Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) -350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA Radicado: 11001-03-25-000-2018-01684-00 (5737-2018) Solicitante: FLORIBERTO ORTIZ SEGURA Convocados: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Tema: Rechazo de plano. Solicitud de Extensión de Jurisprudencia EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA Procede el Despacho a pronunciarse frente a la solicitud de extensión de jurisprudencia de que trata el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 1, presentada por Floriberto Ortiz Segura contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP. 1.
ANTECEDENTES 1.1. De la solicitud de extensión de la jurisprudencia en el caso sub examine El demandante pretende que se le (i) extiendan los efectos de la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso con número de radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), por considerar que se encontraba en los mismos supuestos fácticos y jurídicos desarrollados en la mencionada providencia. 1.2.
Hechos El accionante relató que (i) fue docente de diferentes planteles educativos del departamento de Nariño, (ii) laboró de manera -1 Modificado por el artículo 77 de la Ley 2080 de 2021. Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001032500020180168400 (5737-2018) Demandante: FLORIBERTO ORTIZ SEGURA 2 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia ininterrumpida desde el 19 de agosto de 1978 hasta «la presentación de la presente acción», (iii) cuenta con más de 40 años de servicio como docente, (iv) cumplió el status para el reconocimiento y pago de pensión gracia en el año 2008 y (v) no presenta ninguna sanción en el ejercicio como docente, (vi) el 8 de abril de 2009, mediante derecho de petición, solicitó el reconocimiento y pago de una pensión gracia ante CAJANAL, (vii) mediante Resolución número UGM008307 del 15 de septiembre de 2011, la entidad negó el reconocimiento y pago de dicha pensión. 1.3.
Auto previo a estudiar la extensión Por auto 12 de noviembre de 2021 2, el despacho ordenó oficiar a la UGPP y a la apoderada del señor Floriberto Ortiz Segura para que allegaran: « (i) la solicitud de extensión de jurisprudencia, (ii) la fecha de su radicación y (iii) la respuesta por parte de la entid ad convocada». • La UGPP aportó los documentos solicitados y la parte actora guardó silencio. 2.
CONSIDERACIONES 2.1. El mecanismo de extensión de la jurisprudencia Este mecanismo se encuentra regulado en el artículo 102 3 del CPACA, normativa que posibilita que los ciudadanos acudan ante la administración a fin de que se les reconozca una situación jurídica que ya fue resuelta mediante una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado y prescribe, además de los requisitos generales que deben contener las solicitudes de extensión, los siguientes: 2 Visible a folio 191. 3 Modificado por el artículo 17 de la Ley 2080 de 2021.
Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001032500020180168400 (5737-2018) Demandante: FLORIBERTO ORTIZ SEGURA 3 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia - Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada. - Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso. - La referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor.
A estas exigencias puede sumarse que la providencia objeto de extensión no esté en abierta controversia con actuales sentencias de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, ya que este mecanismo comporta la existencia de una jurisprudencia clara, pacífica y estable. «De manera tal que, ante un asunto de contornos fácticos y jurídicos idénticos, simplemente pueda extenderse» 4.
Ahora bien, para que la sentencia invocada sea objeto de extensión de la jurisprudencia, requiere que (i) haya sido proferida por el Consejo de Estado, (ii) sea de unificación jurisprudencial, de conformidad con el artículo 270 del CPACA 5 y (iii) en ella se haya reconocido un derecho. Sobre el particular el citado artículo 102 ibídem dispone: «Artículo 102.
Modificado por el artículo 17, Ley 2080 de 2021. Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 27 de mayo de 2021, radicado 11001-03-25-000-2017-00609-00 (2957-17), C.P. W illiam Hernández Gómez. 5 «Artículo 270.
Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión».
Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001032500020180168400 (5737-2018) Demandante: FLORIBERTO ORTIZ SEGURA 4 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos […]» Esta Corporación enfatizó que no solo son objeto de extensión las sentencias proferidas luego de la entrada en vigor del CPACA, pues también lo son las que se expidieron con anterioridad a dicha regulación, siempre y cuando hayan fijado un criterio de unificación 6. 2.2.
Transición normativa de la Ley 2080 de 2021, modificatoria de los artículos 102 y 269 del CPACA, aplicable al caso concreto Si bien es cierto que la solicitud de extensión de la jurisprudencia se presentó ante el Consejo de Estado con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021 (25 de enero de 2021) 7, que modificó el CPACA, también lo es que las nuevas disposiciones son aplicables al asunto sub examine, tal como se pasa a explicar: • El artículo 86 de la citada normativa previó que las nuevas reformas, al ser de carácter procesal, rigen a partir de su publicación y cobijan a todas las actuaciones y procesos que se hayan iniciado en vigencia de la Ley 1437 de 2011, sin perjuicio de algunas excepciones: «Régimen de vigencia y transición normativa.
La presente ley rige a partir de su publicación, con exce pción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. (…) De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las 6 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 10 de diciembre de 2013, radicado 11001-03-06-000-2013-00502-00 (2177), C.P. W illiam Zambrano Cetina. 7 Publicada en el Diario Oficial 51.568 del 25 de enero de 2021.
Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001032500020180168400 (5737-2018) Demandante: FLORIBERTO ORTIZ SEGURA 5 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.
En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones».
(negrita fuera del texto). Como el presente asunto se inició en vigencia de la Ley 1437 de 2011 y no corresponde a: un recurso, pruebas decretadas, términos procesales corriendo, notificaciones pendientes y audiencias convocadas, les son aplicables las nuevas disposiciones contempladas en la Ley 2080 de 2021. 2.3. La sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, con radicado interno 3805-2014 En el fallo invocado el problema jurídico se centró en determinar «si los docentes nombrados por entidades territoriales, financiados en su momento con recursos del situado fiscal, posteriormente sistema general de participaciones, en cuya vinculación además haya intervenido el respectivo fondo educativo regional (FER), ostentan la condición de educadores nacionales en virtud de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provienen directamente de la Nación ».
Para luego, establecer «si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia, en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan».
Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001032500020180168400 (5737-2018) Demandante: FLORIBERTO ORTIZ SEGURA 6 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia La decisión abordó la naturaleza jurídica de los fondos educativos regionales desde la perspectiva del situado fiscal y fijó las siguientes reglas jurisprudenciales: (i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas.
(ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. (iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2, de la Ley 24 de 1988).
(iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados. Resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación -situado fiscal- como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001032500020180168400 (5737-2018) Demandante: FLORIBERTO ORTIZ SEGURA 7 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas.
(v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (a) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (b) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. (vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
(vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora. Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001032500020180168400 (5737-2018) Demandante: FLORIBERTO ORTIZ SEGURA 8 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.
Luego, precisó que «de acuerdo con la definición y categorización contenida en el artículo 1. de la Ley 91 de 1989, la condición o naturaleza jurídica del vínculo docente -nacional, nacionalizado o territorial- no está determinado por el origen de los recursos destinados para cubrir las acreencias que genera el respectivo vínculo». Lo anterior, porque «ello obedece a las circunstancias establecidas por el legislador en la referida norma, que determinan, en principio, cuáles docentes son beneficiarios del régimen prestacional reclamado en el sub lite.
Así, tal como se explicó, lo esencialmente relevante es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada». Finalmente, estableció que la demandante «acreditó en debida forma que su vinculación y permanencia en el servicio oficial docente, lo fue en calidad de educadora territorial, bajo la dirección del Distrito Capital de Bogotá. Así las cosas, la interesada demostró plenamente los requisitos necesarios para acceder a la referida prestación, como son el haber prestado los servicios como docente en planteles distritales por veinte (20) años, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (11 de febrero de 1974), contar con 50 años de edad (pues los cumplió el 29 de octubre de 2002) y obse rvar una buena conducta en su desempeño como docente». 3.
Caso concreto El señor Floriberto Ortiz Segura solicitó que se le extiendan los efectos de la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado interno 3805-2014 y se ordene a la UGPP el Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001032500020180168400 (5737-2018) Demandante: FLORIBERTO ORTIZ SEGURA 9 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia reconocimiento, liquidación y pago de la pensión gracia de jubilación. Para tal efecto, acreditó lo siguiente: (i) Copia de la cédula de ciudadanía del actor, en la que consta que nació el 19 de octubre de 1958, es decir, cumplió los 50 años de edad el 19 de octubre de 2008.
(ii) Certificado de fecha del 1°. de septiembre de 2012 8, expedido por la Secretaría de Gobierno Municipal de Policarpa – Nariño, en la cual indica el Record de Trabajo del señor Floriberto Ortiz Segura como Docente Municipal del Municipio de Policarpa desde el 19 de agosto de 1978 hasta el 1.° de enero de 1994, para un tiempo total de servicio de dieciocho (18) años y doce (12) días.
(iii) Resolución UGM 008307 del 15 de septiembre de 2011, por medio de la cual la UGPP negó el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de Jubilación Gracia 9. De este acto se evidencia que el antes nombrado a) nació el 19 de octubre de 1958, b) desempeñó el cargo de docente oficial, c) prestó los siguientes servicios al Estado: Entidad Desde Hasta Vinculación Municipio de Policarpa 19/08/1978 30/12/1993 Municipal Departamento de Nariño 01/01/1994 11/03/2008 Nacional (iv) Resolución UGM 045809 del 10 de mayo de 2012 10, por medio de la cual la UGPP resolvió el recurso de reposición en contra de la anterior decisión, y confirmó negar el reconocimiento de la pensión gracia, dado que, el señor Floriberto Ortiz Segura no completó 20 años de servicio como docente municipal o territorial, así lo dijo: 8 Visible a folio 58 del cuaderno principal del expediente. 9 Visible a folios 9 - 13 del cuaderno principal del expediente. 10 Visible a folios 3 – 8 del cuaderno principal del expediente.
Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001032500020180168400 (5737-2018) Demandante: FLORIBERTO ORTIZ SEGURA 10 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia «(…)De conformidad con la norma antes trascrita y el certificado de tiempos de servicio de fecha 18 de marzo de 2009, expedido por la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DE NARIÑO y allegado al expediente administrativo por el interesado, se puede observar q ue estos fueron prestados con nombramiento del orden nacional, en consecuencia es de reiterarle al interesado que no hay lugar al reconocimiento de la pensión de jubilación solicitada, por cuanto su vinculación a la docencia fue de carácter NACIONAL.
Que en virtud de lo expresado se procederá a confirmar en todas y cada una de sus partes la resolución UGM 008307 del 15 de septiembre de 2011. (…)» Teniendo en cuenta lo anterior, el despacho estima que no hay lugar a extender los efectos de la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 proferida por la sección segunda del Consejo de Estado, Consejero Ponente Carmelo Perdomo Cuéter, dentro del proceso con número de radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01, número interno (3805-2014), por las siguientes razones: En primer lugar, la sentencia del 21 junio de 2018 (3805-2014) luego de analizar las pruebas adjuntadas por la parte demandante, resolvió que la señora Gladys Amanda Hernández Triana acreditó en debida forma que su vinculación y permanencia en el servicio oficial docente, lo fue en calidad de educadora territorial, bajo la dirección del Distrito Capital de Bogotá. Por lo anterior, se revocó la sentencia de primera instancia que negó las súplicas de la demanda y, en su lugar. se ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia deprecada.
Se concluye entonces que si bien la sentencia invocada reconoce un derecho, la misma puede ser extendida solo y cuando se evidencie que la parte actora cumpla con las reglas establecidas en la sentencia de unificación, para así demostrar que se encuentra en una situación similar de hecho y de derecho con la demandante a la cual se le reconoció el derecho.
Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001032500020180168400 (5737-2018) Demandante: FLORIBERTO ORTIZ SEGURA 11 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia En segundo lugar, en el asunto sub examine dentro de la presente solicitud de extensión de jurisprudencia, el señor Floriberto Ortiz Segura pretende que se le extiendan los efectos de la mencionada providencia, con el fin de que se le reconozca y pague la pensión gracia a su favor, al indicar de que comparte la misma situación de hecho y de derecho que la demandante Gladys Amanda Hernández Triana.
En tercer lugar, dentro de las pruebas allegadas al proceso se encuentran que el certificado expedido el 1°. de septiembre de 2012 por la Secretaría de Gobierno Municipal de Policarpa - Nariño 11, establece que el tiempo total de servicios como docente municipal fue de dieciocho (18) años y doce (12) días. En concordancia con lo anterior, y con las pruebas aportadas al proceso, este despacho no logra evidenciar con suficiente claridad que el señor Floriberto Ortiz Segura cumplío con el requisito de servir en el magisterio en un plantel municipal o territorial por un término de veinte (20) años.
En efecto, el peticionario considera que si completó 20 años de servicio docente territorial, al punto que cumple con lo necesario para obtener el reconocimiento de la pensión gracia, sin embargo, de las pruebas adjuntadas se presenta una cuestión litigiosa que no puede ser debatida a través del mecanismo de extensión de la jurisprudencia. En este punto, resulta oportuno vislumbrar que la regla sexta de unificación de la sentencia del 21 de junio de 2018 (3805-2014) fijó parámetros para la prueba de la calidad de docente territorial o nacionalizado y, como se vislumbra en el asunto sub judice, los 11 Visible a folio 58 del cuaderno principal del expediente.
Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001032500020180168400 (5737-2018) Demandante: FLORIBERTO ORTIZ SEGURA 12 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia documentos aportados no permiten inferir con suficiencia el tipo de vinculación del señor Floriberto Ortiz Segura, cuestión que no puede ser esclarecida o debatida en el trámite judicial de extensión de la jurisprudencia, sino que debe ser el juez ordinario quien estudie y determine, después de agotar el sistema de valoración d e la sana crítica, si el antes nombrado tenía derecho o no al reconocimiento y pago de la pensión gracia. Para el despacho este no es el procedimiento judicial para otorgar o restar valor probatorio a los documentos arrimados al plenario, máxime cuando no tiene una etapa en la cual los sujetos procesales puedan debatirlos o controvertirlos.
Así las cosas, no pueden extenderse los efectos de una sentencia de unificación donde previamente se requiere de un debate probatorio, precisamente para demostrar la existencia del requisito de tiempo de servicio exigido para acceder al reconocimiento del derecho, por cuanto la valoración de las pruebas, el decreto de las que sean necesarias y su correspondiente contradicción, por parte de los sujetos procesales, no es propio de la extensión de la jurisprudencia. En conclusión: no es procedente extender los efectos de la sentencia del 21 de junio de 2018 (3805-2014), por cuanto (i) el señor Floriberto Ortiz Segura no se encuentra en la misma situación fáctica que la demandante en el proceso invocado y (ii) existe un asunto litigioso en materia probatoria que no puede ser resuelto a través del mecanismo de extensión de la jurisprudencia. Razones que imponen rechazar la petición de la referencia. En mérito de lo expuesto, el despacho Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001032500020180168400 (5737-2018) Demandante: FLORIBERTO ORTIZ SEGURA 13 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia
RESUELVE
PRIMERO. RECHAZAR de plano la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por el señor Floriberto Oriz Segura, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. RECONOCER personería jurídica a la abogada Ana Cristina Achicanoy Sánchez, como apoderado de la convocante, de conformidad y para los efectos del poder que obra en el folio 1°. del expediente.
TERCERO. Por Secretaría, ARCHIVAR el presente asunto, previas las anotaciones respectivas y DEVOLVER los anexos sin necesidad de desglose.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado