Radicado: 11001-03-15-000-2024-00430-00 Demandante: Andrea Catalina Serrano Moreno 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., veintinueve (29) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-00430-00 Demandante: ANDREA CATALINA SERRANO MORENO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA DE CONJUECES Temas: Tutela por mora judicial en trámite de proceso de nulidad y restablecimiento del derecho SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Andrea Catalina Serrano Moreno contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces.

I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 30 de enero de 2024, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado judicial, Andrea Catalina Serrano Moreno pidió la protección del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. A juicio de la demandante, la vulneración se presenta porque el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces, ha incurrido en mora judicial en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 05001233300020160269100. 2.

Pretensiones La actora formuló las siguientes pretensiones: Se solicita a su Honorable Despacho TUTELAR el Derecho Fundamental a la ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA de mi apoderado, y conforme a ello, ORDENAR a la accionada TRIBUNAL ADMINSITRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA DE CONJUECES tomar las medidas necesarias para que cesen las dilaciones injustificadas dentro del proceso judicial de mi poderdante. 3.

Hechos Del escrito de tutela y de la consulta del sistema Samai, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: El 7 de diciembre de 2016, la señora Andrea Catalina Serrano Moreno presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Defensa, Ejército Nacional. El conocimiento de la demanda correspondió al Tribunal Administrativo de Antioquia, cuyos magistrados, por auto del 16 de enero de 2017, manifestaron impedimento.

Aceptado el impedimento por el Consejo de Estado, el 18 de julio de 2017 se realizó el sorteo de conjueces. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00430-00 Demandante: Andrea Catalina Serrano Moreno 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por auto del 4 de septiembre de 2017, el conjuez ponente admitió la demanda.

El 6 de junio de 2019 se sortea un conjuez para que actúe como ponente, por haber sido separado del conocimiento el anterior conjuez. El 27 de septiembre de 2019 se lleva a cabo la audiencia inicial. El 21 de marzo de 2023 renunció uno los conjueces que conformaba la Sala. 4. Fundamentos de la acción de tutela La actora manifestó que las dilaciones injustificadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho vulneran el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, pues han pasado más de 1859 días desde que se admitió la demanda, tiempo en el que, de haber dado el trámite correspondiente, se hubiera podido dictar sentencia anticipada.

Que, de hecho, aún no se ha realizado el sorteo para el nuevo conjuez que permita continuar con el proceso. 5. Trámite procesal Por auto del 2 de febrero de 2024, el Despacho Sustanciador admitió la demanda de tutela y, entre otras cosas, ordenó notificar en calidad de demandado, al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces.

Adicionalmente, se vinculó en calidad de terceros con interés, al Ministerio de Defensa Nacional y a la Presidencia y Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia. En cumplimiento de las anteriores órdenes, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes por correos electrónicos enviados el 6 de febrero de 20241. 6.

Intervenciones El relator del Tribunal Administrativo de Antioquia rindió informe en el que explicó que en el proceso que dio lugar a la acción de tutela se tenía como conjuez ponente al doctor Luis Fernando Durango Roldán, pero que presentó renuncia al cargo el 25 de agosto de 2023. La Sala Plena de la Corporación aceptó la renuncia el 19 de septiembre de 2023 y que, por lo tanto, ordenó la reasignación de procesos a su cargo.

Que, por lo anterior, el proceso ingresó para sorteo de conjuez, a efectos de realizar la recomposición de la Sala. Precisó que el grupo de apoyo de conjueces está compuesto por 3 oficiales mayores y el relator del Tribunal como coordinador del grupo, con un cúmulo de 1800 procesos. Que, además, mediante Acuerdo No. PCSJA240 del 30 de enero de 2024, se adoptaron nuevamente las medidas transitorias, que crearon una Sala transitoria para el conocimiento de los procesos originados en las reclamaciones salariales y prestacionales promovidas por servidores judiciales y otros servidores públicos con régimen similar, “situación ante la cual se estaba a la espera de realizar la remisión de los procesos más antiguos que se tienen en el Grupo de Conjueces incluyendo el proceso referenciado en esta acción de tutela, lo anterior, en aras de un trámite más expedito y no imponerle a los usuarios una espera más larga”.

Con todo, señaló que el 6 de febrero de 2024 se realizó el sorteo de conjueces y recomposición de salas, quedando como conjuez ponente para el caso de la aquí demandante, el doctor Adan Hinestroza Palacios. 1 Índice 7 y 8 de Samai. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00430-00 Demandante: Andrea Catalina Serrano Moreno 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En virtud de lo expuesto, solicitó que se declarara el hecho superado en la acción de tutela.

La apoderada del Ministerio de Defensa solicitó que se declarara la falta de legitimación por pasiva de esa entidad, con fundamento en que sus funciones no tienen injerencia en el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia que estima vulnerado la parte demandante. II. CONSIDERACIONES 1. Cuestión previa De la falta de legitimación en la causa por pasiva De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra cualquier autoridad y, excepcionalmente, contra particulares (artículo 42 del Decreto 2591 de 1991).

La Corte Constitucional2 ha señalado que la legitimación en la causa por pasiva en sede de tutela se refiere a la aptitud legal que tiene la persona contra la que se dirige la acción de tutela y quien está llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, cuando ésta resulte demostrada. En el presente asunto, el Ministerio de Defensa no fue vinculado como demandado, sino en calidad de tercero con interés, toda vez que interviene como demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que la actora aduce que se presenta mora judicial.

Por lo tanto, la decisión que se adopte en el asunto de la referencia interesa al Ministerio de Defensa, por cuanto compromete un proceso en el que es parte. Siendo así, la Sala desestima la solicitud de desvinculación del Ministerio de Defensa, pues, se reitera, tiene interés directo en el resultado de la acción de tutela de la referencia. 2.

Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por Andrea Catalina Serrano Moreno contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces, por presuntamente haber incurrido en mora judicial en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 05001233300020160269100.

La Sala anticipa que amparará los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la actora, al encontrar que se configuró una mora judicial injustificada. Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) generalidades de la acción de tutela, (ii) sobre la mora judicial y (iii) analizará el caso concreto. 3.

Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, es una acción residual que permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales que sean vulnerados o amenazados, por la acción o la omisión de cualquier autoridad o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-00430-00 Demandante: Andrea Catalina Serrano Moreno 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá determinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que proponga el demandante. 4. Sobre la mora judicial La mora judicial, entendida como el incumplimiento injustificado de los plazos legales por parte de los funcionarios judiciales, se configura siempre que se cumplan los siguientes presupuestos: (i) la inobservancia de los plazos dispuestos por la ley para adelantar la actuación judicial;

(ii) la inexistencia de un motivo razonable que justifique la demora, y (iii) la tardanza debe ser imputable a la falta de diligencia u omisión sistemática de los deberes por parte del juez2. El juez de tutela, en cada caso, debe valorar si la conducta del funcionario o corporación judicial es injustificada y negligente, pues, como bien lo han dicho la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, no toda dilación en proferir una decisión judicial genera la llamada mora judicial ni vulnera derechos fundamentales.

Existen causas imprevisibles y externas, esto es, circunstancias objetivas, que impiden que los jueces cumplan con los plazos para decidir o para dictar alguna decisión. Por ejemplo, se presentan condiciones estructurales, como la excesiva carga laboral, la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que impiden que los funcionarios judiciales adopten decisiones oportunas.

Sobre el particular, la sentencia T-186 de 2017 señaló que existe relación de conexidad necesaria entre la noción de plazo razonable y el concepto de dilación injustificada, a tal punto que esos son los criterios que deben analizarse para establecer si se configuró o no una amenaza o violación al debido proceso o de acceso a la administración de justicia. De modo que el funcionario incumplido debe demostrar el agotamiento de todos los medios posibles para evitar el detrimento de dichos derechos y, por ende, la mora judicial solo estará justificada cuando: - Se está ante asuntos de alta complejidad en los que se demuestra de manera integral una diligencia razonable del juez que los atiende, - Se constata la existencia de problemas estructurales, de exceso de carga laboral u otras circunstancias que pueden ser catalogadas como imprevisibles e ineludibles.

Por el contrario, se considera que la mora es injustificada en aquellos eventos en los que se comprueba que el funcionario encargado no ha sido diligente y su comportamiento ha obedecido a una omisión sistemática de sus deberes. Así mismo, la Corte expresó que para identificar la ocurrencia de un plazo irrazonable se deben tener en cuenta: (i) las circunstancias generales del caso concreto (incluida la afectación actual que el procedimiento implica para los derechos y deberes del procesado);

(ii) la complejidad del caso; (iii) la conducta procesal de las partes; (iv) la valoración global del procedimiento; y (v) los intereses que se debaten en el trámite3. 2 Ver, entre otras, las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: T-230 de 2013, T-186 de 2016, T-052 de 2018 y T-441 de 2020. 3 La Corte Constitucional se ha apoyado en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), en la que se establecieron criterios objetivos para determinar bajo qué circunstancias se configura la violación al plazo razonable por parte de las autoridades judiciales o administrativas, tales como: a) la complejidad del asunto; b) la actividad procesal del interesado; y c) la conducta de las autoridades judiciales.

(Caso Motta Vs Italia, sentencia de 19 de febrero de 1991: Caso Ruiz Mateos Vs España, sentencia de 23 de junio de 1993; Caso Genie Lacayo Vs Nicaragua, sentencia de 29 de enero de 1997). Radicado: 11001-03-15-000-2024-00430-00 Demandante: Andrea Catalina Serrano Moreno 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.

Análisis del caso concreto En el presente asunto, la actora alega que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces, ha incurrido en mora judicial en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 05001233300020160269100. Por su parte, según informó el relator del Tribunal Administrativo de Antioquia, el grupo de apoyo de conjueces está compuesto por 3 oficiales mayores y el relator del Tribunal como coordinador del grupo, con un cúmulo de 1800 procesos.

La Sala verificó la información reportada en el sistema Samai4 para el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05001233300020160269100 y, encontró registrado lo siguiente: • El 7 de diciembre de 2016, la señora Andrea Catalina Serrano Moreno radicó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Defensa, Ejército Nacional. • Por auto del 16 de enero de 2017, los magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia manifestaron impedimento. • El 18 de julio de 2017, se realizó el sorteo de conjueces. • Por auto del 4 de septiembre de 2017, el conjuez ponente admitió la demanda. • Por auto del 29 de junio de 2018, se fijó como fecha para realizar audiencia inicial del 17 de agosto de 2018. • El 6 de junio de 2019, se sortea un conjuez para que actúe como ponente, por haber sido separado del conocimiento el anterior conjuez. • Por auto del 22 de julio de 2019, se fijó como fecha de audiencia inicial el 27 de septiembre de 2019. • El 27 de septiembre de 2019, se lleva a cabo la audiencia inicial, en la que no prosperan las excepciones, se fija el litigio, se decretan pruebas de ambas partes y se exhortó al Ministerio de Defensa para que aportara expediente administrativo. • El 1º de octubre de 2019, se libró exhorto. • El 6 de diciembre de 2019, se da respuesta al exhorto. • El 11 de octubre de 2021, la actora presenta solicitud de impulso procesal. • El 8 de febrero de 2022, se corre traslado del exhorto. • El 21 de marzo de 2023, el conjuez ponente presenta renuncia. • El 4 de diciembre de 2023, parte demandante presenta impulso procesal. • El 6 de febrero de 2024 se expidió constancia secretarial en la que se informó que mediante Resolución No. 047 del 19 de septiembre de 2023 se aceptó la renuncia a un conjuez y se reasignan otros conjueces. 4 https://samairj.consejodeestado.gov.co/ Radicado: 11001-03-15-000-2024-00430-00 Demandante: Andrea Catalina Serrano Moreno 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A partir de lo anterior, la Sala encuentra que está probada la mora judicial, pues si bien el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho ha tenido problemas asociados a la conformación de la sala de conjueces, lo cierto es que resulta abiertamente desproporcionado que el trámite de una primera instancia dure más de 7 años.

Aunque pueden existir situaciones que deriven en la demora del proceso, es responsabilidad de la autoridad judicial demandada corregirlas y garantizar la celeridad. La Sala no se desconoce la dificultad que se presenta en el trámite de los procesos asignados a los conjueces, no sólo por las circunstancias de su designación, sino por la falta de recurso humano y técnico para resolver con mayor diligencia los procesos a cargo.

Sin embargo, dicha situacion no puede trasladarse al usuario de la administración de justicia, que, en casos como el que se estudia, lleva más de 7 años esperando que se dicte sentencia de primera instancia, vulnerándose de esta manera sus derechos fundamentales al debido proceso y a una administración de justcia pronta y eficaz. A esa misma conclusión llegó la Sala, en sentencia del 18 de agosto de 2022, expediente 11001-03-15-2022-02846-00, en un caso en el que también se alegaba mora judicial en el tramite de un proceso a cargo de un conjuez.

La Corte Constitucional, en sentencia SU-394 de 2016, indicó que el plazo razonable es un elemento fundamental del debido proceso y del acceso a la administración justicia, pues «el Estado tiene la obligación de garantizar la debida diligencia en la adopción de sus decisiones y de observar los términos procesales, cuyo incumplimiento debe ser sancionado por mandato de la Constitución (art. 229 C.P.)».

Además, en el marco del Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos, existe el denominado derecho a un plazo razonable, que se deriva de lo previsto en los artículos 7.5.5 y 8.1.6 de la Convención Americana de Derechos Humanos. La evaluación del plazo razonable ha atendido principalmente a los criterios de complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado y la conducta de las autoridades.

Sobre el particular, en el sub lite, la Sala no advierte que exista una complejidad que justifique una demora de más de 7 años, se observa que las actuaciones de la parte actora han sido adecuadas y acorde con el principio de lealtad procesal. La Sala debe resaltar que, de conformidad con el propio artículo 61 de la Ley 270 de 1996, los conjueces «tienen los mismos deberes que los Magistrados y estarán sujetos a las mismas responsabilidades de éstos».

Es decir, los conjueces son servidores públicos que de manera transitoria ejercen la función judicial y, en ese sentido, asumen las atribuciones propias de los jueces y se someten al mismo régimen de responsabilidades y deberes. Por consiguiente, no existe duda que en los procesos judiciales a cargo de conjueces también aplican las exigencias asociadas a la celeridad procesal.

Conforme con lo anterior, a juicio de la Sala, está probada la mora judicial injustificada. Y esa mora judicial termina por desconocer los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la demandante. El debido proceso porque se evidencia el desconocimiento de la garantía de celeridad procesal. El derecho de acceso a la administración de justicia porque, en definitiva, la demora en el trámite evita que la señora Andrea Catalina Serrano Moreno obtenga una 5 Toda persona detenida o retenida debe ser llevada, sin demora, ante un juez u otro funcionario autorizado por la ley para ejercer funciones judiciales y tendrá derecho a ser juzgada dentro de un plazo razonable o a ser puesta en libertad, sin perjuicio de que continúe el proceso.

Su libertad podrá estar condicionada a garantías que aseguren su comparecencia en el juicio. 6 Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-00430-00 Demandante: Andrea Catalina Serrano Moreno 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisión frente a la discusión que planteó en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. En esas condiciones, la Sala amparará los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la señora Andrea Catalina Serrano Moreno. En consecuencia, ordenará al conjuez ponente que, en el término de 5 días, contados a partir de la notificación de esta providencia, fije fecha de audiencia de pruebas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76001- 05001233300020160269100 y continúe con el trámite del proceso, en los términos previstos en la ley.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA 1. Denegar la desvinculación del Ministerio de Defensa Nacional, por las razones expuestas. 2. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de Andrea Catalina Serrano Moreno, por lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. En consecuencia: 3.

Ordenar al conjuez ponente que, en el término de 10 días, contados a partir de la notificación de esta providencia, fije fecha de audiencia de pruebas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76001- 05001233300020160269100, y continúe con el trámite del proceso, en los términos previstos en la ley. 4.

Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 5. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO WILSON RAMOS GIRÓN