Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación núm.: 68001-23-33-000-2025-00276-01 Accionante: JOHN ALBEIRO SALCEDO GONZÁLEZ Accionados: JUZGADO QUINCE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA Y OTROS Tema: ACCIÓN DE TUTELA – Se declara improcedente el mecanismo de amparo por no cumplir con los requisitos generales de legitimación en la causa por activa y subsidiariedad.

Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por el accionante contra la sentencia de 5 de septiembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. El señor John Albeiro Salcedo González solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, libertad de locomoción, dignidad humana, al libre desarrollo de la personalidad y debido proceso, cuya vulneración le atribuyó al Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bucaramanga, al Municipio de Girón, Municipio de Bucaramanga, al Municipio de Floridablanca, al Municipio de Piedecuesta y al Área Metropolitana de Bucaramanga con la providencia de 2 de diciembre de 2024 proferida dentro de la acción popular identificada con número de radicación 68001-33-31-013-2010-00412-00 y las “[…] medidas restrictivas únicamente contra hombres […] En cumplimiento de esta orden […]”.

II.

HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo y el memorial de corrección de la solicitud de tutela, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Relató que ante el Juzgado Quince Administrativo de Bucaramanga se tramitó incidente de desacato dentro de la acción popular con número de radicación 68001- 33-31-013-2010-00412-00, en el marco del cual se profirió auto de 19 de diciembre de 2023 que resolvió sancionar a los incidentados y dispuso que “[…] Previo a adoptar una decisión de fondo respecto de la inclusión de medidas restrictivas al Plan de acción del 06 de abril de 2017, REQUIÉRASE al señor JAIME ANDRES BELTRAN 2 Radicación: 68001-23-33-000-2025-00276-01 Accionante: John Albeiro Salcedo González en su calidad de Alcalde del municipio de Bucaramanga, al señor JOSE FERNANDO SANCHEZ en su calidad de Alcalde del municipio de Floridablanca, al señor OSCAR SANTOS en su calidad de Alcalde del municipio de Piedecuesta, al señor CAMPO ELIAS RAMIREZ en su calidad de Alcalde del municipio de Girón, quienes han sido elegidos para los periodos 2024 – 2027, así como a los para que antes del 16 DE FEBRERO DE 2024, se sirvan informar que medidas restrictivas incluirán en el Plan de Acción del 06 de abril de 2017 y aplicaran de manera conjunta en el Área Metropolitana de Bucaramanga, conforme a las siguientes: - Pico y placa metropolitano - Prohibición del Parrillero en motocicletas en su Jurisdicción […]”. 2.2.

Señaló que el Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto de 21 de febrero de 2024, revocó la sanción impuesta. 2.3. Sostuvo que el Juzgado Quince Administrativo de Bucaramanga profirió auto de 2 de diciembre de 2024 a través del cual “[…] OBEDECE LO RESUELTO POR EL SUPERIOR,

ORDENA APERTURA DE INCIDENTE DE DESACATO, INCORPORA PRUEBAS Y RESUELVE SOLICITUDES […]”, por lo que dispuso, entre otros, requerir a los alcaldes mencionados anteriormente y otras autoridades de tránsito y transporte “[…] ADOPTEN las siguientes medidas restrictivas que se incluirán en el Plan de Acción del 06 de abril de 2017 y se aplicaran de manera conjunta en el Área Metropolitana de Bucaramanga […]

3.2.2. RESTRICCIÓN DEL PARRILLERO HOMBRE MAYOR DE EDAD DENTRO DE UN HORARIO DETERMINADO EN MOTOCICLETAS DE SU JURISDICCIÓN […]”. 2.4. Manifestó que “[…] En cumplimiento de esta orden, las autoridades locales han empezado a implementar o planear medidas restrictivas únicamente contra hombres, sin contemplar iguales restricciones para las mujeres, lo que constituye una clara discriminación por razón de sexo […]”. 2.5.

Agregó que no fue parte directa en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, “[…] pero indirectamente si lo he sido, puesto decisión (sic) de prohibir la circulación o movilidad del parrillero hombre en las motocicletas me afecta en gran manera […]”. 2.6. Adujo que dicha providencia vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, libertad de locomoción, dignidad humana, al libre desarrollo de la personalidad y debido proceso por incurrir en los defectos fáctico, sustantivo y en desconocimiento de precedente jurisprudencial. 2.7.

Respecto al defecto fáctico indicó que las pruebas que demuestran la discriminación por ser hombre no se valoraron adecuadamente o fueron ignoradas injustificadamente y sobre el defecto sustantivo mencionó que el juez aplicó las normas de manera tal que se generó una discriminación por sexo. 3 Radicación: 68001-23-33-000-2025-00276-01 Accionante: John Albeiro Salcedo González 2.8.

Frente al desconocimiento de precedente jurisprudencial señaló que no se tuvieron en cuenta las sentencias “[…] T 499/09, T 717/11 y T 141/15 […]” proferidas por la Corte Constitucional, las cuales protegen el derecho a la igualdad sin distinción de sexo desde un enfoque amplio. III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…]

PRIMERO: Que se declare la vulneración de mis derechos fundamentales por parte del Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga, y demás accionadas.

SEGUNDO: Que se suspenda inmediatamente la aplicación de la medida de restricción al parrillero hombre mientras no exista un estudio técnico que justifique objetivamente la distinción por género.

TERCERO: Que se ordene implementar medidas de seguridad que no sean discriminatorias y que respeten los derechos fundamentales sin distinción por sexo.

CUARTO: Todo lo demás que el juzgado de conocimiento considere pertinente para garantizarme el pleno goce de mis derechos vulnerados solicitados en amparo en la referencia del presente oficio o los que luego del estudio de la presente acción el juzgado considere que me fueron vulnerados […]”. [Negrilla del texto]. IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4.

Mediante auto de 22 de agosto de 2025, el magistrado a cargo de la sustanciación del proceso en el Tribunal Administrativo de Santander admitió la presente acción de tutela. Asimismo, vinculó como tercero con interés al señor Carmelo Guerrero Hernández. V. INTERVENCIONES 5. Una vez efectuadas las notificaciones a las autoridades accionadas y al vinculado, se allegaron los siguientes informes: 5.1.

El Municipio de Floridablanca señaló que, en cumplimiento a órdenes impartidas en el curso del proceso identificado con radicación núm. 68001-33-31- 013-2010-00412-00, han adelantado estudios técnicos para determinar el alcance de las medidas. Además, adujo que no se demostró un perjuicio insuperable ni la vulneración al derecho a la igualdad por no asumir restricciones para acompañantes del género femenino y solicitó su desvinculación por considerar que no ha vulnerado los derechos fundamentales del accionante. 5.2.

El Municipio de Piedecuesta manifestó que no ha aplicado ninguna medida restrictiva, ni ha incurrido en vulneración de derechos fundamentales, por lo tanto, 4 Radicación: 68001-23-33-000-2025-00276-01 Accionante: John Albeiro Salcedo González no hay lugar a suspender actos administrativos que no se han expedido. Adicionalmente, solicitó su desvinculación por falta de legitimación por pasiva. 5.3.

El Municipio de Bucaramanga indicó que en cumplimiento de una decisión judicial elaboró un plan de acción con el fin de contrarrestar el mototaxismo y que a la fecha ese municipio no ha expedido ningún acto administrativo que dé aplicación a dicha disposición, por lo tanto, no ha incurrido en vulneración de derechos. 5.4. Solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, señaló que se encuentra en curso otra acción de tutela con los mismos hechos identificada con radicación núm. 68001-23-33-000-2025-00267-00 y mencionó que no tiene competencia para tomar decisiones restrictivas de movilidad, por lo que solicitó la vinculación de la Dirección de Tránsito de Bucaramanga. 5.5.

El Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga adujo que el 3 de abril de 2014 se profirió decisión de segunda instancia, confirmando la sentencia de primera instancia, en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos y en el trámite de verificación de cumplimiento se encontró que el transporte informal había incrementado y que no se había dado cumplimiento a la sentencia por lo que requirió a las autoridades administrativas incidentadas que adoptaran medidas restrictivas para motocicletas. 5.6.

Destacó que el Decreto núm. 1079 de 26 de mayo de 20151 compiló medidas para controlar la prestación de dicho servicio incluyendo la restricción de la circulación de parrilleros, razón por la cual la medida no sería desproporcionada ni discriminatoria por cuanto no se limita totalmente el tránsito sino solamente a hombres mayores de edad.

En ese sentido, solicitó se nieguen las pretensiones de la demanda. 5.7. La Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca advirtió que, en cumplimiento a las decisiones del Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, implementó medidas como pico y placa metropolitano, restricción del parrillero hombre mayor de edad en un horario determinado, prohibición de uso de motocicleta en un horario determinado, así mismo realizó el “[ ] ESTUDIO DE CARACTERIZACIÓN DEL TRANSPORTE INFORMAL EN MOTOCICLETA EN EL MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA [ ]”. 5.8.

Agregó que se ha limitado a cumplir las órdenes judiciales y que esta acción constitucional se debe declarar improcedente por incumplir el requisito de subsidiariedad por cuanto no es el mecanismo idóneo para cuestionar las acciones desplegadas por las autoridades municipales, además, solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva. 1 “[ ] por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte [ ]”. 5 Radicación: 68001-23-33-000-2025-00276-01 Accionante: John Albeiro Salcedo González VI.

EL FALLO IMPUGNADO 6. Mediante fallo de tutela de 5 de septiembre de 2025, el Tribunal Administrativo de Santander declaró la carencia actual de objeto por hecho superado y declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito de subsidiariedad respecto del Acuerdo Metropolitano de 6 de agosto de 2013. Como fundamento de la decisión indicó lo siguiente: “[…] En el caso concreto considera la Sala, que el requisito de legitimación en la causa por activa se encuentra acreditado, toda vez que, el señor John Albeiro Salcedo González, aporta prueba del RUNT donde se registra como propietario de una motocicleta inscrita ante la Secretaria (sic) Municipal de Tránsito y Transporte de Girón, y adicionalmente por consulta realizada en el RUNT se conoce que quien afirma ser su cónyuge igualmente es propietaria de una motocicleta, de lo que se sigue que eventualmente tendrá la condición de parrillero en dicha motocicleta. [ ] Así las cosas, esta Sala encuentra acreditado el defecto por falta de motivación, el cual se erige como el verdadero reproche constitucional, toda vez que el juez de instancia impuso una medida restrictiva -la prohibición del parrillero hombre mayor de edad en motocicletas, sin que se ofreciera una justificación concreta, razonada y suficiente que explicara el fundamento fáctico, técnico o normativo que respaldara tal diferenciación por razón de sexo.

No obstante, según el informe rendido por el A-quo y la revisión del expediente 680013331013201000412 00, se concluye que la situación anterior fue superada conforme a la decisión adoptada el 15 de julio de 2025 mediante la cual se realiza la actualización del Plan de Acción de fecha 06 de abril de 2017. En lo que interesa al asunto la referida decisión dispuso: «SEGUNDO: La ejecución y aplicación de la medida de Restricción del parrillero y/o acompañante de motocicletas dentro su jurisdicción, en zonas y horarios determinados deberá estar precedida, conforme lo ordenó el H. Tribunal Administrativo de Santander en Sentencia de Tutela del 13 de junio de 2025, de un ESTUDIO TÉCNICO cuyo objeto será determinar las zonas y horarios donde deberá operar la restricción de acompañante o parrillero en las motocicletas.

Adicionalmente, deberá especificar si la restricción debe aplicarse a un grupo poblacional particular, y justificar las razones de la diferenciación. [ ] La elaboración y entrega del estudio técnico por parte de las entidades territoriales deberá atender el siguiente cronograma: [ ] ➢ El 31 DE OCTUBRE DE 2025 deberá allegar un PRIMER AVANCE de los resultados que arroja el estudio técnico ordenado. [ ] ➢ El 15 DE DICIEMBRE DE 2025 cada dependencia deberá expedir los actos administrativos que correspondan a la adopción de la medida 6 Radicación: 68001-23-33-000-2025-00276-01 Accionante: John Albeiro Salcedo González restrictiva de parrilleros y/o acompañantes, iniciando el proceso de socialización y aplicación pedagógica en sus respectivas jurisdicciones, el cual deberá ir hasta el 31 DE ENERO DE 2026, debiendo aplicarse la medida restrictiva a partir del 02 DE FEBRERO DE 2026.

