Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D. C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 41001-23-33-000-2014-00560-01 (0494-2023) Demandantes: Néstor Cárdenas Morera Demandado: Departamento del Huila Tema: Control judicial integral de los actos administrativos que imponen sanciones disciplinarias.

Estructura de la responsabilidad disciplinaria. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante en contra de la sentencia proferida el veinte (20) de septiembre de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo del Huila, por medio de la cual se negaron las pretensiones.

ANTECEDENTES 1. El señor Néstor Cárdenas Morera instauró demanda en contra del Departamento del Huila, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES 2.

Que se declare la nulidad de las decisiones disciplinarias expedidas el 21 de noviembre de 2011 y el 5 de febrero de 2014 por la Oficina de Control Interno Disciplinario y la Gobernación del Huila, respectivamente, mediante las cuales fue sancionado con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de un mes; y que se deje sin efectos el Decreto 452 de 2014, que ejecutó la sanción. 3.

Como restablecimiento del derecho, solicitó que se declare que no existió solución de continuidad en la prestación del servicio, se ordene el reconocimiento de los salarios y prestaciones dejados de percibir durante el lapso de la suspensión; el pago de 20 SMMLV por concepto de perjuicios morales y la desanotación de la sanción de su hoja de vida y del certificado de antecedentes disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación. Radicado: 41001-23-33-000-2014-00560-01 (0494-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 HECHOS 4.

La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: 5. Que se desempeña como docente nacionalizado del nivel territorial, en el Huila, desde octubre de 1991 y que, mientras ocupaba el cargo de docente coordinador en la Institución Educativa «Nicolás García Bahamón», ubicada en la Sierra del Gramal de Tello (Huila), fue encargado como rector durante el periodo comprendido entre el 16 de abril y el 4 de noviembre de 2007. 6.

Que dicha Institución contaba con un servicio de internado para los estudiantes del sector rural, quienes pagaban una mensualidad. Este servicio era coordinado por un docente que fue sancionado porque durante los años 2007 y 2008 sustrajo unos talonarios con los que se expedía el recibo de pago a los usuarios del internado, lo que significaba que cobraba el servicio, pero el dinero no ingresaba al Fondo de Servicios Educativos de la Institución. 7.

Que fue vinculado a una actuación disciplinaria y se le formularon cargos porque durante el periodo en el que estuvo encargado como rector –16 de abril al 4 de noviembre de 2007– no ejerció el control sobre la captación de los recursos que debían ingresar a la Institución por concepto de pensiones de los internos. 8. Agregó que, recibidas sus intervenciones, fue sancionado en primera y segunda instancia mediante los actos demandados.

Finalmente, la medida disciplinaria se ejecutó por parte del gobernador del Huila mediante el Decreto 452 de 2014. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN 9. Constitución Política: artículos 4, 6 y 29; Ley 734 de 2002: artículos 4, 9, 23, 27, 29.2, 30, 34.3; Ley 715 de 2001: artículo 12; Decreto 992 de 2002: artículo 1- parágrafo; Decreto 1278 de 2002: artículos 6 y 39;

Código Civil: artículo 1518. 10. Considera que la conducta por la que fue sancionado resultó atípica, en la medida en que en los actos demandados no se precisó cuál fue el deber que supuestamente desconoció; solo de forma general se dijo que había incurrido en una falta disciplinaria grave a título de culpa. En ese sentido, la autoridad disciplinaria se limitó a afirmar que se apartó de los deberes de la Ley 734 de 2002. 11.

Que se le endilgó responsabilidad porque en su condición de rector encargado presuntamente omitió realizar el control de unos recursos del Fondo de Servicios Educativos, sin tener en cuenta de solo tuvo conocimiento acerca de la pérdida de los recursos en el año 2008 y que, además, no existía reglamentación relacionada con el manejo de los dineros del referido fondo, pese a lo cual todo lo que ingresaba a la Institución tenía su soporte contable. 12.

Agregó que si el funcionario designado para la visita especial en el trámite de la actuación disciplinaria no encontró soportes contables para las vigencias 2007 y Radicado: 41001-23-33-000-2014-00560-01 (0494-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2008, eso se debe a que quienes lo atendieron no le enseñaron la totalidad de la documentación que allí reposaba o a que probablemente no la solicitó, pues en su versión libre del 10 de junio de 2011 entregó el registro de control de los recursos por concepto de internado. 13.

Que por lo anterior su conducta no se apartó de la normativa disciplinaria ni de las disposiciones que regulaban el manejo de los recursos del Fondo de Servicios Educativos. Que no podía endilgársele responsabilidad por el hecho de un tercero, pues no fue cómplice del docente que sustrajo los talonarios y, en esa medida, las actuaciones e intenciones de quien se apropió de los recursos de la institución estuvieron ocultas para él, quien no tenía ningún dominio sobre el comportamiento del coordinador del internado. 14.

Señaló que la acción disciplinaria prescribió, porque la conducta presuntamente omisiva cesó el 4 de noviembre de 2007, fecha hasta la cual se desempeñó como rector encargado. Por su parte, la decisión disciplinaria de segunda instancia se notificó el 21 de febrero de 2014, cuando habían transcurrido los 5 años de que trata el artículo 30 de la Ley 734 de 2002; siendo esta la decisión que interrumpía el término de prescripción, según la jurisprudencia del Consejo de Estado.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA 15. La demanda fue admitida el 23 de febrero de 20151 y notificada a la entidad, quien se opuso a las pretensiones, por considerar que carecen de sustento legal, en la medida en que la actuación disciplinaria se desarrolló con estricto apego a las disposiciones procesales y sustanciales. 16. Que en efecto la Institución Educativa «Nicolás García Bahamón»- Sede Sierra del Gramal (Tello) contaba con un internado para estudiantes del sector rural, pero en el expediente disciplinario no existió copia de los comprobantes de ingreso por concepto de las mensualidades para el periodo en que el demandante fue encargado como rector. 17.

Que quedó acreditado que, una vez descubierta la conducta del coordinador del internado, el 20 de agosto de 2008, se suscribió un acuerdo de pago entre este y quienes fueron investigados en la actuación sancionatoria. Inclusive, la actuación disciplinaria inició porque en la versión libre del docente coordinador del internado, este solicitó que se vinculara al demandante y al rector en propiedad. 18.

Agregó que la ausencia de un reglamento respecto del manejo de los recursos del Fondo de Servicios Educativos no es excusa para omitir el deber de 1 Véase folio 213 del cuaderno principal 1. La demanda correspondió por reparto al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Neiva, el cual por auto del 25 de septiembre de 2014 declaró la falta de competencia y ordenó su remisión al Tribunal Administrativo del Huila (véanse folios 203 a 205 del cuaderno principal 1).

El demandante interpuso recurso de reposición en contra de dicha decisión (véase folio 206 del cuaderno principal 1), que fue resuelto por auto del 7 de noviembre de 2014 (véanse folios 208-209 del cuaderno principal 1). En contra del auto admisorio de la demanda, el demandante interpuso recurso de reposición, por considerar que la competencia correspondía a los juzgados administrativos (véanse folio 216-217 del cuaderno principal), que fue resuelto de manera desfavorable por auto del 17 de septiembre de 2015 (véanse folios 223- 224 del cuaderno principal 2).

Radicado: 41001-23-33-000-2014-00560-01 (0494-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 controlar el ingreso de los dineros, pues en todo caso el Decreto Nacional 992 de 2002, vigente en el año 2007, reglamentó el manejo financiero del Fondo de Servicios Educativos, mientras que la Gobernación del Huila, mediante el Decreto 1919 de 2002 estableció funciones para los rectores y directores rurales respecto del manejo de estos recursos. 19.

Que durante el periodo que estuvo encargado como rector, tenía claras funciones administrativas relacionadas con los recursos de la Institución y no se puede aceptar que no hubiese advertido que los dineros no ingresaban al Fondo, máxime teniendo en cuenta que la acción del docente coordinador de dicho servicio se prolongó en el tiempo y que al rector le correspondía firmar los paz y salvo a los estudiantes. 20.

Precisó que en el trámite disciplinario no se imputó falta gravísima al demandante; sino que se investigó y sancionó por una falta grave, con fundamento en los artículos 2, 123 y 209 de la Constitución; 34 y 35 de la Ley 734 de 2002; los numerales 6 y 16 del artículo 10 de la Ley 715 de 2001 y los artículos 6 y 39 del Decreto 1278 de 2002, donde se encontraban consagrados los deberes funcionales desconocidos por el señor Cárdenas Morera y se explicó que su omisión en el deber de controlar el ingreso de los recursos por concepto de mensualidad del internado, de alguna manera facilitó la actuación irregular del coordinador del servicio; y que, bajo esa óptica, la sanción impuesta resultó benévola, pues se debió incrementar en otro tanto, por tratarse de un servidor del nivel directivo y por la falta de diligencia y eficiencia en el desempeño de su cargo. 21.

Que la acción disciplinaria no prescribió, porque el encargo del demandante finalizó el 4 de noviembre de 2007, mientras que la decisión disciplinaria de primera instancia –la que, según la jurisprudencia, interrumpe el término de prescripción– se expidió el 21 de noviembre de 2011, cuando no habían transcurrido los 5 años contemplados por el texto original del artículo 30 de la Ley 734 de 20022. 22.

Se celebró audiencia inicial el 28 de febrero de 20173, en la que se fijó el litigio y se incorporaron unas pruebas documentales, se negaron algunas y se decretaron otras. Una vez allegadas4, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto; luego de lo cual se dictó sentencia, que fue apelada en el plazo oportuno por el demandante.

SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN 23. El Tribunal Administrativo del Huila, mediante sentencia del veinte (20) de septiembre de dos mil veintidós (2022)5, negó las pretensiones, tras concluir que la acción disciplinaria no prescribió y que en el trámite que concluyó con los actos demandados no se incurrió en ninguna irregularidad. 2 Véanse folios 238 a 249 del cuaderno original 2. 3 Véanse folios 272-273 y CD en el folio 274 del cuaderno original 2. 4 La audiencia de pruebas se celebró el 13 de diciembre de 2017 (véase folio 288 del cuaderno principal 2).

En esta diligencia, se corrió traslado para presentar alegatos de conclusión. 5 Véase índice 00054 del radicado 41001233300020140056000. Radicado: 41001-23-33-000-2014-00560-01 (0494-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 24. Que la decisión disciplinaria cumplió con los parámetros contenidos en el artículo 170 de la Ley 734 de 2002 y que si bien realizó una referencia general al incumplimiento de los deberes por parte del disciplinado, lo cierto es que en el pliego de cargos se refirió de manera precisa y clara a las normas constitucionales y legales que fueron desconocidas, de tal manera que el investigado tuvo la oportunidad de conocer las acciones y omisiones que se le endilgaban y sobre estas estructuró su defensa. 25.

Agregó que la Ley 715 de 2001 asigna a los rectores el deber de realizar el control sobre el cumplimiento de las funciones del personal docente y administrativo (artículo 10.6) y administrar el Fondo de Servicios Educativos (artículo 10.16); de manera tal que la ausencia de un reglamento respecto del manejo de ese Fondo no lo exoneraba de la omisión en la que pudo incurrir. 26.

Que, en ese sentido, al rector se le reprochó que no ejerciera control sobre la captación de recursos que debían ingresar a la Institución por concepto de pensiones de los internos entre el 16 de abril y el 4 de noviembre de 2007; lo que da cuenta de que no fue sancionado por haber participado en el hurto de los talonarios ni en ninguna conducta delictiva, sino por la omisión en el ejercicio de sus deberes funcionales; la cual, en la decisión de primera instancia, se calificó como una conducta culposa (con lo que se varió la forma de culpabilidad). 27.

Respecto de la prescripción, advirtió que según recientes pronunciamientos del Consejo de Estado, esta se interrumpe con la decisión de primera instancia, lo que en el caso concreto ocurrió el 21 de noviembre de 2011 y, como la conducta sancionada ocurrió entre el 16 de abril y el 4 de noviembre de 2007, no habían transcurrido los 5 años de que trata la norma. 28.

Se abstuvo de condenar en costas. RECURSO DE APELACIÓN 29. El demandante6 interpuso recurso de apelación, en el que insistió en que en la expedición de los actos se desconoció la exigencia de tipicidad, además de que no se identificó con claridad el deber funcional que presuntamente desconoció ni el comportamiento se subsumió en una disposición específica. 30.

Que la novedad respecto de la apropiación de los recursos por parte del docente coordinador del internado se conoció cuando el demandante ya no fungía como rector de la Institución y que el numeral 6 del artículo 10 de la Ley 715 de 2001 no se refiere al comportamiento por el que fue sancionado; esto, sin dejar de lado que no existía la reglamentación que el Decreto 992 de 2002 exigía respecto del Fondo de Servicios Educativos.

Que en el proceso disciplinario la entonces contadora dio cuenta de que todos los movimientos de caja tenían su soporte, se registraban, contabilizaban y se consignaban en la cuenta bancaria abierta para ello; cosa distinta es que el funcionario designado en la visita especial no tuviera acceso a dichos documentos y soportes. 6 Véase índice 00059 del radicado 41001233300020140056000.

Radicado: 41001-23-33-000-2014-00560-01 (0494-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 31. Agregó que en su periodo realizó el control de los dineros recaudados por el docente coordinador del internado que no ingresaron a la contabilidad de la Institución y que fue por cuenta de ello que se pudo establecer e identificar el fraude por aquel cometido, lo que llevó a la suscripción del acuerdo de pago. 32.

Insistió en que no tuvo control sobre el hecho ilícito ejecutado por el coordinador del internado y que la responsabilidad de este último quedó definida tras acreditarse el hurto de los talonarios, la suplantación de la firma del rector y la apropiación de los recursos; actos en los cuales no fue cómplice y por los que, en consecuencia, no podía ser sancionado; no obstante, se le imputó responsabilidad objetiva al tener que responder a modo de omisión por la conducta de un tercero. 33.

Afirmó que el Tribunal no ejerció un control integral de la actuación disciplinaria, en la medida en que nada dijo respecto de las pruebas con las que se habría llegado a una conclusión diferente y, por el contrario, varió el objeto del procedimiento, pues la sanción se basó en la supuesta omisión sobre el control del recaudo de los recursos económicos, no respecto del recurso humano; sin embargo, en la sentencia se dijo que la sanción no era anulable porque «el actor había omitido la función de “ejercer el control del personal docente y administrativo”».

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 34. El 24 de febrero de 20237 fue admitido el recurso de apelación. En esta providencia se dispuso que dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de la decisión el proceso ingresaría a Despacho para sentencia, salvo que las partes presentaran solicitud probatoria y se indicó que el Ministerio Público podía emitir su concepto hasta antes de que el proceso ingresara a Despacho. 35.

La Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado presentó concepto, en el cual solicitó confirmar la sentencia apelada, por considerar que en la actuación disciplinaria se realizó el debido análisis del tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad y, en esa medida, se encontró acreditado el incumplimiento de deberes por parte del demandante.

Que, quedó demostrado que si se supo acerca del ilícito del coordinador del internado fue porque en su habitación se halló un talonario de los que se empleaban en la Institución para soportar el pago de las mensualidades y no porque el rector, en desempeño de sus funciones, hubiese hecho algo. 36. Que al demandante no se le imputó ninguna falta en condición de coautor o partícipe de un ilícito, sino que se le reprochó la omisión en el deber de controlar y verificar los pagos por concepto de internado, pues, teniendo la obligación de vigilar el comportamiento del docente coordinador, no lo hizo. 37.

Reiteró que no se configuró la prescripción de la acción disciplinaria y que en el procedimiento que se siguió en contra del demandante se ofrecieron las garantías propias del derecho de defensa y contradicción y las decisiones expedidas se ajustaron a las disposiciones legales y constitucionales pertinentes8. 7 Véase folio 317 del cuaderno principal 2 e índice 00008 en SAMAI. 8 Véase índice 00009 de SAMAI.

Radicado: 41001-23-33-000-2014-00560-01 (0494-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 38. Las partes guardaron silencio en esta etapa procesal. 39. Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES 40. Corresponde a la Sala determinar si los actos administrativos demandados se encuentran viciados de nulidad por indebida adecuación típica del comportamiento, porque no se acreditó la lesión a un deber funcional y por la imputación de responsabilidad objetiva.

Además, se debe analizar si en la sentencia apelada se modificó el objeto de la actuación sancionatoria. 41. Con este fin, la providencia se referirá al marco jurisprudencial del control judicial de los actos administrativos sancionatorios disciplinarios, a la estructura de la responsabilidad disciplinaria y abordará el caso concreto.

Marco jurisprudencial aplicable al análisis de la actuación disciplinaria 42. La actividad disciplinaria comprende una función especializada, con un componente preventivo y correctivo, que busca garantizar la efectividad de los principios de la función pública y el buen desempeño y gestión transparente de los servidores públicos. En ese sentido, se rige por disposiciones y procedimientos especiales, transversalizada por las garantías propias del debido proceso constitucional. 43.

El resultado de tales actuaciones, representada en actos administrativos, es susceptible de examen a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación no ha sido pacífica en relación con el alcance de la intervención del juez de lo contencioso administrativo, como a continuación se expone. 44.

La primera tesis de la jurisprudencia se inclinó por sostener que el control del juez de lo contencioso administrativo estaba limitado a los derechos que invocaba el demandante, lo que se denominó como «intangibilidad relativa» de los actos sancionatorios, en la medida que el alcance de dicho control era restrictivo porque se consideraba que las decisiones tomadas en virtud de la acción disciplinaria tenían cierto grado de autonomía valorativa de los hechos y de las normas disciplinarias9. 45.

Luego, se adoptó la posición en la que incluso en los casos en que la demanda no cumpliera con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación, si el juez advertía la trasgresión de un derecho fundamental de aplicación inmediata, oficiosamente, debía proveer la tutela judicial efectiva, lo que se denominó como «intangibilidad relativa explícita y deferencia especial»10. 9 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Sentencia del 29 de mayo de 1992. Exp. 834. C.P. Diego Younes Moreno. 10 Véanse: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 30 de marzo de 2011. Exp. 05001-23-31-000-1998-02823-01 (2060-2010). C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; y Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 09 de febrero de 2012.

Exp. 11001-03-25-000-2009-00140-00 (2038-2009). C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez. Radicado: 41001-23-33-000-2014-00560-01 (0494-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 46. Al existir diversas posturas jurisprudenciales sobre la materia, en el 2016 se unificó jurisprudencia respecto al control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, manifestando que se adoptaría la perspectiva del «control judicial integral» por cuanto «(…) la actividad del juez de lo contencioso administrativo supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales»11, y se advirtió que: i) La competencia del juez administrativo es plena, sin «deferencia especial» respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. ii) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. iii) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. iv) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. v) Las irregularidades del trámite procesal serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. vi) El juez de lo contencioso administrativo no solo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. vii) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. viii) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva.

Estructura de la responsabilidad disciplinaria 47. De conformidad con el artículo 27 de la Ley 734 de 2002, «las faltas disciplinarias se realizan por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones». La disposición también prevé que «[c]uando se tiene el deber jurídico de impedir un resultado, no evitarlo, pudiendo hacerlo, equivale a producirlo».

De esta forma, el alcance disciplinario de un comportamiento puede provenir, en términos amplios (i) de una conducta positiva, (ii) de una abstención o (iii) de la extralimitación en el ejercicio de las funciones12. 48. Advertido que bajo alguna de las formas señaladas se ha incurrido en un comportamiento con incidencia disciplinaria, a continuación, el régimen normativo exige el examen de tres elementos: la tipicidad, la antijuridicidad y la culpabilidad. 11 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 09 de agosto de 2016. Exp. 11001-03-25-000-2011-00316-00 (1210-2011). C.P. William Hernández Gómez (E). 12 Al respecto, cfr. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Providencia del 28 de septiembre de 2006. Radicado 11001-03-06-000-2006-00105-00 (C). Consejero Ponente: Luis Fernando Álvarez Jaramillo: «El legislador identificó los tipos de conducta que pueden llevar a un servidor público a incurrir en faltas disciplinarias, al señalar en el artículo 27 de la Ley 734 de 2002, que éstas se presentan por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones».

Radicado: 41001-23-33-000-2014-00560-01 (0494-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 49. El primero, íntimamente relacionado con el principio de legalidad contenido en el artículo 4 de la Ley 734 de 2002, se refiere a que el comportamiento efectivamente se consagre en las disposiciones aplicables como una falta disciplinaria; el segundo exige que se evalúe si la conducta afecta el deber funcional sin justificación alguna, lo que para el caso concreto corresponde al alcance del artículo 5 del Código Disciplinario Único13; el tercero tiene que ver con la proscripción de responsabilidad objetiva en materia disciplinaria14 y se concreta en la exigencia, para el operador disciplinario, de analizar si ese comportamiento que la norma aplicable consagra como falta disciplinaria, con el cual se lesionó un deber funcional sin justificación alguna, se ejecutó de manera dolosa o culposa. 50.

Si bien las disposiciones disciplinarias del régimen aplicable al demandante no contienen una noción de dolo, en virtud del principio de integración normativa del que trata el artículo 21 de la Ley 734 de 2002, es posible acudir al sentido de dolo consagrado en el artículo 22 de la Ley 599 de 2000, según el cual «[l]a conducta es dolosa cuando el agente conoce los hechos constitutivos de la infracción penal [entiéndase disciplinaria] y quiere su realización. También será dolosa la conducta cuando la realización de la infracción penal [entiéndase disciplinaria] ha sido prevista como probable y su no producción se deja librada al azar» (corchetes fuera del texto original). 51.

Por su parte, el parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 contiene un sentido para la culpa en sus formas gravísima y grave. Según esta disposición, la culpa es gravísima cuando «(…) se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento» y es grave «(…) cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones». 52.

En términos generales, ambas formas de culpabilidad requieren, para su configuración, del conocimiento que el servidor público tiene acerca de cumplir adecuadamente sus funciones y de aquellas actuaciones que le están proscritas. 53. Para concluir que un comportamiento es doloso, hay que sumar a ese conocimiento un elemento volitivo, que tiene que ver con un direccionamiento consciente a la obtención de un resultado que contraríe los deberes o configure una prohibición o, con la decisión de dejar librado al azar la producción de un resultado contrario a derecho. 54.

Ahora bien, para concluir que un comportamiento es culposo es necesario validar que con la actuación se desatendió el deber objetivo de cuidado, esto es, que, estando un servidor público en posibilidad de conocer los deberes y prohibiciones propios de su cargo o función, actuó de manera negligente y, en consecuencia, se configuró la conducta disciplinable15. 13 Ley 734 de 2001. «Artículo 4.

Ilicitud sustancial. La falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna». 14 Ley 734 de 2002. «Artículo 13. Culpabilidad. En materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. Las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa». 15 Sobre el análisis del dolo y la culpa disciplinarias, cfr. Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 24 de enero de 2019. Radicado 11001-03-25-000-2012-00340-00 (1338-2012). Consejero Ponente: William Hernández Gómez. Radicado: 41001-23-33-000-2014-00560-01 (0494-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Caso concreto 55.

Del análisis del expediente de la actuación disciplinaria, la Sala destaca que: • El 30 de enero de 2009 la Oficina de Control Disciplinario de la Gobernación del Huila, de manera oficiosa, ordenó la apertura de una indagación preliminar, luego de que, recibido el relato del docente coordinador del internado de la Institución Educativa «Nicolás García Bahamón»-Sede Sierra de Gramal (Tello), advirtiera que los señores Albino Cangrejo Javela y Néstor Cárdenas Morera – el último, como rector encargado en el año 2007– pudieron incurrir en una conducta disciplinable, al no ejercer el control oportuno sobre la captación del recurso ingresado por concepto de pensiones de los internos, responsabilidad que, al parecer de manera verbal, se había delegado en el docente coordinador16. • El 14 de agosto de 2009 se abrió una investigación disciplinaria en contra de los referidos funcionarios, pues, con las pruebas hasta entonces recaudadas, se cumplía con los requisitos del artículo 152 de la Ley 734 de 200217. • Por auto del 13 de diciembre de 2010 se formuló al demandante el siguiente cargo: «(…) de los hechos anteriormente relacionados en los numerales que preceden.

Se fundamentan (sic) un cargo contra el señor NESTOR CARDENAS MORERA, por haber incurrido en la presunta falta disciplinaria por la siguiente conducta: • No haber ejercido control sobre la captación de los recursos que debían ingresar a la Institución Educativa por concepto de pensiones de los internos durante el periodo comprendido entre le 16 de abril al 04 de noviembre de 2007, en su calidad de rector encargado de la Institución Educativa “Nicolás García Bahamón”, Sede Sierra del Gramal, Municipio de Tello» (negrillas y subrayas en el texto original).

Se indicó que con dicho comportamiento se desconocieron los artículos 2, 6, 123, 124 y 209 constitucionales; los numerales 1, 2 y 21 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002; se incurrió en las prohibiciones de los numerales 1 y 7 del artículo 35 de la misma Ley; se desatendieron las funciones de los numerales 6 y 16 del artículo 10 de la Ley 715 de 2001 y los artículos 6 y 39 del Decreto 1278 de 2002.

La falta disciplinaria se calificó provisionalmente como grave, con fundamento en los criterios fijados por el artículo 43 de la Ley 734 de 2002 y el elemento subjetivo se determinó de manera preliminar como doloso18. 16 Véanse folios 7 a 9 del cuaderno I/III de antecedentes administrativos. 17 Véanse folios 183 a 187 del cuaderno I/III de antecedentes administrativos. 18 Véanse folios 376 a 437 del cuaderno III/III de antecedentes administrativos.

La formulación de cargos al demandante, en los folios 420 a 436. Un primer pliego de cargos se formuló el 15 de febrero de 2010 (véanse folios 257 a 281 del cuaderno II/III de antecedentes administrativos). No obstante, por auto del 15 de septiembre de 2010 se declaró su nulidad, por considerar que se debían establecer los deberes que de manera específica los investigados habían desconocido (véanse folios 374 a 376 del cuaderno II/III).

En la providencia también se advirtió que la declaratoria no afectaba las pruebas legal y oportunamente allegadas. Radicado: 41001-23-33-000-2014-00560-01 (0494-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 • El 21 de noviembre de 2011 se expidió la decisión disciplinaria de primera instancia. En esta, se ratificó la calificación grave de la falta, pero se varió la forma de culpabilidad y se fijó de manera definitiva en culpa.

La autoridad disciplinaria encontró que el demandante no ejerció el control que en su condición de rector encargado le correspondía realizar sobre los recursos que por concepto de internados ingresaban a la Institución y se llamó la atención sobre las circunstancias en que se advirtió que tales dineros no se incorporaron a Fondo de Servicios Educativos: «(…) si no se hubiese realizado esta requisa o inspección donde se encontró el talonario extraviado, no hubiese sido posible evidenciar esta anomalía» y que, pese a las inconsistencias, el rector firmaba los paz y salvo a los estudiantes.

Que la visita de tipo contable que se practicó a la Institución dio cuenta de que los presuntos controles que el investigado relató en su versión libre no eran eficaces, pues el funcionario encargado solo halló información relacionada con el internado en un acta del 30 de octubre de 2008, en la que se informaba al Consejo Directivo acerca de un detrimento patrimonial por aproximadamente 8 millones de pesos y que tampoco se encontró soportes de que al docente coordinador del servicio se le solicitaran cuentas de su actividad.

No obstante, la forma de culpabilidad se varió porque lo probado daba cuenta de la inobservancia del cuidado necesario en el ejercicio de las funciones que se habían encomendado al investigado19. • Esta decisión se confirmó por la gobernación de Huila mediante la Resolución 046 de 2014. En esta oportunidad se resolvieron los reproches relacionados con (i) la tipificación de la conducta, pues el disciplinado indicó que no se especificó cual falta de las enlistadas en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002 había ejecutado;

(ii) la ausencia del deber de denuncia, pues las irregularidades se conocieron cuando ya no era rector encargado; (iii) que todos los recursos captados durante su gestión se reportaron y consignaron en el Fondo de Servicios Educativos; (iv) que el propio coordinador del internado reconoció que las sumas recaudadas no ingresaron a la Institución, por lo que se comprometió a pagarlas.;

(v) que el departamento carecía de reglamentación respecto del Fondo de Servicios Educativos y (v) que quien actuó en desmedro de la normativa fue un tercero y el investigado no tendría por qué responder. Se precisó que la acción disciplinaria en contra del coordinador del internado inició con fundamento en el informe que el señor Albino Cangrejo Javela presentó el 11 de octubre de 2008.

No obstante, recibida la versión libre de dicho funcionario, a quien se le investigó en el radicado 2008-0110, se decidió iniciar una actuación en contra del señor Cangrejo Javela y el demandante, por las presuntas omisiones en sus funciones. De manera que no fue el artículo 48 del Código Disciplinario la norma empleada para adecuar típicamente el comportamiento del demandante, sino aquellas disposiciones que se citaron en 19 Véanse folios 637 a 701 del cuaderno III/III de antecedentes administrativos.

Radicado: 41001-23-33-000-2014-00560-01 (0494-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 el acápite de normas violadas y concepto de violación del pliego de cargos y que, junto con el artículo 43 de la Ley 734 de 2002, permitieron calificar la falta como grave. Que los numerales 6 y 16 del artículo 10 de la Ley 715 de 2001 señalan como funciones de los rectores de las instituciones educativas públicas la de controlar el cumplimiento de los deberes del personal docente y reportar las irregularidades ante las secretarías de educación; mientras que el articulo 6 del Decreto 1278 de 2002 dispone que los directores y rectores rurales tienen la responsabilidad de dirigir administrativamente el establecimiento educativo.

Según lo anterior, era inaceptable que el demandante no advirtiera que los recursos por concepto de internado no ingresaron a la Institución, máxime tras tener en cuenta que el comportamiento del docente coordinador se prolongó en el tiempo; y más reprochable aun resultó su omisión en denunciar esta situación, prefiriendo, en su lugar, la celebración de un acuerdo de pago20. 56.

Para el apelante, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila debe revocarse por dos razones: la primera, relacionada con el contenido de la providencia, fundamentada en que no se efectuó un control integral de la actuación disciplinaria y, por el contrario, se varió el objeto del procedimiento; la segunda, dirigida a los elementos estructurales de la responsabilidad, pues no se realizó en debida forma la adecuación típica, se pasó por alto la ausencia de reglamentación respecto de los recursos del fondo de servicios educativos y se imputó responsabilidad objetiva, pues fue sancionado por el hecho de un tercero. 57.

Para la Sala, lo expuesto por el señor Cárdenas Morera no conduce a revocar la sentencia apelada, pues lo cierto es que se advierte una valoración integral de la actuación disciplinaria y, sumado a ello, ningún elemento de los que reposan en el trámite sancionatorio lleva a concluir que en la expedición de los actos se incurriera en algún vicio que implique su nulidad. 58.

Sobre lo primero, la sentencia apelada resolvió la totalidad de reparos del demandante en relación con el juicio de tipicidad, los deberes que se citaron como desatendidos, la valoración de la culpabilidad y la prescripción de la acción. Concluyó que lo expuesto por el señor Cárdenas Morera no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos; en tanto que la apreciación integral del trámite permitió ratificar los elementos estructurales de la responsabilidad disciplinaria. 59.

Cabe destacar que la perspectiva del control judicial integral no pasa por alto que se trata del ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que su procedencia no deja de lado la carga de la parte de sustentar el concepto de violación, en la medida en que la actuación ante el juez de lo contencioso administrativo no puede convertirse en una tercera instancia disciplinaria; lo que, visto desde otra perspectiva, implica que en sede jurisdiccional tampoco puede admitirse la variación de los términos en que se impuso la sanción disciplinaria, cosa que, contrario a lo afirmado por el apelante, no ocurrió en este 20 Véanse folios 733 a 744 del cuaderno III/III de antecedentes administrativos.

Radicado: 41001-23-33-000-2014-00560-01 (0494-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 caso, pues lo dicho en la sentencia apelada respecto de los deberes desatendidos por el entonces rector encargado de la Institución Educativa «Nicolás García Bahamón» no riñe ni se aleja de las razones que llevaron a la demandada a imponer la sanción. 60.

Otra cosa es que el demandante no comparta los argumentos que llevaron al juez de primera instancia a negar sus pretensiones; pero ello, lejos de constituir una irregularidad en la providencia, es justamente lo que implica la posibilidad de interponer el recurso de apelación. De modo que los motivos de inconformidad que atacan la aplicación del control integral y la interpretación sobre los deberes desconocidos no están llamados a prosperar. 61.

Tampoco hay lugar a revocar la decisión respecto del análisis de la actuación disciplinaria, pues lo cierto es que en los actos demandados se realizó el juicio de tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad conforme a los lineamientos de la normativa disciplinaria. 62. Según quedó expuesto en los párrafos precedentes, es claro que el demandante fungió como rector encargado de la Institución Educativa «Nicolás García Bahamón», en la sede ubicada en Sierra de Gramal, del municipio de Tello, durante el periodo comprendido entre el 16 de abril y el 4 de noviembre de 200721 y que, durante dicho lapso, hubo un docente encargado de coordinar el servicio de internado que se ofrecía para los estudiantes de la zona rural22. 63.

También se pudo establecer que el referido docente se apropió de unos recursos derivados de dicho servicio, que debieron ingresar al Fondo de Servicios Educativos23 y que esta situación se conoció porque en la inspección que la docente Ruth Mery Rosero Tafur realizó a las habitaciones de los estudiantes, encontró uno de los talonarios con los que se controlaba el pago de las mensualidades del internado en la que estaba destinada al docente coordinador24. 64.

El 11 de octubre de 2008 el rector en propiedad, Albino Cangrejo Javela, 21 El demandante era directivo docente, concretamente coordinador, según consta en el Decreto 114 del 10 de febrero de 2004 (véanse folios 229 a 231 del cuaderno II/III de antecedentes administrativos). De allí que, ante las incapacidades del señor Albino Cangrejo Javela fuera nombrado como rector encargado en sendas oportunidades durante el periodo comprendido entre el 16 de abril y el 4 de noviembre de 2007 (véanse folios 254 a 261 del cuaderno principal 2). 22 Según acta 001 del 31 de enero de 2007, del Consejo Directivo de la Institución, el consejo aprobó un pago para el docente que haría las veces de coordinador del servicio de internos (véanse folios 569 a 574 del cuaderno III/III de antecedentes administrativos). 23 Según el artículo 12 de la Ley 715 de 2001, el Fondo de Servicios Educativos es una cuenta que tiene por objeto dar certidumbre a los Consejos Directivos acerca de los ingresos que pueden esperar los establecimientos educativos y facilitarles que ejerzan, con los rectores o directores, la capacidad de orientar el gasto en la forma que mejor cumpla los propósitos del servicio educativo dentro de las circunstancias propias de cada establecimiento. 24 En declaración juramentada que la docente rindió el 28 de julio de 2009, relató que dos días antes de inspeccionar las habitaciones había asumido como coordinadora del internado, «(…) cuando percibí un olor a marihuana dentro de las habitaciones.

En vista de eso le comenté al señor rector y al coordinar (sic) lo ocurrido y les comunique (sic) qie (sic) iba a ser necesario hacer una requisa para ello. Coincidencialmente en esos mismos días se perdieron otros implementos de los estudiantes (…) y con base en ello y en lo antes mencionado me vi obligada a hacer esa requisa con cada estudiante (…) y finalmente no encontré nada de los (sic) que buscaba.

Como en la habitación había todavía unas pertenencias del profesor CARLOS ANDRÉS GUEVARA quien había sido el coordinador anterior del internado, entre ellas un archivador y una mesa de noche, en vista de que no encontré nada supuse que de pronto los estudiantes hubiesen utilizado esos cajones del profesor para guardar lo que se había perdido y con sorpresa veo que en uno de los cajones de la mesa de noche había un talonario de los que utilizaba la institución para recaudar sus ingresos (…)» (véanse folios 163 a 166 del cuaderno I/III de antecedentes administrativos)..

Radicado: 41001-23-33-000-2014-00560-01 (0494-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 informó sobre la apropiación de recursos a la Oficina de Control Disciplinario del Huila25 y, con fundamento en ello, se investigó al docente que entonces coordinaba el internado, quien en su diligencia de versión libre, el 2 de diciembre de 2008, señaló que cuando ocurrió lo narrado por la docente Rosero Tafur fue llamado a la oficina del rector y este solicitó al demandante que revisara la contabilidad, pese a que nunca tuvieron un control sobre esos ingresos26.

Esto motivó la actuación disciplinaria en el marco de la cual se expidieron los actos demandados27. 65. Lo dicho refleja una confusión que el demandante expuso en la actuación disciplinaria, en su concepto de violación y en el recurso de apelación: y es que pareció entender que el procedimiento seguido en su contra se derivó de la apropiación del dinero del internado, percepción que dista de los motivos contenidos en los actos que impulsaron la actuación –la apertura de la indagación, de la investigación y el pliego de cargos– y en los que de forma definitiva comprometieron su responsabilidad. 66.

El reproche formulado se cimentó en la omisión de sus deberes como rector encargado, pues a él le correspondía controlar los recursos que ingresaban a la Institución –y al funcionario que los captaba– y su ausencia de control permitió que, durante el lapso en que ocupó el cargo, estos dineros no ingresaran al Fondo de Servicios Educativos. 67.

De manera que no fue responsabilizado por «el hecho de un tercero», sino porque la debilidad o ausencia de controles respecto de dichos recursos facilitó su apropiación. Si en efecto reposa en la actuación una verificación de la contabilidad de la Institución, ello obedece a una línea de sucesos que el apelante omitió mencionar: (i) la docente encontró el talonario, (ii) el entonces coordinador del internado fue llamado por el señor Cangrejo Javela y (iii) el rector en propiedad le solicitó al demandante –ya en su cargo de docente coordinador– que revisara la contabilidad28, lo hallado motivó que, finalmente, el 20 de agosto de 2008, se suscribiera un «acta de acuerdo de reembolso» entre los entonces disciplinados y el docente que tuvo a su cargo la coordinación del internado29. 68.

En efecto la omisión del demandante no se encontraba tipificada en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002 y en esos términos se lo hicieron saber tanto la autoridad disciplinaria al pronunciarse sobre sus motivos de apelación como el Tribunal Administrativo del Huila al resolver sobre el cargo de nulidad por este motivo. De allí que se debiera acudir, primero a las disposiciones contentivas de los deberes quebrantados y, luego, a los criterios establecidos por la ley disciplinaria para determinar si la falta debía calificarse como grave o leve. 25 Véanse folios 109-110 del cuaderno I/III de antecedentes administrativos. 26 «(…) en el mes de abril de 2007 cuando el rector salió y nombraron al coordinador como rector y no había secretaria entonces el (sic) me entrego (sic) prácticamente la coordinación del colegio todo mediante acuerdo hablado (…) no entiendo por que (sic) el rector dice nunca haberme autorizado a recibir plata y darme talonarios.

(…) la profesora que asumió la dirección del internado entrego (sic) directamente el talonario al Rector el (sic) me llamo (sic) a la oficina y me pregunto (sic) que (sic) hacía el talonario ahí yo le respondí como le dije anteriormente (…) a lo cual solicito (sic) una revisión de la contabilidad al coordinador» (véanse folios 1 a 6 del cuaderno I/III de antecedentes administrativos). 27 Como se destacó en los párrafos precedentes. 28 El resultado de tal instrucción es lo que reposa en los folios 578 a 581 del cuaderno III/III de antecedentes administrativos. 29 Véase folio 113 del cuaderno I/III.

Radicado: 41001-23-33-000-2014-00560-01 (0494-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 69. Sobre lo primero, se indicó que el demandante desconoció los artículos 2, 6, 123, 124 y 209 de la Constitución Política; los numerales 1, 2 y 21 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 y que incurrió en las prohibiciones de los numerales 1 y 7 de la Ley 734 de 2002. 70.

Dichas normas, de manera general, consagran los deberes y prohibiciones de los servidores públicos, por lo que, si el estudio de la demandada se hubiese detenido allí, el apelante tendría razón en sus manifestaciones sobre la tipicidad. No obstante, a continuación se enlistaron los deberes propios del cargo de rector que se consideraban incumplidos: • Ley 715 de 2001: «[p]or la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros»: «Artículo 10.

Funciones de Rectores o Directores. El rector o director de las instituciones educativas públicas, que serán designados por concurso, además de las funciones señaladas en otras normas, tendrá las siguientes: (…) 10.6. Realizar el control sobre el cumplimiento de las funciones correspondientes al personal docente y administrativo y reportar las novedades e irregularidades del personal a la secretaría de educación distrital, municipal, departamental o quien haga sus veces.

(…) 10.16. Administrar el Fondo de Servicios Educativos y los recursos que por incentivos se le asignen, en los términos de la presente ley. (…)». • Decreto 1278 de 2002: «[p]or el cual se expide el estatuto de profesionalización docente»: «ARTÍCULO 6. Directivos docentes. Quienes desempeñan las actividades de dirección, planeación, coordinación, administración, orientación y programación en las instituciones educativas se denominan directivos docentes, y son responsables del funcionamiento de la organización escolar.

Los cargos de directivos docentes estatales serán: director rural de preescolar y básica primaria; rector de institución educativa en educación preescolar y básica completa y/o educación media; y coordinador. [/] El rector y el director rural tienen la responsabilidad de dirigir técnica, pedagógica y administrativamente la labor de un establecimiento educativo.

Es una función de carácter profesional que, sobre la base de una formación y experiencia específica, se ocupa de lo atinente a la planeación, dirección, orientación, programación, administración y supervisión de la educación dentro de una institución, de sus relaciones con el entorno y los padres de familia, y que conlleva responsabilidad directa sobre el personal docente, directivo docente a su cargo, administrativo y respecto de los alumnos. [/] El coordinador auxilia y colabora con el rector en las labores propias de su cargo y en las funciones de disciplina de los alumnos o en funciones académicas o curriculares no lectivas.

(…) Artículo 39. Principios y valores que fundamentan la profesión docente y el quehacer del educador. La profesión docente tiene su fundamento en el reconocimiento de la dignidad de todo ser humano y sus derechos fundamentales, en el autodesarrollo, en la autonomía, en la comunicación y Radicado: 41001-23-33-000-2014-00560-01 (0494-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 la solidaridad.

Y su regulación debe explicitar y facilitar la práctica de sus valores propios, destacando por lo menos la responsabilidad, la honestidad, el conocimiento, la justicia, el respeto y la transparencia». 71. De manera que, descartada la posibilidad de adecuar la conducta a una falta gravísima, la autoridad disciplinaria desarrolló la línea de análisis exigida por los artículos 23 y 43 de la Ley 734 de 200230.

De acuerdo con el primero, se debía establecer si el comportamiento correspondía a una acción, una omisión y una extralimitación. En los términos del segundo, se debían analizar los criterios para determinar si la falta disciplinaria era de naturaleza grave o leve. 72. Se advirtió –de forma preliminar en el pliego de cargos y definitiva en los actos demandados– que el comportamiento reprochado correspondía a una omisión; y, aplicados los criterios del referido artículo 43, se encontró que la falta era de naturaleza grave31.

En esos términos, la Sala encuentra satisfecha la exigencia de tipicidad. 73. La antijuridicidad, segundo elemento de la responsabilidad, supone que, para que un comportamiento sea sustancialmente ilícito, se deben concretar dos elementos: un deber funcional afectado y la ausencia de una justificación. A su vez, la jurisprudencia de esta Corporación ha destacado que el deber funcional se compone de tres aspectos: (i) las funciones propias del cargo, (ii) la obligación de actuar acorde con la Constitución y la ley; y (iii) la garantía de una adecuada representación del Estado, por lo cual la infracción que demanda la normativa disciplinaria solo tiene lugar cuando se ejecuta un comportamiento capaz de menoscabar cualquiera de esas dimensiones32, sumado a que no se cuente con una justificación para ello. 30 Ley 734 de 2002. «Artículo 43.

Criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta. Las faltas gravísimas están taxativamente señaladas en este código. Se determinara si la falta es grave o leve de conformidad con los siguientes criterios: 1. El grado de culpabilidad. 2. La naturaleza esencial del servicio. 3. El grado de perturbación del servicio. 4. La jerarquía y mando que el servidor público tenga en la respectiva institución. 5.

La trascendencia social de la falta o el perjuicio causado. 6. Las modalidades y circunstancias en que se cometió la falta, que se apreciaran teniendo en cuenta el cuidado empleado en su preparación, el nivel de aprovechamiento de la confianza depositada en el investigado o de la que se derive de la naturaleza del cargo o función, el grado de participación en la comisión de la falta, si fue inducido por un superior a cometerla, o si la cometió en estado de ofuscación originado en circunstancias o condiciones de difícil prevención y gravedad extrema, debidamente comprobadas. 7.

Los motivos determinantes del comportamiento. 8. Cuando la falta se realice con la intervención de varias personas, sean particulares o servidores públicos. 9. La realización típica de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa grave, será considerada falta grave». 31 El análisis de estos criterios se encuentra en los folios 432-433 del cuaderno III/III de antecedentes administrativos. 32 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 31 de enero de 2018. Exp. 11001-03-25- 000-2012-00679-00 (2360-2012). C.P. César Palomino Cortés. En similar sentido: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 12 de mayo de 2014. Exp. 11001-03-25-000-2011-00268-00 (0947- 2011). C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. La Corte Constitucional, en la Sentencia C-452 de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), proferida a propósito de la falta disciplinara prevista en el artículo 35.3 del régimen especial de la Policía Nacional, se refirió al concepto de «antijuridicidad» como presupuesto para imputar responsabilidad disciplinaria, en los siguientes términos: «12.

Bajo esta misma línea argumentativa, la sentencia en comento aclara que la antijuridicidad del ilícito disciplinario se concentra en la mencionada infracción del deber funcional. En otras palabras, solo podrá adscribirse responsabilidad disciplinaria al servidor público cuando se demuestre, de manera fehaciente, que la acción u omisión afectó el ejercicio de las funciones asignadas por la Constitución y la ley.

De allí que se concluya, de manera general, que las faltas disciplinarias no tengan víctimas, consideradas como sujetos particulares y concretos, en tanto la antijuridicidad en el derecho disciplinario no se predica de bienes jurídicos de los cuales estos sean titulares, sino de la actividad estatal afectada por la falta respectiva». Radicado: 41001-23-33-000-2014-00560-01 (0494-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 74.

Se encontró que el señor Cárdenas Morera desconoció los deberes relacionados con el control de los recursos que, por concepto de mensualidades del internado, debían ingresar al Fondo de Servicios Educativos de la Institución, lo que también supuso una omisión en la vigilancia de las actuaciones del docente que se había designado para la coordinación de dicho servicio.

Esos deberes, como se precisó previamente, provienen de la Ley 715 de 2001 y del Decreto 1278 de 2002 y, en esa medida, la ilicitud de su comportamiento devino de una actuación contraria a las previsiones legales y a las funciones que su cargo le imponía cumplir. 75. Como lo advirtió el Tribunal, la ausencia de reglamentación respecto del uso de los recursos del Fondo de Servicios Educativos en modo alguno exoneraba al demandante de su deber de controlar lo que por tal concepto ingresara a la Institución, pues en las disposiciones citadas como desconocidas quedó claro que al rector le correspondía esa tarea. 76.

Sumado a ello, el reproche disciplinario no se estructuró sobre una destinación o uso indebido de tales recursos –caso en el cual resultaría cuando menos problemático sancionar una indebida destinación si no se sabe cuál es la debida–. Se insiste: al demandante se le sancionó porque omitió el control debido sobre el ingreso de unas sumas al Fondo de Servicios Educativos, que provenían de lo que se cobraba a algunos estudiantes que hacían uso del servicio de internado. 77.

Por su parte, cabe anotar que el Decreto 992 de 2002, invocado por el apelante, se refiere a las funciones de los Consejos Directivos respecto de la reglamentación de los procedimientos presupuestales, las compras, la contratación de servicios personales, el control interno, el manejo de inventarios y el calendario presupuestal, con sujeción a las normas vigentes (artículo 10, literal e)) y, en esa medida, en nada riñe con las funciones de control que las disposiciones de la Ley 715 de 2001 encomiendan a los rectores en la materia. 78.

Si la contadora dio cuenta de que todos los movimientos de caja tenían su soporte, se registraban contabilizaban y se consignaban en la cuenta bancaria abierta para ello, se debe precisamente a que, en su ejercicio, le constaba aquella información sobre los recursos de la Institución de los que el rector le informaba33. Precisamente el objeto del trámite disciplinario se circunscribió a que de unos dineros captados no se dio cuenta a la Institución y que ello ocurrió porque el rector no ejerció los controles que por ley le correspondía realizar. 79.

En esos términos, los dos elementos del juicio de antijuridicidad se encontraron acreditados, pues, además de la infracción a los deberes funcionales, esta resultó sustancialmente ilícita, en la medida en que el comportamiento omisivo repercutió en los recursos que debían ingresar a la Institución; sumado a ello, no existió circunstancia que llevara a que la ausencia de controles estuviera justificada, tanto así que, como bien lo relató el apelante, solo hasta 2008 se advirtió la sustracción de los talonarios y que el dinero que los estudiantes del internado 33 La declaración de la señora Alma Yiseth Gutiérrez Peña, en los folios 142 a 145 del cuaderno I/III de antecedentes administrativos.

Radicado: 41001-23-33-000-2014-00560-01 (0494-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 pagaron no ingresó al Fondo de Servicios Educativos. 80. Tampoco encuentra la Sala que en la actuación disciplinaria se hubiese imputado responsabilidad objetiva, pues justamente el juicio sobre el elemento subjetivo llevó a que la demandada concluyera que si el señor Cárdenas Morera omitió el ejercicio de sus funciones se debió a la falta del cuidado necesario en la ejecución de las labores que se le encomendaron, antes que a un actuar consciente y deliberado y, por ello, la calificación dolosa se modificó a culposa.

Sobre este punto, la Sala advierte un debido análisis de las circunstancias que rodearon los hechos investigados, acompañado de las pruebas pertinentes y, en esos términos, no se considera necesario realizar pronunciamientos adicionales. 81. En síntesis, en la actuación adelantada en contra del señor Néstor Cárdenas Morera no desconocieron los elementos estructurales de la responsabilidad disciplinaria.

Además, el Tribunal Administrativo del Huila analizó de manera integral la actuación, sin apartarse de los presupuestos de la expedición de los actos demandados. En consecuencia, lo procedente es confirmar la sentencia apelada. De la condena en costas 82. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 83. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 84. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 85.

En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandante, por cuanto se niegan las pretensiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Huila.

Radicado: 41001-23-33-000-2014-00560-01 (0494-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, F A L L A Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida veinte (20) de septiembre de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo del Huila, por medio de la cual se negaron las pretensiones.

Segundo. CONDENAR en costas a la parte demandante. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Huila. Tercero. RECONOCER personería a la abogada Ximena Carolina Polanía Mayor, identificada con la cédula de ciudadanía 1.075.294.814 y portadora de la tarjeta profesional 345.465 del C.S. de la J., para representar los intereses del departamento del Huila, conforme al poder que obra en el índice 00012 de SAMAI.

Cuarto. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente