Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2018-02542-01 (1218-2023) Demandante: Matilde Rondón Herrera Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Pensión gracia, ausencia de requisitos legales SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 4 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora Matilde Rondón Herrera, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: i) RDP024456 del 9 de junio de 2017, que le negó el reconocimiento de la pensión gracia; y ii) RDP034041 del 30 de agosto de 2017, que 2 Radicación: 25000-23-42-000-2018-02542-01 (1218-23) Demandante: Matilde Rondón Herrera resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó. Los mencionados actos fueron proferidos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP a lo siguiente: i) reconocer la pensión gracia de jubilación a partir del día que cumplió el estatus, es decir, 50 años de edad y 20 años de servicio (o sea, a partir del 13 de enero de 2012); ii) pagar los reajustes por concepto de la Ley 71 de 1988; iii) ajustar el valor sobre las sumas adeudadas conforme el IPC; iv) dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; y v) pagar las costas procesales. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Matilde Rondón Herrera nació el 10 de junio de 1951, por lo que cumplió 50 años de edad el «9» de junio de 2001. ii) Prestó servicios a la educación pública entre el 1° de abril de 1973 y el 18 de abril de 1976 y del 3 de febrero de 1977 al 7 de octubre de 1978, en el distrito de Bogotá mediante el nombramiento efectuado con el Decreto 830 del 27 de julio de 1973, para un total de 4 años, 6 meses y 21 días, tiempo de carácter territorial – nacionalizado que quedó cobijado por la nacionalización de la educación prevista en la Ley 43 de 1975. iii) Posteriormente, se vinculó como «docente de tiempo completo como consejera escolar» en el Colegio Nacional Clemencia de Caycedo según el Decreto 878 del 30 de diciembre de 1993, por lo que laboró en el distrito de Bogotá hasta el 9 de julio de 1996 con «vínculo nacional». 3 Radicación: 25000-23-42-000-2018-02542-01 (1218-23) Demandante: Matilde Rondón Herrera iv) El «vínculo nacional mutó a distrital por mandato de la Ley 60 de 1993», dado que el distrito capital de Bogotá fue certificado por el Ministerio de Educación Nacional con la Resolución 6144 del 26 de diciembre de 1995, luego la Nación le entregó la educación al mentado distrito como consta en el acta del 10 de julio de 1996.

Como consecuencia de la descentralización los tiempos de servicio que corren desde el 10 de julio de 1996 hasta el 21 de julio de 2016 son de carácter territorial – distrital. v) Cumplió 20 años de servicio el 13 de enero de 2012, por lo que en dicha data alcanzó el estatus pensional. vi) El 21 de febrero de 2017, solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, esta petición fue negada, mediante los actos administrativos enjuiciados. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286, 287, 288, 356 y 357 de la Constitución Política; 3, 4 y 13 de la Ley 39 de 1903; 1, 2, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 1 de la Ley 24 de 1947; 4 de la Ley 4 de 1966; 1 y 10 de la Ley 43 de 1975; 1 y 15 de la Ley 91 de 1989; 2, 3, 4, 6, 14 y 15 de la Ley 60 de 1993; 14 de la Ley 100 de 1993; 7, 34, 37, 38 y 41 de la Ley 715 de 2001; 19, 34, 36, 40, 41, 42, 66, 67, 68, 69 y 74 de la Ley 1437 de 2011; 5 del Decreto 1743 de 1966; y 1, 2, 3, 5 y 6 del Decreto 2277 de 1979.

Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso lo siguiente: i) Los actos administrativos acusados incurren en falsa motivación por cuanto la UGPP dejó de analizar el argumento según el cual a partir de la ejecución del proceso de descentralización previsto en la Ley 60 de 1993, el vínculo de la actora ya no era 4 Radicación: 25000-23-42-000-2018-02542-01 (1218-23) Demandante: Matilde Rondón Herrera nacional sino departamental y luego pasó a ser territorial. ii) Los actos demandados infringen las normas en que debían fundarse, pues la accionante ingresó como docente antes del 31 de diciembre de 1980 y laboró durante más de 20 años, primero como educadora departamental-nacionalizada, luego como docente departamental y posteriormente municipal, motivo por el cual tiene derecho a la pensión gracia consagrada en la Ley 114 de 1913. iii) El proceso de descentralización involucró de manera indiscutible el vínculo laboral entre docentes y el Estado, pues a partir del proceso progresivo de descentralización de la educación iniciado con la Ley 60 de 1993, profundizado con la Ley 715 de 2001, dicha relación laboral fue transformándose y pasó de un vínculo nacional a un vínculo departamental, municipal o distrital, según el caso. 1.2.

Contestación de la demanda El apoderado de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso como razones de defensa que para el reconocimiento de la pensión gracia no es admisible computar o complementar tiempos de servicio prestados en la Nación, o con vinculación nacional, puesto que se desconocería el mandato legal que prescribe dicha prestación.1 Propuso las excepciones de inexistencia de prescripción, buena fe, inexistencia de la obligación, compensación y cobro de lo no debido. 1.3.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia escrita proferida el 4 de agosto de 2022, negó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:2 1 Folios 346 al 352. 2 Folios 385 al 393. Con ponencia del magistrado José María Armenta Fuentes. 5 Radicación: 25000-23-42-000-2018-02542-01 (1218-23) Demandante: Matilde Rondón Herrera i) Se tiene demostrado en el expediente que los actos administrativos de vinculación de la demandante base del tiempo de servicio prestado en el distrito de Bogotá fueron expedidos unos por la Alcaldía Mayor y otros por el Ministerio de Educación Nacional, estos últimos para prestar servicios como consejera escolar en un colegio de carácter nacional. ii) En ese orden es claro que no le asiste derecho a acceder al reconocimiento de la pensión gracia, porque no acreditó haber prestado servicios como docente territorial por espacio superior a los 20 años. iii) Si se aceptara la proposición postulada por la accionante, per se, la totalidad de los docentes que para 1995 se encontraban con vinculación primigenia de naturaleza nacional podrían acceder a la prestación objeto de debate. 1.4.

El recurso de apelación El apoderado de la señora Matilde Rondón Herrera interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los siguientes argumentos:3 i) Si bien el vínculo laboral del accionante en un principio fue nacional, mutó a distrital desde el 10 de julio de 1996, por efecto de la descentralización del servicio educativo en el distrito de Bogotá. Por lo tanto, a partir de esta fecha la señora Rondón Herrera dejó de tener un vínculo nacional, más aún cuando los dineros con que se le pagaban sus acreencias provenían del Sistema General de Participaciones, los cuales no son recursos nacionales, sino que son una fuente exógena de los recursos propios de las entidades territoriales.

Es decir, que existió una sustitución patronal, la cual operó por mandato de las Leyes 43 de 1975, 60 de 1993 y 715 de 2001. Sin embargo, el a quo no hizo una adecuada valoración de las pruebas. 3 Expediente electrónico, índice 7 de la plataforma Samai, gestión otras corporaciones. 6 Radicación: 25000-23-42-000-2018-02542-01 (1218-23) Demandante: Matilde Rondón Herrera ii) El error radica en que el tiempo nacional es solo el comprendido entre el 4 de febrero de 1994 y el 9 de julio de 1996, pues, a partir del 10 de julio de 1996 hasta el 21 de julio de 2016, se volvió distrital. iii) El fallador de primera instancia no analizó la Resolución 6144 del 26 de diciembre de 1995, proferida por el Ministerio de Educación Nacional, mediante la cual se certificó al Distrito Capital de Bogotá, para prestar el servicio educativo, así como tampoco estudió el acta del 10 de julio de 1996; ni el certificado de tiempo de servicio del 19 de enero de 2017. 1.5.

Intervenciones en segunda instancia Las partes se abstuvieron de intervenir en esta instancia. 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.4 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2.

Marco normativo 4 Folio 406. 7 Radicación: 25000-23-42-000-2018-02542-01 (1218-23) Demandante: Matilde Rondón Herrera El artículo 1° de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».

Por su parte, las Leyes 116 de 19285 y 37 de 19336 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.7 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».8 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución 5 Artículo 6.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 6 Artículo 3.

Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 7 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 8 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 8 Radicación: 25000-23-42-000-2018-02542-01 (1218-23) Demandante: Matilde Rondón Herrera alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».9 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».

En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».

Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699.

También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).

En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 9 Radicación: 25000-23-42-000-2018-02542-01 (1218-23) Demandante: Matilde Rondón Herrera 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».

Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,10 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».11 10 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 10 Radicación: 25000-23-42-000-2018-02542-01 (1218-23) Demandante: Matilde Rondón Herrera En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.

Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:12 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».13 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 13 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 11 Radicación: 25000-23-42-000-2018-02542-01 (1218-23) Demandante: Matilde Rondón Herrera entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989.

Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,14 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:15 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 15 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 12 Radicación: 25000-23-42-000-2018-02542-01 (1218-23) Demandante: Matilde Rondón Herrera certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.

El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues « lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».16 2.3.

Hechos probados 2.3.1. Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios i) Conforme la cédula de ciudadanía, la señora Matilde Rondón Herrera nació el 10 de junio de 1951, es decir, cumplió 50 años de edad el 10 de junio de 2001.17 ii) Por medio del Decreto 830 del 27 de julio de 1973, «Por el cual se hacen unos nombramientos en la Secretaría de Educación», el alcalde del distrito de Bogotá, en uso de sus atribuciones legales, nombró a la demandante como maestra de primaria a partir del 1° de abril de 1973.18 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 17 Folio 123. 18 Folios 132 al 135. 13 Radicación: 25000-23-42-000-2018-02542-01 (1218-23) Demandante: Matilde Rondón Herrera iii) A través del Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral, la Secretaría de Educación del distrito de Bogotá certificó que la docente fue vinculada a través del Decreto 830 del 27 de julio de 1973, en propiedad como maestra de primaria en la IED Castilla y el vínculo se prorrogó desde esa data hasta el 7 de octubre de 1978, salvo dos «interrupciones de labores sin remuneración».19 En dicho certificado se dejó constancia de que el tipo de vinculación de la demandante fue nacionalizado. iv) El director de personal y asuntos docentes de la Secretaría de Educación del departamento de Antioquia hizo constar que la señora Rondón Herrera fue 19 Folio 124 y 125. 14 Radicación: 25000-23-42-000-2018-02542-01 (1218-23) Demandante: Matilde Rondón Herrera nombrada con la Resolución 7059 del 8 de mayo de 1982 como docente de carácter nacional, para prestar servicios en la Normal Nacional de Señoritas del municipio de Abejorral, pagada con recursos del situado fiscal.20 El 8 de noviembre de 1984 fue trasladada al Liceo Nacional Marco Fidel Suárez de Medellín, y posteriormente, el 30 de agosto de 1993, al INEM José Félix de Restrepo y laboró en ese establecimiento hasta el 2 de febrero de 1994, cuando fue nombrada en Bogotá. v) El grupo de hojas de vida y factores salariales de la Secretaría de Educación del distrito de Bogotá certificó que la maestra figura en la nómina del programa planteles nacionales, nombrada con el Decreto 878 de 1993 a partir del 4 de febrero de 1994 como docente nacional.21 vi) Por medio del Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral, la Secretaría de Educación del distrito de Bogotá hizo constar que la actora fue vinculada a través del Decreto 878 del 30 de diciembre de 1993, a partir del 4 de febrero de 1994 y hasta el 21 de julio de 2016, cuando renunció al empleo.22 En dicho certificado se dejó constancia de que el tipo de vinculación de la demandante fue nacional. vii) El 25 de diciembre de 1995, por medio de la Resolución 6144, el Ministerio de Educación Nacional certificó el cumplimiento de los requisitos establecidos por el artículo 14 de la Ley 60 de 1993 para asumir la administración directa de los recursos del situado fiscal y la prestación de los servicios educativos por parte del distrito capital de Bogotá.23 20 Folio 11.

Certificado del 3 de septiembre de 2001. 21 Folio 10. Certificado del 28 de agosto de 2001. 22 Folio 124 y 125. 23 Folios 110 al 115. 15 Radicación: 25000-23-42-000-2018-02542-01 (1218-23) Demandante: Matilde Rondón Herrera viii) El 10 de julio de 1996, se suscribió el acta de verificación de requisitos y entrega de bienes al distrito capital por parte del Ministerio de Educación Nacional en atención a la expedición de la Resolución 6144 del 25 de diciembre de 1995.24 2.3.2.

Actuación administrativa i) El 9 de junio de 2017, la UGPP profirió la Resolución RDP024456 y negó la solicitud de reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia elevada por la demandante el 21 de febrero de 2017, toda vez que la peticionaria no logró acreditar en debida forma 20 años en la docencia oficial de carácter departamental, distrital o municipal o nacionalizado, pues el nombramiento a partir del 4 de febrero de 1994 fue efectuado en una plaza nacional.25 ii) El día 30 de agosto de 2017, la UGPP expidió la Resolución RDP034041, por la cual resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó.26 2.4.

El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala confirmará la decisión del a quo que negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante. Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos: Para efectos metodológicos, el tiempo de servicio prestado por la demandante en la docencia oficial se estudiará en dos momentos relevantes, pues a cada uno le corresponden análisis normativos y probatorios independientes, conforme se explicará, a continuación. 24 Folios 103 al 109. 25 Folios 200 al 205. 26 Folios 216 al 219. 16 Radicación: 25000-23-42-000-2018-02542-01 (1218-23) Demandante: Matilde Rondón Herrera 2.4.1.

Primer período. Del 1° de abril de 1973 al 18 de abril de 1976 y del 3 de febrero de 1977 al 7 de octubre de 197827 En este lapso la señora Matilde Rondón Herrera laboró como docente de educación primaria en el distrito de Bogotá, particularmente en la IED Castilla. El nombramiento fue efectuado por el alcalde del distrito, mediante el Decreto 830 del 27 de julio de 1973, en uso de sus atribuciones legales, como se aprecia en las siguientes imágenes: 27 En atención a que según se certificó le fue aceptada la renuncia al cargo a partir del 7 de octubre de 1978. 17 Radicación: 25000-23-42-000-2018-02542-01 (1218-23) Demandante: Matilde Rondón Herrera Se trata sin duda de una vinculación de carácter territorial, por cuanto el nombramiento provino de una autoridad del mismo orden.

Ahora, en lo que corresponde a determinar cuándo un docente es de carácter territorial, distrital o nacionalizado, resulta relevante destacar que la Corte Constitucional, en sentencia C-084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que antes de la nacionalización de la educación que se surtió conforme a la Ley 43 de 1975, los docentes se dividían solo en dos categorías, así: i) nacionales; y/o ii) territoriales.

Específicamente, expuso lo siguiente: «3.2.2. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, 18 Radicación: 25000-23-42-000-2018-02542-01 (1218-23) Demandante: Matilde Rondón Herrera vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negritas de la Sala).

Al respecto, es relevante resaltar que el artículo 3 de la Ley 39 de 1903 dispuso que la instrucción primaria estaría a cargo y bajo la inmediata dirección y protección de los departamentos. A su vez, el Decreto 491 de 1904, reglamentario de la referida ley, determinó que estarían a cargo de los departamentos y municipios «los gastos que ocasione la instrucción primaria».28 De acuerdo con este marco normativo, el nombramiento que efectuó la Alcaldía de Bogotá atendía a las atribuciones que con antelación había otorgado el legislador sobre la prestación del servicio educativo en primaria.

Ahora, teniendo en cuenta el Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido por la Secretaría de Educación del distrito de Bogotá, entre el 19 de abril de 1976 y el 3 de febrero de 1977 la demandante tuvo una interrupción de labores sin remuneración. Revisado el material probatorio, de la certificación obrante en el folio 10 se advierte lo siguiente: 28 Artículo 27. 19 Radicación: 25000-23-42-000-2018-02542-01 (1218-23) Demandante: Matilde Rondón Herrera En atención a dicha afirmación, no se tendrá en cuenta como laborado el período comprendido entre el 19 de abril de 1976 y el 2 de febrero de 1977, durante el cual la señora Rondón Herrera fue suspendida.

Sin perjuicio de lo anterior, se tiene que este primer período resulta computable para determinar el derecho a la pensión gracia reclamada, el cual corresponde a 4 años, 8 meses y 21 días (descontando el lapso de suspensión); no obstante, no sería suficiente para decretar la prestación, por lo que deberá revisarse la vinculación restante. 2.4.2.

Segundo período. Del 8 de mayo de 1982 al 2 de febrero de 1994 y del 4 de febrero de 1994 al 21 de julio de 201629 En este segundo lapso la señora Matilde Rondón Herrera laboró como maestra en dos entidades territoriales distintas según se evidencia del material probatorio aportado. No obstante, llama la atención de la Sala que el apoderado de la accionante no hizo mención en el escrito de demanda del tiempo de labores en el departamento de Antioquia.

Con todo, se advierte que aquella fue nombrada maestra de carácter nacional con la Resolución 7059 del 8 de mayo de 1982, para prestar servicios en la Normal Nacional de Señoritas del municipio de Abejorral, pagada con recursos del situado fiscal. El 8 de noviembre de 1984 fue trasladada al Liceo Nacional Marco Fidel Suárez de Medellín, y posteriormente, el 30 de agosto de 1993, al INEM José Félix de Restrepo donde permaneció hasta el 2 de febrero de 1994, cuando fue nombrada en Bogotá. De ello da cuenta el siguiente documento: 29 En esta última fecha fue retirada del servicio, según fue certificado por la Secretaría de Educación de Bogotá (folio 124). 20 Radicación: 25000-23-42-000-2018-02542-01 (1218-23) Demandante: Matilde Rondón Herrera La Sala debe precisar en este punto que no existe un único documento o una única prueba que permita acreditar el tipo de vinculación de los docentes que pretendan el reconocimiento de la pensión gracia. Sobre la procedencia de la prueba para la verificación de la vinculación de los docentes, la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 señaló lo siguiente: vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial […] 21 Radicación: 25000-23-42-000-2018-02542-01 (1218-23) Demandante: Matilde Rondón Herrera Ahora bien, del anterior acto administrativo no queda duda de que la designación se realizó para desempeñar labores en instituciones de educación nacional, a cargo del Ministerio de Educación Nacional.

Por consiguiente, se puede inferir que la actora perdió la condición de docente territorial que ostentó, en virtud de la designación efectuada por el alcalde de Bogotá, por medio del Decreto 830 del 27 de julio de 1973, teniendo en cuenta que presentó renuncia al cargo y le fue aceptada con la Resolución 1770 del 22 de octubre de 1978 (a partir del 7 de octubre de 1978), como lo certificó el profesional especializado de la Secretaría de Educación de Bogotá (documento reproducido en el acápite de hechos probados).

En este orden de ideas, la accionante culminó tal vinculación (territorial) e inició otra como docente de la Nación, por cuanto el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 dispone que se entiende por personal nacional aquellos «docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional», conforme ocurrió en este caso con la designación efectuada por la Resolución 7059 del 8 de mayo de 1982.

Posteriormente, la demandante fue vinculada al distrito de Bogotá mediante el Decreto 0878 del 30 de diciembre de 1993, tal como se extrae de los siguientes documentos: 22 Radicación: 25000-23-42-000-2018-02542-01 (1218-23) Demandante: Matilde Rondón Herrera No cabe duda que en esta ocasión también se trata de una vinculación de carácter nacional, circunstancia que reconoce la demandante en el hecho cuarto de la demanda,30 solo que sugiere que ello tuvo lugar hasta el momento en que fue incorporada a la planta de personal del distrito de Bogotá, lo cual ocurrió, a su juicio, el 10 de julio de 1996.

Dicho de otra manera, la demandante refiere que sí tuvo la condición de docente nacional entre el 4 de febrero de 1994 y el 9 de julio de 1996, pero que el vínculo 30 «Mi mandante se vinculó como docente de tiempo completo como consejera escolar en el Colegio Nacional Clemencia de Caycedo, según el Decreto No. 878 del 30 de diciembre de 1993, tomando posesión del cargo en forma legal el día 14 de febrero de 1994, laborando en Bogotá. Con vínculo nacional laboró hasta el día 9 de julio de 1996». 23 Radicación: 25000-23-42-000-2018-02542-01 (1218-23) Demandante: Matilde Rondón Herrera mutó a distrital con ocasión de la certificación del distrito de Bogotá por parte del Ministerio de Educación Nacional y posterior entrega de la educación. Al respecto, esta Sala ha precisado31 que si bien la descentralización de la educación involucró el traslado del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, primero a los entes departamentales, como lo determinó la Ley 60 de 1993 y después a los municipales, en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 de 2001,32 y en ese sentido resulta consistente sostener que luego de la expedición de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 la administración tanto del personal docente como del servicio educativo quedó radicada en cabeza de los entes territoriales certificados en educación, lo cierto es que tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción como sucede en el caso de la actora.

Resulta pertinente indicar que la Ley 60 de 199333 estableció que dentro del proceso de descentralización y previo el cumplimiento de determinados requisitos, las entidades territoriales podrían administrar el servicio de educación con cargo al Situado Fiscal,34 y para ello esos recursos eran cedidos a las entidades territoriales con destinación específica. 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de septiembre de 2023, radicado: 73001-23-33-000-2019-00120-01 (1887-2022), consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández. 32 Sección Segunda, sentencias del 22 de julio de 2014, radicado 66001233300020120012701, del 21 de junio de 2016; radicado 2014-00136; del 10 de mayo de 2018, radicado. 73001233300020140018501;

Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto del 14 de diciembre de 2016, radicado 110010306000020160010900. 33 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones" 34 Artículo 9.

Naturaleza del situado fiscal.<Ley derogada por el artículo 113 de la Ley 715 de 2001> El situado fiscal, establecido en el artículo 356, de la Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49, 67 y 365 de la Constitución Política.

El Situado fiscal será administrado bajo responsabilidad de los departamentos y distritos de conformidad con la Constitución Política. 24 Radicación: 25000-23-42-000-2018-02542-01 (1218-23) Demandante: Matilde Rondón Herrera En ese orden, se distribuyeron las competencias educativas entre la Nación y los entes territoriales, de manera que a los departamentos se les atribuyó la dirección y administración directa, junto con los municipios, de los servicios de educación y los docentes dejaron de ser nacionales y nacionalizados, para denominarse del orden nacional, departamental, distrital o municipal, según el caso.

Así, el artículo 6.º de la mencionada ley dispuso: […] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […].

Luego, so pretexto de la descentralización de la educación, no puede soslayarse dicha regulación y mucho menos dejar de lado que las características de la vinculación laboral con la administración se adquieren al momento en que se profiere el acto de nombramiento y en este se establecen las condiciones jurídicas del cargo a desempeñar y las repercusiones a las cuales queda sometido el servidor.35 Luego, la cesión de la administración de las plantas de personal a las entidades territoriales certificadas en educación, así como las demás competencias que les fueron trasladadas, no implicó, por lo menos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, un cambio en la naturaleza de la vinculación primigenia de los docentes.

No se puede perder de vista que la actora se desempeñó como consejera escolar en el Colegio Nacional Clemencia de Caycedo, cargo que, tal como se certificó, hace parte de la nómina del programa de planteles nacionales, lo que permite inferir 35 Al respecto, las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079-2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146-2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201. 25 Radicación: 25000-23-42-000-2018-02542-01 (1218-23) Demandante: Matilde Rondón Herrera que la plaza ocupada, sin lugar a duda, era de carácter nacional.

En efecto, debe recordarse que, en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, el Consejo de Estado explicó la forma en que se acredita el tipo de vinculación, sin que el traspaso de las plantas docentes a los entes territoriales conlleve implícita la modificación de su vínculo, de nacional a territorial para los efectos del reconocimiento de la pensión objeto de controversia.

Bajo esa línea, las condiciones de la vinculación docente de la demandante no se modificaron a pesar de los traslados de que fue objeto, comoquiera que el último nombramiento se efectuó el 30 de diciembre de 1993, para desempeñarse en una plaza nacional (tal como lo afirma aquella en la demanda) y este se mantuvo incólume al no existir ruptura del vínculo laboral.36 En consecuencia, dada la naturaleza de las vinculaciones de la actora, es claro que el segundo lapso, no resulta válido para reconocer la pensión gracia, y en ese orden, le asiste razón al a quo al negar lo pretendido. 2.5.

De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,37 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o 36 En el mismo sentido esta Sala se ha pronunciado recientemente en sentencias del 23 de marzo de 2023, radicación 17001 23 33 000 2015 00695 01 (4210–2017) y del 30 de marzo de 2023, radicación 66001 23 33 000 2016 00084 01 (1985–2018). 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 26 Radicación: 25000-23-42-000-2018-02542-01 (1218-23) Demandante: Matilde Rondón Herrera la temeridad de las partes.

Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.

En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo debe ser confirmada por cuanto la demandante no acreditó en el proceso los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia reclamada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 27 Radicación: 25000-23-42-000-2018-02542-01 (1218-23) Demandante: Matilde Rondón Herrera F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 4 de agosto de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Matilde Rondón Herrera, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas.

En firme esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente AVM CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.