En caso de que el Municipio no realice el respectivo estudio, o del mismo se concluya la impertinencia, no necesidad, o no idoneidad de la medida, o en su defecto se limiten a un par de calles o vías, se procederá a ordenar la implementación de la medida de restricción del parrillero a través de providencia separada, así como la imposición de las sanciones establecidas en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998.» (Negrilla fuera del texto) De manera que, al haberse desplegado en el curso de la presente acción de tutela, la actualización del Plan de Acción del año 2017, con inclusión de nuevo cronograma, en el cual se ordena especialmente la realización de estudios previos que permita motivar los actos administrativos a proferir en cumplimiento de las ordenes (sic) de restricción y prohibición de parrillero; se concluye que, a la fecha no se encuentra vigente la providencia cuestionada […]”.

VII.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 7. El accionante impugnó el fallo de primera instancia y solicitó su revocatoria con fundamento en que el Tribunal vulneró sus derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia por cuanto no realizó un análisis completo de todos los derechos fundamentales invocados, ni mencionó los motivos o causas de la negativa o improcedencia del amparo. 8.

Agregó que está en desacuerdo con la declaración de carencia actual de objeto por hecho superado debido a que la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca manifestó que la medida de restricción de parrillero hombre se mantiene en algunas vías del municipio. 9. Indicó que el Juzgado manifestó que el auto de 2 de diciembre de 20242, mediante el cual se ordenó la realización de un estudio que permitiera establecer las zonas en las que debe operar la restricción del parrillero hombre mayor de edad en motocicletas, perdió vigencia con la concertación llevada a cabo el 15 de julio de 20253 en audiencia celebrada dentro del trámite de verificación de cumplimiento de la sentencia. Sin embargo, consideró que el citado auto retomó vigencia ante la declaración de nulidad de la sentencia de 13 de junio de 20254, por lo que la declaratoria de carencia actual de objeto por hecho superado es incorrecta. 10.

Manifestó que ha recibido ofensas en la calle y se ha sentido amenazado como consecuencia de la decisión del Tribunal. 2 Proferido por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bucaramanga. 3 Relacionada con la realización de un estudio técnico para determinar las zonas y horarios donde regirá la restricción de parrillero en las motocicletas a cargo de los municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Piedecuesta y Girón. 4 La Sala precisa que dentro del proceso de tutela de la referencia el Tribunal Administrativo de Santander mediante sentencia de 13 de junio de 2025 había resuelto amparar los derechos del accionante.

Sin embargo, en atención a la solicitud de nulidad presentada por el señor Carmelo Guerrero Hernández, el Consejo de Estado profirió auto de 15 de agosto de 2025 mediante el cual declaró la nulidad de lo actuado desde el auto admisorio de la demanda para que se integrara en debida forma el contradictorio. 7 Radicación: 68001-23-33-000-2025-00276-01 Accionante: John Albeiro Salcedo González 11.

Adujo que, en la sentencia de 30 de abril de 2013, que resolvió la acción popular identificada con radicación núm. 68001-33-31-013-2010-00412-00, se ordenó la elaboración de un plan de acción para tomar medidas solo para aquellas personas que ejercen el mototaxismo, sin embargo, el error ha tenido lugar dentro del trámite de verificación de cumplimiento de la sentencia por cuanto se ha establecido una restricción a todos los acompañantes hombres. 12.

En esa línea, mencionó que el juez popular ha tomado múltiples decisiones nuevas dentro del trámite de verificación de cumplimiento de la sentencia, las cuales están por fuera de las órdenes ya impartidas en la sentencia. 13. Indicó que en la sentencia había varias “[…] irregularidades […]” debido a que quien promovió la acción popular fue un dirigente del gremio de taxistas y las motocicletas no generan ningún tipo de competencia a la actividad comercial del actor popular.

Además, manifestó que lo decidido en la acción popular es imposible de materializar por lo que la sentencia debería dejarse sin efectos. VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 14. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19915, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20156, modificado por el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20217 y el Decreto 799 de 9 de julio de 20258, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20199, modificado por el Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 202410.

VIII.2. Cuestión previa 15. La Sala advierte que, previamente a la definición del problema jurídico que se habrá de resolver, resulta necesario pronunciarse respecto de las solicitudes de desvinculación procesal presentadas por el Municipio de Floridablanca, el Municipio de Piedecuesta, el Municipio de Bucaramanga y la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca. 16.

Respecto de la legitimación en la causa por pasiva en procesos de tutela, la Corte Constitucional en la sentencia T-1001 de 20067, señaló lo siguiente: 5 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 6 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 7 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 8 “Por el cual se modifica el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho”. 9 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 10 Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. 8 Radicación: 68001-23-33-000-2025-00276-01 Accionante: John Albeiro Salcedo González “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: ‘2.1.

La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso […].

Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción […]’ […]” (Negrilla fuera del texto). 17.

Teniendo en cuenta que el Municipio de Floridablanca, el Municipio de Piedecuesta, el Municipio de Bucaramanga y la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca son parte demandada en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos cuestionado por el accionante, la Sala considera que sí les asiste el interés jurídico para ser vinculadas a esta acción constitucional. 18.

Por lo anterior, se denegarán las solicitudes de desvinculación elevadas, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. VIII.3. Problemas jurídicos 19. De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado11, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela y de la tutela contra providencias judiciales.

Y, si ello es así, se deberá: b) Determinar si se vulneraron los derechos fundamentales invocados por la parte accionante. 20. Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de acuerdo con los requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas. 11 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 9 Radicación: 68001-23-33-000-2025-00276-01 Accionante: John Albeiro Salcedo González VIII.4.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 21. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 201212, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 22.

Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 23. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 24.

Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial13, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución14. 25.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.

Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 13 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 14 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.

Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.

Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.

Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 10 Radicación: 68001-23-33-000-2025-00276-01 Accionante: John Albeiro Salcedo González análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]”15 que encaje en dichos parámetros. 26.

Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 27.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VIII.5. El caso concreto 28. El señor John Albeiro Salcedo González solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, libertad de locomoción, dignidad humana, al libre desarrollo de la personalidad y debido proceso, cuya vulneración le atribuyó al Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bucaramanga, al Municipio de Girón, Municipio de Bucaramanga, al Municipio de Floridablanca, al Municipio de Piedecuesta y al Área Metropolitana de Bucaramanga con la providencia de 2 de diciembre de 2024 proferida dentro de la acción popular identificada con número de radicación 68001-33-31-013-2010-00412-00 y las “[…] medidas restrictivas únicamente contra hombres […] En cumplimiento de esta orden […]”. 29.

Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela. VIII.5.1. La falta de legitimación en la causa por activa en el sub examine 30. Sobre el particular, sea lo primero en indicar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política de 1991, toda persona tiene a su disposición la acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales amenazados o vulnerados por cualquier autoridad pública o por los particulares encargados de la prestación de un servicio público. 31.

Precisamente, el artículo 10° del Decreto Ley 2591 1991, que se refiere a la legitimidad e interés para el ejercicio de la acción, prevé: “[…] LEGITIMIDAD E INTERÉS. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus 15 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 11 Radicación: 68001-23-33-000-2025-00276-01 Accionante: John Albeiro Salcedo González derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de su representante.

Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales […]”. 32. Bajo ese entendido, la Corte Constitucional ha señalado que el presupuesto de legitimación en la causa se encuentra satisfecho en los siguientes eventos: i) cuando la acción de tutela es promovida directamente por el afectado; ii) cuando es promovida por el afectado a través de apoderado judicial; iii) si el mecanismo de amparo es interpuesto por el representante legal del afectado; iv) cuando se actúa en calidad de agente oficio del afectado, siempre que se acredite la imposibilidad del agenciado de actuar por sí mismo, y v) cuando la acción de amparo es promovida por el Defensor del Pueblo o los personeros municipales. 33.

También ha precisado la Corte Constitucional el alcance del concepto de legitimación en la causa por activa en los siguientes términos: “[…] La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable.

Es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe entonces simplemente declararse inhibido para fallar el caso de fondo. La legitimación por activa es requisito de procedibilidad.

Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona. Adicionalmente, la legitimación en la causa como requisito de procedibilidad exige la presencia de un nexo de causalidad entre la vulneración de los derechos del demandante, y la acción u omisión de la autoridad o el particular demandado, vínculo sin el cual la tutela se torna improcedente […]”16. [Negrilla fuera del texto]. 34.

En la presente oportunidad, el accionante interpuso este mecanismo de amparo contra la providencia de 2 de diciembre de 2024 proferida dentro de la acción popular identificada con número de radicación 68001-33-31-013-2010-00412-00 y las “[…] medidas restrictivas únicamente contra hombres […] En cumplimiento de esta orden […]”. 35. Revisado el expediente del medio de control cuestionado por el accionante, se observa que los sujetos procesales son (i) el señor Carmelo Guerrero Hernández [demandante], y (ii) el Municipio de Girón, el Municipio de Bucaramanga, el Municipio de Floridablanca, el Municipio de Piedecuesta y el Área Metropolitana de Bucaramanga [demandados]; por lo que, en principio, los legitimados afectados por 16 Corte Constitucional, sentencia T-568 de 2012.

M.P. Mauricio González Cuervo. 12 Radicación: 68001-23-33-000-2025-00276-01 Accionante: John Albeiro Salcedo González la presunta decisión objeto de esta acción serían los mencionados sujetos procesales. 36. Esta Sección ha venido sosteniendo en su jurisprudencia que, en principio, sólo los sujetos procesales se encuentran legitimados para controvertir, a través de la acción de tutela, las decisiones o actuaciones que se realizan en el curso de un proceso judicial17. 37.

De lo anterior, se puede concluir que el accionante al no tener la calidad de parte dentro de la acción popular no tiene la legitimación para interponer esta acción constitucional contra la providencia de 2 de diciembre de 2024 proferida dentro de la acción popular identificada con número de radicación 68001-33-31-013-2010- 00412-00. 38.

Conforme a lo indicado, al respecto la Sala declarará improcedente esta acción de tutela presentada por el señor John Albeiro Salcedo González por falta de legitimación en la causa por activa, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. VIII.5.2. La improcedencia de la acción de tutela contra los actos administrativos que han establecido “[…] medidas restrictivas únicamente contra hombres […]”. 39.

La acción de tutela es un medio de defensa judicial que, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, tiene carácter subsidiario, excepcional y residual. Esto significa que por regla general este instrumento de protección de derechos fundamentales solo será procedente cuando se hayan agotado todos los medios de defensa judicial previstos por el legislador o cuando los mismos no sean idóneos para la protección de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados. 40.

Se destaca que este carácter excepcional y residual se encuentra previsto en el artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991. La norma aludida dispone: “[…] CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante […]”. [Negrilla y mayúscula del texto]. 41. De acuerdo con lo anterior, para acudir a la acción de amparo el interesado debe agotar todos los medios que prevea el ordenamiento legal (acción, recurso, 17 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, números de radicación 11001-03-15-000-2023- 04321-00 y 11001-03-15-000-2023-05226-00; 7 de septiembre de 2023 y 2 de noviembre de 2023, respectivamente. 13 Radicación: 68001-23-33-000-2025-00276-01 Accionante: John Albeiro Salcedo González incidente o cualquier mecanismo de defensa judicial cualquiera que sea su naturaleza18), lo que significa que el solicitante tiene la obligación de interponer en tiempo los recursos establecidos en la ley o las acciones que estén a su alcance. 42.

La Corte Constitucional se ha pronunciado respecto del carácter subsidiario de la acción de tutela, en los siguientes términos: “[…] Dado el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, el afectado sólo podrá acudir a ella en ausencia de otro medio de defensa judicial para la protección del derecho invocado, ya que debe entenderse que esta acción constitucional no puede entrar a sustituir los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho.

“La naturaleza subsidiaria y excepcional de la acción de tutela, permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos. Al existir tales mecanismos, los ciudadanos se encuentran obligados a acudir de manera preferente a ellos, cuando son conducentes para conferir una eficaz protección constitucional.

De allí que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales deba haber agotado los medios de defensa disponibles por la legislación para el efecto. Exigencia que se funda en el principio de subsidiariedad de la tutela descrito, que pretende asegurar que una acción tan expedita no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos diseñados por el legislador, y menos aún, un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes en los procesos judiciales […]”19. 43.

En este mismo sentido se pronunció esta Sala de Decisión, en sentencia de 25 de abril de 2019, al respecto expuso lo siguiente: “[…] la tutela no puede ser utilizada como acción judicial sustitutiva de los mecanismos judiciales ordinarios, salvo que estos medios ordinarios no sean idóneos o eficaces para proteger los derechos fundamentales controvertidos o cuando la acción de tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]”20. 44.

Sin embargo, el mismo texto constitucional y el Decreto Ley 2591 de 1991 señalan una excepción a la regla anteriormente expuesta, consistente en que cuando se trate de evitar un perjuicio irremediable se podrá interponer la acción de tutela sin agotar los mecanismos judiciales ordinarios. Es decir, no es necesario, bajo este supuesto excepcional, agotar los mecanismos judiciales ordinarios cuando con la acción de tutela se pretende evitar un perjuicio irremediable. 45.

El concepto de perjuicio irremediable está relacionado con la existencia de una grave e inminente afectación o detrimento del derecho fundamental que deba ser 18 Corte Constitucional, Sala Plena. Auto 132 de 16 de abril de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 19 Al respecto, ver Corte Constitucional. Sentencias T-890 de 24 de noviembre de 2011, Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio y T-580 de 26 de julio de 2006, Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda Espinosa. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 25 de abril de 2019, expediente número 11001-03-15-000-2018-04033-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 14 Radicación: 68001-23-33-000-2025-00276-01 Accionante: John Albeiro Salcedo González conjurada con medidas urgentes, de aplicación inmediata e impostergable, para neutralizar, cuando ello sea posible, la vulneración del derecho. 46.

Descendiendo al caso objeto de estudio, si bien en el escrito de tutela el accionante controvierte los actos administrativos que han implementado “[…] medidas restrictivas únicamente contra hombres […]” de forma genérica, la Sala observa que en el escrito de corrección de la solicitud de tutela precisó que los actos administrativos expedidos por las autoridades locales que están ejecutando la orden judicial son los Decretos núms. 0051 de 26 de marzo de 2025 y 003 de 7 de enero de 2025, expedidos por el Municipio de Girón, y el Acuerdo Metropolitano núm. 016 de 6 de agosto de 2013, expedido por el Área Metropolitana de Bucaramanga. 47.

Al respecto, se advierte que los decretos y el acuerdo mencionados supra se expidieron en cumplimiento de la sentencia de 30 de abril de 2013 proferida dentro de la acción popular objeto de debate, respecto de la cual el Juzgado Quince Administrativo de Bucaramanga está tramitando la verificación de su cumplimiento. 48. Esta Sección ha señalado que la acción de tutela es improcedente contra este tipo de actos porque no crean, extinguen o modifican una situación jurídica en razón a que se limitan a dar cumplimiento a una orden judicial.

En efecto, en la sentencia de 7 de julio de 202321 se señaló lo siguiente: “[…] 9. Retornando al caso objeto de estudio, se advierte que la Resolución N° SUB58583 de 1 de marzo de 2023, emitida por la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, es un acto de ejecución de los fallos proferidos en primera y segunda por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué y por el Tribunal Administrativo del Tolima. 40.

Nótese que en las consideraciones del citado administrativo se indicó: «[…] [e]n este orden de ideas, se procederá a dar cumplimiento al fallo judicial proferido por el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE IBAGUE y confirmado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE TOLIMA y como consecuencia se ordenará la disminución de la mesada pensional en cuantía inicial de $2.270.283, a partir del 1 de marzo de 2023 […]». 41.

Valga resaltar que los actos administrativos de ejecución son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a las decisiones de autoridades judiciales. En ese sentido, la Corte Constitucional y esta Corporación han sostenido que, por regla general, la acción de tutela resulta improcedente contra este tipo de actos porque no crean, modifican o extinguen una situación jurídica, sino que se restringen a dar cumplimiento a una orden que, como en el presente caso, se encuentra cobijada por la institución de la cosa juzgada.

Al respecto la Corte Constitucional, en la sentencia SU – 077 de 201824, señaló lo siguiente: «De otra parte, los actos de trámite, que comprenden los preparatorios, de ejecución y, en general, todos los actos de impulso procesal, son los que no crean, modifican o extinguen una situación jurídica concreta sino que están 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 7 de julio de 2023, expediente número 11001-03-15-000-2023-01599-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 15 Radicación: 68001-23-33-000-2025-00276-01 Accionante: John Albeiro Salcedo González encaminados a contribuir con su realización. Con respecto a dichos actos, esta Corporación ha establecido que “(…) no expresan en conjunto la voluntad de la administración, pues simplemente constituyen el conjunto de actuaciones intermedias, que preceden a la formación de la decisión administrativa que se plasma en el acto definitivo y, en la mayoría de los casos, no crean, definen, modifican o extinguen situaciones jurídicas.” (…) 15.

De la clasificación de los actos de la administración y, en particular, la categoría de actos de trámite, se deduce que por regla general la tutela es improcedente para cuestionarlos, en la medida en que no expresan en concreto la voluntad de la administración y son susceptibles de control por parte del juez natural del asunto cuando se controvierta la legalidad del acto administrativo definitivo.

(…) En ese orden de ideas, la tutela procede excepcionalmente para cuestionar actos administrativos de trámite, cuando constituya una medida preventiva, “(…) encaminada a que la autoridad encauce su actuación conforme a los preceptos constitucionales que amparan los derechos fundamentales, y a que el desarrollo de su actividad sea regular desde el punto de vista constitucional y, consecuencialmente, el acto definitivo que expida sea legítimo, es decir, ajustado al principio de legalidad». 42.

En este orden de ideas, la Sala considera que la presente acción de tutela no cumple con el requisito general de subsidiariedad, teniendo en cuenta que en el presente caso el señor Quimbayo Lozano está cuestionando el acto administrativo emitido por Colpensiones en cumplimiento de las sentencias judiciales proferidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho N° 73001-33-33-006-2019-00245-01, esto es, la Resolución SUB-58583 el 1 de marzo de 2023 que redujo la mesada pensional del aquí accionante de $2.679.739 a $2.270.283. […]”. 49.

En conclusión, la Sala considera que la acción de tutela no es procedente para controvertir los Decretos núms. 0051 de 26 de marzo de 2025 y 003 de 7 de enero de 2025 y el Acuerdo Metropolitano de 6 de agosto de 2013. 50. La Sala advierte que, si a juicio del accionante esos actos se han apartado de la orden judicial impartida en el proceso de acción popular, tiene a su disposición el medio de control respectivo para cuestionar su legalidad, así como ocurre frente a las demás “[…] medidas restrictivas […]”. 51.

Respecto a la tutela contra actos administrativos, la Corte Constitucional ha dicho que por regla general la acción constitucional resulta improcedente para “[…] controvertir actos administrativos en atención a: (i) la existencia de mecanismos de autotutela; (ii) la existencia de medios judiciales ordinarios establecidos para controvertir las actuaciones de la administración en el ordenamiento jurídico;

(ii) la presunción de legalidad que las reviste; y (iii) la posibilidad de que, a través de las 16 Radicación: 68001-23-33-000-2025-00276-01 Accionante: John Albeiro Salcedo González medidas cautelares o provisionales, se adopten remedios idóneos y eficaces de protección de los derechos en ejercicio de los mecanismos ordinarios […]”22. 52.

En consecuencia, frente a este aspecto de la controversia el accionante cuenta con otro medio de defensa judicial y no se encuentra acreditado un perjuicio irremediable. 53. Con fundamento en lo anterior, esta Sección modificará el fallo impugnado y en su lugar se dispondrá declarar improcedente la acción de tutela por no cumplir con los requisitos de legitimación en la causa por activa y de subsidiariedad, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación presentadas por el Municipio de Floridablanca, el Municipio de Piedecuesta, el Municipio de Bucaramanga y la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: MODIFICAR la sentencia de 5 de septiembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander y, en su lugar, se dispone DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado 22 Sentencia T-149 de 9 de mayo de 2023, Expediente T-8.999.065, M.P. Alejandro Linares Cantillo. 17 Radicación: 68001-23-33-000-2025-00276-01 Accionante: John Albeiro Salcedo González GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.