REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Bogotá DC, dos (2) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 20001-23-39-002-2014-00271-01 (70.696) Actor: UNIÓN TEMPORAL SISTEMAS INTELIGENTES DE TRÁNSITO VALLEDUPAR UT SIT Y SOCIEDAD SIT VALLEDUPAR SAS Demandado: MUNICIPIO DE VALLEDUPAR Medio de control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Asunto: NULIDAD DE LA DECLARACIÓN DE CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL Síntesis del caso: la unión temporal demandante pretende la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales el ente territorial demandado declaró la caducidad del contrato de concesión suscrito entre ellos para la repotenciación, operación y mantenimiento de la semaforización de la ciudad de Valledupar e implementación de un sistema de control de tráfico y modernización tecnológica, así como también la consecuencial reparación de perjuicios consistentes en lo dejado de percibir por el contratista durante el lapso restante de ejecución de la concesión. Se confirma el fallo de primera instancia adverso a las súplicas de la demanda, porque no se desvirtuó la presunción de legalidad de las decisiones demandadas.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito Valledupar UT SIT en contra de la sentencia de 31 de agosto de 2023 por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Cesar resolvió: “Primero: Declárase probada la excepción de mérito denominada ‘Imposibilidad de desvirtuar la presunción de legalidad de los actos demandados’, de conformidad con lo explicado en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Negar las pretensiones de la demanda.

Tercero: Con fundamento en el artículo 188 del CPACA, se condena en costas a cargo de la parte demandante. Por Secretaría, liquídense, incluyendo la suma equivalente al 3% de las pretensiones negadas, por concepto de agencias en derecho. 2 Expediente: 20001-23-39-002-2014-00271-01 (70.696) Demandante: Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito Valledupar UT SIT Controversias contractuales Cuarto: En firme esta providencia, archívese el expediente.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala de Decisión en sesión de la fecha, según Acta No. 091.” (fls 21 - 22 Índice 72 SAMAI primera instancia). I.

ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito presentado el 15 de agosto de 2014 (índice 1 SAMAI primera instancia), la Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito Valledupar UT - SIT1, (integrada por las Sociedades Centro Integral de Consultoría y Servicios – Cericar SA, Centro de Consultorías Cecon SA, Serinco Córdova SA) y la sociedad SIT Valledupar SAS promovieron demanda en ejercicio de la acción de controversias contractuales en contra del Municipio de Valledupar con el fin de obtener las siguientes pretensiones: “PRIMERA.

Que se declare la nulidad de las resoluciones Nos. 01250 de 18 de julio de 2012, ‘por medio de la cual se declara la caducidad contractual al contrato No. 015 de 2005’ y No. 1343 de 14 de agosto de 2012 ‘por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto por el Representante Legal de UT SIT VALLEDUPAR en contra de la Resolución No. 1250 de julio 28 de 2012 y se confirma una decisión’ proferidas por el Alcalde de Valledupar en el marco del contrato de concesión No. 015 de 2005, por las razones fácticas y jurídicas contenidas en la presente demanda.

SEGUNDA. Que como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se condene al Municipio de Valledupar a pagar a las sociedades CENTRO INTEGRAL DE CONSULTORÍA Y SERVICIOS – CERICAR S.A., CENTRO DE CONSULTORÍAS – CECON SA, SERINCO DE CÓRDOVA S.A (empresas que conformaron la Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito Valledupar – UT SIT) y SIT VALLEDUPAR SAS, los perjuicios que les fueron ocasionados como consecuencia de la declaración de caducidad del contrato No. 015 de 2005, los cuales ascienden a la suma de DOCE MIL NUEVE MILLONES NOVECIENTOS DOS MIL NOVECIENTOS VEINTE PESOS CON DIECISIETE CENTAVOS o a la suma que resulte probada dentro del proceso.

TERCERA. Que se condene al Municipio de Valledupar a pagar a las sociedades CENTRO INTEGRAL DE CONSULTORÍA Y SERVICIOS – CERICAR S.A., CENTRO DE CONSULTORÍAS – CECON SA, SERINCO DE CÓRDOVA S.A (empresas que conformaron la Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito Valledupar – UT SIT) la 1 Quien comparece mediante apoderado constituido por el representante legal de la Unión Temporal y por los representantes legales de SIT Valledupar SAS, sociedad por acciones simplificada en la cual se constituyeron los integrantes de la unión temporal durante la ejecución del contrato. 3 Expediente: 20001-23-39-002-2014-00271-01 (70.696) Demandante: Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito Valledupar UT SIT Controversias contractuales actualización y los intereses que puedan haberse causado sobre la anterior suma.

CUARTA. Que se condene en costas a la parte demandada. QUINTA. Que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” (fls. 2 – 3 archivo demanda, índice 2 SAMAI – negrillas y mayúsculas fijas del original). 2. Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones la parte actora expuso, en síntesis, lo siguiente: 1) Previa escogencia del contratista mediante licitación pública, el municipio de Valledupar (Cesar) suscribió el contrato de concesión número 015 de 28 de febrero de 2005 con la Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito Valledupar (en adelante UT – SIT), cuyo objeto fue la “repotenciación, operación, mantenimiento y expansión del sistema de semaforización de la ciudad y la implementación de un sistema de control de tráfico y la modernización tecnológica y funcional de la Secretaría de Tránsito y Transportes de Valledupar”. 2) En el año 2010, durante la ejecución del contrato la unión temporal se constituyó como una sociedad por acciones simplificada llamada SIT Valledupar SAS, previa autorización del ente territorial contratante. 3) El 7 de marzo de 2012, el municipio contratante designó a la señora Yarime Lobo Baute como interventora del contrato, servidora que en los meses de mayo y junio de ese año rindió informes en los cuales evidenció supuestos incumplimientos por parte de la UT SIT en relación con lo siguiente: (i) el pago de los impuestos municipales, departamentales y nacionales;

(ii) constitución de la garantía única la cual no cubría el valor total del contrato; (iii) utilización fraudulenta de las firmas de los inspectores de tránsito; (iv) la sustitución de la unión temporal contratista por una nueva persona jurídica fue irregular porque implicó una cesión no autorizada del contrato; (v) suspensión del servicio en el RUNT por falta de pago de la cuota parte correspondiente al Ministerio de Transporte;

(vi) operación de un centro integral de atención al usuario sin 4 Expediente: 20001-23-39-002-2014-00271-01 (70.696) Demandante: Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito Valledupar UT SIT Controversias contractuales autorización del Ministerio de Transporte; (vii) ausencia de reportes de accidentalidad; (viii) subcontratación para la detección electrónica de infracciones sin autorización de la interventoría;

(ix) suministro de información a la interventoría y, (x) reportes de comparendos en el SIMIT. 4) Con sustento en el informe de la interventoría, el 29 de junio de 2012, el municipio de Valledupar inició una actuación administrativa en aplicación del artículo 86 literal a) de la Ley 1474 de 2011, ordenó citar al contratista y a la compañía Seguros Condor SA en calidad de garante del contrato y, como resultado, declaró la caducidad del contrato a través de la Resolución 1250 de 18 de julio de 2012, confirmada por Resolución 1343 de 14 de agosto de 2012, actos administrativos demandados en el presente proceso. 3.

Cargos Las pretensiones de nulidad se sustentaron en los siguientes reparos en contra de la legalidad de las decisiones demandadas: 3.1 Violación de normas superiores que establecen el marco para la declaración de la caducidad En los términos del artículo 18 de la Ley 80 de 1993, la caducidad es la máxima sanción que puede imponerse a un contratista y solo procede como consecuencia de incumplimientos graves que afecten de manera grave y directa la ejecución del contrato de modo que pueda conducir a su paralización, supuestos que no se configuraron en este caso concreto por lo siguiente: a) Pago de estampillas Procultura y Probienestar del Anciano. No hubo incumplimiento, porque el contratista sí pagó las estampillas y, en todo caso, la falta de pago de estas no tiene incidencia en la ejecución del contrato ni impide continuar con el contrato por ser un aspecto ajeno al perfeccionamiento y ejecución del negocio jurídico. b) Garantías del contrato.

El contratista presentó en debida forma y cuantía las garantías necesarias para suscribir el contrato, pues, sin estas no habría sido posible celebrarlo. La falta de modificación de las garantías en la forma exigida 5 Expediente: 20001-23-39-002-2014-00271-01 (70.696) Demandante: Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito Valledupar UT SIT Controversias contractuales por la entidad contratante no tenía la virtualidad de afectar la ejecución del contrato y, por ende, la sanción fue desproporcionada. c) Utilización no autorizada de firmas mecánicas, electrónicas o digitales.

El servicio a cargo del contratista se presentó con independencia del hecho de que las firmas estuvieran o no autorizadas; en todo caso, el uso de las firmas por parte del concesionario fue legítimo porque la firma masiva de actos administrativos estaba autorizada por el municipio el cual no puede, válidamente, alegar su propia conducta (autorización) como sustento para declarar la caducidad del contrato. d) Cesión irregular del contrato.

La SAS a la cual fue cedido el contrato continuó ejecutando, sin interrupción, las obligaciones contractuales, por lo cual la cesión no afectó la continuidad del servicio; además, el pliego de condiciones permitía que el contratista pudiera constituirse en alguna forma de asociación mercantil para explotar el objeto a contratar, operación que fue autorizada por la entidad contratante y no implicó incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista. e) Desconexión del RUNT.

Este hecho no tuvo la magnitud que señala la entidad contratante y consistió en un bloqueo en el sistema que impidió liquidar el valor de algunos trámites por la suma de $1.360.300, suma que fue asumida por el contratista en forma inmediata, por lo cual esto no puso en riesgo la ejecución del contrato. f) Falta de habilitación del Centro Integral de Atención de Valledupar (CIA).

La obligación de operar el CIA fue pactada en un otrosí suscrito entre las partes, por lo cual atenta contra la buena fe contractual que el ente territorial sustente la caducidad en el supuesto incumplimiento de una obligación impuesta durante la ejecución y que el concesionario procuró ejecutar de la mejor manera. En cualquier caso, el CIA no requería la habilitación por parte del Ministerio de Transporte porque a través de este se ejercía la función pública relacionada con “la prestación de servicios operacionales de tránsito y transporte en lo relativo a recaudos y demás” (fl. 38 demanda) y no se afectó la ejecución del contrato, el servicio se prestó de manera continua y eficiente. 6 Expediente: 20001-23-39-002-2014-00271-01 (70.696) Demandante: Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito Valledupar UT SIT Controversias contractuales Por lo expuesto, la sanción fue desproporcionada y se motivó falsamente. 3.2 Violación del debido proceso La unión temporal contratante se transformó en una sociedad por acciones simplificada, persona jurídica esta última que no fue notificada ni enterada del lugar, fecha y hora en que se adelantaría la audiencia en la cual se puso fin al procedimiento administrativo cuyo resultado fue declarar la caducidad del contrato y, pese a que realizó la reclamación correspondiente, esta fue ignorada y el representante legal de la sociedad no fue escuchado. 4.

Contestación de la demanda En la oportunidad legal, el municipio de Valledupar se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que el contratista demandante sí incumplió gravemente el contrato en condiciones que podían conducir a su paralización, por lo siguiente: 1) Aunque el contrato no tenía un valor fijo determinado, se pactó un precio para efectos fiscales de $610.018.551, sin embargo, los impuestos y tasas a cargo del contratista debían pagarse sobre el valor real de ejecución el cual ascendió durante los ocho (8) años de ejecución a la suma de $35.450.455.437 y el contratista dejó de liquidar y pagar los gravámenes a su cargo sobre dichos valores. 2) Entre los años 2006 y 2012 el contratista no cumplió con la constitución de la garantía única del contrato; la obligación de ampliar las garantías por el incremento del precio del contrato quedó pactada en la cláusula séptima del acuerdo negocial, empero, el contratista solo constituyó garantía de $610.018.551; además, la póliza que amparaba los daños causados a terceros expiró en el año 2011 y no fue renovada. 3) La interventoría informó que la firma de la inspectora de tránsito Julieta Margarita Hinojosa Daza fue utilizada en forma ilegal toda vez que ella no 7 Expediente: 20001-23-39-002-2014-00271-01 (70.696) Demandante: Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito Valledupar UT SIT Controversias contractuales autorizó su utilización, según lo denunció la referida funcionaria; de conformidad con el artículo 12 del Decreto-ley 2150 de 1995, el autorizado para firmar masivamente documentos era el jefe de la entidad pública y no el contratista particular; en reunión en la cual el contratista planteó la necesidad de utilizar la firma digital en forma masiva, la interventoría advirtió que para ello era indispensable la expedición de un acto administrativo de carácter general el cual no existía. 4) La alcaldía de Valledupar no autorizó la cesión del contrato; la mutación de la contratista en una sociedad por acciones simplificada ocurrió luego de suscrito el contrato y, por ende, se requería de expresa autorización para la cesión la cual nunca fue otorgada por el ente territorial y solamente fue informada al ente territorial; no se trató de una “transformación” de la unión temporal sino de una cesión de hecho a partir de la cual la sociedad Sistema Inteligente de Tránsito de Valledupar SAS inició a ejecutar de forma irregular el contrato, la cual no tiene amparada la ejecución contractual. 5) El bloqueo del concesionario en el Registro Único Nacional de Tránsito (RUNT) duró nueve (9) días y su causa fue el incumplimiento en los pagos de cuota parte en favor del Ministerio de Transporte, lo cual constituye un grave incumplimiento del contratista que puso en riesgo la continuidad de la ejecución del objeto contractual. 6) En virtud del otrosí número 1 el contratista asumió la obligación de implementar y operar un centro de atención integral CIA y, pasados dos (2) años desde la firma del modificatorio, no había cumplido la prestación; el concesionario habilitó en forma ilegal un centro de atención sin habilitación del Ministerio de Transporte, lo cual generó que no se avalara en descuento en el valor de los comparendos por medio de los cursos impartidos por dicho centro, lo cual también impedía a los usuarios la realización de trámites. 7) En relación con la supuesta violación del debido proceso en el trámite del procedimiento administrativo de caducidad contractual, la Corte Constitucional avaló la legalidad de la conducta de la administración en sentencia T-241 de 2013 en la que revisó las decisiones proferidas en el marco de la acción de tutela 8 Expediente: 20001-23-39-002-2014-00271-01 (70.696) Demandante: Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito Valledupar UT SIT Controversias contractuales con la cual el contratista pretendió el amparo de ese derecho fundamental con sustento en los hechos que ahora invoca como causal de nulidad. 8) Propuso las excepciones que denominó “cumplimiento de los requisitos exigidos para la declaratoria de caducidad del contrato” y “falta de legitimación por activa” en relación la sociedad SIT Valledupar SAS quien por no ser parte del contrato no puede integrar el extremo demandante de la controversia judicial. 5.

La sentencia apelada El 31 de agosto de 2023, el Tribunal Administrativo del Cesar dictó sentencia adversa a las súplicas de la demanda con sustento en las razones que a continuación se resumen: 1) Los contratos estatales son intuito personae por lo cual no pueden cederse sin autorización de la contratante, de modo que no es lo mismo tener como contratista a una unión temporal conformada por varias personas jurídicas que a una sociedad comercial de la cual son accionistas estas, debido a que los socios de la SAS solo son responsables hasta el monto de sus respectivos aportes y los accionistas quedan liberados de responsabilidad. 2) Según lo acreditado en el proceso, la UT contratista cedió de hecho el contrato 015 de 2005 tal como consta en el documento de 3 de septiembre de 2010 en el cual le comunicó tal actuación a la entidad territorial contratante, sin consentimiento previo de esta y en contravía de lo pactado en la cláusula octava de contrato según la cual cualquier cesión debía estar previamente autorizada por el municipio de Valledupar; en ese contexto, encontró plenamente justificada la decisión de caducar el contrato y agregó: “Y aun cuando lo anterior resulta suficiente para desvirtuar los cargos endilgados contra los actos que se demandan, el Tribunal también observa que todos los valores implicados en la ejecución del contrato hasta el año 2012 cuando se declaró la caducidad, se incrementaron, lo que aparejaba el reajuste de las pólizas, los impuestos, las estampillas, y así las cosas, razón le asistió al municipio al iniciar la investigación administrativa, y declarar la caducidad, pues obvio resultaba que para ese momento, ya la unión temporal contratante, y sus integrantes se habían despojado de sus responsabilidades 9 Expediente: 20001-23-39-002-2014-00271-01 (70.696) Demandante: Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito Valledupar UT SIT Controversias contractuales transfiriéndolas de hecho a la persona jurídica creada por ellos mismos, lo cual diezmó las garantías del ente contratante.

Siendo esto así, resulta inocuo pronunciarse acerca de los restantes argumentos con las que la parte demandante pretende sustentar el cargo de falsa motivación de los actos que se demandan, pues lo anterior, demuestra que además de contener los fundamentos jurídicos y facticos, los mismos resultan ciertos y suficientes para declarar la caducidad del contrato.” (fl. 19 – 20 sentencia de primera instancia). 3) Por otra parte, no hubo transgresión del debido proceso toda vez que la parte contratista estuvo debidamente representada durante el procedimiento administrativo por el representante legal de la UT y, también, por el gerente de la SAS cesionaria, fueron escuchados y tuvieron la posibilidad de controvertir las determinaciones adoptadas con respeto de las garantías de contradicción y defensa. 6.

El recurso de apelación En el término legal, la parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia con el fin de que se analicen todos los cargos de la demanda, sea revocada la sentencia y, en su lugar, se concedan las pretensiones de la demanda, con sustentó en las razones que a continuación se sintetizan: 1) La sentencia apelada pretermitió el análisis de todos los cargos y argumentos de la demanda. 2) No se configuran los supuestos que permiten declarar la caducidad del contrato en los términos del artículo 18 de la Ley 80 de 1993. 3) La cesión de un contrato implica que sea un tercero quien asuma materialmente el papel de contratista, figura que difiere de la transformación empresarial en la cual únicamente se modifica la naturaleza jurídica del colaborador de la administración, pero, sin alterar la estructura que justifica la adjudicación porque se mantienen quienes presentaron la oferta ganadora; la naturaleza jurídica del oferente no es un factor determinante para su escogencia 10 Expediente: 20001-23-39-002-2014-00271-01 (70.696) Demandante: Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito Valledupar UT SIT Controversias contractuales por lo cual “la variación en la forma jurídica del contratista no puede entenderse como cesión” (fl. 10 recurso de apelación). 4) En el pliego de condiciones que rigió el proceso de selección e hizo parte integral del contrato se previó la posibilidad de que los miembros de la unión temporal se constituyeran en alguna forma de sociedad mercantil para la explotación de la concesión y ello fue autorizado por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Valledupar mediante oficio SMTTV/2010-004788 de 15 de septiembre de 2010; en efecto, los accionistas de SIT Valledupar SAS son los mismos integrantes de la UT SIT Valledupar. 5) Ninguno de los motivos aducidos por la administración ni los expuestos en la sentencia apelada revelan un incumplimiento grave del contrato que amenazara su paralización; los impuestos derivados del contrato fueron pagados y las garantías otorgadas, luego de lo cual concluyó lo siguiente: “Así, pues, nuevamente ha quedado evidenciado a plenitud el grave error de juicio del juez de primera instancia, quien obvió las evidencias que, contundentemente, demuestran todo lo contrario de lo expresado en su fundamento de la decisión, la cual, como se observa de su lectura, no está sustentada en ninguna de las pruebas allegadas al proceso, sino simplemente en una frase genérica de “Luego de revisar el material probatorio obrante en el expediente”, vulnerando con ello el mandato establecido en el artículo 176 del Código General del Proceso de exponer, siempre, razonadamente el mérito que el juez le asigne a cada prueba.

En este orden de ideas, nuevamente ha quedado evidenciado el grave yerro del juez de instancia, desvirtuándose con ello el fundamento de su decisión, y haciendo procedente, en consecuencia, la apelación solicitada. Como se puede observar, ante la evidencia de la procedencia de la apelación impetrada, sumado a la denegación de la adecuada administración de justicia al no haberse estudiado en su totalidad los fundamentos de la nulidad incoada, corresponde a la alzada estudiar la totalidad de la demanda en cuando a sus hechos, fundamentos y razones de derecho, para proceder a dictar una decisión que cumpla con los postulados del debido proceso, con especial énfasis en el acervo probatorio como base esencial de la decisión judicial, en los términos de la normativa procesal vigente.” (fl. 14 recurso de apelación). 11 Expediente: 20001-23-39-002-2014-00271-01 (70.696) Demandante: Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito Valledupar UT SIT Controversias contractuales II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Surtido el trámite procesal, sin que se advierta nulidad que lo invalide, corresponde resolver de fondo2, para lo cual se seguirá el siguiente derrotero: (i) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, (ii) legalidad de la declaración de caducidad del contrato de concesión número 015 de 28 de febrero de 2005 y, (iii) costas. 1.

Objeto de la controversia y anuncio de la decisión La parte demandante, integrada por los miembros de la unión temporal contratista y por la sociedad por acciones simplificada conformada con posterioridad a la firma del contrato para continuar su ejecución, pretende que se anulen los actos administrativos por medio de los cuales el municipio de Valledupar declaró la caducidad del contrato de concesión, por considerar que no se configuraron los presupuestos legales para que la administración pudiera adoptar esa determinación ya que algunos de los incumplimientos en los cuales se sustentó la decisión de la administración no existieron y otros no fueron graves ni amenazaron la paralización del contrato; por otra parte, alegó la violación del debido proceso por haberse impedido el derecho de contradicción y defensa de la sociedad SIT Valledupar SAS. 2 En forma previa se verifica que no operó la caducidad del medio de control, toda vez que el contrato de concesión era de tracto sucesivo (20 años) y, por ende, susceptible de liquidación por lo cual el plazo extintivo para accionar se contabiliza según lo ordenado en el artículo 164, numeral 2, literal j), inciso v) del CPACA; las partes pactaron un término de cuatro (4) meses a partir de la terminación del contrato por cualquier causa, la cual ocurrió con la ejecutoria del acto administrativo por medio del cual se declaró la caducidad del contrato Resolución número 01250 de 18 de julio de 2012 notificada en estrados en la misma fecha, en la cual se ordenó “liquidar el contrato en el estado que se encuentre” (fl. 261 archivo PrimeraInstancia/C01Principal/04AnexosPruebas.pdf, índice 2 SAMAI).

A partir del día siguiente se contabilizó el plazo contractual para liquidación bilateral el cual venció el 19 de noviembre de 2012 y vencido este el término legal de dos (2) meses, los cuales expiraron el 20 de enero de 2013 sin que se tenga prueba de que el contrato hubiere sido liquidado; en ese contexto, a partir del día siguiente se contabilizaron los dos años para demandar, los cuales vencían el 21 de enero de 2015 (sin perjuicio de la suspensión de dicho término con ocasión de la radicación de la solicitud de conciliación prejudicial el 25 de junio de 2014 – trámite que culminó el 14 de agosto del mismo año con constancia de imposibilidad de acuerdo fl. 447 archivo PrimeraInstancia/C01Principal/04AnexosPruebas.pdf, índice 2 SAMAI) mientras que la demanda se presentó el 15 de agosto de 2014 (índice 1 SAMAI primera instancia), esto es, en forma oportuna.

La Resolución número 1343 de 14 de agosto de 2012 (fl. 272 archivo PrimeraInstancia/C01Principal/04AnexosPruebas.pdf, índice 2 SAMAI) se limitó a rechazar por extemporáneo un recurso de reposición interpuesto en contra de la decisión de caducidad luego de ejecutoriada esta, por lo cual no tuvo incidencia en la contabilización del plazo para ejercer el medio de control jurisdiccional de controversias contractuales. 12 Expediente: 20001-23-39-002-2014-00271-01 (70.696) Demandante: Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito Valledupar UT SIT Controversias contractuales El tribunal de primera instancia denegó las pretensiones de la demanda, por considerar que está acreditado que la unión temporal contratista cedió de hecho el contrato a la sociedad SIT Valledupar SAS, razón que consideró suficiente para declarar la caducidad del contrato, debido a que con ello los contratistas se desprendieron de sus responsabilidades y las transfirieron a una persona jurídica distinta en detrimento de las garantías de cumplimiento en favor de la administración. La parte demandante apeló por estimar que no cedió el contrato, sino que, realizó una transformación empresarial que no implicó el cambio del contratista ya que los integrantes de la unión temporal son los accionistas de la nueva SAS; además, el tribunal dejó de resolver los demás cargos en los cuales se sustentó la demanda y no valoró las pruebas practicadas en el curso del proceso en procura de su demostración. La Sala confirmará la decisión apelada, porque no se desvirtuó la presunción de legalidad de la cual gozan los actos administrativos demandados, de un lado, porque, tal como lo determinó el tribunal a quo, la circunstancia de haberse desprendido los contratistas de sus responsabilidades en la ejecución el contrato, en detrimento de la naturaleza intuito personae de este y de las garantías en favor de la entidad estatal contratante, constituyó un grave incumplimiento que justificó la declaración de caducidad del contrato y, de otra parte, se presentaron otros incumplimientos graves, con incidencia en la continuidad del contrato que justificaban la decisión de caducar el contrato, al tiempo que no se controvirtió la decisión del cargo de violación del debido proceso, aspecto que en consecuencia no será abordado en esta instancia. 2.

Legalidad de la declaración de caducidad del contrato de concesión número 015 de 28 de febrero de 2005 La Sala confirma la decisión apelada por la cual se denegó la nulidad de los actos administrativos3 por medio de los cuales el municipio de Valledupar declaró la 3 En realidad corresponde únicamente a la Resolución 001177 de 29 de junio de 2012, debido a que la también demandada Resolución número 1343 de 14 de agosto de 2012 no resolvió el recurso de reposición y se limitó a rechazarlo por extemporáneo. 13 Expediente: 20001-23-39-002-2014-00271-01 (70.696) Demandante: Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito Valledupar UT SIT Controversias contractuales caducidad del contrato de concesión número 015 de 2005 suscrito con la Unión Temporal de Sistemas Inteligentes de Tránsito UT SIT Valledupar toda vez que no se desvirtuó su presunción de legalidad.

Destaca la Sala que la entidad territorial no precisó en los actos demandados si cada uno de los incumplimientos del contratista en los cuales se sustentó la caducidad del contrato revestía separadamente la gravedad y amenaza de parálisis del contrato necesarias para sustentar su determinación o si, por el contrario, tales características derivaron de un análisis conjunto de todas estas; no obstante, la parte demandante no desvirtuó los fundamentos de la administración en relación con cada uno de los incumplimientos razón por la cual hay lugar a mantener la decisión adversa a las pretensiones de la demanda, tal como se explica a continuación en relación con cada uno de los cargos que fueron objeto de apelación. 2.1 Naturaleza intuito personae del contrato estatal e inaplicabilidad de las reglas de transformación societaria a las uniones temporales 1) La Ley 80 de 1993, aplicable al presente caso por razón de la naturaleza del ente territorial contratante, garantiza la escogencia objetiva de los contratistas de la administración a través de la previa definición de reglas claras, objetivas y justas que han de regir el procedimiento de selección pertinente; en tal virtud, el artículo 414 del referido estatuto asigna en forma inequívoca a los contratos estatales la característica de ser intuito personae, toda vez que se celebran por razón de la específicas y particulares condiciones, calidades y cualidades y del contratista y, por ende, proscribe la posibilidad de que sean cedidos sin autorización previa de la entidad estatal concernida, lo cual trae aparejada en forma inescindible e irrenunciable para el contratista la obligación de ejecutar personalmente el objeto contratado. 2) La referida particularidad justifica la inclusión en los pliegos de condiciones de reglas que permitan habilitar únicamente a los participantes que satisfagan 4 Ley 80 de 1993, “Artículo 41.

(…) Los contratos estatales son "Intuito personae" y, en consecuencia, una vez celebrados no podrán cederse sin previa autorización escrita de la entidad contratante.”. 14 Expediente: 20001-23-39-002-2014-00271-01 (70.696) Demandante: Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito Valledupar UT SIT Controversias contractuales determinados estándares económicos, jurídicos, de experiencia y financieros objetivamente y proporcionales con el objeto a contratar y la garantía de las entidades estatales consistente en el derecho-deber consistente en adoptar las medidas necesarias para que se mantengan las condiciones del contratista existentes al momento de presentar su ofrecimiento5. 3) Ahora bien, el estatuto de contratación pública prevé la posibilidad de que dos (2) o más personas presenten propuestas conjuntas para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato, caso en el cual todos sus integrantes responden en forma solidaria por el cumplimiento de la propuesta y del objeto contratado, a través de uniones temporales o consorcios, figuras jurídicas a las cuales el ordenamiento positivo no asigna personalidad jurídica ni naturaleza societaria, por lo cual no les son aplicables a esas asociaciones las reglas de transformación, operación, fusión, escisión, extinción, control, entre otras, previstas en las normas comerciales para las sociedades mercantiles. 4) Por razón de lo expuesto, el argumento de apelación según el cual la unión temporal contratista UT SIT Valledupar se transformó, legítimamente, en una sociedad por acciones simplificada con miras a la mejor ejecución del contrato de concesión y sin impacto negativo para la entidad contratante no es de recibo; por el contrario, las pruebas aportadas a la actuación dan cuenta de lo siguiente: a) El contrato de concesión número 015 de 2005, cuyo objeto fue “la repotenciación, operación, mantenimiento y expansión del sistema de semaforización de la ciudad y la implantación de un sistema de control de tráfico y la modernización tecnológica y funcional de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Valledupar”, fue suscrito entre el municipio de Valledupar y la Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito UT SIT Valledupar (integrada por las sociedades Cericar SA, Cecon SA y Serinco Córdoba SA), con un plazo de ejecución de veinte (20) años6. 5 Ibídem, “Artículo 4.

Para la consecución de los fines de que trata el artículo anterior, las entidades estatales: (…) 8o. Adoptarán las medidas necesarias para mantener durante el desarrollo y ejecución del contrato las condiciones técnicas, económicas y financieras existentes al momento de proponer en los casos en que se hubiere realizado licitación, o de contratar en los casos de contratación directa.”. 6 Según consta en la Resolución de adjudicación número 000148 de 3 de febrero de 2005, el contrato fue adjudicado a la referida unión temporal en licitación pública. 15 Expediente: 20001-23-39-002-2014-00271-01 (70.696) Demandante: Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito Valledupar UT SIT Controversias contractuales b) En la cláusula octava del contrato se prohibió la cesión por parte del concesionario de “los derechos y obligaciones emanadas del presente contrato sin el consentimiento previo y expreso del MUNICIPIO” (fl. 63 archivo 01anexopruebas.pdf índice 2 SAMAI). c) El 7 de septiembre de 2010, el representante de la unión temporal contratista le remitió una comunicación al secretario de tránsito de Valledupar en los siguientes términos: “me permito comunicarle que la Unión Temporal ha decidido transformarse en Sociedad Anónima Simplificada”, con sustento en el pliego de condiciones del contrato según el cual “la alcaldía, podría autorizar que los miembros de la unión temporal o consorcio se constituyan en alguna forma de sociedad mercantil para la explotación del objeto a contratar con duración mínima igual al plazo contractual y un (1) año más” (fl. 85 archivo 01anexopruebas.pdf índice 2 SAMAI)7. d) El 14 de septiembre de 2010 (fl. 99 archivo 01anexopruebas.pdf índice 2 SAMAI), la entidad territorial contratante le solicitó al interventor del contrato pronunciarse sobre “la viabilidad o no de lo solicitado, en lo concerniente a la transformación de la UT SIT VALLEDUPAR en SOCIEDAD ANÓNIMA SIMPLIFICADA – SAS”; en respuesta la interventoría indicó que “en principio es viable”, pero, “con el propósito de verificar que dicha transformación no afecte los intereses del municipio por detrimento de las garantías de los asociados originales de la UT SIT Valledupar, se deberá previamente enviar la minuta propuesta para la conformación de la nueva sociedad anónima simplificada SAS y esta debe mantener el objeto contractual, las garantías iniciales que están plasmadas en la cláusula 7 del contrato de concesión 015 de 2005 y las garantías inherentes a las empresas a las cuales se les adjudicó el contrato correspondiente (fl. 101 archivo 01anexopruebas.pdf índice 2 SAMAI). e) El 15 de septiembre de 2010, el secretario de tránsito de Valledupar le remitió el oficio número SMTTV/2010 004788 al alcalde municipal; en el documento 7 El pliego de condiciones que rigió el proceso de selección no fue aportado completo como prueba; solo se allegaron tres (3) folios de este (fls. 87 – 89 archivo 01anexopruebas.pdf índice 2 SAMAI) 16 Expediente: 20001-23-39-002-2014-00271-01 (70.696) Demandante: Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito Valledupar UT SIT Controversias contractuales consta una anotación a mano alzada de lo que parece ser una constancia de recibido, sin embargo, no hay certeza de su autor; el contenido del escrito es el siguiente: “Al respecto le manifiesto que revisado el pliego del proceso de licitación que concluyo con la suscripción del contrato de concesión, encontramos que esta opción está prevista en el negocio jurídico celebrado entre el Municipio y la UT SIT Valledupar.

Por todo lo anterior, es viable dicha solicitud de cambio de razón social, por lo que únicamente debemos solicitarle que una vez esté inscrita en el registro mercantil, deben enviar a su despacho copia auténtica del documento de transformación, del balance a corte a agosto 30 de 2010 y a 31 de diciembre de 2009 y el certificado de existencia y representación legal donde conste que ya está inscrita la sociedad, para que dichos documentos reposen en nuestros archivos.

Cabe recordar que solamente la autorización es para la razón social SAS y las garantías y las obligaciones y compromisos adquiridos no podrán cambiar, todo debe continuar igual. Para finalizar, le anexo copia del oficio SMTTV/2010 004733 del 14 de septiembre de 2010 y copia del oficio 15 de septiembre de 2010, donde la interventoría Control Tránsito, emite un concepto favorable.” (fl. 104 archivo 01anexopruebas.pdf índice 2 SAMAI). f) En el respectivo certificado de existencia y representación legal de la sociedad Sistemas Inteligentes de Tránsito de Valledupar SAS SIT de Valledupar SAS (fl. 5 archivo 01anexopruebas.pdf índice 2 SAMAI) consta que esta sociedad por acciones simplificada se constituyó mediante documento privado el 12 de noviembre de 2010 y fue inscrita en el registro mercantil el 16 de diciembre del mismo año, con objeto coincidente con el del contrato de concesión materia de la litis, con un capital autorizado de $100.000.000 representado en 100 acciones, de los cuales el 50% quedó suscrito y pagado g) El 25 de julio de 2011, el secretario de tránsito de Valledupar le remitió el siguiente oficio al representante legal del contratista: “Acuso recibo de su escrito de la referencia, mediante el cual pide a esta Secretaría que aclare el oficio fechado el 15 de septiembre de 2010 por medio de la cual se respondió su solicitud, de constituir una SAS por os (sic) miembros integrantes de la Unión Temporal concesionaria del Sistema Inteligente de Transporte de Valledupar.

Revisando los antecedentes que de la Unión Temporal se llevan en este despacho encontramos que, efectivamente, usted formuló una 17 Expediente: 20001-23-39-002-2014-00271-01 (70.696) Demandante: Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito Valledupar UT SIT Controversias contractuales petición amparado en los pliegos licitatorios para constituir una SAS y se le respondió limitándola al cambio de nombre, lo cual no es suficiente.

No nos cabe la menor duda de que el nombre de la empresa que usted representa se denomina Unión Temporal Concesionaria del Sistema Inteligente de Transporte de Valledupar y que en los pliegos licitatorios se previó la opción de constituir una sociedad regular para el consorcio o unión temporal que resultara favorecido en el concurso, motivo por el cual encontramos procedente atender su petición aclarando el oficio del 15 de septiembre de 2010 en el sentido que el alcance de la autorización es el cambio de naturaleza jurídica de la unión temporal a sociedad por acciones simplificada o anónima y no solamente de nombre.

Consecuente con lo anterior, enviaremos copia de este escrito a la interventoría y a Fiduagraria, para que se mantengan debidamente informadas o notificadas con la salvedad del cumplimiento cabal respecto de las pólizas de garantías. Cordialmente CARLOS OLIVEROS VILLAR Secretario de Tránsito de Valledupar” (fl. 77 archivo 01anexopruebas.pdf índice 2 SAMAI). 5) En ese contexto, no está probado el reparo de la apelación según el cual el municipio autorizó al contratista para convertirse en sociedad por acciones simplificadas, por el contrario, se evidencia que la decisión apelada se sustentó debidamente en las pruebas legal y oportunamente aportadas al proceso, pues, en efecto, la supuesta transformación del contratista implicó materialmente su sustitución sin que el ente territorial la hubiera autorizado previamente, sobre lo cual son relevantes las siguientes precisiones: a) El referido oficio de 15 de septiembre de 2010 suscrito por el secretario de tránsito de Valledupar no constituyó autorización al contratista para constituirse como una SAS; dicho documento es una comunicación interna del ente territorial entre un secretario de despacho y el alcalde, en la que el primero emitió un concepto sobre un tema jurídico en relación con el contrato y le informó al ordenador del gasto los requisitos que, según su entender, debían surtirse para poder autorizar la mencionada transformación; dicho concepto no es vinculante en los términos del artículo 28 del CPACA ni corresponde a una autorización según se aprecia de la lectura integral de su contenido, además porque la competencia para impartir la autorización en cuestión legalmente corresponde al alcalde municipal, más no al secretario y no se probó que el documento hubiera 18 Expediente: 20001-23-39-002-2014-00271-01 (70.696) Demandante: Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito Valledupar UT SIT Controversias contractuales sido dado a conocer al contratista como una autorización para ceder el contrato, circunstancia que por mandato legal debe ser puntualmente acreditada. b) Por su parte, en el concepto rendido el 14 de septiembre de 2010 por el interventor del contrato puso de presente la necesaria verificación de que los intereses del municipio quedarían a salvo en dicho procedimiento y tampoco fue expedido por el representante del ente territorial. c) En ese contexto, no hay duda de que la constitución de la SAS tuvo lugar en noviembre de 2010, sin autorización del ente territorial. d) Adicionalmente, el oficio de 25 de julio de 2011 emitido por el secretario de tránsito de Valledupar tampoco puede constituir autorización válida para la sustitución del contratista, pues, además del hecho de ser posterior a esta, no fue suscrita por el representante legal del municipio ni se acreditó que el mencionado funcionario hubiera obrado en ejercicio de delegación. e) En los términos del artículo 314 de la Constitución Política8, el representante legal del municipio es el alcalde, quien funge como ordenador del gasto9 y es el competente, por disposición de la ley10, para dirigir la actividad contractual de la administración, lo cual incluye licitaciones o concursos y suscribir los 8 Constitución Política, “Artículo 314.

En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio, que será elegido popularmente para períodos institucionales de cuatro (4) años, y no podrá ser reelegido para el período siguiente.”. 9 Ibidem, “Artículo 315. Son atribuciones del alcalde: 9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto.”. 10 Ley 80 de 1993, “ARTÍCULO 11.- De la competencia para dirigir licitaciones y para celebrar contratos estatales.

En las entidades estatales a que se refiere el artículo 2. 1o. La competencia para ordenar y dirigir la celebración de licitaciones y para escoger contratistas será del jefe o representante de la entidad, según el caso. 2o. Tiene competencia para celebrar contratos a nombre de la Nación, el Presidente de la República 3o. Tiene competencia para celebrar contratos a nombre de la Entidad respectiva.

(…). b) A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distritos capitales y especiales (…) (se resalta). 19 Expediente: 20001-23-39-002-2014-00271-01 (70.696) Demandante: Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito Valledupar UT SIT Controversias contractuales correspondientes acuerdos de voluntades, esto es, dicho funcionario es el único autorizado por la ley para suscribir negocios jurídicos que obliguen a la entidad territorial. f) En la Resolución demandada número 01250 de 18 de julio de 2012 se indicó: “De la lectura atenta del oficio remitido al entonces Secretario de Tránsito el Contratista en lugar de solicitarle al municipio su consentimiento previo y expreso (el cual solo podía ser otorgado por su representante legal – léase el Alcalde Municipal) simplemente le notificó al Secretario de Tránsito una decisión ya tomada desde el 20 de marzo de 2010 por el Consejo Directivo de la U.T S.I.T. VALLEDUPAR pues a su juicio tenían ‘la certeza que operamos mejor como sociedad resultar que como de hecho, que en últimas es la naturaleza jurídica de las uniones temporales y los consorcios” (fl. 112 archivo 01anexopruebas.pdf índice 2 SAMAI, negrillas, subrayado y mayúsculas fijas del original). g) La parte demandante no acreditó que el secretario de tránsito de Valledupar obró en ejercicio de delegación de la representación del municipio, carga procesal que le correspondía porque el acto administrativo antes referido está revestido de presunción de veracidad y legalidad; además, los documentos contractuales aportados dan cuenta de que el contrato y sus adicionales fueron suscritos directamente por el alcalde municipal. h) No se aportaron al proceso los pliegos de condiciones de la contratación para efectos de determinar si la SAS ofrecía las garantías y condiciones financieras y económicas de la UT que determinaron su selección como concesionaria; la carga de probar tal hecho -con la cual no se cumplió- correspondía a la parte demandante toda vez que la decisión demandada se sustentó en lo siguiente: “Lo que para el CONTRATISTA se trató de una simple transformación empresarial se trata en realidad de una cesión de hecho del contrato concesión No. 015 de 2005 a la nueva sociedad denominada SISTEMA INTELIGENTE DE TRÁNSITO DE VALLEDUPAR S.A.S. sin que haya mediado la autorización previa y expresa del Alcalde Municipal para que fuera cedida la ejecución de, contrato, por manera que se presentan dos situaciones a saber: i) De una parte la sociedad SISTEMA INTELIGENTE DE TRÁNSITO DE VALLEDUPAR S.A.S viene irregularmente ejecutando el contrato de concesión No. 015 de 2005 al no existir autorización de cesión de dicho contrato por parte del municipio de Valledupar y, ii) la U.T.S.I.T. VALLEDUPAR abandonó la ejecución del contrato de concesión No. 015 de 2005. 20 Expediente: 20001-23-39-002-2014-00271-01 (70.696) Demandante: Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito Valledupar UT SIT Controversias contractuales De haber existido la autorización previa y expresa del Alcalde Municipal para la cesión del contrato de concesión No. 015 de 2005, ella solo podía concederse si el CESIONARIO – SISTEMA INTELIGENTE DE TRÁNSITO DE VALLEDUPAR S.A.S reunía por lo menos los mismos requisitos exigidos al CONTRATISTA en los pliegos de condiciones que sirvieron de soporte a la licitación L- 007 de 2004 y que terminó con la adjudicación del contrato de concesión, requisitos que no cumple el CESIONARIO por la potísima razón de ser una sociedad nueva que ni siquiera cuenta con el REGISTRO DE PROPONENTES, amén de las calidades, experiencia, solvencia y demás condiciones que tenía la U.T. S.I.T. VALLEDUPAR no podían trasladarse automáticamente al CEDENTE porque se trata de una PERSONA JURÍDICA – condición que no tiene la unión temporal CESIONARIA y por tanto el CEDENTE no está habilitado para ejecutar el contrato de concesión por no cumplir el pliego de condiciones” (fl. 113 archivo 01anexopruebas.pdf índice 2 SAMAI, subrayado y mayúsculas fijas del original – resaltado añadido). i) La parte demandante no controvierte y, por el contrario, acepta que la concesión pasó a ser ejecutada por la sociedad SIT Valledupar SAS, la cual, con independencia de sus accionistas, no fue escogida por el municipio de ejecutarla; el riesgo para la continuidad de la ejecución del contrato lo sustentó la administración municipal en el hecho de desconocer la información sobre las calidades, experiencia y solvencia de una persona jurídica que no estaba inscrita en el RUP, aspecto que no fue rebatido por la parte demandante; por ende, con independencia de los efectos jurídicos de la ausencia de autorización de la contratante para la cesión del negocio, materialmente la UT dejó de ejecutarlo directamente, a lo cual sí estaba obligada. j) El municipio sustentó la caducidad en relación con este específico cargo en los siguientes términos: “Es por tanto cierto (sic) la afirmación de la interventoría que hay un abandono del contrato por parte del contratista original y hay una ejecución de hecho no autorizada ni acordada con la entidad estatal, lo que genera una posibilidad inminente de parálisis en el servicio asunto de suma gravedad toda vez que aunado al tema de garantías, el actual ejecutor no cuenta con las coberturas que requiere el contrato.

