CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Número interno: 71.339 Radicación: 15001-23-33-000-2022-00395-02 Actor: Grupo Empresarial HWM S.A.S. Demandado: Municipio de Cuítiva y otro Asunto: Reparación directa APELACIÓN DE AUTOS EN CPACA-El Consejo de Estado conoce en segunda instancia del auto de rechazo de demanda.
CADUCIDAD EN REPARACIÓN DIRECTA-El término de 2 años se contabiliza a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa, o desde que el demandante tuvo conocimiento del daño o debió tener conocimiento, si es que fue en fecha posterior. OMISIÓN ADMINISTRATIVA-El término para demandar se cuenta desde el momento en que se consolida el daño producto de la omisión. CADUCIDAD EN REPARACIÓN DIRECTA-Dado que no hay certeza de la fecha del conocimiento del daño por parte del afectado, se impone dictar una prueba para determinarlo.
Corresponde a la Sala decidir sobre el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 6 de marzo de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que rechazó la demanda por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad. I.
ANTECEDENTES La demanda y trámite previo El 6 de julio de 20221, el Grupo Empresarial HWM S.A.S. formuló demanda de reparación directa contra el Municipio de Cuítiva y la Corporación Autónoma Regional de Boyacá–CORPOBOYACA, para que se les declarara administrativa y patrimonialmente responsables de los daños causados por la suspensión de la construcción de un proyecto hotelero, en cercanías del lago de Tota, a pesar de contar con licencia de construcción rural.
El 23 de febrero de 20232, el Tribunal Administrativo de Boyacá adecuó la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y la rechazó, porque estimó que operó el fenómeno jurídico de la caducidad. Contra esa decisión, la parte 1 Cfr. SAMAI, índice 3 de primera instancia. 2 Cfr. SAMAI, índice 2. Archivo ED_021AUTORECHAZA.
Expediente 15001-23-33-000-2022-00395-01. 2 Expediente nº. 71.250 Demandante: Grupo Empresarial HWM S.A.S. Confirma caducidad del medio de control demandante interpuso recurso de apelación3. En auto del 1 de noviembre de 20234, esta Corporación revocó la decisión porque, «como el fundamento de la demanda es la supuesta omisión de las entidades demandadas en el cumplimiento de las funciones que refiere el demandante, es procedente el medio de control de reparación directa».
El 11 de enero de 20245, el proceso retornó al Tribunal de origen para decidir sobre la admisión de la demanda. La providencia objeto del recurso El 6 de marzo de 20246, el Tribunal Administrativo de Boyacá profirió auto en el que ordenó obedecer y cumplir lo resuelto por el Consejo de Estado y rechazó la demanda de reparación directa, por encontrar configurada la caducidad del término para presentar el medio de control.
Consideró que la parte demandante tuvo conocimiento de la omisión administrativa desde el 15 de agosto de 2019, cuando CORPOBOYACA emitió el documento de evaluación, prevención y control de los factores de deterioro ambiental respecto de la licencia de construcción del complejo hotelero y advirtió que, en su momento, el Municipio de Cuívita no informó sobre el otorgamiento de la licencia de construcción para adelantar dichos estudios.
Con base en lo anterior, el Tribunal concluyó que el término para presentar la demanda transcurrió hasta el 16 de agosto de 2021. En ese sentido, como la solicitud de conciliación se presentó el 15 de febrero de 2022, no se configuró la suspensión del plazo. Añadió que la medida de suspensión de términos judiciales que se dispuso con ocasión de la pandemia del COVID-19, desde el 16 de marzo hasta el 30 de junio de 2020, no aplicaba al caso, pero, si en gracia de discusión hubiera regido, la oportunidad de formular la demanda se habría extendido hasta el 1 de diciembre de 2021.
A pesar de lo anterior, dado que la demanda se radicó el 6 de julio de 2022, se hizo de forma extemporánea. El auto se notificó por estado del 11 de marzo de 20247. Motivos de inconformidad 3 Cfr. SAMAI, índice 2. Archivo ED_025RECURSOAPELACION. Expediente 15001-23-33-000-2022-00395-01. 4 Cfr. SAMAI, índice 6. Expediente 15001-23-33-000-2022-00395-01. 5 Cfr. SAMAI, índice 12.
Expediente 15001-23-33-000-2022-00395-01. 6 Cfr. SAMAI, índice 28 de primera instancia. 7 Cfr. SAMAI, índice 31 de primera instancia. 3 Expediente nº. 71.250 Demandante: Grupo Empresarial HWM S.A.S. Confirma caducidad del medio de control El 14 de marzo de 20248, el Grupo Empresarial HWM S.A.S. esgrimió, en el recurso de apelación, que no operó la caducidad del medio de control, porque el plazo de oportunidad debe contarse desde el 11 de noviembre de 2020, cuando en el marco de una acción popular un juez administrativo ordenó la medida cautelar de «sellamiento de la construcción».
Argumentó que la fuente del daño no radicó en la decisión de la suspensión de la obra, sino en la defraudación de la confianza legítima que se originó con la expedición de la licencia de construcción y ello obedeció, precisamente, a la omisión de las demandadas al no advertir la presunta infracción de las normas ambientales por la construcción. Afirmó que la parte actora no tenía por qué conocer ni vincular el hecho dañoso a la relación jurídica entre CORPOBOYACA y el Municipio de Cuítiva, como lo sostiene el Tribunal, para tomar como supuesta fecha de conocimiento del daño aquella en la cual se expidió el informe de evaluación ambiental.
II. CONSIDERACIONES 1. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para conocer del presente asunto de conformidad con el artículo 150 CPACA, modificado por el artículo 25 de la Ley 2080 de 2021, según el cual conoce de los recursos de apelación contra los autos dictados en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
En consonancia, el artículo 243.2 CPACA, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, prevé que el auto que por cualquier causa ponga fin al proceso es susceptible del recurso de apelación y se decide por la Sala conforme al artículo 125, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. Esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues el valor de la pretensión mayor asciende a $19.931.275.000, suma que supera los 1000 SMLMV exigidos por el artículo 152.5 CPACA, modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021, esto es, $1.000.000.0009. 2.
El fenómeno de la caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Término que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que, quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley.
En los eventos en que no es clara la fecha a 8 Cfr. SAMAI, índice 33 de primera instancia. 9 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2022, $1.000.000 por 1000. 4 Expediente nº. 71.250 Demandante: Grupo Empresarial HWM S.A.S. Confirma caducidad del medio de control partir de la cual se debe iniciar el cómputo del término de la caducidad se debe continuar con el proceso para que el juez, luego de hacer el análisis probatorio correspondiente, vuelva sobre este punto y establezca con certeza la fecha a partir de la cual se debe determinar la oportunidad para presentar la demanda10. 3.
De conformidad con el literal i del artículo 164.2 CPACA, cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento de este si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. El término de caducidad establecido en el artículo 164 CPACA es una norma de orden público –y por consiguiente de obligatorio cumplimiento (art. 13 CGP)– de la que no pueden disponer los jueces, ni las partes, porque constituye una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. 4.
La parte demandante pide que se declare la responsabilidad del Municipio de Cuítiva y de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá–CORPOBOYACA por el daño originado en la suspensión de la construcción de un complejo hotelero en cercanías del lago de Tota, porque se otorgó licencia de construcción sin haber realizado los estudios de suelo y la evaluación del impacto ambiental.
Indicó que se debe contabilizar el término de caducidad desde el 11 de noviembre del 2020, cuando el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Sogamoso, con ocasión del medio de control de protección a los derechos colectivos (acción popular) con radicado 15759-33-33-001-2019-00204-00, decretó como medida cautelar «mantener la suspensión de la obra».
Vista la demanda y los soportes que la acompañan, la Sala evidencia que son varios los hechos que habrían permitido a la parte demandante tener conocimiento del hecho dañoso, en el que funda la supuesta omisión de las entidades demandadas que se aduce con causante del daño. En efecto, en un primer momento, la demandante habría podido tener conocimiento de la omisión que reclama cuando fue vinculada al medio de control de protección a los derechos colectivos en su contra, por la construcción del hotel en cercanías del lago de Tota.
Así se desprende 10 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 9 de marzo de 2000, Rad. n°. 17.447 [fundamento jurídico B]. 5 Expediente nº. 71.250 Demandante: Grupo Empresarial HWM S.A.S. Confirma caducidad del medio de control del hecho 38 de la demanda de reparación directa, en el que se narra: «El 22 de enero de 2020, la Jueza Primera Administrativa del Circuito de Sogamoso, dispuso admitir la demanda que, a través del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, presentado por las Procuradoras 32 Judicial I Agraria y Ambiental de Tunja y 68 Judicial I Administrativa de la misma ciudad».
Esta narración es consistente con lo previsto en el artículo 21 de la Ley 472 de 1998, que ordena la notificación personal del auto admisorio a los demandados y la publicación de esa providencia en un medio de comunicación para poner al tanto a toda la comunidad. De modo que la eventualidad de la suspensión de la obra por infracción ambiental habría podido conocerse desde ese entonces –la admisión de la demanda (23 de enero de 2020) y su posterior notificación11–, pues el fundamento de ese escrito precisamente radicó en la protección del derecho colectivo al medio ambiente sano, presuntamente afectado por la construcción del proyecto hotelero.
Por otra parte, un segundo momento habría podido configurarse, conforme a lo indicado en el hecho 43 de la demanda de reparación directa, desde el 14 de febrero de 2020, cuando de manera oficiosa, el secretario de gobierno, con funciones de inspector de policía del Municipio de Cuítiva, inició el trámite por la presunta infracción urbanística originada en la trasgresión de las normas ambientales por la construcción. Por ello, se llevó a cabo una diligencia, según se relata, acompañada por miembros de la Policía Nacional, la Secretaría de Planeación, y el alcalde municipal, servidores estos que se desplazaron a la vereda Buitrero, sector Llano de Alarcón, al proyecto denominado Hotel Cuítiva del Grupo Empresarial HWM S.A.S., visita registrada en el auto interlocutorio número 004 de 2020.
Se desprende de las afirmaciones de la demanda que en este procedimiento policivo se ordenó la suspensión de la obra por el incumplimiento de los requisitos ambientales. Por ello, la medida cautelar del 11 de noviembre de 2020, adoptada en el marco del medio de control de protección a los derechos colectivos, en realidad, sólo dio continuidad a la suspensión policiva de la construcción. No obstante, con la demanda no se allegó prueba alguna sobre la fecha de imposición de la medida policiva.
Tampoco obra todo el soporte documental relacionado con el procedimiento policivo. 11 Cfr. SAMAI, índice 2 de primera instancia. 6 Expediente nº. 71.250 Demandante: Grupo Empresarial HWM S.A.S. Confirma caducidad del medio de control Aún más, en el hecho 25 de la demanda, la parte demandante relató que, el 15 de agosto de 2019, CORPOBOYACA emitió un informe de evaluación, prevención y control de los factores de deterioro ambiental, documento este que puso de presente la omisión administrativa que reclama y que, por ese motivo, fue tomado por el Tribunal como el presunto punto de partida para el conteo del término de caducidad.
No obstante, de las afirmaciones de la demanda no es posible establecer con certeza cuándo la parte demandante tuvo conocimiento de ese informe. Por ello, a juicio de la Sala, para llegar a una conclusión más certera del momento en que empezó a correr el término de caducidad para formular la demanda de reparación directa, es necesario que en el proceso se despliegue una labor probatoria, más allá, de las consideraciones preliminares propias de un auto de rechazo de demanda.
Así las cosas, dado que no se tiene certeza desde cuándo la parte demandante tuvo conocimiento del daño que reclama –caducidad dudosa–, porque, como se advierte, podrían ser varios los momentos en que esa parte habría podido tener conocimiento del hecho dañoso –la omisión de las autoridades que llevó a la intempestiva suspensión de la obra–, es necesario que se alleguen al expediente algunas pruebas para determinar la circunstancia en cuestión. De ahí que se revocará la decisión apelada y se ordenará al Tribunal que solicite la remisión de los siguientes documentos: (i) copia del procedimiento ambiental que inició COPORBOYACA mediante la Resolución n°. 3613 del 30 de octubre de 2019.
(ii) Copia íntegra del procedimiento policivo en el que se dictó el auto interlocutorio 004 de 2020, esto es, el trámite adelantado por la Inspección de Policía del Municipio de Cuítiva (secretario de gobierno en cumplimiento de esas funciones), por la presunta infracción urbanística o ambiental originada en la construcción del proyecto hotelero de la demandante.
Una vez, se alleguen esos documentos al expediente, el Tribunal evaluará desde cuándo el demandante debió tener conocimiento del hecho dañoso –la omisión de las entidades demandadas –, que se materializó con la intempestiva suspensión de la obra. Con todo, se advierte que si el Tribunal estima necesaria la remisión de otros documentos, así lo podrá disponer.
En mérito de lo expuesto, la Sala
RESUELVE
7 Expediente nº. 71.250 Demandante: Grupo Empresarial HWM S.A.S. Confirma caducidad del medio de control REVOCAR el numeral segundo del auto proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 6 de marzo de 2024, es decir, la disposición sobre el rechazo de la demanda para, en su lugar:
PRIMERO. ORDENAR al Tribunal Administrativo de Boyacá que disponga lo necesario para que se alleguen al expediente los documentos referidos a: (i) la copia íntegra del procedimiento ambiental que adelantó CORPOBOYACA, con ocasión del cual se dictó la Resolución n°. 3613 del 30 de octubre de 2019 y (ii) la copia íntegra del procedimiento policivo adelantado por la Inspección de Policía del Municipio de Cuítiva (secretario de gobierno en cumplimiento de esas funciones), en el que se dictó el auto interlocutorio 004 de 2020.
Con todo, si el Tribunal estima necesario que se alleguen otros documentos al expediente, así lo podrá disponer. Una vez recopilada esta documentación, el Tribunal proveerá sobre la oportunidad de la demanda.
SEGUNDO. En firme esta decisión DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES PRESIDENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FGC/MAR/VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.