REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Bogotá DC, diecinueve (19) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 25000-23-36-000-2020-00013-01 (72.345) Demandante: ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD COOMEVA SA EN LIQUIDACIÓN Demandados: NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y OTRO Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA ANTICIPADA - DESEQUILIBRIO FINANCIERO EPS - CADUCIDAD Síntesis del caso: la parte demandante solicita que la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social, junto con la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (Adres), sean declarados extracontractual y patrimonialmente responsables del daño consistente en el desequilibrio económico que afirma sufrió por percibir ingresos inferiores a aquellos que le correspondían en consideración al valor establecido por Unidad de pago por capitación UPC para cubrir los costos asociados con la organización y prestación de los servicios y tecnologías no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, hoy Plan de Beneficios en Salud PBS.

La Sala confirma, por razones diferentes, la sentencia anticipada que declaró probada la excepción de caducidad. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante1 en contra de la sentencia anticipada proferida el 12 de julio de 2024 por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca2 mediante la cual se dispuso lo siguiente: “PRIMERO. Declarar probada la excepción de caducidad del medio de control, por lo expuesto en la parte motiva.

SEGUNDO. Condenar en costas de esta instancia a la parte demandante. Se fijan como agencias en derecho de esta instancia la suma de $5.200.000, a favor de las demandadas en partes proporcionales.

TERCERO. Por Secretaría de la Sección Tercera NOTIFICAR esta decisión (…).

CUARTO. Por Secretaría liquídense los gastos del proceso y en caso de 1 PDF “70_MemorialWeb_Recurso” índice 48 SAMAI de la primera instancia. 2 PDF “069SENTENCIA” índice 45 SAMAI de la primera instancia. Expediente: 25000-23-36-000-2020-00013-01 (72.345) Demandante: Entidad Promotora de Salud Coomeva SA en liquidación Reparación directa Apelación de sentencia 2 remanentes, devuélvanse al interesado.

En caso de que, pasados dos años, no hayan sido reclamados por la parte actora, la Secretaría del juzgado declarará la prescripción a favor del Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial o de la entidad que haga sus veces.” (fl. 21 del PDF “069SENTENCIA” índice 45 SAMAI de la primera instancia).

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito presentado el 12 de marzo de 20203 y reformado el 20 de abril de 20214, Coomeva EPS SA en liquidación por intermedio de apoderado judicial promovió demanda de reparación directa consagrada en el artículo 140 del CPACA en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social5 para que se acceda a las siguientes pretensiones: “PRIMERA: Que se declare que LA NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL y la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES, son patrimonialmente responsables por los daños que ha sufrido COOMEVA ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD S.A. como consecuencia de haber tenido que operar en el Régimen Contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, durante los años 2008 a 2018, percibiendo ingresos inferiores a los que le correspondían, en particular por el reconocimiento de valores insuficientes por los homólogos de las prestaciones no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud (POS) y en el Plan de Beneficios en Salud con cargo a la Unidad de pago por capitación (PBS).

SEGUNDA: Que, en consecuencia, se condene solidariamente a LA NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL y a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES a pagarle a COOMEVA ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD S.A., como indemnización del daño emergente, la cantidad de $58.464.615.111 o la que resulte probada en el proceso.

TERCERA: Que, también en consecuencia, se condene a LA NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL y a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES a pagarle a COOMEVA ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD S.A. como indemnización del lucro 3 Fl. 27 del PDF “2_ED_01Demanda” expediente digital índice 5 SAMAI de la primera instancia. 4 PDF “15RECIBEMEMORIALES” índice 11 SAMAI de la primera instancia. Se pone de presente que la reforma fue para precisar las pretensions, hechos y adicionar pruebas. 5 PDF “2_ED_01Demanda” expediente digital índice 5 SAMAI de la primera instancia y PDF22”.

Expediente: 25000-23-36-000-2020-00013-01 (72.345) Demandante: Entidad Promotora de Salud Coomeva SA en liquidación Reparación directa Apelación de sentencia 3 cesante, intereses de mora sobre la cantidad de $58.464.615.111 o la que resulte probada en el proceso, liquidados a la tasa máxima legal desde la fecha en la que mi mandante asumió dichos costos y hasta la fecha de la sentencia. PRIMERA SUBSIDIARIA A LA TERCERA: Que, también en consecuencia, se condene a LA NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL y a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES a pagarle a COOMEVA ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD S.A., como indemnización del lucro cesante, intereses corrientes sobre la cantidad de $58.464.615.111 o la que resulte probada en el proceso, liquidados a la tasa de interés bancario corriente certificado por la Superintendencia Financiera desde la fecha en la que mi mandante asumió dichos costos y hasta la fecha de la sentencia. SEGUNDA SUBSIDIARIA A LA TERCERA: Que, también en consecuencia, se condene a LA NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL y a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES a pagarle a COOMEVA ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD S.A., como indemnización del lucro cesante, el ajuste del valor de $58.464.615.111 o la que resulte probada en el proceso, de conformidad con la variación del índice de precios al consumidor (IPC) desde las fecha en que mi mandante asumió dichos costos y hasta la fecha de la sentencia. CUARTA: Que se condene a LA NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL y a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES a pagar las costas del proceso.” (fls. 2 a 3 del PDF “15RECIBEMEMORIALES” índice 11 SAMAI de la primera instancia). 2.

Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones la parte actora expuso en el escrito contentivo de la demanda y su reforma, en síntesis, lo siguiente: 1) La entidad promotora de salud Coomeva SA en liquidación presta a sus afiliados y beneficiarios los servicios de salud incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (POS) en 103 municipios del país, hoy Plan de Beneficios en Salud con cargo a la unidad de pago por capitación del régimen contributivo (PBS). 2) Por expresa disposición legal6 recibe, por cada afiliado, un valor denominado “unidad de pago por capitación (UPC)” para cubrir los costos asociados con la 6 Artículos 156 y 182 de la Ley 100 de 1993.

Expediente: 25000-23-36-000-2020-00013-01 (72.345) Demandante: Entidad Promotora de Salud Coomeva SA en liquidación Reparación directa Apelación de sentencia 4 organización y la prestación de los servicios, medicamentos y tecnología incluidos en el plan obligatorio de salud -hoy plan de beneficios- que está a su cargo. 3) Los servicios, medicamentos y tecnología en salud que no se encuentran incluidos en el plan obligatorio de salud deben ser prestados por el Estado; no obstante, en cumplimiento de decisiones de acciones de tutela, órdenes del Comité Técnico Científico y la herramienta tecnológica MIPRES del Ministerio de Salud y Protección Social brindó servicios en salud no contemplados dentro del plan obligatorio de salud -también llamados homólogos-, a cambio de que el Estado reembolsara su valor. 4) El Ministerio de Salud y Protección Social a través de las resoluciones números 3099 de 2008, 3754 de 2008, 458 de 2013, 5395 de 2013, 3951 de 2016, 5884 de 2016, 532 de 2017 y 1885 de 2018 estableció los valores a reconocer y pagar para aquellos servicios no incluidos en el plan obligatorio de salud (hoy plan de beneficios), pero, “estos últimos partiendo de la premisa de que el valor del servicio médico, prestación de salud o medicamento, con la tecnología y/o vía de acceso incluidos en el plan de beneficios, estuvieran calculados en la Unidad de pago por capitación – UPC”7. 5) De conformidad con el Decreto 2562 de 2012, el Ministerio de Salud y Protección Social tiene la función de fijar el valor de la UPC, previa la realización de estudios técnicos, los cuales también se encuentran a cargo de la misma entidad, según lo establecido en las Leyes 100 de 1993, 1122 de 2007 y 1438 de 2011. 6) El Ministerio de Salud y Protección Social no elaboró los estudios técnicos previos que le correspondían ni consideró la información actualizada o suficiente para definir el valor de la unidad de pago por capitación (UPC) para los servicios no incluidos en el plan obligatorio de salud, esta omisión generó un desequilibrio financiero para Coomeva EPS SA en liquidación, pues, entre los años 2008 a 2018 percibió ingresos inferiores a los que le correspondían por la prestación del servicio de salud no incluidos en el POS. 7 Fl. 4 del PDF “15RECIBEMEMORIALES” índice 11 SAMAI de la primera instancia. Expediente: 25000-23-36-000-2020-00013-01 (72.345) Demandante: Entidad Promotora de Salud Coomeva SA en liquidación Reparación directa Apelación de sentencia 5 7) “Las decisiones que ha adoptado el Ministerio de Salud y Protección Social - erradas por falta de soporte técnico e información actualizada y adecuada -, en el sentido de fijar la Unidad de pago por capitación - UPC desconociendo lo previsto en las disposiciones legales y reglamentarias que rigen la materia y, específicamente, sin reconocer el valor total de los homólogos de los servicios, medicamentos y tecnología en salud no incluidos en el Plan de Beneficios, los cuales tuvieron que cubrir las EPS, generaron un daño”8 a la aquí actora; de modo que, el Ministerio de Salud y Protección Social se encuentra llamado a responder patrimonial y extracontractualmente, máxime si se considera que la omisión en la realización de los estudios correspondientes provocó un detrimento patrimonial injustificado para la EPS demandante porque debió asumir, durante el periodo comprendido entre los años 2008 a 2018, la prestación de servicios de salud no POS con una UPC insuficiente, subvalorada y calculada sin respaldo técnico. 8) Le asiste responsabilidad patrimonial extracontractual a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -en adelante ADRES-, pues, es la entidad encargada de reconocer y pagar los servicios y prestaciones no incluidas en el plan de beneficios. 3.

Contestaciones de la demanda 1) Por autos del 15 de diciembre de 20209 y 4 de agosto de 202110, la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y su reforma, y ordenó la notificación a los representantes legales de la Adres y Nación - Ministerio de Salud y Protección Social. 2) La ADRES11 se opuso a las pretensiones de la demanda y su reforma, para lo cual esgrimió los siguientes argumentos de réplica: a) De acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1753 de 2004, sus funciones se limitan a la administración de los recursos del sistema de salud, por lo tanto, no tiene ninguna 8 Fl. 6 del PDF “15RECIBEMEMORIALES” índice 11 SAMAI de la primera instancia. 9 PDF “6_ED_2020-0130-00-admite” índice 3 SAMAI de la primera instancia. 10 PDF “18_AUTOADMITEDEMANDA” índice 14 SAMAI de la primera instancia. 11 PDF “9RECIBEMEMORIALES” índice 7 SAMAI de la primera instancia y PDF “28_RECIBEMEMORIAL" índice 20 SAMAI de la primera instancia. Expediente: 25000-23-36-000-2020-00013-01 (72.345) Demandante: Entidad Promotora de Salud Coomeva SA en liquidación Reparación directa Apelación de sentencia 6 competencia en la definición del valor de la unidad de pago por capitación (UPC) ni en la regulación de los servicios no incluidos en el POS, esa competencia corresponde al Ministerio de Salud y Protección Social en atención a los preceptos del Decreto 2562 de 2012; en consecuencia, como el daño alegado tiene su origen en una omisión y/o una equivocada definición de la UPC, la responsabilidad recae en dicho ministerio. b) No existe relación alguna entre las actividades de la ADRES y el presunto daño alegado, en especial si se considera que, aunque forma parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud, no es un órgano de dirección. c) Propuso como excepciones i) “falta de legitimación en la causa por pasiva”, pues, el daño alegado se encuentra en una posible omisión en cabeza del Ministerio de Salud y Protección Social; ii) “inexistencia del nexo o relación de causalidad”, porque no realizó el hecho dañoso; iii) “inexistencia del daño antijurídico por parte de la Adres”, en la medida que la falla alegada no corresponde a alguna actuación de la cual sea responsable y, iv) “caducidad del medio de control”, en virtud de los hechos expuestos en la demanda. 3) Por su parte, la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social12 solicitó que se desestimen las súplicas presentadas en el proceso de la referencia, con sustento en el siguiente razonamiento: a) La Ley 100 de 1993 incorporó el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el cual estableció un plan integral de protección en salud, que incluye atención preventiva, médico quirúrgica y medicamentos esenciales denominado “Plan Obligatorio de Salud (POS)”, hoy Plan de Beneficios en Salud, cuya prestación está a cargo de la respectiva entidad promotora de salud, quien recibe un valor per cápita denominado unidad de pago por capitación (UPC), cuyo monto se determina de manera periódica; inicialmente, el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud fue el encargado de dicha función, luego pasó a la Comisión de Regulación en 12 PDF “11RECIBEMEMORIALES” índice 8 SAMAI de la primera instancia y PDF “30_RECIBEMEMORIALES” índice 21 SAMAI de la primera instancia. Expediente: 25000-23-36-000-2020-00013-01 (72.345) Demandante: Entidad Promotora de Salud Coomeva SA en liquidación Reparación directa Apelación de sentencia 7 Salud (CRES), para finalmente quedar en cabeza del Ministerio de Salud y Protección Social. b) El cálculo de unidad de pago por capitación (UPC) se determina en función del perfil epidemiológico de la población relevante, los riesgos cubiertos y los costos de prestación del servicio en condiciones medias de calidad, tecnología y hotelería; asimismo, se realizan estudios técnicos previos para fijar su valor, para lo cual se tienen en cuenta, entre otros aspectos, la información reportada por las mismas promotoras de salud. c) La revisión de las resoluciones expedidas por el ministerio muestra que el valor de la UPC se fundamentó en criterios técnicos y estudios de suficiencia, los cuales tomaron en cuenta la información reportada por la EPS demandante; de manera que, si dicha EPS percibió menores ingresos se debió a su propia culpa por el hecho de reportar información desactualizada e insuficiente. d) Con independencia de lo anterior, lo cierto es que los cálculos realizados para fijar el valor de la unidad de pago por capitación (UPC) estuvieron acordes con los estudios de suficiencia, fueron elaborados en las vigencias de controversia, tuvieron en cuenta el perfil epidemiológico del grupo de afiliados y la localización geográfica de la población, así como también los servicios prestados, ingresos y egresos de la EPS demandante; por lo tanto, los actos administrativos expedidos para fijar la UPC fueron el resultado de un trabajo ajustado a las metodologías diseñadas para el efecto; de modo que, no es posible predicar la existencia de un desequilibrio económico. e) Deben prosperar las excepciones de i) “falta de jurisdicción y competencia”, toda vez que, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en una providencia del 11 de agosto de 2014 dirimió un conflicto negativo de jurisdicciones relacionado con el recobro por concepto de servicios no POS con base en facturas devueltas y resolvió que la competencia recaía en la jurisdicción ordinaria; ii) “ineptitud sustantiva de la demanda”, por cuanto, la demandante no especificó los errores técnicos cometidos ni aportó las pruebas que permitan establecer que recibió ingresos menores a los que han debido corresponderle por homólogos de Expediente: 25000-23-36-000-2020-00013-01 (72.345) Demandante: Entidad Promotora de Salud Coomeva SA en liquidación Reparación directa Apelación de sentencia 8 los servicios y tecnologías en salud no incluidos en el plan de beneficios; iii) “inexistencia de causa para pedir”, “inexistencia del daño cuya indemnización se reclama” e “inexistencia de pruebas frente a los perjuicios reclamados”, pues, no hay ningún elemento material de prueba que demuestre el supuesto desequilibrio económico; iv) “cobro de lo no debido”, porque los gastos asociados a los servicios y tecnologías en salud no financiados con la unidad de pago por capitación son parte de la gestión del riesgo que le corresponde a las promotoras de salud; v) “prescripción”, la cual se predica respecto de todos aquellos derechos en los que opera la prescripción trienal y, vi) “indebida escogencia y caducidad del medio de control al que le correspondería”, en la medida que, con la demanda se pretende el reconocimiento de perjuicios derivados del reconocimiento de valores insuficientes por los homólogos de las prestaciones no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud (POS) y el Plan de Beneficios de Salud (PBS) con cargo a la unidad de pago por capitación de los años 2008 al 2018; empero, se predica la caducidad por las siguientes razones: Primero: el daño alegado por la demandante no es continuado y, por el contrario, se produce mes a mes; en ese sentido, respecto de las reclamaciones solicitadas para los años 2008 al 2016 operó la caducidad del medio de control judicial de reparación directa, pues, la conciliación prejudicial fue presentada el 27 de diciembre de 2019, mientras que la demanda de la referencia se radicó el 12 de marzo de 2020.

Segundo: en relación con los años 2017 a 2018 deben tomarse en cuenta las Resoluciones números 6411 de 26 de diciembre de 2016 y 5268 de 22 de diciembre de 2017 por medio de las cuales el Ministerio de Salud y Protección Social fijó el valor de la UPC para los años 2017 y 2018; desde esa perspectiva, la caducidad se debe contabilizar desde la publicación de esos actos administrativos -los cuales fueron publicados en el Diario Oficial en el mismo día de su expedición- y, como la demanda fue interpuesta el 12 de marzo de 2020, se presentó de manera extemporánea.

Tercero: sin perjuicio de lo anterior, la acción de reparación directa no es procedente ya que, una revisión a la demanda da cuenta que la actora cuestiona Expediente: 25000-23-36-000-2020-00013-01 (72.345) Demandante: Entidad Promotora de Salud Coomeva SA en liquidación Reparación directa Apelación de sentencia 9 las resoluciones a través de las cuales se fijó la unidad de pago por capitación; en ese contexto, el medio de control judicial adecuado es el de nulidad y restablecimiento del derecho y, en tal caso, operó la caducidad porque transcurrieron más de cuatro (4) meses desde la publicación de dichos actos administrativos. 4.

Sentencia de primera instancia En sentencia anticipada13 del 12 de julio de 2024, la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró configurada la caducidad del medio de control de reparación directa14, con sustento en las siguientes consideraciones: 1) La actora argumenta que el Ministerio de Salud y Protección Social omitió realizar los estudios técnicos previos necesarios para fijar “el valor correspondiente de las frecuencias y usos de la tecnología y/o vía quirúrgica asociada a los eventos no incluidos en el POS, hoy plan de beneficios en salud, que atendieron los costos reales que se fijaron en las Resoluciones 3099 de 2008, 4480 de 2012, 458, 5395 y 5522 de 2013, 5925 de 2014, 3951 y 5884 de 2016, 532 de 2017 y 1885 de 2018”15. 2) En esa dirección, el medio de control judicial de reparación directa es el adecuado y la caducidad debe contabilizarse a partir de la publicación de las mencionadas resoluciones, pues, Coomeva EPS SA en liquidación no cuestiona la legalidad de dichos actos administrativos generales, sino los efectos que produjo su ejecución. 3) Por lo tanto, “en relación con la pretensión de la omisión de los años 2008 a 2006, respecto a la forma en que fue establecida la unidad de pago por capitación, operó la caducidad del medio de control de reparación directa, toda vez que la 13 En auto del 25 de enero de 2024, el a quo incorporó las pruebas documentales aportadas al proceso, corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y explicó que dictaría sentencia anticipada, en los términos del artículo 182A del CPACA, para pronunciarse sobre la excepción de caducidad (índice 29 SAMAI de la primera instancia). 14 Índice 45 SAMAI de la primera instancia. 15 Fl 15 del PDF “069SENTENCIA” índice 45 SAMAI de la primera instancia. Expediente: 25000-23-36-000-2020-00013-01 (72.345) Demandante: Entidad Promotora de Salud Coomeva SA en liquidación Reparación directa Apelación de sentencia 10 demanda fue radicada hasta el 12 de marzo de 2020, y pese a que la conciliación prejudicial se presentó el 27 de diciembre de 2019, ya había operado la caducidad, pues los dos años de esta última fecha (2016) vencieron el 2018”16. 4) Respecto de los daños que se alegan fueron causados en el año 2017, el Ministerio de Salud y la Protección Social a través de la Resolución no. 6411 del 26 de diciembre de 2016 fijó el valor de la UPC para la vigencia 2017, de manera que la demanda se debió radicar, a más tardar el 29 de diciembre de 2018; no obstante, fue interpuesta el 12 de marzo de 2020, por lo cual se concluye que fue extemporánea, en especial si se considera que la conciliación prejudicial presentada el 12 de marzo de 2010 no suspendió los términos. 5) De manera similar, “con relación a los valores fijados de UPC para la vigencia de 2018, estos fueron fijados con la Resolución no. 5268 del 22 de diciembre de 2017, publicada en el diario oficial No 50455 el 22 de diciembre de 2017, por lo que en principio la demanda se debió radicar el 23 de diciembre de 2019, fecha en la que están suspendidos los términos judiciales debido a la vacancia judicial, por lo que la fecha de presentación de la demanda debió ser el 13 de enero de 2020; sin embargo, como se radicó la solicitud de conciliación el 27 de diciembre de 2019, y fue declarada fallida (…) el 9 de marzo de 2020, el plazo máximo de presentar la demanda fue el 10 de marzo de 2020, y como la misma se presentó el 12 de marzo de 2020, también se configuró la caducidad”17. 6) Se condena en costas a la parte demandante en la suma de 4 smlmv18, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, en concordancia con lo previsto en el artículo 365 del CGP. 5.

Recurso de apelación El 30 de julio de 2024, el apoderado de Coomeva SA PES en liquidación presentó recurso de apelación19 en el cual solicitó que se revoque la decisión de primera 16 Fl. 20 del PDF “069SENTENCIA” índice 45 SAMAI de la primera instancia. 17 Fl. 21 del PDF ““069SENTENCIA” índice 45 SAMAI de la primera instancia. 18 Salarios mínimos legales mensuales vigentes. 19 Índice 48 SAMAI de la primera instancia. Expediente: 25000-23-36-000-2020-00013-01 (72.345) Demandante: Entidad Promotora de Salud Coomeva SA en liquidación Reparación directa Apelación de sentencia 11 instancia y se acceda a las pretensiones de la demanda, pues, considera que el daño sufrido es de “ejecución continuada en el tiempo”20 y, por ende, no operó el fenómeno de la caducidad. 7.

Actuación surtida en segunda instancia El 9 de mayo de 2025 se admitió el recurso de apelación21 y, en el término establecido en el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 66 de la Ley 2080 de 2021, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado intervino y solicitó la confirmación de la sentencia impugnada, por estimar que, bien sea que se analice como reparación directa o por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda fue presentada por fuera del plazo legal22.

La Nación – Ministerio de Salud y Protección Social23 y la ADRES24 de igual manera pidieron que se confirme la providencia apelada. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala resuelve el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) síntesis de la controversia y anuncio de la decisión, 2) improcedencia del medio de control jurisdiccional de reparación directa y caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, 3) conclusión y, 4) condena en costas. 1.

Síntesis de la controversia y anuncio de la decisión Corresponde a la Sala determinar si se configura el fenómeno de la caducidad respecto de las pretensiones de la demanda, en las cuales se afirma que Coomeva EPS SA en liquidación sufrió un desequilibrio económico debido a la prestación de 20 Fl. 1 del PDF “070_Memorial” índice 48 SAMAI de la primera instancia. 21 Índice 11 SAMAI 22 PDF “12_MemorialWeb” índice 4 SAMAI. 23 índice 17 SAMAI. 24 Índice 18 SAMAI.

Expediente: 25000-23-36-000-2020-00013-01 (72.345) Demandante: Entidad Promotora de Salud Coomeva SA en liquidación Reparación directa Apelación de sentencia 12 servicios no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud para el Régimen Contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, hoy Plan de Beneficios en Salud (PBS), durante los años 2008 a 2018.

La Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró probada la excepción de caducidad, para lo cual, de manera previa, precisará que el medio de control judicial procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, y no el de reparación directa. 2. Improcedencia del medio de control jurisdiccional de reparación directa y caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 1) Desde la presentación de la demanda se sostuvo, de manera expresa y clara que el daño que se reclama, esto es, el desequilibrio económico sufrido por Coomeva EPS SA en liquidación por la prestación de servicios no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud para el Régimen Contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, hoy Plan de Beneficios en Salud PBS, durante los años 2008 a 2018, tuvo su origen en “las decisiones que ha adoptado el Ministerio de Salud y Protección Social — erradas por falta de soporte técnico e información actualizada y adecuada—, en el sentido de fijar la Unidad de pago por capitación — UPC desconociendo lo previsto en las disposiciones legales y reglamentarias que rigen la materia y, específicamente, sin reconocer el valor total de los homólogos de los servicios, medicamentos y tecnología en salud no incluidos en el Plan de Beneficios”25. 2) Ante tal afirmación, el tribunal de primera instancia consideró que el asunto de la referencia es susceptible de ser debatido a través del medio de control jurisdiccional de reparación directa, por estimar que no se cuestiona la legalidad de los actos administrativos que fijaron el valor de la UPC, sino solo su ejecución. 3) Sobre el particular, la Sala pone de presente que, aunque en la demanda y su reforma no se identificaron los actos administrativos que fijaron anualmente el valor de la unidad de pago por capitación (UPC) durante el periodo comprendido entre 25 Fl. 6 del PDF “15RECIBEMEMORIALES” índice 11 SAMAI de la primera instancia. Expediente: 25000-23-36-000-2020-00013-01 (72.345) Demandante: Entidad Promotora de Salud Coomeva SA en liquidación Reparación directa Apelación de sentencia 13 los años 2008 a 2018, sí se cuestiona su legalidad cuando se reprocha que estos no estuvieron soportados en estudios técnicos con información actualizada, este aspecto condujo a que los servicios no incluidos en el Plan de Beneficios tuvieran un menor valor al que realmente les correspondía. 4) En efecto, en la demanda y su reforma se alude a las Resoluciones números 3099 de 2008, 3754 de 2008, 458 de 2013, 5395 de 2013, 3951 de 2016, 5884 de 2016, 532 de 2017 y 1885 de 2018, esta última publicada el 10 de mayo de 201826 establece que, respecto de los procedimientos en salud financiados con recursos de la UPC, realizados con diferente tecnología o vía quirúrgica, prescritos por el profesional de la salud o por fallos de tutela, el monto a reconocer es el siguiente: Artículo 68.

Monto a reconocer y pagar por recobro/cobro de tecnologías en salud no financiadas con recursos de la UPC o servicios complementarios. El monto a reconocer y pagar por recobros/cobros de tecnologías en salud no financiadas con recursos de la UPC o servicios complementarios se determinará sobre el precio de compra al proveedor, considerando los valores de reconocimiento o los precios de medicamentos regulados, según aplique, soportado en la factura de venta o documento equivalente, de la siguiente forma: (…). 3.

Procedimientos en salud financiados con recursos de la UPC, realizados bajo diferente tecnología o vía quirúrgica, prescritos por el profesional de la salud o por fallos de tutela. a) El valor a reconocer y pagar por concepto de procedimientos en salud financiados con recursos de la UPC realizados con diferente tecnología o vía quirúrgica, solicitados por el profesional de la salud u ordenados por fallos de tutela, será la diferencia entre el valor facturado del procedimiento en salud suministrado con esta tecnología o vía quirúrgica y el valor del procedimiento de salud con la tecnología o vía de acceso financiados con recursos de la UPC, considerando el principio de eficiencia consagrado en la Ley 1751 de 2015 y según determine este ministerio. b) Para el cálculo de los valores diferenciales antes mencionados, se tendrán en cuenta las tarifas vigentes del Manual Único Tarifario para la facturación de los servicios de salud. c) Al valor resultante se le deducirá el valor de la cuota moderadora o copago que las entidades recobrantes hayan cobrado al afiliado de acuerdo con su Plan General de Cuotas Moderadoras y Copagos y el 26 En el Diario Oficial no. 1885 del 10 de mayo de 2018, el cual puede ser consultado en el sitio de internet del Diario Oficial.

Expediente: 25000-23-36-000-2020-00013-01 (72.345) Demandante: Entidad Promotora de Salud Coomeva SA en liquidación Reparación directa Apelación de sentencia 14 valor que deba cancelar el usuario, conforme lo determine el reglamento que se expida para el efecto. d) No se reconocerán variaciones posteriores del precio del servicio médico y prestación de salud, ni ajustes por inflación o cambio de anualidad.

Parágrafo 1. Cuando el valor solicitado del tratamiento con la tecnología en salud no financiada con recursos de la UPC calculado por evento o per cápita sea menor o igual al monto calculado por evento o per cápita para su respectivo comparador administrativo, se deberá entender que dicha tecnología en salud es suministrada con recursos de la Unidad de pago por capitación (UPC) y no procederá la radicación del recobro/cobro.” (negrillas de la Sala). 5) En la mencionada resolución se determinó que el valor a pagar por los procedimientos en salud realizados con diferente tecnología o vía quirúrgica diferentes a las contempladas en el plan de beneficios y solicitados por el profesional de la salud u ordenados por fallos de tutela, corresponde a la diferencia entre el valor facturado del procedimiento realizado con dicha tecnología o vía quirúrgica y el valor del procedimiento de salud con la tecnología o vía de acceso financiados con recursos de la UPC. 6) Ahora bien, el valor de la UPC se fija anualmente y, en el caso del año 201827, el Ministerio de Salud y Protección Social mediante Resolución no. 5268 del 22 de diciembre de 2017 publicada en el Diario Oficial no. 50.455 del mismo día y año definió el valor anual de las Unidades de Pago por Capitación para los regímenes contributivo (UPC-C) y subsidiado (UPC-S), en los siguientes términos: “Artículo 1.

Fijar el valor anual de la Unidad de pago por capitación del Régimen Contributivo (UPC-C) para el año 2018, en la suma de ochocientos cuatro mil cuatrocientos sesenta y tres pesos con veinte centavos moneda corriente ($804.463,20), que corresponde a un valor diario de dos mil doscientos treinta y cuatro pesos con sesenta y dos centavos moneda corriente ($2.234,62).

Artículo 11. Fijar el valor anual de la Unidad de pago por capitación del Régimen Subsidiado (UPC-S) para el año 2018, en la suma de setecientos diecinueve mil seiscientos noventa pesos con cuarenta centavos moneda corriente ($719.690,40) que corresponde a un valor diario de mil novecientos noventa y nueve pesos con catorce centavos moneda corriente ($1.999,14)” (mayúsculas y negrillas del texto original publicado en el Diario Oficial no. 50.455 del 22 de diciembre de 2017). 27 Último periodo alegado en la demanda en la que se causó un desequilibrio económico.

Expediente: 25000-23-36-000-2020-00013-01 (72.345) Demandante: Entidad Promotora de Salud Coomeva SA en liquidación Reparación directa Apelación de sentencia 15 7) La demandante sostiene que “el valor del servicio médico, prestación de salud y medicamento con la tecnología y/o vía de acceso incluidos en el Plan de Beneficios, en términos de frecuencia y usos, no fueron costeados en la Unidad de pago por capitación — UPC”28 ya que, el cálculo de la UPC no se basó en estudios técnicos previos y lo reconocido estuvo por debajo del verdadero costo real de los servicios. 8) Para la parte actora, los valores de la UPC establecidos en los regímenes contributivo y subsidiado son erróneos, lo cual impactó, entre otros aspectos, en el valor de los procedimientos en salud realizados con diferente tecnología o vía quirúrgica -no incluidos en el plan de beneficios- y solicitados por el profesional de la salud u ordenados por fallos de acciones de tutela; en ese contexto, la parte actora argumenta que la falta de estudios técnicos impidió el reconocimiento de un mayor valor por los servicios no contemplados en el plan de beneficios, por ello, cuestiona la veracidad o suficiencia de la motivación que sustentó los actos administrativos que fijaron el valor de la UPC, lo cual constituye, indiscutiblemente, un reproche o censura sobre su legalidad, porque, evidentemente cuestiona la motivación o fundamentos con los cuales se fijó el valor de la UPC, la cual califica de errada y sin sustento válido. 9) En ese sentido, es relevante señalar que, a aunque los actos administrativos que establecieron anualmente el valor de la UPC durante el periodo de 2008 a 2018 tienen la característica de ser de orden general, la consagración legal de la teoría de los móviles y finalidades en el ordenamiento procesal contencioso administrativo, específicamente en los artículos 138 y 139 del CPACA, permite que no solamente sea factible discutir su legalidad y buscar su nulidad, sino que, también se persiga el correspondiente restablecimiento del derecho directamente violado al particular demandante, en un término de cuatro (4) meses siguientes a la correspondiente publicación29. 10) En esa perspectiva, dado que Coomeva EPS SA en liquidación busca restablecer el desequilibrio económico causado por la fijación del valor de la UPC 28 Fl. 5 del PDF “15RECIBEMEMORIALES” índice 11 SAMAI de la primera instancia. 29 En similar sentido, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 18 de noviembre de 2024, radicación no. 05001-23-33-000-2014-01102-01 (69.243), MP Fredy Ibarra Martínez, con salvamento parcial de voto del consejero Martín Bermúdez Muñoz y aclaración de voto del consejero Alberto Montaña Plata.

Expediente: 25000-23-36-000-2020-00013-01 (72.345) Demandante: Entidad Promotora de Salud Coomeva SA en liquidación Reparación directa Apelación de sentencia 16 para los regímenes contributivo y subsidiado que, según sostiene, no refleja el costo real de las atenciones médicas e impacto en el valor de los procedimientos en salud realizados con diferente tecnología o vía quirúrgica no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud (POS) y en el Plan de Beneficios en Salud con cargo a la unidad de pago por capitación, el medio de control judicial adecuado es el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de reparación directa, pues, es inequívoco que la parte actora formula unos precisos reproches o cuestionamientos de legalidad respecto de tales actos administrativos por una supuesta “omisión” consistente en insuficiencia o no veracidad de los motivos que le sirvieron de fundamento, lo cual, evidentemente, constituye una específica causal de anulación de ese tipo de actos jurídicos. 11) El tribunal de primera instancia en sentencia anticipada declaró probada la excepción de caducidad del medio de control, decisión que se confirmará, pero, por razones diferentes, pues, como ya se explicó, el medio de control judicial procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, respecto del cual se predica precisamente la caducidad. 12) En relación con esto último y previo el análisis de la caducidad, es pertinente señalar que, si bien es cierto la Sala en casos similares30 ha declarado probada la excepción de “ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia del medio de control judicial”, lo cierto es que esto último ha ocurrido en los casos en los que se profirió sentencia definitiva en segunda instancia, esto es, luego de agotadas todas las pruebas y etapas del proceso ordinario, aspecto que difiere del caso objeto de la referencia en el que la decisión impugnada corresponde a una sentencia anticipada y, en la cual, de revocarse la providencia objeto de apelación, el expediente se devuelve al tribunal de origen para que se continúe con el proceso en la etapa que se encontraba antes de adecuar el trámite a sentencia anticipada31. 30 Véase Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 18 de noviembre de 2024, expediente no. 69.243, MP Fredy Ibarra Martínez; sentencia del 28 de abril de 2025, expediente no. 70.555 MP Fredy Ibarra Martínez. 31 Respecto de los casos en los que se revoca la sentencia anticipada y se devuelve el expediente al tribunal de origen se puede consultar Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, providencia del 7 de marzo de 2025, expediente no. 70.943 MP José Roberto Sáchica Méndez.

