Radicado: 13001-23-31-000-2010-00280-01 (64674) Actor: Lesbia del Carmen Barranco Heras CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado número: 13001-23-31-000-2010-00280-01 (64674) Demandante: Lesbia del Carmen Barranco Heras Demandado: Departamento de Bolívar y otro.
Referencia: Acción de controversias contractuales (CCA) Tema: Daños derivados de la liquidación de una Empresa Social del Estado (E.S.E) Subtema 1: Indebida escogencia de la acción. Subtema 2: Reconversión de la acción. Subtema 3: Caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Subsección resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, el trece (13) de diciembre de dos mil dieciocho (2018), que declaró la caducidad de la acción de solución de controversias contractuales.
I. SÍNTENSIS DEL CASO Lesbia del Carmen Barranco Heras celebró contrato de prestación de servicios de laboratorio clínico con la E.S.E. Hospital San Pablo de Cartagena. La entidad contratante, mediante un número plural de resoluciones reconoció y ordenó el pago de esos servicios a la contratista. Esta, habida consideración del proceso de liquidación de la E.S.E. Hospital San Pablo de Cartagena que dispuso la Gobernación del departamento de Bolívar, mediante el Decreto 711 de 2007, presentó ante el liquidador la solicitud de pago de sus honorarios ya reconocidos por el Hospital, solicitud que el liquidador rechazó, aduciendo desconocimiento del principio de planeación contractual.
Como la señora Barranco Heras recurrió esa decisión y ésta fue confirmada mediante la Resolución No. 319 del cinco (5) de noviembre de dos mil ocho (2008), ha venido a esta jurisdicción para deprecar de manera principal, se profiera declarativa de la existencia del contrato, y en forma subsidiaria, que se declare el acaecimiento de un enriquecimiento sin causa con la consiguiente condena de reparación. El Tribunal profirió sentencia declarativa de la caducidad de la acción de controversias contractuales.
Contra esta decisión se alzó la demandante, para deprecar en sentencia segunda instancia, decisión favorable a sus pretensiones II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda El veintisiete (27) de abril de dos mil diez (2010), Lesbia del Carmen Barranco Heras presentó demanda1, en la que manifestó estar ejerciendo la acción de controversias 1 Folios 2 a 19, cuaderno principal 1 del Tribunal. Radicado: 13001-23-31-000-2010-00280-01 (64674) Actor: Lesbia del Carmen Barranco Heras contractuales2, contra el Departamento de Bolívar y la extinta E.S.E. Hospital San Pablo de Cartagena, y en ella expuso las pretensiones y hechos que esta Sala ha resumido con ocasión de la presentación de la síntesis del caso. 2.2.
El trámite relevante en primera instancia 2.2.1. El cuatro (4) de marzo de dos mil once (2011), la fiduciaria La Previsora S.A., en calidad de vocero y administrador del patrimonio autónomo P.A.P.- E.S.E. Hospital San Pablo de Cartagena, contestó la demanda3, con oposición a todas las pretensiones en ella formuladas. Al punto, manifestó que no se encontraba legitimada en la causa como parte pasiva, dado que su rol era el de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes de la E.S.E. Hospital San Pablo de Cartagena, sin actuar como liquidadora, subrogataria, cesionaria ni parte de las obligaciones.
Además, aclaró que no participó en los procesos judiciales en los que intervino la extinta E.S.E. Hospital San Pablo de Cartagena. 2.2.2. El veinticinco (25) de octubre de dos mil once (2011), el Departamento de Bolívar contestó la demanda4, con oposición a las pretensiones en ella formuladas, y con fundamento en la indebida escogencia de la acción por la demandante, dado que los actos proferidos por el liquidador, y que considera la demandada, fungieron como causa del daño, son actos administrativos en firme que debieron ser demandados por el cauce de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Además, con fundamento en la existencia y firmeza de estos actos, desestimó la procedencia de la pretensión subsidiaria declarativa del enriquecimiento sin causa 2.2.3. En su momento, el trece (13) de diciembre de dos mil dieciocho (2018)5, en cumplimiento de las medidas de descongestión adoptadas con el Acuerdo No. 1 PCSJA18-10913 del veinte (20) de marzo de dos mil dieciocho (2018), el Tribunal Administrativo de Bolívar remitió el expediente de la referencia al Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, el cual avoco su conocimiento mediante auto del diecisiete (17) de mayo de dos mil dieciocho (2018)6. 2.3.
La sentencia recurrida El Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina profirió sentencia de primera instancia, el trece (13) de diciembre de dos mil dieciocho (2018)7, en la que declaró la caducidad de la acción. Para el efecto, previa consideración que discurrió por el mismo iter argumentativo que expuso en su defensa el Departamento de Bolívar, señaló que el medio de control que debió incoar la demandante era el de Nulidad y restablecimiento del derecho con fundamento en la ilegalidad de las resoluciones que rechazaron su solicitud de pago en sede de la liquidación de la entidad contratante.
En consecuencia, y considerando que la resolución 319 del cinco (5) de noviembre de dos mil ocho (2008) fue notificada a la demandante el dieciocho (18) de noviembre de dos mil ocho (2008), que la demanda fue interpuesta el diez (10) de mayo de dos mil diez (2010), y que el plazo legalmente dispuesto para el ejercicio oportuno de la acción 2 La demanda fue reformada el diecisiete (17) de enero de dos mil once (2011), folios 218 a 256, cuaderno principal 2 del Tribunal. 3 Folios 272 a 285, cuaderno principal 2 del Tribunal. 4 Folios 291 a 310, cuaderno principal 2 del Tribunal. 5 Folios 664 a 665, cuaderno principal 4 del Tribunal. 6 Folio 668, cuaderno principal 4 del Tribunal. 7 Folios 673 a 688, cuaderno principal.
Radicado: 13001-23-31-000-2010-00280-01 (64674) Actor: Lesbia del Carmen Barranco Heras de nulidad y restablecimiento del derecho es de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente a la notificación del acto causante del agravio, declaró la caducidad de la acción. Es preciso acotar que, si bien la motivación de la sentencia se desarrolla en función del conteo de los términos de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la parte resolutiva declaró la caducidad de la acción contractual. 2.4.
El recurso de apelación El cinco (5) de junio de dos mil diecinueve (2019)8, la parte actora recurrió la sentencia antedicha. Solicita, de esta segunda instancia, revoque la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y que, en su lugar, se profiera sentencia favorable a las siguientes peticiones (que son idénticas a las que plasmó en el escrito de reforma de la demanda): • Se declare la existencia de los contratos celebrados entre las partes en los años 2004, 2005 y 2006, según lo referido en los hechos de la demanda.
En subsidio de ello, se declare responsable a la demandada por enriquecimiento con ocasión de los servicios que recibió y que no remuneró, y, a consecuencia de cualquiera de las dos opciones, se la declare responsable de los daños que causó a la demandante. • Que, se condene a la demandada al restablecimiento del derecho, compensación o indemnización de las sumas rechazadas, glosadas y no pagadas a sus poderdantes y se acceda a las demás pretensiones de la demanda.
Para confutar los motivos de la sentencia objeto de su impugnación, en extenso memorial, expuso prolijas razones que esta Sala entiende, se edifican sobre la premisa de la falta de un adecuado entendimiento por el Tribunal, del genuino sentido del objetivo de la acción por ella incoada, que describe así: “conseguir el resarcimiento de los perjuicios causados por el incumplimiento contractual generado por el impago del E.S.E. HOSPITAL SAN PABLO de los servicios de laboratorio prestados por nuestra poderdante LESBIA BARRANCO HERAS.
Para ello, dijo, era necesario, primero, declarar la existencia del contrato y su posterior incumplimiento”. En línea con lo anterior, precisó que tal objetivo es ajeno al control de legalidad de los actos administrativos del liquidador. Sobre esta premisa, previa memoria del texto del artículo 136.10 del C.C.A.9, y con apoyo en la tesis que aplicó esta Corporación en un auto de diez (10) de abril de dos mil diecinueve (2019)10, señaló que en este asunto, el incumplimiento específico (el impago (…)), no se generó por la falta de pago, sino desde el momento que la ESE manifiesta oficialmente su voluntad de no pagar”, hecho que se configuró al momento en que se profirió la resolución No. 319 el cinco (5) de noviembre de dos mil ocho (2008), con la que resolvió la solicitud de pago que hizo su poderdante.
Es, entonces, a partir de la Resolución 319 del cinco (5) de noviembre de dos mil ocho (2008), confirmatoria de la que negó el pago (rechazo de la reclamación), que se da noticia del no pago (situación fáctico-normativa), y es ese el momento hito del conteo del 8 Folios 696 a 723, cuaderno principal. 9 Artículo 136. 10 “En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.
(…)” 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 10 de abril de 2019, exp. 17001-23-33-000-2016-00778-01. Radicado: 13001-23-31-000-2010-00280-01 (64674) Actor: Lesbia del Carmen Barranco Heras plazo de dos (2) años, para accionar en función de la solución de una controversia contractual. Al margen de lo anterior, protestó la recurrente, que el Tribunal se haya desentendido del conteo de la caducidad en función de la pretensión subsidiaria, pues, considera que el plazo para accionar, en relación con ésta, contó desde el momento en que cesó toda expectativa de pago de las acreencias por el liquidador, hecho que considera, acaeció con la expedición de la Resolución 319 del cinco (5) de noviembre de dos mil ocho (2008).
Denostó, también, la recurrente, que haya pasado por alto el Tribunal, la procedencia de la acción contractual para dar cauce a la pretensión declarativa de la existencia del contrato, valida, para esto, de la diferenciación entre las condiciones de existencia y los requisitos de ejecución del contrato, y de la preceptiva del artículo 87 del C.C.A11.
Agregó a lo anterior, la recurrente, extensas reflexiones con las que se propuso denotar la “ligereza” del Tribunal, en cuanto consideró procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para dar cauce a sus pretensiones, “bajo la lógica de que es procedente por tratarse de un acto administrativo que negó el pago”. Para poner a prueba dicha “lógica”, se pregunta la impugnante: “pero, ¿Qué sucede si el acto administrativo está ajustado a derecho?, ¿Sigue siendo procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho? Y entonces, con alusión a jurisprudencia de esta Corporación, responde negativamente.
A esa última cuestión. En este caso, dice, al tenor de la jurisprudencia12, el asunto remite a la acción de reparación directa, “pero, como este caso deviene de un contrato de prestación de servicios (…) la acción procedente es sin duda alguna de las controversias contractuales” Finalmente, glosó la decisión declarativa de la indebida escogencia de la acción, pues, a su juicio, el Tribunal desconoció con esa, que aún cuando se acredite la excepción de indebida escogencia de la acción, el juez debe resolver el fondo del asunto. 2.5.
El trámite relevante en segunda instancia 2.5.1. Esta Corporación admitió el recurso de apelación el veintitrés (23) de octubre de dos mil diecinueve (2019)13 y, mediante auto del nueve (9) de junio de dos mil veinte (2020)14, corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto; no obstante, tanto las partes como el Ministerio Público guardaron silencio.
III. PROBLEMA JURÍDICO En función de la decisión que tomó la primera instancia, y del motivo central que propone el recurrente para deprecar su revocación, la Sala debe dar respuesta al siguiente problema: 11 Artículo 87. “Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas.
(…)” 12 La jurisprudencia en cita es: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 8 de marzo de 2007, rad. 16421. 13 Folio 730, cuaderno principal. 14 Folio 732, cuaderno principal. Radicado: 13001-23-31-000-2010-00280-01 (64674) Actor: Lesbia del Carmen Barranco Heras Hallándose oportunamente reconocida, por la entidad demandada, tanto la relación contractual que existió entre ella y la demandante en este proceso, como lo servicios que esta última prestó en desarrollo de esa relación, y habiendo emitido aquella sendas órdenes de pago para honrar las obligaciones derivadas de esa relación, ¿Era la acción de controversias contractuales la vía pertinente para reclamar el pago efectivo de las sumas así adeudadas, pago que se frustró por el rechazo que hizo, ya en fase de liquidación de la contratante, su liquidador, mediante actos administrativos, también en firme? IV.
CONSIDERACIONES 4.1. Sobre la acción procedente para dar cauce a las pretensiones de la demanda en función de su causa petendi. A priori, señala la Sala que no discrepa de las razones que expone la demandante y recurrente para afirmar la pertinencia de llevar una pretensión declarativa de la relación contractual15 habida entre dos partes, por el cauce de la acción de controversias contractuales, máxime, cuando de asuntos sometidos a derecho privado se trate.
Empero, encuentra necesario advertir que el problema planteado en torno a esa procedencia es, en esta litis, un problema tan sólo aparente, si se considera que, al tenor del recuento fáctico de la demanda y de las pruebas arrimadas a este proceso ha quedado claramente establecido que la ESE HOSPITAL SAN PABLO DE CARTAGENA no sólo no desconoció, sino que, aceptó la existencia de esa relación16, reconoció la prestación de servicios que ejecutó la contratista, e incluso ordenó el pago de las sumas convenidas a manera de contraprestación17, que en su momento, y antes del proceso de liquidación al que fue sometida, le solicitó su contratista y aquí demandante (La Sala se remite para mostrar la verdad y validez de los anteriores asertos, a lo que la accionante expuso bajo los hechos uno y dos de la reforma a su demanda18).
