CONSEJERO PONENTE: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS BOGOTÁ D.C., DIECIOCHO (18) DE FEBRERO DE DOS MIL VEINTIDÓS (2022) Referencia: Incidente de desacato Radicación: 11001-03-15-000-2021-02329-02 Accionante: Alcides Antonio Ustate Ramírez, en nombre propio y en representación del Consejo Comunitario Ancestral del Caserío de Roche Accionados: Tribunal Administrativo de la Guajira, Ministerio del Interior, Defensoría del Pueblo, Procuraduría General de la Nación y Secretaría de Gobierno de la Alcaldía Municipal de Barrancas AUTO QUE RESUELVE INCIDENTE DE DESACATO La Sala decide el incidente de desacato iniciado por Alcides Antonio Ustate Ramírez en contra de la Alcaldía del municipio de Barrancas (La Guajira).

I.

ANTECEDENTES 1.1. La Asamblea General Extraordinaria de la Comunidad Étnica Afrodescendiente de Roche, por medio del Acta núm. 8 de 15 de diciembre de 2020, nombró al señor Alcides Antonio Ustate Ramírez en el cargo de representante legal del Consejo Comunitario Ancestral del Caserío de Roche, y designó a los miembros de la junta directiva, por un periodo de 3 años.

Esa acta fue enviada a la Alcaldía de Barrancas para su registro. 1.2. Alcides Antonio Ustate Ramírez, en su condición de miembro de la comunidad afrodescendiente de Roche y como representante legal del Consejo Comunitario Ancestral del Caserío de Roche, solicitó el amparo constitucional[1] de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, así como de los derechos de la comunidad étnica afrodescendiente de Roche a la autonomía, a la libre determinación y al auto reconocimiento.

La parte accionante consideró que las anteriores garantías constitucionales fueron lesionadas por el Tribunal Administrativo de la Guajira, el Ministerio del Interior, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación y la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía del municipio de Barrancas (La Guajira), con ocasión, entre otras causas, de la negativa de la mencionada alcaldía a registrar el Acta n.o 8 del 15 de diciembre de 2020. 1.3.

La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, con sentencia del 2 de julio de 2021, declaró improcedente la acción de tutela. 1.4. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado dictó sentencia de tutela de segunda instancia el 11 de octubre de 2021[2], en la que modificó la decisión del a quo constitucional; y, en su lugar, amparó el derecho a la libertad de participación y autonomía del señor Alcides Antonio Ustate Ramírez, y ordenó a la Alcaldía de Barrancas que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esa providencia, iniciara el trámite pertinente frente a la solicitud de registro del Acta núm. 8 del 15 de diciembre de 2020 y su impugnación, conforme a lo dispuesto en el artículo 9° del Decreto 1745 de 1995. 1.5.

Con correo electrónico enviado el 12 de noviembre de 2021[3], Alcides Antonio Ustate Ramírez solicitó que el juez de tutela de primera instancia iniciara incidente de desacato en contra de la Alcaldía de Barrancas (La Guajira), bajo el argumento de que esa autoridad no había acatado la orden de tutela impartida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el fallo del 11 de octubre de 2021.

En concreto, el señor Ustate Ramírez informó que la Alcaldía de Barrancas, por un lado, el 9 de noviembre de 2021, registró en el libro de Comunidades Negras el Acta núm. 8 del 15 de diciembre de 2020; y, por el otro, profirió el auto 001 el 10 de noviembre de 2021, en el que: (i) avocó conocimiento de la solicitud de impugnación del Acta n.o 8 del 15 de diciembre de 2020, presentada por Yoe Jefferson Aregoces Ustate;

(ii) corrió traslado a Alcides Antonio Ustate Ramírez, para lo que considerara pertinente; (iii) precisó que la impugnación se tramitaría con efectos suspensivos, de acuerdo al artículo 79 de la Ley 1437 de 2011, es decir, que los efectos de la citada acta se encuentran suspendidos; e (iv) indicó que contra esa decisión no procedía recurso alguno, por tratarse de un auto de trámite.

Frente a los anteriores acontecimientos, el incidentante protesta el incumplimiento de las órdenes judiciales contenidas en el fallo del 11 de octubre de 2021, por cuanto, en su criterio, la Alcaldía de Barrancas (i) carece de competencia para suspender los efectos del Acta núm. 8 del 15 de diciembre de 2020, pues el artículo 79 de la ley 1437 de 2011 ni la Circular Externa OFI18-145-DCN-2300 del 4 de enero de 2018 expedida por el Ministerio del Interior no faculta a los Alcaldes ni Secretarios de Gobierno para suspender actos administrativos;

(ii) realiza una interpretación y aplicación normativa errónea, al indicar que contra el Auto núm. 001 no procede ningún recurso; (iii) no le ha notificado el Auto núm. 001; y (iv) no está facultado para proferir autos, sino únicamente actos administrativos como resoluciones. 1.6. El Despacho Sustanciador de esta Subsección, con auto del 22 de noviembre de 2021[4], requirió a la Alcaldía de Barrancas (La Guajira) para que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del mismo y por conducto del superior jerárquico de la persona encargada de tramitar la solicitud de registro del Acta núm. 8 del 15 de diciembre de 2020 y su impugnación, informara el estado de cumplimiento de la orden de tutela impartida en la sentencia del 11 de octubre de 2021 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 1.7.

El secretario de Gobierno y Asuntos Administrativos del municipio de Barrancas presentó memorial[5] en el que informó que dio cumplimiento a la sentencia del 11 de octubre de 2021, en la medida en que registró el Acta núm. 8 del 15 de diciembre de 2020 y tramitó el recurso de impugnación interpuesto en contra de esta, a través del auto 001 de 2021.

No obstante, no aportó los documentos que certificaron estas actuaciones administrativas. 1.8. El Despacho Sustanciador de esta Subsección, con auto del 13 de enero de 2022[6], admitió el incidente de desacato presentado por Alcides Antonio Ustate Ramírez, y corrió traslado al municipio de Barrancas (la Guajira), para lo que considerara pertinente. 1.9.

El secretario de Gobierno y Asuntos Administrativos del municipio de Barrancas, el 19 de enero de 2022[7], presentó memorial en el que, para desvirtuar los argumentos planteados en el incidente de desacato, aportó la copia del Auto núm. 001 del 10 de noviembre de 2021, del acta de notificación personal de la anterior decisión administrativa, y de la constancia de inscripción del Consejo Comunitario Ancestral Afrodescendiente de Roche ante la Alcaldía Municipal.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Incidente de desacato El Decreto 2591 de 1991 establece diferentes mecanismos encaminados a darle efectividad a la orden proferida en una sentencia de tutela, para garantizar la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados. En concreto, el mencionado decreto confiere facultades al juez de tutela que profirió la orden para que, mediante el trámite de cumplimiento previsto en el artículo 27[8], realice las respectivas verificaciones y requerimientos encaminados a asegurar el acatamiento del fallo.

Asimismo, este compendio normativo también prevé, en el artículo 52[9], el trámite incidental de desacato que, si bien tiene efectos sancionatorios, también tiene la finalidad de lograr persuasivamente el obedecimiento de la orden. De acuerdo con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha diferenciado el trámite de cumplimiento, del incidente de desacato.

En tal sentido, la Corte Construccional ha considerado sobre la diferenciación de estos trámites: “i) El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal. || ii) La responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva. || iii) La competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 27 y 23 del decreto 2591 de 1991.

La base legal del desacato está en los artículos 52 y 27 del mencionado decreto. Es decir que, en cuanto al respaldo normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia. || iv) El desacato es a petición de parte interesada; el cumplimiento es de oficio, aunque v) puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público. ||vi) El trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite del desacato es la vía para el cumplimiento.

Son dos cosas distintas el cumplimiento y el desacato. Puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida s[o]lo tiene como posibilidad el incidente de desacato”[10]. En tal orden de ideas, si bien el trámite de cumplimiento de una acción de tutela y el incidente de desacato son figuras jurídicas distintas, tienen, en últimas, el objetivo común de asegurar la efectiva salvaguarda del derecho fundamental protegido[11].

Así las cosas, la Corte Constitucional ha reconocido que la persona beneficiaria de la orden “cuenta con dos mecanismos, que puede utilizar simultánea o sucesivamente ante el incumplimiento de la orden emitida en el respectivo fallo”, en el entendido de que “el trámite de cumplimiento no constituye un prerrequisito para promover el respectivo incidente de desacato”[12].

Visto lo anterior, la orden de tutela cuenta con distintos mecanismos para garantizar su cumplimento: uno, el trámite de cumplimiento, que se puede iniciar de oficio o a solicitud de parte o del Ministerio Público, y otro, el desacato, de carácter incidental, que se inicia a petición de la parte accionante. Los que, en todo caso, no resultan excluyentes.

Finalmente, es preciso indicar que, en todo caso, al tener en cuenta que “[…] el propósito del incidente será lograr que el obligado obedezca la orden allí impuesta y no la imposición de una sanción en sí misma […]”[13]; verificado el cumplimiento dentro del trámite del incidente, y valoradas las circunstancias del caso concreto, el juez constitucional puede darlo por terminado[14]. 2.2.

Caso concreto Alcides Antonio Ustate Ramírez propuso incidente de desacato en contra de la Alcaldía de Barrancas, porque, en su opinión, esa autoridad no ha dado cumplimiento a la orden de tutela impartida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 11 de octubre de 2021. Al particular, el señor Ustate Ramírez reclama que las órdenes contenidas en la parte resolutiva del Auto núm. 001 proferido por la Alcaldía de Barrancas desconocen el mandato impuesto por la autoridad judicial en mención. La Alcaldía de Barrancas sostiene que el cumplimiento de la orden de tutela contenida en el fallo del 11 de octubre de 2021 se encuentra satisfecho, con el registro del Acta núm. 8 del 15 de diciembre de 2020 en el libro del Consejo Comunitario Ancestral del Caserío Roche del municipio de Barrancas, y con el auto 001 proferido el 10 de noviembre de 2021.

Como ya se mencionó, la orden de tutela impartida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el fallo del 11 de octubre de 2021, consistía en que la Alcaldía de Barrancas surtiera el trámite correspondiente al registro del Acta núm. 8 del 15 de diciembre de 2020 expedida por la Asamblea General Extraordinaria de la Comunidad de Roche; y a la impugnación que fuera presentada contra aquella acta, para así pronunciarse sobre la oportunidad del recurso, su competencia para resolverlo y las razones para tenerlo como fundamentado o desestimarlo.

Todo lo anterior, en los términos del artículo 9° del Decreto 1745 de 1995. El artículo 9° del Decreto 1745 de 1995 dispone: “La elección de los miembros de la Junta del Consejo Comunitario se hará por consenso. En caso de no darse, se elegirá por mayoría de los asistentes a la Asamblea General del Consejo Comunitario. La elección se llevará a cabo en la primera quincena del mes de diciembre, de la cual se dejará constancia en el acta respectiva.

Sus miembros sólo podrán ser reelegidos por una vez consecutiva. Parágrafo 1º. Las Actas de Elección de la Junta del Consejo Comunitario se presentarán ante el alcalde municipal donde se localice la mayor parte de su territorio, quien la firmará y registrará en un libro que llevará para tal efecto, en un término no mayor de cinco (5) días.

Dicha acta constituirá documento suficiente para los efectos de representación legal. La Alcaldía Municipal enviará copia de las actas a los Gobernadores y alcaldes de las entidades territoriales involucradas y a la Dirección de Asuntos para las Comunidades Negras del Ministerio del Interior. Parágrafo 2º. La Alcaldía Municipal respectiva resolverá en primera instancia sobre las solicitudes de impugnación de los actos de elección de que trata el presente artículo, las cuales deberán ser presentadas dentro de los dos (2) meses siguientes a dicha elección. La Dirección de Asuntos para las Comunidades Negras del Ministerio del Interior conocerá en segunda instancia las solicitudes de impugnación y se hará seguimiento a los procedimientos y trámites que sobre esta materia se adelanten ante el tribunal Contencioso Administrativo competente”. [Subrayado fuera del texto].

De la lectura de las pruebas incorporadas al expediente[15] se desprende que la Alcaldía de Barrancas, en primer lugar, registró el Acta núm. 8 del 15 de diciembre de 2020 en el folio 37 del libro número 1 del Consejo Comunitario Ancestral del Caserío Roche del municipio de Barrancas. En segundo lugar, profirió el Auto núm. 001 el 10 de noviembre de 2021, con el que: (i) avocó conocimiento de la solicitud de impugnación promovida por Yoe Jeferson Aregoces Ustate contra la referida acta;

(ii) corrió traslado al señor Alcides Antonio Ustate Ramírez; (iii) precisó que la impugnación se tramitaría con efectos suspensivos, de acuerdo al artículo 79 de la Ley 1437 de 2011, es decir, que los efectos del Acta núm. 8 del 15 de diciembre de 2020 se encuentran suspendidos; e (iv) indicó que contra esa decisión no procedía recurso alguno, por tratarse de un auto de trámite.

A juicio de esta Sala, las actuaciones emprendidas por la Alcaldía de Barrancas dan cuenta del cumplimiento del mandato dispuesto en el fallo del 22 de octubre de 2021, en la medida en que ponen de presente que el Acta núm. 8 del 15 de diciembre de 2020 ya quedó registrada y que el trámite de primera instancia de la impugnación se puso en marcha, de acuerdo a lo regulado en el artículo 9° del Decreto 1745 de 1995.

En cuanto a la falta de competencia para suspender los efectos del Acta núm. 8 del 15 de diciembre de 2020, a través del auto que avocó conocimiento de la impugnación formulada contra el acta, huelga decir que es una decisión que trae consigo el trámite de la impugnación, en la medida en que, tal y como lo indicó la Alcaldía de Barrancas, el artículo 79 de la Ley 1437 de 2011[16] dispone que los recursos en sede administrativa se tramitarán en el efecto suspensivo, como así ocurrió en el sub lite.

Por tanto, no resulta plausible predicar una extralimitación de atribuciones de la autoridad, al suspender los efectos del acto durante el trámite de la impugnación, si la norma justamente prevé aquella circunstancia. Por otro lado, es necesario comprender que, más allá de la denominación que la Administración pueda otorgarle a un acto que resuelve avocar conocimiento de la impugnación en contra de un acta, como “resolución”, “acto”, “decreto” o “auto”, este tipo de decisiones administrativas guarda las características de un acto administrativo de trámite, en la medida en que tiene como objeto impulsar la actuación que tiene como objeto la elaboración del acto definitivo que resuelva la situación jurídica planteada por el administrado.

En ese orden, tampoco hay una extralimitación de la orden de tutela impartida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado respecto de ese asunto, por denominar al acto administrativo como “Auto”. Finalmente, no es motivo de discusión que la Alcaldía de Barrancas establezca que contra la decisión de avocar conocimiento de la impugnación promovida por el señor Aregoces Ustate no procede algún recurso, si el artículo 75 de la Ley 1437 de 2011[17] es claro en establecer que no habrá medio de impugnación contra los actos de trámite.

Tampoco es de recibo la ausencia de notificación del Auto núm. 001 del 10 de noviembre de 2021, si existen otros escenarios y mecanismos jurídicos para discutir ese tipo de controversias. En consecuencia, dado que la Alcaldía de Barrancas dio cumplimiento a la orden de tutela proferida en la sentencia del 11 de octubre de 2021, no hay lugar a declarar que incurrió en desacato y sancionarla como lo solicitó el incidentante, sin perjuicio de que la Sala le advierta que le corresponde continuar, con la mayor celeridad, las actuaciones relacionadas con la impugnación promovida en contra del Acta núm. 8 del 15 de diciembre de 2020, para efectos de dar un estricto cumplimiento al mandato contenido en la sentencia del 11 de octubre de 2021.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR que la Alcaldía de Barrancas no incurrió en desacato de la orden de tutela contenida en la sentencia del 11 de octubre de 2021 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

SEGUNDO: ABSTENERSE de sancionar por desacato a la Alcaldía de Barrancas, por los motivos expuestos en esta providencia.

TERCERO: ADVERTIR a la Alcaldía de Barrancas para que continúe con las actuaciones dirigidas a concluir el respectivo trámite de impugnación promovida en contra del Acta núm. 008 del 15 de diciembre de 2020, para efectos de obtener un estricto cumplimiento del mandato contenido en la sentencia del 11 de octubre de 2021.

CUARTO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito. Notifíquese y Cúmplase, NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado ----------------------- [1] Páginas 1 a la 17 del archivo electrónico que contiene la acción de tutela, con certificado: F5EABFC737B50394 3C7A733D9882B554 A229A74D6DC35089 C32C364A660A6192. [2] Archivo electrónico que contiene el fallo del 11 de octubre de 2021, con certificado: EDACB92A19FC67A5 C16EE092CEA1ED6D 60355B58D3BDE01F B7030774C4BB2EC5. [3] Archivo electrónico que contiene el incidente de desacato, con certificado: 260D16EDDD77ABB3 C7ED09B5D05D1635 D539D3754C4A3BD1 A1D7BBC7C347E09D. [4] Archivo electrónico que contiene el auto que ordena requerir, con certificado: 1CC0FA4A0DEA6688 E478CEEA8B8E62FF D94226697BC717C1 B8D426A7DCD16567. [5] Archivo electrónico que contiene el memorial de la Alcaldía, con certificado: 9F9AEAD7548A4C95 75FDFC09B8420CE5 E70937659794738D F8490972B427A790. [6] Archivo electrónico que contiene el auto que admite el incidente de desacato, con certificado: 5939A62C2A8FE348 8AA7CEFD58FFBA52 BC9D59DD7A35A5BD 4B87D7E3DD661DB6. [7] Archivo electrónico que contiene la contestación del incidente de desacato, con certificado: 65C748DC45562B87 E12A27D0742EDCCC F33A8B3C6F6DFFD9 0EA7D18B717436A7. [8] “Artículo 27.

Proferido el fallo que conceda la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. || Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.

El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. || Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario en su caso. || En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”. [9] “Artículo 52.

La persona que incumpliere una orden de un juez, proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. || La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”. [10] Corte Constitucional.

Sentencias T-458, T-744 y SU-1158 de 2003. [11] Corte Constitucional. Sentencia T-280 de 2017. [12] Corte Constitucional. Sentencia T-271 de 2015. [13] Corte Constitucional. Sentencia T-482 de 2013. [14] Ibídem. [15] Archivo electrónico que contiene los anexos aportados por la Alcaldía de Barrancas, con certificado: 72C6CD6D07869F33 92C1D6F7E9651665 1694CD5531DD87C6 267383AE085B54D7. [16] “Artículo 79.

Trámite de los recursos y pruebas. Los recursos se tramitarán en el efecto suspensivo. […]”. [17] “Artículo 75. Improcedencia. No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa”.