En otras palabras, quien ejecuta no es el contratista seleccionado a través de un proceso reglado señalado en las leyes de contratación pública y no tiene amparado ningún riesgo, por lo que la entidad se encuentra desprotegida y a la deriva en la ejecución de este contrato existiendo la necesidad INMEDIATA de tomar las medidas conducentes para recomponer la situación del servicio que se presta a través de este contrato y que no es otra que la declaratoria de caducidad (fl. 255 archivo anexo pruebas demanda, índice 2 SAMAI). 21 Expediente: 20001-23-39-002-2014-00271-01 (70.696) Demandante: Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito Valledupar UT SIT Controversias contractuales k) La parte demandante no controvirtió el abandono de la ejecución contractual ni probó que el contrato podía continuar ejecutándose sin interrupción a pesar del hecho antes descrito, carga que le correspondía, y mucho menos demostró haber dado fiel cumplimiento a las obligaciones contractuales que sobre ese aspecto estaban a su cargo. 6) Así las cosas, no se desvirtuó este incumplimiento (i) no se aportó prueba del pliego de condiciones que según el contratista le permitía mutar su naturaleza;

(ii) no se allegó al proceso prueba de la autorización de la cesión del contrato en los términos exigidos en la ley y pactados en la convención; (iii) no se demostró que el contratista hubiera continuado ejecutando el contrato y, por el contrario, este reconoce que la SAS empezó a ejecutarlo desde su constitución; (iv) contrario a lo que estima la parte demandante, la sustitución no autorizada del contratista sí constituyó un grave incumplimiento de las obligaciones del contrato y, particularmente, de la de ejecutar directamente el objeto contratado por razón de ser el contrato intuito personae, por lo cual, la actuación del contratista desconoció abierta y gravemente el acuerdo de voluntades, con el asociado riesgo de parálisis de la ejecución por no contar el ente territorial con la certeza de que la concesión se ejecutaría en las condiciones exigidas al momento de seleccionar al contratista. 2.2 Decisión de los cargos no resueltos en la sentencia de primera instancia 1) La administración también sustentó la caducidad del contrato en el hecho de que la garantía única del contrato amparaba a la UT y no a la nueva SAS según se trascribió líneas atrás, afirmación que la parte demandante no desvirtuó, respecto de lo cual se advierte lo siguiente: a) No se probó que las garantías del contrato amparaban el incumplimiento de SIT Valledupar SAS; aunque el municipio contratante aprobó las garantías inicialmente constituidas11, estas afianzaron el cumplimiento de la Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito quien fungió como tomador, pero, no el de la mencionada sociedad; la carga de probar que las pólizas del contrato 11 fl. 110 01PrimeraInstancia/C03Principal/01AnexosPruebas.pdf 22 Expediente: 20001-23-39-002-2014-00271-01 (70.696) Demandante: Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito Valledupar UT SIT Controversias contractuales ampararon la ejecución por parte de la nueva SAS constituida era de la parte demandante y no la cumplió; tampoco desvirtuó el hecho del riesgo de parálisis del contrato por no contar con las garantías que la ley y los reglamentos exigen para su ejecución. 2) La demandante no desvirtuó su incumplimiento en relación con la obligación de realizar los pagos de la cuota parte que le corresponde al Ministerio de Transporte, situación que determinó el bloqueo del municipio en el Registro Único Nacional de Tránsito (RUNT) durante nueve (9) días, con la consecuencial afectación grave en la prestación del servicio. a) Respecto de este incumplimiento, en la parte motiva del acto administrativo demandado se expresó: “Frente a los cargos sobre el bloqueo del sistema RUNT, basta mirar la certificación expedida por la DIRECCIÓN NACIONAL DEL SIMIT y aportada al expediente la cual manifiesta textualmente: ‘el programa del RUNT presentó bloqueo en algunas solicitudes del RNA por no presentarse el pago a favor del Ministerio de Transportes, dicha inconsistencia fue reportada el 28 de febrero de 2012 al organismo de tránsito mediante correo electrónico e informando los pagos que debían realizar’ Así las cosas, hay prueba en el expediente de la inconsistencia de pagos que afecta la correcta prestación del servicio público que está en manos del concesionario, y cuya inestabilidad genera una afectación grave al servicio público, implicando a la administración para que asuma las medidas necesarias.

Tal incumplimiento grave como es la desconexión del RUNT afecta de manera directa la prestación del servicio de tránsito municipal y es causal fundad para la caducidad administrativa del contrato.” (fl. 257 archivo 4 anexos pruebas demanda, índice 2 SAMAI – se resalta). b) La parte demandante no desvirtuó este incumplimiento y, puntualmente, que no hubiera estado suspendida del RUNT por falta de pago de los compromisos económicos, con independencia del monto de la acreencia que dio lugar a ello, y tampoco discute que dicha obligación estuviera a su cargo; ante el hecho de la negación indefinida esgrimida por la entidad demandada, al concesionario le correspondía la carga procesal de demostrar que no ocurrió la aludida suspensión. 23 Expediente: 20001-23-39-002-2014-00271-01 (70.696) Demandante: Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito Valledupar UT SIT Controversias contractuales c) La administración consideró que la conducta del contratista sobre este punto tenía incidencia en la ejecución del contrato y su eventual parálisis, lo cual no se desvirtuó y, por el contrario, no se acreditó la no solución de continuidad en la prestación del servicio. 3) La parte demandante no cuestionó el hecho consistente en que el centro de atención integral de Valledupar que el contratista se obligó a implementar y operar en el otrosí número 112, nunca fue habilitado por el Ministerio de Transporte, por el contrario, están acreditados los siguientes aspectos: a) En el documento otrosí número 1 del 24 de mayo de 2007 se pactó lo siguiente: “CLÁUSULA SÉPTIMA.

Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 136 de la Ley 769 de 200, el CONCESIONARIO implementará y operará, con cargo a los recursos de la concesión, el CENTRO INTEGRAL DE ATENCIÓN, donde se prestará el servicio de escuela y casa cárcel para la rehabilitación de los infractores de las normas del Código de Tránsito.

La autosostenibilidad Centro Integral de Atención (sic) se garantizará a través del cobro por parte del concesionario de las tarifas por los servicios allí prestados, de conformidad con lo establecido en el Acuerdo 30 de 2004, la cláusula quinta del contrato 015 de 2005 y con el artículo 2 de la Ley 679 de 2002”. (fl.86 archivo img20180315_09502209 (1).pdf, índice 2 SAMAI - mayúsculas fijas del original). b) La parte demandante reconoció que el centro integral de atención (CIA) no estaba validado por el Ministerio de Transporte, sin embargo, discutió que dicha habilitación no era necesaria.

Es más, en el acto administrativo demandado expresamente se indica que el referido Ministerio nunca habilitó el CIA de Valledupar y que los cursos impartidos en dicho centro con el fin de acceder a descuentos en el pago de comparendos no fueron validados por el organismo de tránsito y generaron la pérdida de la posibilidad para los usuarios de acceder a una reducción del valor de la sanción económica correspondiente, lo cual no desvirtuó la parte actora. c) La Resolución 003204 de 2010 proferida por el Ministerio de Transporte “por la cual se establecen los requisitos para la Constitución y Funcionamiento de los 12 fl. 88 C010Principal/01AnexosContestacionMunicipioValledupar.pdf. 24 Expediente: 20001-23-39-002-2014-00271-01 (70.696) Demandante: Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito Valledupar UT SIT Controversias contractuales Centros Integrales de Atención”, vigente para la época de expedición del acto demandado, se ordena que tanto los CIA públicos como privados deben ser habilitados por dicha entidad13, por lo cual el argumento de la demanda no tiene vocación de prosperidad; por el contrario, se advierte como un hecho grave la no obtención de la respectiva y necesaria habilitación de dicho centro luego de transcurridos dos (2) años desde la firma del documento, lo cual, según lo expuso la entidad demandada y que no fue desvirtuado, puso en grave riesgo la continuidad de la ejecución contractual; al respecto, el municipio de Valledupar manifestó lo siguiente como fundamento de la declaración de caducidad del contrato: “Así mismo sobre la habilitación del Centro de Atención Integral basta señalar también la certificación que expidió la Dirección Nacional del SIMIT de fecha mayo 23 de 2012, aportada e las pruebas de la audiencia en la que se señala: ‘respecto a su solicitud sobre la validación de cursos; la Dirección Nacional Simit NO puede certificar los motivos de aval de los cursos del Centro Integral de Atención (CIA de Valledupar), ya que este nunca ha tenido ningún acercamiento con el SIMIT y nunca se han recibido reportes de cursos de este centro.

Los requisitos que deben cumplir para ser avalados se encuentran estipulados en la Resolución No. 3204 de agosto de 2010 del Ministerio…si por algún motivo un ciudadano se acerca a liquidar un comparendo con descuento referente a la Ley 1450 de 2011 o dentro de los términos legales para el 50% o 25% de descuento que no son de la jurisdicción de Valledupar y el usuario realiza el pago, este quedaría en un estado pendiente de curso, lo cual no le permitiría realizar ningún tipo de trámite.

A su vez mediante certificación expedida por el Ministerio e Transportes de fecha 18 de mayo de 2012, obrante igualmente en las pruebas del expediente se señala: ‘respecto a las inquietudes por usted planteadas en su oficio, me permito informarle que en la ciudad de Valledupar no hay ningún Centro Integral de Atención debidamente habilitado por el Ministerio de Transportes, de igual manera, el organismo de tránsito de Valledupar no ha realizado ninguna solicitud, ni este despacho le ha autorizado realizar los cursos a infractores’.

(…). 13 Resolución 3204 de 2010 “Artículo 1°. Objeto y ámbito de aplicación. La presente resolución tiene por objeto establecer los requisitos para la constitución y el procedimiento de la habilitación para el funcionamiento de los Centros Integrales de Atención que operarán en el territorio nacional. Artículo 2°. Naturaleza. Los Centros Integrales de Atención son establecimientos de carácter público o privado, habilitados por el Ministerio de Transporte para prestar el servicio de escuela y de casa cárcel para la reeducación y/o rehabilitación de los infractores de las normas de tránsito.” (se resalta). 25 Expediente: 20001-23-39-002-2014-00271-01 (70.696) Demandante: Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito Valledupar UT SIT Controversias contractuales El incumplimiento en la IMPLEMENTACIÓN y OPERACIÓN del CIA de Valledupar, obligación contractual contenida en el otrosí No. 1 del contrato 015 de 2005 afecta de manera grave la prestación del servicio de tránsito, tanto así que vicia todas las actividades que hayan realizado infractores en el mismo al tenor de las comunicaciones que se entregaron como pruebas y que fueron transcritas arriba, generando necesariamente que la entidad asuma las medidas conducentes para garantizar la efectividad de la prestación del servicio público” (fl. 259 archivo anexo 4 pruebas demanda, índice 2 SAMAI). 4) De otra parte, la demandante no negó el uso de la firma de la inspectora de tránsito Julieta Hinojosa y alegó que podía utilizarla por habilitación contenida en el artículo 12 del Decreto-ley 2150 de 199514; sin embargo, dicha norma tan solo habilita el uso de dicha herramienta a los jefes de la entidades que integran la administración pública; adicionalmente, en el acto demandado se indicó que tal actuación del contratista se realizó con el fin “cubrir un incumplimiento del concesionario”15 de la obligación de imprimir para la firma de mecánica del inspector de policía determinadas diligencias, lo cual no desvirtuó la parte demandante.

En relación con la gravedad e impacto de este incumplimiento, el acto administrativo demandado se sustentó en las siguientes afirmaciones que no fueron desvirtuadas: “La inexistencia de tal documento (autorización para el uso de la firma) implica entonces el incumplimiento del contratista y una extralimitación de sus obligaciones contractuales, que a su vez redunda en los posibles perjuicios que el municipio de Valledupar puede tener frente a estos procesos signados de esta manera, lo que quedó evidenciado en los 5.000 expedientes que presentó la interventoría como pruebas dentro de la audiencia. Así las cosas, el actuar del contratista en cinco mil procesos pone en entredicho toda la prestación del servicio público de tránsito y la parálisis de los procesos relacionados, sin dejar de lado el detrimento patrimonial que tal conducta contractual le puede ocasionar al Municipio de Valledupar.” (fl. 256 archivo anexo 4 pruebas demanda, índice 2 SAMAI). 5) Finalmente, en el acto administrativo acusado igualmente se determinó que el contratista no liquidó el valor de las estampillas municipales teniendo en cuenta 14 Decreto-ley 2150 de 1995.

“Los jefes de las entidades que integran la Administración Pública podrán hacer uso, bajo su responsabilidad, de la firma que procede de algún medio mecánico, en tratándose de firmas masivas. En tal caso, previamente mediante acto administrativo de carácter general, deberá informar sobre el particular y sobre las características del medio mecánico.” (se resalta). 15Fl. 170 - /C010Principal/01AnexosContestacionMunicipioValledupar.pdf. 26 Expediente: 20001-23-39-002-2014-00271-01 (70.696) Demandante: Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito Valledupar UT SIT Controversias contractuales el valor de los abonos en cuenta en su favor y que el pago de los tributos locales era una obligación a su cargo; la parte demandante afirma que pagó las estampillas, pero, que lo hizo con sustento en el valor fiscal estimado del contrato que se pactó al momento de suscribir el negocio toda vez que este es de cuantía indeterminada.

Al respecto, la Sala encuentra que el pacto contractual de un valor para efectos fiscales no tiene el alcance de modificar las normas de orden público que establecen los gravámenes del orden territorial, así como tampoco los montos de los tributos a recaudar o pagar ni los plazos para su cumplimiento; aunque no hay evidencia del riesgo de parálisis del contrato que esta diferencia de interpretación entre las partes y el no pago completo de los tributos podía generar, los demás incumplimientos, graves y con impacto en la continuidad del servicio que sustentaron la decisión demandada, soportan con suficiencia la decisión de caducar el contrato y, en tal virtud, la advertida falencia en relación con uno solo de los cargos no constituye fundamento suficiente para anular la decisión de la administración. 6) Como consecuencia de lo anterior, la Sala considera que no se desvirtuó la presunción de legalidad de la declaración de caducidad contractual en este caso concreto y, por el contrario, esta se soportó en varios incumplimientos graves que amenazaban con paralizar el contrato, por lo cual se impone confirmar la decisión apelada. 3.

Costas Según el artículo 188 del CPACA, se condenará a la parte demandante en costas, que se tasarán en forma concentrada en el tribunal de primera instancia según lo dispuesto en los artículos 365 y 366 del CGP, incluido el valor de las agencias en derecho. En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 27 Expediente: 20001-23-39-002-2014-00271-01 (70.696) Demandante: Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito Valledupar UT SIT Controversias contractuales F A L L A: 1°) Confírmase la sentencia de 31 de agosto de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar. 2°) Condénase en costas de segunda instancia a la parte demandante en favor del Municipio de Valledupar, tásense en forma concentrada en el tribunal de primera instancia incluidas la agencias en derecho. 3°) En firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Ponente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Salva el voto Constancia. La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.