Las mismas razones develan la mera apariencia de la pretensión declarativa del enriquecimiento sin causa19 (primera subsidiaria). Ninguna razón hay, para esta pretensión, cuando en los hechos uno y dos ya aludidos, y en otros lugares de la 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 5 de marzo de 2021, exp. 62250. “Si la fuente del daño es una controversia derivada de un negocio jurídico estatal, esto es, si se busca cuestionar las actuaciones desarrolladas durante la ejecución y liquidación del contrato estatal, la parte interesada podrá, mediante el ejercicio de la acción de controversias contractuales15 solicitar: i) que se declare la existencia o nulidad de un contrato estatal; ii) que se hagan declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales; iii) que se ordene su revisión; iv) que se declare su incumplimiento; v) que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios derivados del mismo; y vi) que se hagan otras declaraciones y condenas” 16 El 2 de agosto de 2006, el tesorero de la E.S.E. Hospital San Pablo suscribió una constancia en la que advirtió que al laboratorio clínico de Lesbia Barranca se le adeudaban $232.510.827, F. 134, cuaderno principal 1 del Tribunal. 17 A continuación, se citan las resoluciones que profirió la E.S.E y con las resolvió reconocer y pagar a la señora Lesbia Barranco, diferentes sumas de dinero por concepto de servicios prestados.
I) Resolución 185 del 14 de noviembre de 2005, F. 126- 127, cuaderno principal 1 del Tribunal; ii) resolución 217 del 30 de diciembre de 2005, F. 121- 122, cuaderno principal 1 del Tribunal; iii) resolución 045 del 6 de febrero de 2006, F. 116- 117, cuaderno principal 1 del Tribunal; iv) resolución 071 del 31 de marzo de 2006, F. 111- 112, cuaderno principal 1 del Tribunal; v) resolución 131 del 30 de junio de 2006, F. 105- 106, cuaderno principal 1 del Tribunal; vi) resolución 162 del 7 de septiembre de 2006, F. 99- 100, cuaderno principal 1 del Tribunal. 18 Visible a folios 220- 221, cuaderno principal 2 del Tribunal. 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 17 de junio de 2024, exp. 59654.
“[L]os requisitos construidos de antaño por la jurisprudencia y la doctrina son aplicables a las relaciones entre la Administración y los particulares, estos son; (i) la existencia de un enriquecimiento; (ii) el empobrecimiento correlativo; (iii) que este traslado patrimonial carezca de causa jurídica. (Subrayado fuera del texto” Radicado: 13001-23-31-000-2010-00280-01 (64674) Actor: Lesbia del Carmen Barranco Heras demanda, se ha puesto de presente el origen contractual20 de los créditos objeto de las reclamaciones que rechazó, finalmente, el liquidador de la entidad contratante21.
Todo lo contrario, ocurre, con la identificación real de la causa de la litis, que la demandante deja ver explícitamente en varios apartes del escrito introductorio de este proceso22, refiriendo hechos que después se esfuerza por desnaturalizar con ocasión del estudio de su connotación jurídica. Veamos: 4.1.1. Al hecho cuarto de la demanda, después de haber aludido al reconocimiento expreso que de la relación contractual y de sus consecuencias hizo el tesorero del Hospital (hecho dos), de haber enunciado las resoluciones con las que el hospital dispuso el pago de las obligaciones a su cargo por esos conceptos (hecho uno), y de aludir a la posterior orden de liquidación de la entidad (hecho tres), la demandante dio cuenta de cómo, por causa de esa fase de liquidación en que entró el Hospital23, se vio precisada, como por ley debían hacerlo todos los acreedores de esa entidad, a presentar reclamación de aceptación de sus créditos (capítulo X, Liquidación del Patrimonio Social, artículos 225 al artículo 259 del Código de Comercio, y al artículo 12 de la Ley 1797 de 2016; y si de entidades de derecho público se trata, Ley 1105 de 2006). 4.1.2.
Ahora bien, tomando en consideración el precepto legal que regula el control de los actos de un liquidador (artículo 7 de la Ley 1105 de 2006, elemento normativo), en conjunción con los elementos fácticos que puso la demandante en conocimiento de esa judicatura, a manera de fundamento de sus pretensiones, la Sala encuentra insustancial y aún más, osado, el juicio de liviandad que hizo la recurrente para calificar la motivación de la sentencia recurrida en punto de la pertinencia de la acción de Nulidad y Restablecimiento del derecho para dar cauce válido a las verdaderas pretensiones de la demanda.
Primero, porque el referido artículo 7 prescribe que, los actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza constituyan ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Segundo, porque, el medio de control dispuesto por el ordenamiento (art. 85 C.C.A) para procurar el restablecimiento o reparación del daño causado por un acto administrativo ilegal, es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho24; tercero, porque es deber del juez auscultar la demanda en procura de elementos de juicio que le permitan determinar, si la causa del daño objeto de las pretensiones de restablecimiento o reparación, residió en un acto administrativo que el accionante califica o descalifica por motivos de ilegalidad; cuarto, porque no dijo la primera instancia en la sentencia impugnada, que siempre que medie un acto administrativo 20 La E.S.E. Hospital San Pablo y Lesbia del Carmen Barranco Heras celebraron el contrato de prestación de servicios No. 05 del primero (1) de febrero de dos mil cinco (2005), cuyo objeto era la prestación de servicios integrales de laboratorio clínico, F. 87- 88, cuaderno principal 1 del Tribunal. 21 El liquidador designado mediante la resolución No. 204 del 29 de septiembre de 2008, rechazó la reclamación de pago presentada bajo el No. 239 por la señora Barranco (F. 25- 34, cuaderno principal 1 del Tribunal), y a través de la resolución No. 319 del 5 de noviembre de 2008, la confirmó (F. 35-43, cuaderno principal 1 del Tribunal). 22 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 12 de mayo de 2011, Exp. 26.758.
Así mismo, ver, entre otras, las sentencias de 7 de junio de 2007, Exp. 16.474; del 19 de julio de 2007, Exp. 30.905; del 31 de agosto de 2005, Exp. 29.511. “La fuente del daño determina la acción procedente para analizar los supuestos que fundan la controversia y ésta, a su vez, determina la técnica apropiada para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por la vía jurisdiccional.” 23 La Gobernación de Bolívar, mediante el Decreto 711 de 2007 ordenó la supresión y liquidación de la E.S.E. Hospital San Pablo de Cartagena, F. 499- 520, cuaderno de pruebas 3. 24 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 27 de mayo de 2020, exp. 48493; sentencia de 20 de abril de 2020, exp. 48444.
Radicado: 13001-23-31-000-2010-00280-01 (64674) Actor: Lesbia del Carmen Barranco Heras entre los antecedentes del daño, la vía válida y pertinente para dar cauce a la pretensión de restablecimiento o reparación de aquel sea la de nulidad y restablecimiento del derecho; y quinto, porque, en este contencioso, la parte accionante dio cuenta en su demanda, de elementos de hecho alusivos a la ilegalidad o arbitrariedad de los actos del liquidador.
Veamos: 4.1.2.1. Sólo para especificar lo atinente al reconocimiento y orden de pago que hizo el Hospital, de las obligaciones a su cargo, por causa de los servicios prestados por la demandante en ejecución de la relación contractual, la Sala se permite transcribir el texto de una de las varias resoluciones que arrimó a su demanda el apoderado de LESBIA BARRANCO HERAS con ese propósito.
Ese texto, en lo que es común a todas las resoluciones, reza en su parte resolutiva25:
ARTÍCULO PRIMERO: Reconózcase, los (sic) servicios prestados por la doctora LESBIA BARRANCO HERAS, los servicios de laboratorio clínico en esta institución, por la suma de (…), consistentes en las facturas comprendidas entre el mes de (…)
ARTÍCULO SEGUNDO: Los valores autorizados a girar son la suma de (….), como consta en las cuentas presentadas Nos (…) del mes de (….) por el interesado.
ARTÍCULO TERCERO: Autorízase al Tesorero de esta Institución para que gire con cargo al presupuesto de gastos de la vigencia actual la suma antes mencionada. 4.1.2.2. En el hecho quinto de la demanda reformada se dijo: la totalidad de los dineros reclamados en tiempo conforme al hecho cuarto de la presente acción, fueron rechazados en su totalidad (sic) por el Gerente liquidador de la E.S.E. Hospital San Pablo de Cartagena en liquidación mediante Resolución No 204 del 29 de septiembre de 2008, fundamentándose en las glosas 1A, 1B, y 1F, que son descritas en el hecho décimo quinto de la citada resolución (…) (resaltado fuera de texto). 4.1.2.3.
Luego de enunciar el texto de cada una de las tres aludidas glosas, dijo la demandante, textualmente: Es importante resaltar que la resolución RECONOCE LA DEUDA, solo que utiliza unas causales inexistentes, tácticas dilatorias o condiciones leoninas para eludir el pago (…)(negrilla y subraya fuera de texto) 4.1.2.4. En el hecho seis, y bajo el numeral 3.1.
(sic) refirió el ejercicio que hizo del derecho a recurrir lo resuelto en ese acto administrativo, y en el numeral 3.2., manifestó: Que a pesar de lo anterior, el Gerente Liquidador confirma mediante la Resolución 319 de 05 de noviembre de 2008, luego de transcribir parcialmente las excepciones propuestas a las glosas en el citado RECURSO DE REPOSICIÓN, y exponer las razones de confirmación todas ellas contrarias a la ley y la recta razón, tal y como se analizará en el siguiente título de la presente acción (…) 4.1.3.
Vistas, así las cosas, no queda duda sobre la causa del impago de las obligaciones en su momento reconocidas y con orden de pago extendida por el Hospital contratante mediante resolución en firme anterior a la liquidación forzada de la entidad, causa que radicó en el rechazo de la consiguiente reclamación de reconocimiento del crédito en fase de liquidación de la entidad contratante; tampoco cabe duda sobre los reproches que hizo la demandante, desde el mismo escrito introductorio, a la legalidad de esa decisión de rechazo por causa de la inexistencia de las causales allí aducidas, esto es, por falsa motivación del acto, y por la exigencia de condiciones leoninas y por razones contrarias a la ley, esto es, por 25 Resolución 185 del 14 de noviembre de 2005, F. 126- 127, cuaderno principal 1 del Tribunal.
(Ver nota al pie No. 16 donde se están citando la totalidad de las resoluciones que se allegaron al expediente). Radicado: 13001-23-31-000-2010-00280-01 (64674) Actor: Lesbia del Carmen Barranco Heras contravención de las normas a las que debía sujetarse; y finalmente, porque tales decisiones configuraron actos administrativos que cobraron firmeza, y que, por disposición legal, eran pasibles de control judicial, control que, al tenor de lo que prescribía para ese entonces el artículo 85 del C.C.A.26, debía tomar cauce por la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
En síntesis, pese a que es notable el esfuerzo argumental que despliega la demandante para retrotraer la litis a estadios ya superados, respecto de problemas que ni existieron, ni hay razón de ellos en el recuento de hecho de la demanda, como lo es la existencia del contrato, o el enriquecimiento sin causa que protesta a pesar del reconocimiento expreso de los contratos y de sus efectos por la ESE Hospital San Pablo de Cartagena, el verdadero problema que la demandante trajo a esta jurisdicción residía en el rechazo de las acreencias que hizo el liquidador con aducción de motivos inexistentes o ilegales27.
Por tanto, y de conformidad con las consideraciones antecedentes, esta Subsección responderá negativamente la pregunta a la que se contrae el problema que le concernía resolver en segunda instancia, pues no es la acción contractual o de solución de controversias contractuales el medio para dar cauce a la pretensión de resarcimiento del daño causado con el rechazo ilegal de la reclamación de reconocimiento de un crédito que haga el liquidador dentro de un proceso de liquidación de una entidad. 4.1.4.
Sólo para redundar, y poner de presente un hecho indiciario del conocimiento que tuvo la aquí accionante del cauce procedente para traer este conflicto a la jurisdicción, denota la Sala que, conforme a lo dicho por la interesada en su demanda inicial, al punto 3.9 del recuento de hechos u omisiones que fundamentan la acción28, dio, inicialmente, curso a su pretensión judicial de restablecimiento de su derecho por conducto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Pues bien, el rastreo que de esa actuación procesal hizo la Sala, en el sistema de consulta de procesos, permitió evidenciar que LESBIA BARRANCO HERAS presentó una demanda en ejercicio de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho por causa de estos mismos hechos. Sin embargo, la 26 Artículo 85. “Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pago indebidamente.” 27 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 4 de junio de 2021, exp. 50114; sentencia de 13 de agosto de 2021, exp. 52900; sentencia de 22 de octubre de 2021, exp. 64290.
“Las anteriores consideraciones cobran relevancia en los casos en que una parte encauza sus pretensiones a través de la acción de controversias contractuales, sin someter a juicio la legalidad del acto administrativo expedido por el liquidador de la entidad contratante que negó el reconocimiento de una acreencia presentada con fundamento en el negocio jurídico respecto del cual se piden pronunciar las declaraciones y condenas.
Así, en un caso en el que a través de la acción de controversias contractuales se pidió declarar la existencia de un contrato, el incumplimiento por la entidad estatal contratante y ordenar su liquidación judicial, la Subsección concluyó que no era procedente pronunciarse sobre las pretensiones. Esta conclusión se dedujo al comprobar que el menoscabo de los intereses jurídicos del demandante se originó en un acto administrativo expedido por el liquidador de una Empresa Social del Estado del orden nacional (…).
La estrategia de trasladar el debate al campo de las controversias contractuales, sustrayéndose del juicio de legalidad de las resoluciones, no es de recibo para la Sala. Si la demandante estaba en desacuerdo con los fundamentos que llevaron al liquidador a negar el reconocimiento de las acreencias, debió pedir la nulidad de tales actos administrativos aduciendo su falsa motivación jurídica.
El contencioso subjetivo de anulación era, entonces, el escenario para debatir si el perfeccionamiento del contrato 0055-06 no se sujetaba a la expedición del registro presupuestal y por ello debía aceptarse el crédito reclamado. Bajo esta óptica, no es procedente reconducir este debate vía controversias contractuales, obviando la existencia de un acto administrativo que se presume legal y que tiene los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad.
(…)” 28 Escrito de demanda, numeral 3.9, visible a folio 5, cuaderno principal 1 del Tribunal. Radicado: 13001-23-31-000-2010-00280-01 (64674) Actor: Lesbia del Carmen Barranco Heras demanda radicada bajo el número 13001-23-31-000-2009-00086-00 no fue admitida por el Tribunal Administrativo de Cartagena, por falta de cumplimiento del presupuesto de agotamiento de la conciliación prejudicial; y que esta decisión fue traída en apelación al Consejo de Estado, y confirmada en segunda instancia. 4.2.
Sobre la reconversión de la acción para verificación de la oportunidad de su ejercicio En su escrito de apelación, la recurrente citó la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Suprema de Justicia para señalar que, aun cuando se encuentren acreditados los presupuestos de una indebida escogencia de la acción, si la causa petendi permanece inalterada, es decir, si no varía la razón de ser de la demanda, el juez está llamado a proferir un fallo de fondo, puesto que, emitir un fallo inhibitorio por la indebida escogencia de la acción implicaría desconocer principios fundamentales de la administración de justicia colombiana, tales como la prevalencia del derecho sustancial y el derecho a la tutela judicial efectiva29.
Al respecto, el artículo 171 del CPACA incorporó la siguiente prescripción: el “juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada”. No obstante, el artículo 308 del mismo código, prevé que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo solo aplica a “las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia”, esto es, el dos (2) de julio de dos mil doce (2012).
De manera que todas las demandas y procesos anteriores a esa fecha, forzosamente deben continuar su trámite con las disposiciones del Código Contencioso Administrativo (CCA). Luego, habiéndose instaurado la demanda que dio origen a este sub examine, el veintisiete (27) de abril de dos mil diez (2010)30, corresponde a esta Subsección aplicar para la resolución del caso concreto las disposiciones del CCA.
En consecuencia, la reforma introducida por el artículo 171 del CPACA, que otorga la potestad de adecuar el medio de control a las pretensiones formuladas en la demanda cuando la parte actora ha señalado una vía procesal inadecuada, no resulta aplicable al caso concreto. En este contexto, no es posible ajustar la presente acción de controversias contractuales a una de nulidad y restablecimiento del derecho31.
En todo caso, establecido, como ha quedado, que la acción procedente para encauzar el motivo de la controversia, era la de nulidad y restablecimiento del derecho, y que, la fuente formal de derecho que prescribía, para la fecha en que se presentó la demanda, el plazo para el ejercicio oportuno de la referida acción, se encuentra en el artículo 136 del C.C.A., que prescribía: la de nulidad absoluta podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto.
La [acción] de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a 29 Al punto cito las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 2 de mayo de 2007, exp. 16211; Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 29 de agosto de 2013, exp. 11001-03- 25-000-2011-00257-00; Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 8 de agosto de 2012, exp. 20346;
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 30 de enero de 2013, exp. 24020; Velásquez Posada, Obdulio. La responsabilidad civil en el contexto de la teoría del derecho actual, Instituto Antioqueño de Responsabilidad Civil y del Estado. En revista de Responsabilidad Civil y del Estado No. 21, mayo de 2007. Pág. 13-14 (cita de la Corte Suprema de Justicia).
Visibles a folios 710- 712, cuaderno principal. 30 Sello de radicación visible al folio 19 del cuaderno principal 1 del Tribunal. 31 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 27 de febrero de 2019, exp. 60161. Radicado: 13001-23-31-000-2010-00280-01 (64674) Actor: Lesbia del Carmen Barranco Heras partir del día de la publicación, notificación o ejecución del acto, según el caso.
Considerando que la demandante afirmó (hecho 3.2 de la demanda reformada) que la Resolución 319 del cinco (5) de noviembre de dos mil ocho (2008) fue notificada el dieciocho (18) de noviembre de dos mil ocho (2008), la conversión de la acción de controversias contractuales resulta infructuosa, dada la notoria extemporaneidad de la acción pertinente.
Por ende, dado que fue indebida la acción utilizada por la señora Lesbia del Carmen Barranco Heras para acceder a la jurisdicción, y teniendo en cuenta además que esto implica la ausencia de uno de los requisitos necesarios para proferir un fallo de fondo32, esta Colegiatura revocará la sentencia de primera instancia para declarar la indebida escogencia de la acción de controversias contractuales.
Aunque, la Corte Constitucional33 ha establecido que no es deseable el fallo inhibitorio y que el juez debe, en lo posible, adecuar la acción que puso en ejercicio el demandante si con tal proceder puede resolver materialmente el caso, se considera que adecuar la acción sin que se encuentren los requisitos que permitan hacer un análisis juicioso y completo de legalidad del acto administrativo atacado, carece de sentido, pues con ello se produciría una violación del debido proceso, ya que el fallo no sería congruente con la causa petendi y la demandada no tuvo la oportunidad de defenderse contra cargos de nulidad sobre el acto causante del daño, el cual está amparado por la presunción de legalidad, que no se puede ser desconocida por la Sala34.
La postura precedente se encuentra en consonancia con la hipótesis general que fijó la Corte Constitucional35, bajo la cual en los casos en que “agotados por el juez todas las posibilidades que el ordenamiento jurídico le ofrece para resolver y adoptadas por él la totalidad de las medidas conducentes a la misma finalidad, siga siendo imposible la decisión de fondo”, se pueden proferir, de manera excepcional decisiones inhibitorias. 4.3.
En definitiva, esta Colegiatura revocará la sentencia emitida por el Tribunal de primera instancia, que declaró la caducidad de la acción de controversias contractuales, y, en su lugar, se declarará inhibida para conocer de la presente demanda, habida consideración de la indebida escogencia de la acción. 32 El debido ejercicio del derecho de acción es un presupuesto indispensable para que se pueda proferir una decisión de fondo.
Es un requisito sustancial de la demanda, y no meramente formal, es un criterio que ha sostenido la Sala en forma reiterada y uniforme. Al respecto pueden consultarse providencias de la Sección Tercera, tales como: Auto del 22 de mayo de 2003, exp 23532; Auto del 30 de marzo de 2006, exp. 31789; Auto del 19 de julio de 2006, exp. 30905;
Sentencia del 29 de febrero de 2016, exp. 35941. 33 Corte Constitucional, sentencia T-031 de 12 de febrero de 2018. “Lo expuesto permite inferir que en cumplimiento del deber que les asiste a los jueces, como directores del proceso, era emplear las medidas tendientes a reorientar la demanda formulada, ya sea por la indebida escogencia de la acción o la indebida acumulación de pretensiones, conforme a lo previsto en el artículo 143 del C.C.A. // Para la Sala resulta contrario a la garantía de acceso a la administración de justicia y al debido proceso que los jueces justificados en disposiciones procesales se abstengan de pronunciarse sobre aspectos sustanciales que en últimas constituye la finalidad misma del sistema judicial. // En el sub examine evidencia la Sala que el Tribunal Administrativo del Huila al proferir un fallo inhibitorio vulneró los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, al desconocer los preceptos constitucionales que prohíjan por la justicia material, máxime si se tiene en cuenta que el juez es el director del proceso y, por tanto, quien tiene en sus manos el poder de adoptar las medidas tendientes para que los asuntos llevados a su consideración, sean resueltos procurando hacer efectivos los derechos, aún sobre las formalidades.” 34 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 1 de diciembre de 2021, exp. 54332. 35 Corte Constitucional, sentencia C-666 del 28 de noviembre de 1996.
Radicado: 13001-23-31-000-2010-00280-01 (64674) Actor: Lesbia del Carmen Barranco Heras V. COSTAS No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se encuentra en el caso concreto actuación temeraria de ninguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA REVÓCASE la sentencia proferida el trece (13) de diciembre de dos mil dieciocho (2018) por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, la cual quedará de la siguiente manera:
PRIMERO: DECLÁRASE la indebida escogencia de la acción de controversias contractuales, por las razones expuestas en este proveído y, en consecuencia, INHIBIRSE para decidir sobre el fondo de las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada la presente sentencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase, NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente Firmado electrónicamente JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Firmado electrónicamente VF