del daño o desde la cesación de la acción vulnerante causante del mismo, disposición que, además, debe leerse armónicamente con lo dispuesto en el literal h) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, dada la remisión que hace el artículo 44 de la misma Ley 472 de 1998. 7 Esta Corporación es competente para conocer de las acciones de grupo originadas en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, según lo establecido en el artículo 50 de la Ley 472 de 1998, como sucede en el presente caso en el que la acción está formulada contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional.
Además, tiene competencia funcional para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia recurrida de conformidad con el artículo 150 del CPACA y, en particular, esta Sección debe decidir el asunto en virtud de lo dispuesto por el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 (numeral 12 del título “Sección Tercera”). 12 Expediente: 27001-23-31-000-2017-00065-01 (65.975) Demandantes: Norberto Quintero y Otros Medio de control para la reparación de perjuicios causados a un grupo de personas 2) En el presente caso, la demanda fue presentada el 11 de agosto de 2017, como se constata en el sello de recibido estampado por la Oficina Judicial de Quibdó en el texto del escrito introductorio (índice 00039 del archivo 33_RECIBE MEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_2018_05_30_16_47_49(.PDF)). 3) Según lo manifestado en la demanda, las aspersiones aéreas con Glifosato se ejecutaron sobre la zona rural del municipio de Istmina, en los corregimientos de Puerto Salazar – Chigorodó y Surucu – Santa Mónica, entre los años 2013 y diciembre de 2015.
A pesar de ello, los demandantes no identificaron con precisión la fecha del último evento dañoso, lo cual impide aplicar una fecha cierta de inicio del término de caducidad con base exclusivamente en la narrativa de la demanda. 4) El Tribunal Administrativo del Chocó, al momento de admitir la demanda, consideró que los hechos descritos se enmarcaban dentro del año 2015 y que, en consecuencia, no se configuraba la caducidad; no obstante, su análisis se limitó a acoger la cronología expresada en la demanda, sin realizar un contraste con otros elementos del expediente ni adelantar un estudio riguroso sobre la fecha de cesación de los efectos lesivos, remitiendo su definición al debate probatorio posterior. 5) Conforme a los documentos aportados por la Policía Nacional (índice SAMAI 00070, archivo 143ED_CDFolio185OficioPoli(.zip), NroActua 70), durante el año 2015 se expidieron tres (3) órdenes de servicio en el marco de las operaciones “Mercurio XVI” y “Condoto VII”, específicamente las órdenes números 055 del 6 de febrero8, 144 del 8 de abril9 y 339 del 18 de agosto10.
Aun cuando la última de dichas órdenes tenía vigencia hasta el 15 de octubre de 2015, según la documentación interna de la entidad demandada11, las operaciones de aspersión fueron suspendidas a partir del 30 de septiembre de ese año en virtud de la Resolución número 1214 de 2015 de la ANLA, que ordenó 8 Documento “ORDEN DE SERVICIO No. 055 DIRAN – ARECI.pdf”. 9 Documento “ORDEN DE SERVICIO No. 144 DIRAN - ARECI.pdf”. 10 Documento “ORDEN DE SERVICIO No. 339 DIRAN - ARECI.pdf”. 11 Comunicación ARECI-GUDET-29-25 de 3 de julio de 2019 (índice SAMAI 00070, folios 364 a 365 del archivo 142ED_CuadRecontruccion(.pdf)NroActua 70). 13 Expediente: 27001-23-31-000-2017-00065-01 (65.975) Demandantes: Norberto Quintero y Otros Medio de control para la reparación de perjuicios causados a un grupo de personas la terminación del programa de erradicación mediante aspersión aérea con Glifosato. 6) Si bien no obra en el expediente prueba directa sobre la fecha exacta en que se efectuó la última aspersión en el departamento del Chocó, la suspensión nacional ordenada por la autoridad ambiental permite fijar como fecha máxima de ocurrencia del daño el 30 de septiembre de 2015.
En ese orden, el término de caducidad de dos (2) años previsto por el artículo 47 de la Ley 472 de 1998 vencía el 30 de septiembre de 2017, por lo que la demanda presentada el 11 de agosto de 2017 fue interpuesta dentro del término legal. 3. Análisis de la impugnación 1) Conforme lo ha establecido la jurisprudencia del Consejo de Estado, la apelación debe consistir en una confrontación razonada y específica de los fundamentos de la sentencia impugnada.
No basta con reiterar los argumentos de la demanda o expresar inconformidad genérica, puesto que se requiere controvertir de forma puntual las razones jurídicas y probatorias que sirvieron de base para la decisión del a quo. 2) En este caso, la impugnación presentada por la parte actora incluye consideraciones relativas a la ocurrencia de las aspersiones con Glifosato, la ausencia de advertencia previa a la comunidad y la existencia de un supuesto nexo causal entre esas actividades y los daños alegados; sin embargo, tales planteamientos, desarrollados en los numerales distintos al 3 del recurso, no confrontan de manera específica los fundamentos de la sentencia apelada, tan solo este último numeral (2) del recurso parecería12 presentar una confrontación específica con los fundamentos centrales de la sentencia de primera instancia. 12 Si bien el recurso de apelación presentado por la parte actora no cumple de manera estricta con el estándar jurisprudencial que exige una confrontación específica, razonada y puntual de los fundamentos de la sentencia impugnada —requisito cuya ausencia, en principio, podría haber conducido a su desestimación sin análisis de fondo—, la Sala, por razones de justicia material, abordará aquellos planteamientos del recurso en los que fue posible identificar, aunque de forma imprecisa, una oposición sustancial a los argumentos del fallo de primera instancia. Esta decisión se justifica, además, en el contexto del expediente reconstruido, el cual demandaba un análisis cuidadoso por parte del juez de segunda instancia para garantizar el acceso efectivo a la justicia, sin que ello signifique suplir las cargas procesales que corresponden a las partes. 14 Expediente: 27001-23-31-000-2017-00065-01 (65.975) Demandantes: Norberto Quintero y Otros Medio de control para la reparación de perjuicios causados a un grupo de personas En efecto, el fallo del Tribunal Administrativo del Chocó negó las pretensiones de la demanda con fundamento en la falta de legitimación material en la causa por activa, por el hecho de considerar que no se allegó prueba que permitiera acreditar la relación efectiva entre los actores y los predios, cultivos o animales presuntamente afectados por las aspersiones. 3) Frente a lo anterior, la apelación resalta el informe técnico del Instituto de Investigación Ambiental del Pacífico (IAP) del 4 de mayo de 2017 como soporte de los daños materiales y sociales sufridos por las comunidades, y pone de presente los testimonios, quejas y en especial la declaración de la señora Ana Feliza Mosquera Hurtado, demandante y enfermera local, como prueba de la afectación directa sobre la salud y la vida comunitaria.
Estos elementos, aunque buscan suplir la ausencia probatoria advertida por el a quo, deben ser objeto de valoración crítica para establecer si tienen la virtualidad de desvirtuar los fundamentos del fallo impugnado en cuanto a la falta de legitimación en la causa material por activa. 4) En relación con el informe técnico citado en el recurso de apelación13, este corresponde al documento fechado el 19 de abril de 2017, titulado “Evaluación y Análisis de Suelos de Dos Parcelas en los Corregimientos de Puerto Salazar y Chigorodó en el Municipio de Istmina.
Presencia o Ausencia de Glifosato”, elaborado por los ingenieros agroforestales Mirla Perea Murillo y Álex Yair Sánchez, junto con la bióloga Kira Castro (índice SAMAI 00070, folios 186 a 220 del archivo 142ED_CuadRecontruccion(.pdf), NroActua 70). 13 El apelante transcribe el siguiente apartado del informe: “se puede concluir que luego de las aspersiones aéreas con glifosato se vieron afectados los cultivos lícitos de las comunidades suruco santa Mónica y puerto Solazar Chigorodo, lo cual se puede evidenciar a través de la inspección ocular realizada, pues los cultivo de pan coger sembrados posterior a este suceso tienen dificultad para desarrollarse Las aspersiones afectaron notable y gravemente las actividades económicas desde el componente ambiental y productivo; de este último las familias de las comunidades en mención obtenían el principal sustento económico y debido a la destrucción de cultivos tradicionales y de proyectos alternativos que se encontraban en la zona en el momento de la aspersión Desde el componente social se nota la fragmentación de las formas organizativas de las comunidades, principal sostén de las propuestas de desarrollo alternativo; como también se evidenció las fracturas de algunas familias, debido a que quienes se dedicaban a las labores de la agricultura para sustento familiar, se vieron obligadas a salir del territorio en busca de nuevas oportunidades que pudieran suplir las necesidades económicas de los hogares” (negrillas y subrayado del recurso de apelación). 15 Expediente: 27001-23-31-000-2017-00065-01 (65.975) Demandantes: Norberto Quintero y Otros Medio de control para la reparación de perjuicios causados a un grupo de personas Al respecto, la Sala observa que el recurso transcribe dicha evaluación de manera parcial, omitiendo que su conclusión sobre la afectación de cultivos se fundamenta expresamente en “los relatos de los moradores y los vestigios de los cultivos” (índice SAMAI 00070, folio 202 del archivo 142ED_CuadRecontruccion(.pdf), NroActua 70), sin aportar pruebas idóneas y fehacientes que permitan vincular válida y fundadamente, esos hallazgos con predios específicos ni mucho menos con los integrantes del grupo demandante.
En consecuencia, el documento carece de la fuerza probatoria necesaria para desvirtuar la conclusión del tribunal de primera instancia sobre la ausencia de prueba que acredite la relación entre los actores y los predios, cultivos y animales supuestamente afectados por las aspersiones referidos en los hechos de la demanda. Es más, la propia evaluación, al describir la metodología, señaló que “el método utilizado fue el descriptivo y explicativo, donde se enfocó a partir del conocimiento de las dos comunidades (Suruco Santa Mónica y Puerto Salazar Chigorodó) frente a los sucesos de aspersión con glifosato” (índice SAMAI 00070, folio 215 del archivo 142ED_CuadRecontruccion(.pdf), NroActua 70), lo que permite concluir que el análisis técnico se construyó sobre las percepciones y testimonios recabados directamente de los moradores, sin que se identificara, en modo alguno, la aplicación de instrumentos de verificación independiente o contrastación objetiva.
En ese sentido, al menos en lo que atañe a los bienes afectados de dichos moradores, la evaluación técnica no se erige como una fuente probatoria autónoma, sino como una formalización del relato de quienes afirman haber sido perjudicados. Esta circunstancia compromete su valor demostrativo en el marco del proceso judicial, en tanto equivale a que los propios demandantes intenten acreditar los hechos alegados con base en sus propias afirmaciones, desprovistas de respaldo o soportes documentales o de otra índole verificables.
Asimismo, en los demás apartes del informe que destaca la parte actora se alude a impactos sobre “las actividades económicas”, “las propuestas de desarrollo alternativo” y “la estructura social” de las comunidades evaluadas, lo cual revela una perspectiva de daño colectivo, generalizado y no individualizado. Si bien dichas afirmaciones permitirían contextualizar la magnitud del fenómeno, no constituyen prueba idónea y específica de una afectación directa y concreta 16 Expediente: 27001-23-31-000-2017-00065-01 (65.975) Demandantes: Norberto Quintero y Otros Medio de control para la reparación de perjuicios causados a un grupo de personas respecto de los miembros identificados del grupo demandante, conforme a las exigencias que sobre la legitimación material en la causa por activa ha desarrollado la jurisprudencia de esta Corporación para un medio de control de corte indemnizatorio como el ejercido en este caso. 4.
Conclusión La Sala concluye que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Chocó, mediante la cual se declaró probada la falta de legitimación material en la causa por activa y se negaron las pretensiones de la demanda, debe ser confirmada, en tanto los argumentos y pruebas allegados con ocasión del recurso de apelación no logran desvirtuar ese fundamento central del fallo impugnado.
En particular, la prueba destacada por la parte actora —el informe técnico del Instituto de Investigación Ambiental del Pacífico (IAP) y el testimonio de la señora Ana Feliza Mosquera Hurtado— no acreditan, con el grado de especificidad y objetividad exigido, que los integrantes del grupo actor hayan sufrido un daño cierto y concreto sobre los predios, cultivos o animales supuestamente afectados cuya reparación se reclama.
Lo anterior no permite establecer un vínculo individualizable entre los actores y los predios, cultivos o animales supuestamente afectados puesto que el informe técnico se basa en percepciones comunitarias sin verificación autónoma ni referencia a personas identificadas. Así, la impugnación carece de soporte probatorio suficiente para revertir la conclusión adoptada por el a quo, lo cual impide estructurar, fundamentalmente, la imputación de responsabilidad patrimonial al Estado y conduce a confirmar la sentencia apelada. 5.
Costas En los términos del artículo 365.3 del CGP14, como se desestimó el recurso de alzada interpuesto por la parte actora, esta asumirá las costas procesales de la 14 Norma aplicable en atención a lo decidido por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en auto del 14 de noviembre de 2024, exp. 69.376, MP José Roberto Sáchica Méndez, 17 Expediente: 27001-23-31-000-2017-00065-01 (65.975) Demandantes: Norberto Quintero y Otros Medio de control para la reparación de perjuicios causados a un grupo de personas segunda instancia, las cuales deberán ser liquidadas en forma concentrada por el tribunal de primera instancia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 365 y 366 del CGP, incluidas las agencias en derecho.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: 1°) Confírmase la sentencia de 20 de enero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó. 2°) Condénase en costas de segunda instancia a la parte actora, tásense de manera concentrada por el tribunal de primera instancia 3°) En firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las constancias secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con aclaración de voto ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (firmado electrónicamente) FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022. en el cual se estableció que, respecto del trámite de apelación de las sentencias proferidas en el marco del medio de control jurisdiccional de reparación de los perjuicios causados a un grupo de personas rigen las normas contenidas en el CGP y en la Ley 2213 de 2022 (salvo en lo que atañe a la oportunidad para sustentar el recurso de apelación y la notificación al Ministerio Público).