Expediente: 25000-23-36-000-2020-00013-01 (72.345) Demandante: Entidad Promotora de Salud Coomeva SA en liquidación Reparación directa Apelación de sentencia 17 13) En el asunto de la referencia, por el hecho de adecuarse la demanda al medio de control judicial de nulidad y restablecimiento se advierte la configuración de la caducidad, por lo cual se confirmará la sentencia impugnada que declaró probada la misma, pero por las razones aquí expuestas. 14) Ciertamente, como se expuso en párrafos anteriores, la demandante alega la existencia de un desequilibrio cuyo origen se encuentra en los actos administrativos que fijaron el valor de la UPC en los años 2008 a 2018. 15) El Ministerio de Salud y Protección Social, tratándose del año 2018, mediante Resolución número 5268 del 22 de diciembre de 2017, publicada en el Diario Oficial edición no. 50.455 del 22 de diciembre de 2017, fijó los valores de la UPC para los regímenes contributivo y subsidiario, en ese sentido, puesto que Coomeva EPS SA en liquidación alega que no se hicieron los estudios técnicos pertinentes para establecer el valor de la UPC, el cómputo de la caducidad -respecto de los valores dejados de percibir en el año 2018- debe partir desde la publicación de la mencionada resolución. 16) En relación con este aspecto, el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 en cuanto a la oportunidad para ejercer el medio de control jurisdiccional de nulidad y restablecimiento del derecho dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 164.- Oportunidad para presentar la demanda.

La demanda deberá ser presentada: (…). 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…). d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.” (se resalta). 17) La Resolución número 5268 del 22 de diciembre de 2017 del Ministerio de Salud y Protección Social se publicó en esa misma fecha, de manera que la parte actora contaba desde el 23 de diciembre de 2017 con cuatro (4) meses para presentar el Expediente: 25000-23-36-000-2020-00013-01 (72.345) Demandante: Entidad Promotora de Salud Coomeva SA en liquidación Reparación directa Apelación de sentencia 18 medio de control jurisdiccional de nulidad y restablecimiento del derecho; por consiguiente, la demanda radicada el 10 de marzo de 2020 fue instaurada por fuera del plazo legal, máxime si se considera que la solicitud de conciliación prejudicial presentada el 27 de diciembre de diciembre de 2019 no suspendió los términos. 18) Sobre este punto, es pertinente precisar que, si se predica la caducidad respecto de los servicios prestados en el año 2018, con mayor razón se predica fundadamente respecto de la reclamación por los periodos que corresponden a años anteriores, por lo cual, la demanda resulta manifiestamente extemporánea. 19) Ahora bien, si en gracia de discusión se dijera que en relación con el año 2018 el daño se configura con la expedición de la Resolución no. 1885 de 2018 del Ministerio de Salud y Protección Social -como lo expuso el tribunal de primera instancia-, de igual manera se configura el fenómeno de la caducidad, pues, dicha resolución fue publicada el 10 de mayo de 2018 y la demanda del asunto de la referencia se presentó el 10 de marzo de 2020. 20) Finalmente, es igualmente relevante afirmar que este caso es diferente a otros en los cuales también se ha demandado por la existencia de un desequilibrio financiero de las EPS por la omisión en la homologación de las UPC entre el régimen subsidiado y contributivo debido a la orden impartida por la Corte Constitucional en la sentencia T760 del 31 de julio de 2008, consistente en la realización de una serie de actualizaciones, homologaciones y ampliaciones de coberturas del POS del régimen subsidiado frente al régimen contributivo y la realización de unos ajustes a la UPC subsidiada de la población infantil, en los cuales la Subsección B32 de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha considerado que el medio de control judicial procedente es el de reparación directa, debido a que, precisamente, el daño alegado en esos eventos particulares y concretos se atribuye a una omisión administrativa, postura que no han compartido 32 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 25 de mayo de 2023, radicación no. 25000-23-36-000-2015-00566-01 (61.154), CP Fredy Ibarra Martínez, con aclaración de voto del consejero Martín Bermúdez Muñoz quien estimó que el medio de control procedente en ese caso era el de nulidad y restablecimiento del derecho.

Expediente: 25000-23-36-000-2020-00013-01 (72.345) Demandante: Entidad Promotora de Salud Coomeva SA en liquidación Reparación directa Apelación de sentencia 19 las Subsecciones A33 y C34, quienes han sostenido que el medio de control judicial procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho. 3. Conclusión Por las razones aquí expuestas se confirmará la decisión de primera instancia que declaró probada la caducidad, pues, esta fue presentada por fuera del término dispuesto en el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, relacionado con el medio de control jurisdiccional de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.

Condena en costas En los términos de los artículos 188 del CPACA y 365 (numeral 3) del CGP, como se desestimó el recurso de apelación de la parte demandante, esta asumirá las costas procesales de la segunda instancia, las cuales deberán ser liquidadas en forma concentrada por el tribunal de primera instancia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 365 y 366 del CGP, incluidas las agencias en derecho; de igual manera, se confirmará la condena en costas de primera instancia. En mérito de lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Confírmase por las razones expuestas en esta providencia, la sentencia dictada el 12 de julio de 2024 por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2°) Condénase en costas de la segunda instancia a la parte actora, tásense de manera concentrada por el tribunal de primera instancia. 33 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 17 de febrero de 2023, radicación no. 25000-23-36-000-2013-01622-01 (55.609), CP José Roberto Sáchica Méndez. 34 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 24 de abril de 2024, radicación no. 25000-23-30-000-2014-00865-01 (61.193) CP Jaime Enrique Rodríguez Navas.

Expediente: 25000-23-36-000-2020-00013-01 (72.345) Demandante: Entidad Promotora de Salud Coomeva SA en liquidación Reparación directa Apelación de sentencia 20 3º) Ejecutoriada esta providencia, por secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las correspondientes constancias secretariales.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con aclaración de voto Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022. ALBERTO MONTAÑA PLATA FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Magistrado